SODOBNI VIDIKI INŠPEKCIJSKEGA NADZORA NA OBRAMBNEM PODROČJU

Transcription

1 FAKULTETA ZA DRŽAVNE IN EVROPSKE ŠTUDIJE SODOBNI VIDIKI INŠPEKCIJSKEGA NADZORA NA OBRAMBNEM PODROČJU Doktorska disertacija mag. Vojko Obrulj Kranj, 2014

2

3 FAKULTETA ZA DRŽAVNE IN EVROPSKE ŠTUDIJE SODOBNI VIDIKI INŠPEKCIJSKEGA NADZORA NA OBRAMBNEM PODROČJU DOKTORSKA DISERTACIJA Kandidat: mag. Vojko Obrulj Doktorski program Javna uprava Mentor: doc. dr. Damir Črnčec Kranj, 2014

4 »To, kar vemo, je kapljica, to, česar ne vemo, je morje«isaac Newton ( ) Zahvaljujem se mentorju doc. dr. Damirju Črnčecu za pomoč, svetovanje in usmerjanje pri oblikovanju zamisli doktorske disertacije in članoma komisije prof. doc. dr. Andreju Anžiču in izr. prof. doc. dr. Tomažu Kladniku za predlagane dopolnitve in strokovne nasvete. Hvala za pomoč bivšim glavnim inšpektorjem za obrambo, generalu Albinu Gutmanu, mag. brigadirju Viktorju Krajncu, Zoranu Klemenčiču ter sedanjemu glavnemu inšpektorju za obrambo mag. Romanu Zupancu, ki so s svojimi stališči pripomogli k razsvetlitvi problematike, obravnavane v disertaciji. Iskrena hvala doc. dr Zvonimirju Bratunu, sodelavcu, ki mi je skozi razgovor in metodološke nasvete pomagal pri ustvarjanju doktorske disertacije ter ostalim sodelavcem na Inšpektoratu za obrambo, za korekten odnos in strokovna mnenja. Za izkazano strokovno pomoč in nasvete pri uporabi primernega izrazoslovja se zahvaljujem Mojci Marn, uni.dipl.prof.slov. Na koncu pa gre največja zahvala mojim najdražjim, za potrpežljivost, razumevanje, podporo in vzpodbude na poti do cilja. Hvala, Metka, Samo in Leon. Vojko Obrulj Junij 2014

5

6 POVZETEK Pisati o obrambnem sistemu, vodenju in nadzoru v vojaški organizaciji in v obrambnem sistemu je svojevrsten izziv, saj vojaško obrambna organizacija v slovenskem prostoru išče ustrezno organiziranost in prilagojenost na nastale globalno varnostne in politične razmere v svetu in Evropski uniji (EU). Slovenija je enakopravna članica zveze Nato in EU in z vključevanjem v omenjene mednarodne politične in varnostne strukture je skladno z dogovori in standardi v te institucije napotila predstavnike, ki v njih zastopajo slovenske interese. Vse spremembe in različne transformacije Nata posledično vplivajo tudi na razvoj in preoblikovanje slovenskih obrambnih in oboroženih struktur. Za uspešno vodenje, poveljevanje in kontrolo je v Natu vzpostavljen sistem (Command and Control), ki omogoča ustrezno delovanje vseh članic Nata. Vojska ima torej relativno avtonomijo odločanja pri večini strokovnih in tehničnih vojaških vprašanj, kot so organizacija vojaških formacij, oprema, izobraževanje in usposabljanje, priprave vojnih načrtov ter samostojnost vodenja vojaških formacij pri izvajanju določenih nalog, zato morata biti ustrezno organizirana tudi poveljevanje in kontrola. Nadzor in kontrola sta dejavnosti, ki sta neločljivo povezani s poveljevanjem. Glavni namen nadzora in kontrole je vzpostavitev civilno vojaških razmerij in usmerjanje delovanja podrejenih enot k začrtanemu cilju in je nujno potrebna funkcija za določanje učinkovitosti vojaške organizacije ter ugotavljanje odstopanj od načrtovanih stanj. Značilnost demokratičnih držav je, da vojska ni prepuščena samo avtonomnosti in svojemu sistemu poveljevanja in kontrole, zato obstaja model nadzora civilnih institucij nad vojsko. Zaradi tega je vzpostavljen koncept upravljanja vojske, ki je v večini primerov v pristojnosti izvršilne veje oblasti, vlade in predsednika države, ki je vrhovni poveljnik na njenem čelu so civilni osebe. Tako se izkazuje formalna zagotovitev nadzora nad oboroženimi silami glede na dejstvo, da je civilna oblast izbrana demokratično in pod nadzorom volivcev. V vsaki družbi (ne glede na proces globalizacije) obstajajo določene nadzorne funkcije, ki imajo lahko različen namen preventivni-preprečevalni, razvojno usmerjeni, združevalni, negativni ali pozitivni. Upravne dejavnosti države so specifične in različne, zato ne more obstajati samo ena nadzorna oblika. Inšpekcijsko nadzorstvo je eden izmed elementov nadzora v družbi. Osnovna organiziranost tovrstnega nadzora je v upravnem delovanju države, s katerim preverimo ustreznost delovanja posameznega organa, zakonito preprečimo in odpravimo nepravilnosti ali kaznujemo kršitelja. Osnovno poslanstvo inšpekcijskega nadzora je nadzor nad uresničevanjem pravnega reda. ii

7 Tudi na obrambnem področju je organiziran inšpekcijski nadzor, ki ga izvaja za to posebej ustanovljen organ Inšpektorat Republike Slovenije za obrambo. Na podlagi dosedanjih spoznanj in nadaljnjih trendov razvoja inšpekcijskih služb bo tudi v prihodnje prevladoval proces reorganizacije, ki je posledica reform družbenega in političnega sistema posamezne države. Organizacijsko sodi inšpekcijsko nadzorstvo na obrambnem področju v naši državi na področje varnosti in je ena izmed oznak pravne države, zato je zakonska urejenost tega področja še toliko pomembnejša. Kljub uspešnemu integriranju v zavezništvo Nato in EU bo potrebno slediti nadaljnjemu razvoju inšpekcijskih služb na državnem ravni, tako da bodo ti organi učinkoviti pri svojem delovanju. Na obrambnem področju pa je inšpekcijsko nadzorstvo potrebno dopolniti ne samo z ustrezno zakonodajo temveč opraviti tudi sistemsko povezavo z ostalimi komponentami civilnega nadzora nad oboroženimi silami, tako s parlamentom kot z vrhovnim poveljnikom oboroženih sil. Ključne besede: nacionalna varnost, vojaška organizacija, vodenje, poveljevanje in kontrola, nadzor, inšpekcija, obrambni sistem, inšpekcijski nadzor na obrambnem področju. iii

8 ABSTRACT Writing about defence system, management and supervision in a military organisation in a defence system is a particular challenge, because a military defence organisation on the Slovenian territory seeks appropriate organisation and adaptation to current global safety and political situation in the world and within the European Union. Slovenia is an equal member of Nato and the European Union and with the integration to the before mentioned political and safety structures, Slovenia referred missions and representatives to these institutions according to agreements and standards to represent Slovenian interests. All the changes and various transformations of Nato consequently influence the development and restructuring of the Slovenian defence and armed structures. Nato s goal is in the system of successful management of command and control which is established in the system (Command and Control) enabling appropriate operation for all the Nato members. Military has the autonomy of decision making for the majority of professional and technical military questions, such as the organisation of military formations, equipment, education and training, the preparation of military plans and the independence of the leadership of military formations at conducting certain tasks. Consequently the command and control is appropriately organised. Supervision and control are the tasks inseparably connected to commanding. The main purpose of supervision and control is the direction of the operational management of subordinate units towards the outlined goal which is the essentially necessary function for determining the efficiency of a military organisation and its deviation from the planned state. The characteristic of democratic states is that a state is not left to only autonomy and its own system of command and control, but there is a model of the supervision of civilian institutions over the military. Therefore the concept of the management of the military is established, which is in most cases in the domain of the executive branch of the government and president of the country, who is the supreme commander there are civilians at the top of the army. This is the way in which the formal assurance of supervision of armed forces is shown, knowing that civilian government is chosen democratically under the control of voters. Every society regardless of the process of globalisation has certain control functions with a different aim which can be preventative, developmental, integrative, negative or positive. Administrative functions of a country are specific and different; therefore only one control function cannot exist. Inspectional supervision is one of the elements of society supervision. The basic organisation of such supervision is in the administrative iv

9 operation of a country with which the appropriacy of the operation of an organ can be viewed. Inspectional supervision prevents and eliminates in a lawful way the faults and punishes the offender. The basic mission of inspectional supervision is the supervision of the conduct of law and order. Also the defence field has an organised inspectional supervision which is conducted by a particularly established organ - the Inspectorate of the Republic of Slovenia for Defence. On the basis of the current recognitions and the following trends of development of inspectoral jobs, the process of reorganisation, which is the consequence of the social and political reforms of the system of a country, will prevail also in the future. From the organisational point of view inspectional supervision in the defence field fits into a safety component and is one of the codes of a lawful country. The legal arrangement of this field is therefore very important. In spite of the successful integration into the allied forces of Nato and EU, we will have to follow further development of inspectional jobs on a state level, so that these organs will be efficient in their operation. In the defence field inspectional supervision should be supplemented not only with the appropriate legal acts but should also make a systematic connection with other components of civilian supervision over armed forces with the parliament as well as the Commander-in-Chief of the armed forces. Key words: national security, a military organisation, leadership, command and control, supervision, inspection, defence system, inspectional supervision in the defence field. v

10 KAZALO 1 UVOD PROBLEM IN PREDMET RAZISKOVANJA S POSTAVLJENIMI HIPOTEZAMI NAMEN IN CILJE RAZISKOVANJA OCENA DOSEDANJIH OPRAVLJENIH RAZISKAV METODE RAZISKOVANJA STRNJENI OPIS PO PREDVIDENIH POGLAVJIH 13 2 OPREDELITEV TEMELJNIH POJMOV DEMOKRATIČNA DRŽAVA IN OBLAST JAVNA IN DRŽAVNA UPRAVA OBRAMBNO PODROČJE IN OBRAMBNI SISTEM VOJAŠKA OBRAMBA IN VOJAŠKA ORGANIZACIJA SODOBNI NADZOR V VARNOSTNEM SEKTORJU UTEMELJITEV VARNOSTNEGA SEKTORJA OBLIKE NADZORA V DRUŽBI NADZOR V SISTEMU NACIONALNE VARNOSTI VODENJE IN NADZOR NAD OBOROŽENIMI SILAMI POVELJEVANJA IN NADZOR V OBOROŽENIH SILAH SKLEP..114 vi

11 4 INŠPEKCIJSKO NADZORSTVO NADZOR V DRŽAVNI UPRAVI TEMELJNA IZHODIŠČA ORGANIZIRANJA INŠPEKCIJSKEGA NADZORA INŠPEKCIJSKO NADZORSTVO NA OBRAMBNEM PODROČJU SKLEP PRIMERJALNA ANALIZA ORGANIZIRANOSTI OBRAMBNIH INŠPEKCIJSKIH ORGANOV V IZBRANIH DRŽAVAH ORGANIZACIJSKA UMESTITEV IN UVELJALJANJE INŠPEKCIJSKEGA NADZORA V OBRAMBNIH MINISTRSTVIH V DRŽAVAH Kraljevina Nizozemska Kraljevina Belgija Republika Češka Republika Slovaška Republika Srbija ŠTUDIJA PRIMERA ORGANIZIRANOSTI OBRAMBNE INŠPEKCIJE V REPUBLIKI SLOVENIJI MESTO IN VLOGA INŠPEKTORATA ZA OBRAMBO V SISTEMU NACIONALNE VARNOSTI V REPUBLIKI SLOVENIJI ZAKONSKA, PRAVNA IN PROCESNA UREDITEV INŠPEKCIJSKEGA NADZORA NA OBRAMBNEM PODROČJU ANALIZA INTERVJUJEV Z GLAVNIMI INŠPEKTORJI ZA OBRAMBO SKLEP..202 vii

12 7 POTENCIALNI MODEL ORGANIZIRANJA OBRAMBNE INŠPEKCIJE V REPUBLIKI SLOVENIJI SKLEPNE UGOTOVITVE SEZNAM LITERATURE IN VIROV 219 SEZNAM TABEL IN SKIC..236 SEZNAM KRATIC.241 PRILOGE 243 viii

13 1 UVOD Slovenija je po osamosvojitvi organizirala vojaško obrambo na način, ki je temeljil na izkušnjah osamosvojitvene vojne. Ob njenem nadaljnjem razvoju se je vse bolj izpostavila potreba po drugačnem in sodobnejšem organiziranju obrambne in vojaške obrambe, ki bi tako lahko zagotovila doseganje novih doktrinarnih in strateških obrambnih načel. Pri tem se je vse bolj izkristalizirala strategija prehoda na poklicno vojsko, ki je bila tudi sprejeta na državni ravni. Skladno z obrambno strategijo je obvezno naborniško vojsko zamenjala s poklicno vojsko in pogodbeno rezervo. Vzpostavitev takšne oborožene organizacije vojske je za državo kompleksen in nacionalno zelo pomemben projekt, ki traja več let. V EU je tudi večina držav sprejela in izvaja strategijo vojaške obrambe na osnovi strategije prehoda na poklicno vojsko. Poklicno vojsko imajo že vrsto let v ZDA, Belgiji, Nizozemski, Velika Britaniji itd., projekte prehoda na poklicno vojaško organizacijo pa enako kot Slovenija izvajajo še Italija, Češka, Madžarska, Slovaška in nekatere druge predvsem baltiške države. Leta 2002 so bili dani pogoji za izvedbo strategije in začela se je s priprava prehoda na poklicno vojsko po projektu Prehod na poklicno vojsko, dopolnjeno s pogodbeno rezervo, ki je kmalu dobil kratico PROVOJ (Slovenska vojska.si). Vodenje in organizirano izvajanje projekta PROVOJ sta bila skladna z Resolucijo o strategiji nacionalne varnosti Republike Slovenije (Uradni list RS, št. 56/01), Obrambno strategijo RS (Vlada RS, št: /2001-1, z dne ), Strateškim pregledom obrambe 2002/2003 z vizijo razvoja do leta 2015 (Ministrstvo za obrambo Republike Slovenije, št: / , z dne ) in Splošnim dolgoročnim programom razvoja in opremljanja SV. Zaradi spremenjenega varnostnega okolja poklicna Slovenska vojska v tem pogledu potrebuje dobro voditeljstvo in ustrezno organiziran nadzor, zaradi doseganja učinkovitost ciljev. Izhajajoč iz vedenja, da vojaška organizacija predstavlja eno izmed večjih, pa tudi zelo zahtevnih organizacij v družbi, morata biti vodenje in nadzor takšne organizacije še bolj urejeno. Poveljniki na vseh ravneh vodenja morajo razumeti in obvladati (voditi in nadzirati) vojaško organizacijo oziroma svoje enote in poveljstva. Izvajanje nadzora je logična in nujna sestavina procesa odločanja oziroma procesa, s katerim se izvršujejo sprejete odločitve. Potek nadziranja obsega odločitev za nadziranje, opredelitev področja, opredelitev meril, določitev standardov in zbiranje informacij, nato primerjanje informacij s standardi in ustrezno ukrepanje (Tavčar, 2005, str. 17). Pri opisu pomembnosti nadzorne funkcije v t. i. sistemu vodenja in poveljevanja, (ki je značilen za slovenske oborožene sile) to funkcijo izvajajo poveljniki sami. V večini 1

14 primerov se vodenje in poveljevanje enači, v nekaterih primerih je poveljevanje pomembnejše, zato ga je potrebno poudariti. Da bi bilo poveljevanje uspešno, mora temeljiti na načelih: enostarešinstva, subordinacije, obveznega izvrševanja povelj (glej ZObr-UPB1). Pri tem ne smemo zanemariti ohranitve človeškega dejavnika, neprekinjenosti poveljevanja, elastičnosti, učinkovitosti in tajnosti. V sistemu vodenja in poveljevanja ter nadzora predstavlja Generalštab Slovenske vojske najvišjo raven vodenja in poveljevanja in hkrati tudi najvišji vojaški organ, ki prvi izvaja tudi nadzor po liniji vodenja in poveljevanja v SV. Poveljevanje in kontrola se kažeta kot funkciji skozi osebje, opremo, komunikacije, zmožnosti in procedure, ki služijo poveljujočim zaključiti misijo nalogo (Boyes and Andriole, 1987, str. 17). V vojaških organizacijah do posebnega pomena prihaja nadzorna funkcija ravno v sistemu vodenja in poveljevanja, ker predstavlja temelj za učinkovito in uspešno realizacijo zastavljenih in določenih nalog. Nadzorna funkcija je nujna in je vpeta na vse ravni poveljniške linije poveljevanja in vodenja, zato se tudi v tuji vojaško strokovni literaturi ta dva pojma opisujeta skupaj kot poveljevanje in kontrola (ang. Command and Control). V Slovenski vojski deluje sistem C2 (Command and Control) oziroma skrajšano PINK (poveljevanje in kontrola), ki je kot tak potreben pri nadaljnjem delovanju in razvoju vojske po vstopu Slovenije v Nato 1. Če se vprašamo, zakaj vojaška organizacija potrebuje poveljevanje in nadzor, je odgovor preprost. Proces poveljevanja in nadzora je potreben za izvajanje bojnega delovanja za zmago v vojni. Proces poveljevanja in nadzora skupaj tvorita sistem C2 (Johnson and Levis, 1998, str. 9). C2 (Command and Control) ne predstavlja samo poveljevanja in nadzora, temveč je to sistem, ki je namenjen obvladovanju vojaške organizacije tudi v mirnodobnem stanju in ob rednih aktivnostih vojske. Ker ima vojska določeno avtonomijo, lahko poveljnik nastopa v funkciji menedžerja in voditelja in ob tem opravlja osnovne funkcije managementa (načrtovanje, organiziranje, izvajanje in nadzor) za obvladovanja organizacije. Pri opisovanju nadzora izhajamo iz pomena, da nadzor obsega ugotavljanje skladnosti neke dejavnosti z določenimi pravili, predpisi, ugotavljanje dejanskega stanja, položaja 1 NATO pooseblja čezatlantsko vez, ki povezuje Evropo in Severno Ameriko v edinstveno obrambno-varnostno zavezništvo. Natov bistveni in trajni namen je zapisan v Washingtonski pogodbi, katere namen je varovati svobodo in varnost vseh njegovih članic s političnimi in z vojaškimi sredstvi. S tem namenom je NATO vse od ustanovitve leta 1949 zagotavljal kolektivno obrambo članic. Tudi v 21. stol. NATO deluje kot pomemben forum za posvetovanje o varnostnih vprašanjih, ki so v skupnem interesu njegovih članic, išče pravo formula za učinkovito in uspešno delovanje zveze. Natova nenehna preobrazba je del procesa, katerega namen je okrepiti varnost članic zavezništva ter prihodnjo stabilnost in blaginjo evroatlantskega območja nasploh. 2

15 česa, pregled, pregledovanje nečesa. Nadzor pojmujemo kot splošni pomen, kontrolo pa kot ožji izraz in ožji pomen ter dejavnost. Nad delovanjem vojske je v današnjih demokratičnih državah 2 vzpostavljen model nadzora civilnih institucij nad vojsko. Z vojsko se upravljajo prek izvršilne veje oblasti - vlade in predsednika države, ki je vrhovni poveljnik, skratka na njenem čelu so civilni in ne vojaške osebe. Našteti z različnimi pristojnostmi določajo osnovne smeri aktivnosti, organizacije in uporabe oborožene sile, pri čemer o vstopu vojske v vojno najpogosteje odloča vodilni izvršne oblasti ob odobritvi ali po odločitvi zakonodajnega telesa. Vojska je dolžna te odločitve izvajati skladno s pravnimi in birokratskimi normami tako, da obdrži samostojnost pri odločanju na področju vojaške stroke. Tudi iz zgodovinskih vidikov preučevanja pravne urejenosti vodenja in poveljevanja je ugotovljeno, da je v času II. svetovne vojne vodenje in poveljevanje partizanskim enotam potekalo po Partizanskem zakonu (Kladnik, 2006, str. 259). Da bi vojaške strukture verjele v pravilnost odločitev izvršne oblasti in jih spoštovale, mora biti le-ta primerno podkovana v vojaških vprašanjih. To je razlog, da se predstavniki civilne oblasti pred sprejemanjem pomembnih vojaških odločitev običajno posvetujejo s svojimi strokovnimi svetovalci, med katere sodijo tudi vojaški strokovnjaki (Zorc V Bebler, 2005, str ). Z navedenim opisom je formalno zagotovljen nadzor nad oboroženimi silami glede na dejstvo, da je civilna oblast izbrana demokratično in pod nadzorom volivcev. O pomembnosti civilnega nadzora nad oboroženimi silami je v obdobju hladne vojne poudaril tudi predsednik John Kennedy, ki je dejal, da morajo biti oborožene sile ves čas, tako v miru kot v vojni, pod popolnim civilnim nadzorom in poveljstvom; temeljne odločitve o udeležbi v katerem koli spopadu in o odgovoru na kateri koli grožnjo vključno tudi odločitve o uporabi jedrskega orožja ali stopnjevanja majhne vojne v večjo bodo sprejele ustavno izvoljene civilne oblasti. V okviru civilnega nadzora nad oboroženimi silami lahko v demokratični družbi opredelimo dva temeljna koncepta nadzora, in sicer nadzor politične države in na drugi strani nadzor civilne družbe. V ožjem smislu civilnega nadzora nad oboroženimi silami razumemo predvsem institucionalni nadzor, ki je opredeljen v mehanizmih delovanja države s stališča treh vej oblasti. V širšem pogledu obravnave nadzora civilne družbe nad oboroženimi silami so nevladne organizacije, mediji in ostala zainteresirana javnost (Anžič, 2006, str. 864). Vendar je v državah EU prevladal določen obseg civilnega nadzora nad vojsko, ki se kaže skozi socializacijo vojske v družbi. V tem kontekstu je v prvi vrsti spremenjena vloga in poslanstvo oboroženih sil, zmanjšanje obsega oboroženih sil, modernizacija in nakup opreme za potrebe vojske je transparenten. 2 Pod pojmom demokratične države se misli na države, ki imajo parlamentarno politično ureditev in civilni nadzor nad oboroženimi silami. 3

16 Socializacija oboroženih sil je še posebej učinkovita z odstranjevanjem vojaškega kadra s pozicij, ki niso vezane na vojsko, in postavljanje civilistov na poveljniška in nadzorna mesta znotraj oboroženih sil. Tudi sodelovanje v mednarodnih vojaških operacijah kot je Nato prav tako vpeljujejo civilne elemente v odločevalsko hierarhijo oboroženih sil najvišji predstavnik posamezne države je namreč ambasador (pri Nato), ki je civilna oseba (in v Sloveniji zaposlen na ministrstvu za zunanje zadeve) (Ferfila, 2008, str. 195). Nadzorstvo v tem pogledu je mogoče pojmovati tudi kot družbeni odnos, pri čemer vsebina tega odnosa opredeljuje intenzivnost, različnost in posledičnost njegovega delovanja. Vedno je tudi družbeni pojav in problem, zato pri njem brez politizacije ne gre. Nadzorovanje namreč vedno služi družbeni ureditvi in je vedno v središču pozornosti politike (Anžič, 1997, str. 148). V nobeni družbi se že od nekdaj nič ne dogaja brez nadzorovanja. Nadzorstvo je kot mehanizem in nadzorovanje je kot dejavnost. Teorija o nadzoru navadno ločuje predvsem dve obliki nadzorovanja formalno in neformalno, za kateri je značilno, da so pravila in norme pisane ali nepisane, da so izražene različne stopnje neposrednosti, prisotni so institucionalizacija, prisila, kaznovanje in tradicionalnost. Obe obliki nadzorstva sta lahko do neke mere, ena bolj kot druga, zastraševalni in preprečevalni, pozitivni in negativni, združevalni in ločevalni, vidni in skriti ali posredni in neposredni (Pečar, 1991, str.17). Za demokratično urejene države sta značilni dve osnovni kategoriji nadzora, in sicer institucionalni nadzor in neinstitucionalni nadzor. V kategorijo institucionalnega nadzorstva uvrščamo; politično ali parlamentarno nadzorstvo, strokovno nadzorstvo, sodno nadzorstvo in nadzor t. i. neodvisnih institucij. Inšpekcijski organi sodijo v institucionalno strokovno nadzorstvo, ki se izvaja znotraj izvršne veje oblasti. Neinstitucionalno nadzorstvo pa lahko razdelimo na dve skupini, in sicer nadzor javnosti in državljanski nadzor. Vzpostavitev nadzora je pomembna za zdravo delovanje demokracije, z ustrezno ureditvijo tega področja država dokazuje, da ji ni vseeno, kaj se dogaja s svoboščinami njenih državljanov. Ustrezna ureditev in umestitev nadzornih institucij v ustavne okvire ter natančna normativna podlaga omogočata institucijam kakovostno nadzorovanje, s čimer prispevajo k večji pravni varnosti državljanov (Črnčec, 2009, str. 100,101). Spoznanje o nujnosti nadzora ni novo. Nadzorne funkcije obstajajo, odkar obstaja družba, spreminjajo se le način, vsebina in nosilci, skladno s spreminjajočimi družbenimi odnosi (Bostić, 1986, str. 9). Potreba po inšpekcijskem nadzorstvu ni sporna v nobeni državni ureditvi. Inšpekcijsko nadzorstvo je logična in nujna sestavina procesa odločanja oziroma procesa, s katerim se izvršujejo sprejete odločitve. S sprejetjem zakona se proces še ne konča (Rakočevič in Bekeš, 1994, str. 179). Z 4

17 nadzorom državne uprave skušamo doseči pravilnost dela upravnega organa, preprečitev ali odpravo nepravilnosti, pa tudi kaznovanje kršiteljev. Naloga takega nadzora je torej, da se zagotovi uresničevanje upravnih ciljev, ki so opredeljeni in urejeni v posameznih pravnih normah (Cijan in Grafenauer, 2002, str ). Upravne dejavnosti so zelo raznolike, zato ne more obstajati le ena nadzorna institucija, ki bi opravljala celoten nadzor ali kontrolo nad delom javne uprave. Inšpekcijski nadzor predstavlja pomembno upravno funkcijo, saj po eni strani zagotavlja nadzor nad izvrševanjem sprejetega pravnega reda, po drugi strani pa nudi povratne informacije, ki omogočajo upravi, da se seznani z učinki sprejetih predpisov ter oblikuje ustrezne spremembe in ukrepe. Inšpekcijski postopki se vodijo kot posebni inšpekcijski upravni postopki (Jerovšek, 2008, str. 177). S tega vidika je potrebno nadzorstvo nad uresničevanjem zakonov in drugih predpisov. Inšpekcijsko nadzorstvo je kot upravna funkcija, ki ima izrazit oblastni značaj, saj ima za cilj ohranitev sistema, obenem pa je to tudi izvršilna funkcija državne uprave. Inšpekcijski nadzor mora biti zato ustrezno organiziran in posebej zakonsko urejen. Inšpekcijski nadzor na obrambnem področju opravlja Inšpektorat Republike Slovenije za obrambo, ki je organ v sestavi Ministrstva za obrambo Republike Slovenije. Delovanje inšpekcijskega nadzorstva na obrambnem področju ureja več zakonskih in podzakonskih aktov, ki jih pri svojem delu uporabljajo inšpektorji za obrambo kot delavci s posebnimi pooblastili. Pri pregledu predstavljenih značilnosti lahko vidimo, da v najširšem kontekstu inšpekcijsko nadzorstvo sodi v varnostno komponento v državi in je ena od oznak pravne države. Pravni red se nikoli ne izpolnjuje sam po sebi in državljanska, pravna zavest še ni tako visoka, da ne bi potrebovali državne prisile (Strojin, 1996, str. 24). Vendar delo inšpektorata za obrambo in inšpekcijske ukrepe lahko uvrstimo v obliko strokovnega nadzorstva, torej nadzorstva, ki ga znotraj področja (obramba) opravlja en subjekt nad drugim (Anžič, 1997, str. 152). Če pogledamo upravljanje in vodenje nacionalno varnostnega sistema Republike Slovenije na institucionalni politični ravni so organi upravljanja in vodenja državni zbor, državni svet in predsednik države. Pri tem sodelujejo posebni organi nacionalno varnostnega sistema RS (odbor za obrambo, odbor za zunanjo politiko, komisija za nadzor varnostnih in obveščevalnih služb ). Na politični izvršilni ravni je organ vodenja nacionalno varnostnega sistema Vlada RS ob tem kot posebni organ nacionalno varnostnega sistema nastopa tudi predsednik republike kot vrhovni poveljnik, ustanovljen je tudi Svet za nacionalno varnost (SNAV), in Državni operativni štab obrambe (DOŠO). Na instrumentalni upravni ravni so splošni organi upravljanja in vodenja nacionalno varnostnega sistema ministrstva; posebni organi iz obrambnega sistema pa so: Generalštab Slovenske vojske, Uprava Republike Slovenije za zaščito in reševanje, Inšpektorat Republike Slovenije za obrambo ter Inšpektorat Republike Slovenije za varstvo pred naravnimi in drugimi nesrečami. V sklopu pregleda organiziranosti in inšpekcijskega nadzora na obrambnem področju ne moremo spregledati ustavno določeno funkcijo predsednika države RS kot 5

18 vrhovnega poveljnika oboroženih sil. Po teoriji vodenja in poveljevanja je poveljevanje pristojnost in odgovornost vojaških poveljnikov, ki je hierarhično urejeno in izhaja iz višje ravni vodenja in poveljevanja. Glede pravic in obveznosti so v tej verigi vsi poveljniki v enakem položaju (imajo pristojnost poveljevanja). Po tej teoriji je vrhovni poveljnik najvišji člen v tej verigi. Poglavitna vloga vrhovnega poveljnika je njegov neposredni formalno obvezujoč in institucionaliziran vpliv na vojsko. Takšen vpliv naj bi kot vrhovni poveljnik izkazoval s potrjevanjem najvišjih vojaških predpisov doktrin in izdajal najvišje izvršilne ukaze za delovanje vojske. Funkcija in položaj vrhovnega poveljnika pomeni najvišjo pravico poveljevanja vojski. Izhajajoč iz vloge vrhovnega poveljnika to predstavlja, da se politično-operativno odločitve pristojnih državnih organov (vlade in DZ) v zvezi z uporabo vojske na vojaški način prenesejo v sistem vodenja in poveljevanja. Ta prenos političnih vladnih odločitev opravlja najvišji vojaški organ na strateški ravni Generalštab (glavni štab vrhovni štab). V tej pogledu Generalštab predstavlja najvišji organ vodenja in poveljevanja, ki opravlja štabne funkcije za vrhovnega poveljnika (iz tega tudi izhaja naziv»načelnik generalštaba«). Za primer: V razvitih demokratičnih družbah Generalštab na podlagi opravljanih štabnih zadev pripravi končni poveljevalni dokument, ki ga z odobritvijo parafirajo člani vlade oziroma resorni minister in ga predložijo vrhovnemu poveljniku v odobritev in šele takšen dokument pridobi status in moč akta vodenja in poveljevanja. Po naši zakonodaji ima vrhovni poveljnik moralno, politično in poveljniško odgovornost za zakonito delovanje vojske tako pred slovenskimi državljani kot pred mednarodno skupnostjo. Z ureditvijo, da ima najvišjo poveljevalno oblast civilni državni funkcionar, se v demokratičnih ureditvah tudi kaže civilni nadzor 3 nad vojsko. 1.1 PROBLEM IN PREDMET RAZISKOVANJA S POSTAVLJENIMI HIPOTEZAMI Iz samega predmeta raziskovanja in postavljenih hipotez izhaja namen raziskovanja, ki je prikazati paradigme in vidike organiziranosti inšpekcijskega organa v obrambnem sistemu Republike Slovenije kot izziv na spreminjajoče se varnostno okolje, v katerem je organiziran, upoštevajoč ostale oblike demokratičnega nadzora nad oboroženimi silami. Inšpekcijsko nadzorstvo na obrambnem področju mora zajemati vse kvalitativne in kvantitativne vidike nadzorovanja izbranih dejavnosti v obrambni in vojaški organizaciji. Poleg tega mora inšpekcijski nadzor odražati stanje organizirane, smiselne in zanesljive dejavnosti. Ob uporabi primernih metodoloških pristopov raziskovanja 3 Samuel P. Huntington v svojem delu The soldier and the State opisuje, da je ključ za civilni nadzor nad vojsko v vojaškem profesionalizmu. 6

19 omenjene tematike je pričakovati oceno, da je inšpekcijsko nadzorstvo na obrambnem področju v svoji organizacijski in konceptualni obliki ustrezno in primerljivo z drugimi evropskimi državami. Z raziskovanjem inšpekcijskega nadzorstva na obrambnem področju izhaja, da bo zbrano pridobljeno znanje in vedenje ter informacije o tem področju posledično predstavljalo nov izdelek, sintezo zbranega, ki bo kot tako predstavljalo širši pogled in razsežnost obrambno varnostne komponente v družbi. Pri tem je potrebno poudariti, da je pri uveljavljanju novih zamisli o nadzorni funkciji v obrambnem sistemu potrebno slediti in upoštevati vse vidike vojaške organiziranosti, zaradi poklicne in profesionalne vojske pa tudi vrednostni sistem družbenega okolja in delovne sredine. Primerjava različnih tipov modelov organiziranja inšpekcijskega nadzorstva v drugih državah nam omogoča lažjo pojasnitev lastnega sistema organiziranosti inšpekcijskega nadzora v obrambnem sistemu, ki se v prostoru in času lahko izraža kot sistem. Sistem nadzora pa mora biti organiziran tako, da je sposoben dati čim več podatkov in se ustrezno odzvati na ugotovljene probleme in pomanjkljivosti. Iz opisa razsežnosti inšpekcijskega nadzora na obrambnem področju izhaja, da bo predmet raziskovanja usmerjen v ugotavljanje ustrezne zakonske in organizacijske urejenosti inšpekcijskega nadzora na obrambnem področju za zagotavljanje civilnega nadzora nad oboroženimi silami in v povezavi s sistemom vodenja in poveljevanja, ki deluje znotraj vojaške organizacije za uspešno izvajanje vojaških nalog. Osnovna hipoteza Nadzorstvo predstavlja temeljno sestavino delovanja pravne države in prispeva k večji varnosti državljanov. Nadzor predstavlja sestavni del vsakega procesa vodenja in upravljanja ter predstavlja temeljno funkcijo managementa. Nadzorovanje ne more biti samo sebi namen, zato je nadzor neločljiva sestavina načrtovanja organiziranja in vodenja vsake organizacije. Pomožne hipoteze: 1. Inšpekcijski nadzor predstavlja pomembno upravno funkcijo, saj po eni strani zagotavlja nadzor nad izvrševanjem sprejetega pravnega reda, po drugi strani pa nudi povratne informacije, ki omogočajo upravi, da se seznani z učinki sprejetih predpisov ter oblikuje ustrezne spremembe in ukrepe. Inšpekcijsko nadzorstvo je kot upravna funkcija, ki ima izrazit oblastni značaj, saj ima za cilj ohranitev sistema, obenem pa je to tudi izvršilna funkcija državne uprave. 2. Inšpekcijsko nadzorstvo je zakonsko urejeno in umeščeno, tako da predstavlja sestavni del obrambnega sistema s ciljem, da se omogoči ministru za obrambo in vladi RS opravljanje zakonsko določenih nalog obrambe države. Inšpekcijsko nadzorstvo na obrambnem področju ima pomembno vlogo v sistemu nacionalne varnosti države Republike Slovenije, saj po potrebi zagotavlja določene informacije za uspešen civilni nadzor nad oboroženimi silami. 7

20 3. Za zagotavljanje ustreznosti inšpekcijskega nadzora na obrambnem področju so inšpekcijski organi organizirani kot samostojen in neodvisen organ. Takšen položaj pripomore in omogoča inšpekcijskim organom na obrambnem področju, da objektivno in nepristransko obveščajo državni zbor parlament in predsednika države kot vrhovnega poveljnika oboroženih sil, da lahko opravljajo ustavno določeno nadzorno funkcijo nad oboroženimi silami. Z izvajanjem inšpekcijskega nadzora v oboroženih silah se zagotovi nadzor nad delovanje oboroženih sil, inšpekcijski ukrepi pripomorejo k izboljšanju opravljanja nalog poveljstev, enot in zavodov, skladno s predpisi. 1.2 NAMEN IN CILJI RAZISKOVANJA Osnovni cilji preučevanja inšpekcijskega nadzora na obrambnem področju so usmerjeni v ovrednotenje pomena in vloge inšpekcijskega organa na obrambnem področju kot enega izmed elementov demokratičnega nadzora nad oboroženimi silami. Iz organizacijskega vidika inšpekcijsko nadzorstvo na obrambnem področju sodi v varnostno komponento v državi in je ena od oznak pravne države, zato mora biti to področje zakonsko urejeno in povezano z ostalimi komponentami civilnega nadzora nad oboroženimi silami, tako s parlamentom kot z vrhovnim poveljnikom oboroženih sil. Dodatni cilj preučevanja je z vpogledom v organizacijsko urejenost in delovanje obrambnih sistemov in inšpekcijskih organov v izbranih državah Nato ugotoviti, ali je inšpekcijsko nadzorstvo na obrambnem področju primerljivo in ustrezno organizirano, da lahko odgovarja izzivom varnostnega okolja v sodobnem času Pri doseganju zastavljenega cilja se bom osredotočil predvsem na: analiziranje strukture in organiziranosti obrambnih inšpekcijskih organov evropskih držav (starih članic Nata) in držav nekdanjega vzhodnega bloka, ki so se priključile zvezi Nato, v primerjavi z ureditvijo inšpekcijskega nadzora na obrambnem področju v RS; teorije vodenja in poveljevanja ter poveljevanja in kontrole v primerjavi z izvajanjem inšpekcijskega nadzora v oboroženih silah RS; vpliv in pomen seznanjanja vodstvenih organov, ki so odgovorni za obrambno področje, z inšpekcijskimi ugotovitvami in ukrepi, ki vplivajo na stanje v oboroženih silah SV; percepcijo, ocene in razmišljanja glavnih inšpektorjev za obrambo od osamosvojitve do danes o pomembnosti in organiziranosti Inšpekcijskega organa na obrambnem področju in Slovenski vojski. 8

21 1.3 OCENA DOTLEJ OPRAVLJENIH RAZISKAV Na podlagi zbrane literature in ostalih virov lahko zaključim, da je nacionalno obrambno in varnostno področje države primerno raziskano področje, predvsem v teoretičnem smislu. O inšpekcijskem nadzorstvu kot nadzorni inštituciji v naši državi pa ni veliko virov, še posebej ne na obrambnem področju z vidika demokratičnega nadzora nad oboroženimi silami, zato predstavlja svojevrsten izziv prikazati pravi pomen in vlogo inšpektorata za obrambo v Republiki Sloveniji. Izziv predstavlja tudi področje opisa organiziranosti nadzorstvene funkcije slovenski obrambni in vojaški organizaciji, ki je doživela korenite spremembe po vstopu Slovenije v Nato. Posledično je jasno poudarjena razmejitev med inšpekcijskim nadzorstvom, vodenjem in poveljevanjem ter kontrolo v oboroženih silah. Inšpekcijsko nadzorstvo na obrambnem področju kot raziskovalna materija ni posebej raziskana. Iz bežnega pregleda spletnega informacijskega knjižnega vira COBISS je razvidno, da obstajata dve zaključni nalogi, ki sta bili izdelani v okviru notranjih internih vojaških šolanj ter eno diplomsko delo visokošolskega programa. Dosedanji avtorji so zgolj opisovali stanje na področju inšpekcijskega nadzora na obrambnem področju. Tudi konkretnih raziskav ali analiz dela inšpekcijskega organa na obrambnem področju ni bilo izvedenih. Temeljitejši pregled raziskovanja inšpekcijskega nadzorstva nam kaže, da je malo napisane strokovne literature in knjig prav tako na fakultetah in srednjih šolah ni zadostnega poudarka pri obravnavajo nadzorstvo kot pragmatično dejavnost. Ravno zaradi organizacijske podrejenosti inšpekcijskih organov v okviru posameznih ministrstev, bi morali inšpekcijsko nadzorstvo upoštevati v širšem pomenu in mu določiti strokovno doktrino, mesto in vlogo ter status v širšem državnem sistemu. Čim bolj so odločitve utemeljene s strokovno doktrino, tem bolj avtoritativna v vsakem pogledu je odločitev organa določenega kontrolnega mehanizma. Zato lahko rečemo, da si vsak organ kontrolnega mehanizma svojega ugleda ne ustvarja samo položajno s pravno podlago, temveč tudi s strokovno pretehtanimi odločitvami. Doktrina inšpekcijskega nadzorstva bi pomenila nadgradnjo zakonov o posameznih inšpektoratih in sistemskem Zakonu o inšpekcijskem nadzoru. Brez doktrinarnih utemeljitev inšpekcijsko nadzorstvo ni vključeno v sistem delovanja pravne države (Strojin, 1996, str. 4,5). Žal je treba ugotoviti, da inšpekcijsko nadzorstvo pri državljanih ni popularno, saj se prevečkrat ocenjuje le z vidika represije, premalo pa se poudarja preventivno delovanje. O kulturi in etiki upravljanja inšpekcijskega nadzorstva ravno tako ni zaznati znanstvenih del. Opis nadzorne funkcije nad obrambnim resorjem s strani zakonodajne in izvršilne veje oblasti je področje, ki je premalo raziskano. Prav tako ni navedene literature v slovenskem prostoru, ki bi kontrolno funkcijo v oboroženih silah in inšpekcijsko nadzorstvo, ki se izvaja v Slovenski vojski, podrobno utemeljila. Ravno tako ni v zadostni meri funkcionalno opisana ustavna funkcija predsednika države kot vrhovnega poveljnika. 9

22 Zato omenjeno delo inšpekcijsko nadzorstvo obravnava predvsem z vidika državne kontrole in pozicije moči vodenja in upravljanja v državi. Posebej je inšpekcijski organ predstavljen kot organ pravne države, saj se to lahko dokaže le z urejeno zakonsko podlago za svoje delovanje za zagotavljanje delovanja vladavine prava in ne ozkih političnih strankarskih interesov, ki so v vlogi izvršilne veje oblasti. V tem kontekstu je tudi predstavljena povezljivost in možnost izvajanja politizacije inšpekcijskih organov. Poseben poudarek je na sistemski analizi inšpekcijskega organa na obrambnem področju, upoštevajoč inšpekcijski proces, ki se odvija pri vsakem inšpekcijskem nadzoru na obrambnem področju, vključno z veliko mero etičnosti med nadzornim organom in inšpekcijskim subjektom nadzorovancem. Ravno tako so v delu opisana temeljna izhodišča za preučevanje zakonodajne, izvršilne in delno tudi sodne veje oblasti do obrambe in oboroženih sil, vključno z vlogo inšpekcijskih organov pri zagotavljanju delovanja pravne države. Zbrani rezultati raziskovanja so zato usmerjeni v nadaljnji razvoj organiziranosti inšpekcijskih organov in prikaz stanja razvoja v drugih izbranih državah. Iz znanstvenih, teoretičnih ter praktičnih, vidikov opisa in analiz delovanja inšpekcijskega nadzora na obrambnem področju je možno izpeljati in oblikovati možna izhodišča in posamezne rešitve za vzpostavitev učinkovitega inšpekcijskega nadzora. 1.4 METODE RAZISKOVANJA Na podlagi uporabljenih raziskovalnih metod, kot so deskriptivna analiza pisnih virov, študija primerov, intervjuji, analiza ustreznosti normativne ureditve delovanja inšpekcijskega nadzora na obrambnem področju ter dosedanjega spremljanja in izvajanja inšpekcijskega nadzora skozi prakseodološki 4 vidik, se pričakuje potrditev ustreznosti organiziranosti in delovanja inšpekcijskega organa na obrambnem področju, ki je kot tak zmožen odgovoriti in se ustrezno odzvati na izzive okolja, v katerem deluje. Inšpekcijsko nadzorstvo na obrambnem področju je pomemben faktor civilnega nadzora nad oboroženimi silami. Izvajanje inšpekcijskega nadzorstva v oboroženih silah lahko sovpada s sistemom poveljevanja in kontrole, vendar je potrebno s pridobljenimi ugotovitvami obrambne inšpekcije v oboroženih silah seznanjati ne samo vodstvene in vodilne v Ministrstvu za obrambo, ampak tudi vrhovnega poveljnika oboroženih sil RS in državni zbor RS. 4 Parker David in Stead Richard v knjigi Profit in Enterprise pojasnjujeta, da je prakseologija študija človeške dejavnosti. Prvi zapisi prakseologije izhajajo iz grških časov, kasneje se je razvila predvsem na področju družboslovja in ekonomije. V poznem 19. stol. je prakseologija ponovno postavil v ospredje Karl Menger, ki je v ta namen ustanovil avstrijsko šolo. Pojem prakseologije je kasneje uvedel avstrijski ekonomist Ludwig von Mises. Pod njegovim imenom danes deluje inštitut za področje prakseologije.(what the hell is prakseology in Praxeology as the method of the socila sciences). 10

23 Primerjalno raziskovanje omogoča, da se lahko neko kategorijo, v tem primeru opisano nadzorno funkcijo, preučuje v različnih pojavnih oblikah tako v prostoru kot v času. S pomočjo kombinacije pristopov, metod raziskovanja in tehnik zbiranja podatkov je abstraktnemu procesu postavljanja teorije sledil natančneje opredeljen in zastavljen postopek zbiranja, analize in interpretacije podatkov. Uporabljena je bila metoda dopolnjena s študijo primera in kombinirana z analizo dokumentov o izbrani raziskovalni temi ter z neposrednim opazovanjem in udeležbo kot metodo (tehniko) zbiranja podatkov. Za preverjanje postavljene splošne hipoteze in izvedenih hipotez ter glede na predmet preučevanja in zastavljeni cilj sem uporabil metodološki model, v katerem je bila osrednja metoda (strategija) raziskovanja poizvedovanje s polstrukturiranim nestandardiziranim intervjujem (Tratnik, 2002, str. 53). Poleg navedenega sem uporabil še: 1. Deskriptivno metodo in analizo pisnih virov, sem uporabljal pri politološkem znanstvenem preučevanju, za pojasnjevanje posameznih pojmov. Z analizo pisnih virov sem analiziral primarne (strateške, doktrinarne, normativnie dokumente, pravne predpise) in sekundarne (knjige, članke, analize) pisne vire, ki obravnavajo preučevano problematiko ter tako predstavil in opredelil temeljna spoznanja obravnavanega področja. V povezavi z analizo pisnih virov sem uporabil tudi analitično sintetično metodo, s katero sem podrobneje analiziral normativne predpise in poiskal stične točke delovanja in povezovanja obrambne inšpekcije z državnim zborom parlamentom in predsednikom države kot vrhovnim poveljnikom oboroženih sil z vidika demokratičnega nadzora nad oboroženimi silami. 2. Zgodovinsko-razvojno analizo, ki je bila izvedena skozi intervjuje z glavnimi inšpektorji za obrambo, sem želel doseči dopolnitev poznavanja situacijskega razvoja in vodenja Inšpektorata za obrambo od osamosvojitve do danes. 3. S študijo primera Inšpektorata za obrambo sem prikazal ustreznost organiziranosti in morebitne nove paradigme razvoja inšpekcijskega nadzora na obrambnem področju. Ob tem sem z uporabo razvite deduktivne metode, ki se imenuje aksiomatska metoda in utemeljuje svoja spoznanja na dejstvih in načelih (aksiomih), ki jih ni mogoče dokazati in ne zahtevajo dokazovanja, ker so očitni (Ivanko, 2007, str. 9) utemeljil inšpekcijski proces na obrambnem področju. 4. Primerjalno-analitično metodo in sekundarno statistično analizo sem uporabil pri prikazovanju podobnosti in razlik med organiziranostjo obrambnih sistemov oziroma inšpektoratov za obrambo v sestavi posameznih obrambnih ministrstev držav NATO in Slovenije. Izbral sem dve državi kot stare članice Nata Izbor dve državi kot novo sprejeti članici Nata ter ena država, ki želi biti članica EU in ne Nata. 11

24 5. Z deskriptivno metodo sem povzel svoja spoznanja in ugotovitve na podlagi analize predpisov s področja inšpekcijskega nadzora ter opisal nekatere metodične napotke, ki naj bi pripomogli k večjemu razumevanju pomembnosti nadzorne funkcije obrambni in vojaški organizaciji. Problematika raziskovalnega področja inšpekcijskega nadzorstva v državi oziroma v obrambnem sistemu posega med različne znanstvene discipline, kot so državna in javna uprava, politologija, varstvoslovje, upravnopravo, obramboslovje ter tudi del sociologije. S pomočjo kombinacije pristopov, metod raziskovanja in tehnik zbiranja podatkov, analize in interpretacije podatkov sem za preučevano področje potrebno izbral interdisciplinaren način preučevanja. Na tej osnovi so ugotovitve dobro izhodišče za nadaljnje preučevanje nadzorne funkcije za obvladovanje obrambne in vojaške organizacije kot celote. Zato so zapisane nekatere aksiomske trditve, za katere ni bil izpeljan metodološki postopek, vključujejo pa hipotetične trditve o inšpekcijskem nadzoru, saj so razumljive same po sebi. Inšpekcijsko nadzorstvo v državi izhaja iz represije (kontrole in kaznovanja), zato so inšpekcijske službe v državi zakonsko določene kot prekrškovni organi, zato je bilo smiselno opisati tudi vlogo inšpektorata za obrambo v odnosu do organov pregona, do notranje revizijske službe v Ministrstvo za obrambo in načine sodelovanja z drugimi inšpektorati v državi. Slednje je vodilo in izziv celotnega doktorskega dela, v kateri so izrisani modeli povezljivosti vseh inštitucij in organov v državi, s katerimi mora biti inšpekcijski organ na obrambnem področju povezan zaradi izvrševanja predpisanih nalog in poslanstva. Inšpekcijsko nadzorstvo na obrambnem področju mora zajemati vse kvalitativne in kvantitativne vidike za nadzorovanje izbranih dejavnosti v obrambni in vojaški organizaciji. Poleg tega mora inšpekcijski nadzor odražati stanje organizirane, smiselne in zanesljive dejavnosti. Ob uporabi primernih metodoloških pristopov raziskovanja omenjene tematike je podana ocena, da je inšpekcijsko nadzorstvo na obrambnem področju v svoji organizacijski in konceptualni obliki ustrezno in primerljivo z drugimi evropskimi državami. Z raziskovanjem inšpekcijskega nadzorstva na obrambnem področju izhaja, da izbrano pridobljeno znanje in vedenje ter informacije o tem področju posledično predstavlja nov izdelek, sintezo zbranega, ki kot tako predstavlja širši pogled in razsežnost na obrambno varnostno komponento v družbi. Pri tem je potrebno poudariti, da je pri uveljavljanju novih zamisli o nadzorni funkciji v obrambnem sistemu potrebno slediti in upoštevati vse vidike vojaške organiziranosti zaradi poklicne in profesionalne vojske in tudi vrednostni sistem družbenega okolja in delovne sredine. Ob primerjavi različnih tipov modelov organiziranja inšpekcijskega nadzorstva v drugih državah nam to omogoča lažjo pojasnitev lastnega sistema organiziranosti inšpekcijskega nadzora v obrambnem sistemu, ki se na prostor in čas torej lahko izraža kot sistem. Sistem nadzora pa mora biti organiziran tako, da je sposoben podati čim več podatkov in se ustrezno odzvati na ugotovljene probleme in pomanjkljivosti. 12

25 Osnovne značilnosti znanstvenih spoznanj in zaradi tega tudi znanstvenih metod, s katerimi odkrivamo in raziskujemo znanstvena spoznanja so: objektivnost, gotovost natančnost, sistematičnost in splošnost (Zelenika, 1990, str ). Ker sem sam vpet v obrambni sistem v nadzorni funkciji kot inšpektor za obrambo, je ena od spodbud za razvoj znanosti prav v spoznanju, da je treba raziskovalca obravnavati kot pomembno»variablo«znanstvenega spoznanja, saj raziskovalec v znanstveno spoznanje vnaša»del samega sebe«svoje osebne interese in vrednote. Znanstveno raziskovanje takšnega znanega pojava daje oziroma dodaja spoznanju nove dimenzije. Še posebej na družboslovnem področju znanstvena raziskava nadomešča domneve, predsodke, verovanja itd. z znanstvenimi spoznanji torej z znanstvenimi sklepi in trditvami. Vse te pa kot okoliščine, ki nastajajo in delujejo v konkretnem raziskovalčevem družbenem okolju, omogočajo njegovo raziskovalno usmerjenost ter objektivnost zaznave in spoznanja (Hafner V Toš,1998, str. 42, 44). Objektivnost je pomembna značilnost znanstvenega spoznanja, zato bo v tem primeru vpogled v delovanje inšpekcijskega nadzora še bolj izpostavljena saj je bodo v raziskavi obravnavane informacije s katerimi razpolaga raziskovalec. 1.5 STRNJENI OPIS PO PREDVIDENIH POGLAVJIH Doktorsko delo poleg uvodne predstavitve obravnavane tematike in metodološko raziskovalnega pristopov posebno pozornost namenja pridobivanju informacij in preverjanju hipotez v kombinaciji z zbranimi podatki v stiku z izkustvom. Ob tem so povzeta spoznanja in ugotovitve ter opis nekaterih metodičnih zaključkov, ki naj bi predstavljali nove paradigme, ki lahko pripomorejo k večjemu razumevanju pomembnosti inšpekcijskega nadzora na obrambnem področju. Preučevanja inšpekcijskega nadzora v teoretičnem delu obravnava predvsem elemente, ki so osnova za delovanja inšpekcijskega nadzora v povezavi z okoljem (država, organizacija, obrambno vojaško in varnostno področje, nacionalno varnostni sistem, obrambna in vojaška organizacija ter sistem vodenja in poveljevanja v vojski), v katerem deluje inšpekcijsko nadzorstvo na obrambnem področju. V poglavju o teoriji nadzora v varnostnem sektorju je predvsem poudarjen oris demokratičnega delovanja nadzora nad oboroženimi silami, upoštevajoč tudi vlogo predsednika države kot vrhovnega poveljnika oboroženih sil. V posebnem poglavju je analizirana dejavnost in vloga Inšpektorata za obrambo Republike Slovenije v sistemu nacionalne varnosti in tudi njegova pravna ureditev za delovanje. Peto poglavje obsega primerjalno analizo in opis organizacijske umestitve ter način uveljavljanja inšpekcijskega nadzora v obrambnih ministrstvih izbranih držav kraljevine Belgije in Nizozemske, republik Slovaške, Češke in Srbije v primerjavi z organiziranostjo inšpekcijskega nadzora v Republiki Sloveniji. 13

26 V šestem poglavju je opisana študija primera organiziranosti inšpekcijskega nadzora v Republiki Sloveniji, njena sistemska ureditev in umestitev v Ministrstvu za obrambo. V tej študiji primera gre za vpogled v praktični vidik delovanja tega organa, zato so tudi upoštevana stališča, ki so bila pridobljena s polstrukturiranim in nestandardiziranim intervjujem z vsemi glavnimi inšpektorji za obrambo v letih od 1991 do V sedmem poglavju je predstavljen potencialni model delovanja oziroma organiziranja obrambne inšpekcije v Republiki Sloveniji. Doktorska disertacija se zaključi s sklepnimi mislimi ter verifikacijo postavljenih hipotez. Na tej osnovi doktorsko delo predstavlja dobro izhodišče za nadaljnje preučevanje inšpekcijskega nadzorstva na obrambnem področju tudi v smislu obvladovanja vojaške organizacije znotraj obrambnega sistema RS. 14

27 2 OPREDELITEV TEMELJNIH POJMOV Nemalokrat se srečamo, da je potrebno imeti jasno pojmovno sliko, v kolikor želimo razumeti posledična dogajanja. Procesi, odnosi in delovanje v javni upravi in državni upravi so zakonsko določene aktivnosti in dejavnosti, prav tako je zakonsko določeno inšpekcijsko nadzorstvo. V znanstvenem raziskovalnem delu je potrebno nadzorstvo opredeliti na spoznavno teoretični in institucionalni ravni. Zato je pri razlagi posameznih pojmov opisano tisto, kar je pomembno v državni upravi v korelaciji z inšpekcijskim nadzorstvom. V družboslovnem pogledu kot vodilni znanstveni disciplini je nadzor kot družbeni pojav in kot družbeni sistem vsekakor zanimivo področje preučevanje, saj obsega dejavnosti posameznika in inštitucije, ki posega celotno družbo. Pri preučevanju družbe je to povezano z veliko količino odnosov in razmerij med posamezniki socialne interakcije. Država kot institucija nastopa samostojno nasproti družbe, kar je temelj preučevanja v sociologiji. Pri nadaljnjem preučevanju države izhajamo iz politološkega videnja države. Za politologijo je značilno preučevanje strukturnih, družbenih dogajanj, ki nastanejo v demokraciji. Durkheim je izpostavil, da je v raziskovanju potrebno definirati temeljne pojme, preden raziskovalec pristopi k zbiranju podatkov na določenem področju (Durkheim, 1963, str ). V raziskovalnem delu se lahko pojavijo tudi nova pojmovanja, ampak pri definiranju novih pojmov je potrebno biti pazljiv, da ne pride do protislovij oziroma nesmiselnih zvez med definicijami pojmov, ki so medsebojno povezani. Za interpretacijo posameznih pojmov so nam na voljo različni viri, kot so slovarji, leksikoni, ki natančno opredeljujejo obseg dejavnosti, v tem primeru inšpekcijsko nadzorstvo na obrambnem področju. Zaradi razumevanja so v nadaljevanju opredeljeni tudi pojmi, ki so ključni, posredno in neposredno povezani z inšpekcijskim nadzorstvom. 2.1 DEMOKRATIČNA DRŽAVA IN OBLAST Demokracija je oblast iz ljudstva, oblast ljudstva in oblast za ljudstvo, izvira iz ljudstva, pripada ljudstvu in jo je treba uporabljati za ljudstvo. Moč vladajočih izvira torej iz ljudskega pooblastila (Porta, 2003, str. 34). Če v naši sodobni družbi demokracijo razumevamo kot spoštovanje človekovih pravic, urejeno volilno pravico državljanov in parlamentarno obliko vladavine, potem te osnove sodijo v kontekst liberalnega pogleda na demokracijo. Sestavine liberalizma se v demokratični državi izkazujejo kot: 15

28 1. Svoboda izražanja, gibanja, združevanja in pravice, ki so predmet zakonske ali ustavne zaščite. Seveda vse individualne pravice niso demokratične. Demokratične so samo tiste, ki so nujne za vzpostavljanje nadzora posameznikov nad izvajanjem oblasti. 2. Institucionalna delitev oblasti, ki šele omogoča vladavino zakona. 3. Institucija reprezentativne skupščine, izvoljene na teritorialni osnovi v odprtem boju za glasove volivcev in s pristojnostjo, da odloča o vseh davkih in zakonih ter omejuje dejavnosti eksekutive. 4. Načelo omejene vlade in ločitev med javno in privatno sfero (pa naj bo ta opredeljena kot civilna družba, trg in privatna lastnina, družina in privatni odnosi ali individualna zavest). To pomeni, da je demokratična država nujno tudi omejena država, pa čeprav obstaja nesoglasje glede tega, kje naj bo meja. 5. Predpostavka, da ne obstaja nobena končna resnica o tem, kaj je dobro za družbo. Sodba o tem vprašanju pripada področjem posebnega (strokovnega) vedenja. Edini kriterij za javno dobro je, kaj svobodno organizirani ljudje izberejo, ne pa kar kak ekspert določi kot pravo. To značilnost David Beetham imenuje antipaternalizem liberalizma in demokracije (Komunikativna racionalnost in politika pdf) V naši družbeni ureditvi je odnos med oblastjo, pravom in resnico organiziran na specifičen način. Oblast nikoli ne preneha s spraševanjem, zasliševanjem, registracijo resnice: institucionalizira, profesionalizira in nagrajuje njeno iskanje. Podvrženi smo tudi resnici, ki izoblikuje zakone. Končno smo sojeni, obsojeni, klasificirani in determinirani pri naših podjetjih, usojeni na določen način življenja ali umiranja v funkciji resničnih diskurzov, ki so nosilci specifičnih učinkov oblasti (Foucault, 1991, str ). Iz opisovanja pojma države in oblasti ne bomo v nadaljevanju izhajali iz filozofskega in zgodovinskega pojmovanja države in oblasti, temveč iz države, ki jo v času, v katerem živimo, radi opisujemo kot sodobno, moderno, demokratično državo. Moderna država je suverena država. Suverenost je deljena na notranjo in zunanjo suverenost. Zunanja suverenost je sinonim za neodvisnost države v razmerju do drugih držav oziroma do vseh organizacij enake vrste, medtem ko notranja suverenost pomeni predvsem vrhovnost državne oblasti (v smislu države v ožjem pomenu), ki se razteza na prebivalstvo in druge subjekte, ki so na državnem ozemlju. Vrhovnost državne oblasti kot ključna lastnost notranje državne suverenosti se torej kaže predvsem kot pravna nadrejenost države vsem drugim subjektom na njenem ozemlju. K temu je potrebno dodati, da je takšna pravna vrhovnost državne oblasti dejansko odločilno odvisna od politične moči držav, s katero je v širšem pomenu zajeta tudi njena vojaška, finančna ekonomska in drugačna moč. Suverenost kot vrhovna moč ali oblast torej izhaja iz dejanske moči države, pri čemer se ta moč na institucionalizirani ravni izraža v državnih pravnih aktih (ustava, zakoni itd.) in v dejavnosti državnih organov (parlament, vlada sodišče) (Bohinc in soavtorji, 2006, str. 57). Temeljna politična skupnost sodobnega sveta je nacionalna država, ki se je začela oblikovati v času razsvetljenstva, razcvet pa doživela z marčno revolucijo in pomladjo 16

29 narodov leta 1848, ko v Evropi začnejo sistematično razpadati imperialistične ureditve in se začnejo sistematično rojevati ideje o snovanju političnih sistemov na podlagi skupnih lastnosti populacijskih skupin, ki so osnova za oblikovanje tega, kar z rojstvom nacionalne države imenujemo nacionalna identiteta. Nacionalna država tudi v enaindvajsetem stoletju ostaja standard političnega sistema. Glede na notranjo ureditev ima lahko različne oblike, v vsakem primeru pa je zanjo značilno, da se izvaja na z mejo zamejenem poseljenem teritoriju, kjer oblast izvaja suveren, ki ima edini legitimno pravico izvajati prisilo na območju (Pinterič, 2009, str. 33). Državo lahko preučujemo iz več vidikov geografsko, sociološko, pravno itd. Geografsko politično državo predstavlja organizirana skupnost, ki ima na določenem teritoriju, omejenem z državno mejo, tudi od drugih državno priznano suvereno oblast. Država je nosilka pravic in obveznosti mednarodnega prava v mednarodnih odnosih. Demokratičnosti in sociabilnosti neke države ne merimo zgolj z razvitostjo parlamentarne demokracije, ampak predvsem z njenim odnosom do civilne družbe. Sodobna država je predvsem skromna država, ki uresničuje povsem konkretne realne življenjske cilje, ni intervencionistična, pač pa odzivna država (Brezovšek, 2007, str 32). Sodobna država temelji na pravici naroda ali druge skupnosti do samoodločbe, v njej državljani prostovoljno prepustijo vodenje države legitimno izvoljenim predstavnikom. Osnovna načela ureditve so določena z ustavo, po njej je v večini državna oblast razdeljena na tri ločene dele (zakonodajno, izvršilno in sodno oblast). Sprememba oblike vladavine ali politične ureditve ne vpliva na njen obstoj. Država je lahko enotna ali zvezna (federacija, konfederacija) (Aževednik, 2010, str. 120). V današnjem času državo kot samostojni in mednarodni subjekt zastopa ne samo posameznik, temveč tudi različne institucije, ustanove, organizacije, ki so v državi. Državni organi so ustanovljeni kot subjekti za uporabo oblasti in uporabo sile v obče dobro celotne družbe. Država predstavlja tisti del političnega telesa, ki še posebej skrbi za spoštovanje prava, pospeševanje javne blaginje, za javni red in za upravljanje javnih zadev (Maritan, 2002, str. 29). Ker gre že pri pojmu za poudarek na pravni državi oziroma vladavini prava, kaže opozoriti na pravna izhodišča take države. Različni avtorji podajajo lastne kriterije, ki jih lahko zberemo v naslednjih ugotovitvah: Delitev oblasti. Varovanje človekovih pravic. Zakone sprejema parlament. Izvršilna oblast in sodstvo sta podrejena zakonom. Vse veje oblasti spoštujejo ustavo in zakone. Generalni princip je princip pravičnosti. Ravnanje države do državljanov je močno omejeno. Številne pravne norme so v medsebojni neodvisnosti. 17

30 Država varuje svoje državljane tudi proti tretjim virom ogrožanja. Načelo neodvisnosti sodišča. Veje oblasti so vezane na ustavo, izvršilna oblast in sodstvo na zakon. Uveljavljanje ustavne pritožbe (Anžič, 1997, str. 24). V tem kontekstu država vključuje tisto vrsto političnih institucij, ki se nenehno ukvarjajo z ustvarjanjem, izvajanjem in krepitvijo odločitev, ki so povezane z avtoritativno razporeditvijo vrednot v dani družbi. Posebne državne institucije predstavljajo trdne strukture, ki imajo močno ambivalentno naravo (Kasse, 1999, str. 167). Državne inštitucije so strukturirane, opravljajo določene funkcije, imajo programe delovanja, ki praviloma pokažejo neke rezultate. Njihov obstoj in njihove funkcije so oblikovane z namenom uravnavanje širše družbe (Ferfila, 2008, str. 11). Država se pojavlja kot institucija in kot organizacija. Država kot organizacija vključuje centralizacijo in diferenciacijo vodstva ter oblasti; tako da morajo imeti tisti, ki prevzamejo odgovornost za koordinacijo delovanj mnogih drugih v pomembnih pogledih, drugačen status od tistih, ki so v glavnem v vlogi izvajalcev načrtov, ki so jih določili drugi (Haralambos, 2001, str. 33). Država je družbena organizacija z vsemi prvinami organizacije. Zato je potrebno identificirati elemente, po katerih je državo mogoče ločiti od drugih pojavnih oblik organizacij. Takšni elementi so predvsem: globalni in politični karakter države, suverenost državne oblasti, oborožena, ekonomska in ideološka moč, odnos do teritorija in prebivalstva, specifične državne funkcije in povezanost države in prava (Keresteš, 2005, str. 4). Institucije, prek katere države občujejo med seboj in s svojimi družbami, so mnogo številčne in različne. Pripadajo državni upravi, vojski, policiji, lahko jih delimo na zakonodajno, izvršno in sodno vejo oblasti. Te institucije predstavljajo najvišje državne skupine in imajo veliko politične moči (Ferfila, 2008, str. 13). Institucija zagotavlja legitimno uporabo moči, ki jo uresničuje takrat, ko se moč uporablja skladno z deklariranimi vrednotami in veljavnimi sprejetimi pravnimi normami ter ob pomoči ustrezno razvitega informacijsko-komunikacijskem sistema. 18

31 TABELA 1: Značilnosti države kot institucije in kot organizacije Država kot Institucija Zagotavlja legitimnost. Temelji na obveznih pravilih. Postulira negativne norme. Izvaja sistemsko integracijo. Zagotavlja uveljavljanje splošnih interesov. Skrbi za zmanjševanje negotovosti. Organizacija Zagotavlja uspešnost. Temelji na dogovorjenih ciljih. Uporablja pozitivne norme. Izvaja socialno integracijo. Uveljavlja skupne interese. Skrbi za večjo učinkovitost. Opravlja konstitutivne in sankcijske naloge. Upravlja upravljavske in eksekutivne naloge. Brez prevelikega tveganja lahko rečemo, da je družba kot celota učinkovita, če med državo kot institucijo in državo kot organizacijo prevladuje simbioza in ne spor (Hvala 2003, str ). Oblast nastopa kot legitimna avtoriteta, ki jo člani družbe kot celote splošno sprejemajo kot pravično in primerno. Kot taka je sprejeta, ker tisti na položajih oblasti uporabljajo svojo moč za doseganje kolektivnih ciljev, ki izhajajo iz osrednjih vrednot družbe (Haralambos, 2001,str. 34). Iz upravljalskega in vodstvenega vidika se legalna moč delovanja posamezne institucije lahko primerjalno izkazuje s petimi vzvodi vodstvene moči, ki jo ima posameznik kot vodja. Moč prisile: Lahko je uporabljena v kaznovalni politiki vodenja (globe, zmanjšanje plače ). Prisila se nanaša tudi na materialno pojmovanje kaznovanja. Moč prisile se lahko uporablja tudi v pozitivnem pogledu, saj lahko s pozicije moči prisile in primernim delovanjem ustvarimo pozitivno vzdušje za izvedbo nalog in pravočasno doseganje ciljev. Legitimna moč: V instituciji izhaja iz funkcije in položaja, ki ga zaseda vodstvo. Vodilni imajo legitimno moč, da vplivajo na delovanje v družbi. Lahko uveljavlja pravno voljo, kar je legitimno. Ta moč je glede na hierarhičnost organizacije oziroma institucije tudi porazdeljena in je tesno povezana z močjo nagrajevanja in kaznovanja. Vodje imajo pravico dajati napotke, ukaze, delegirajo naloge na podlagi legitimne avtoritete. Legitimna avtoriteta se izraža tudi v procesu kontrole delovnih procesov. 19

32 Ekspertna moč izhaja iz sposobnosti, znanj in veščin v instituciji. Bolj je institucija strokovna, večjo avtoriteto ima in razpolaga z ostalimi potrebnimi atributi za uspešno delovanje. Moč vodje kot posameznika se kaže pri vplivu na strokovnjake, zna z njimi tudi sodelovati, ker poseduje ustrezno znanje in veščine. Referentska moč je izkazana v odnosu do ljudi. Ta moč v instituciji je povezana z razumevanjem situacij in pravočasnega legalnega in legitimnega ukrepanja. (Leading to Leadership). Moč se največkrat izkazuje skozi moč posameznika /vodje / organizacije. Najpomembnejši viri moči so: Formalna avtoriteta Nadzor nad redkimi viri Uporaba organizacijske strukture pravil in predpisov Nadzor nad procesi odločanja Nadzor nad znanjem in informacijami Nadzor nad omejitvami Sposobnost soočanja za negotovostjo Nadzor nad tehnologijo Medsebojno zavezništvo, mreže in nadzor nad neformalno organizacijo Nadzor kontraorganizacij Simbolizem menedžmenta pomena Spol in menedžment odnosov med spoli Strukturni dejavniki, ki definirajo stopnjo dejavnosti Moč ki jo nekdo že ima (Člani v organizaciji na različne načine zagotavljajo vire moči, da bi stopnjevali svoj interes in razreševali oziroma nadaljevali organizacijski konflikt) (Morgan, 2004, str. 155). Sociologi in politologi so odkrivali različne vire moči, ki je na voljo legitimni in legalni oblasti v državi. Donatella DellaPorte opisuje moč države z močjo politike, gospodarsko močjo in ideološko močjo. Pri povzemanju Josepha S. Nyeja se D. Črnčec osredotoča na tri tipe moči države, in sicer na vojaško moč 5, ekonomsko moč 6 in mehko moč 7 (temelji na kulturi, političnih vrednotah, zunanji politiki), zato bolj predstavlja stranski družbeni in ekonomski produkt kot pa rezultat načrtnega delovanja vlad, kar ponazarja tabela 2. 5 Vojaška moč v glavnem predstavlja nadzor nad oboroženimi silami in možnost legalne in legitimne uporabe. Vendar so tudi ob uporabi te moči možne zlorabe, posledica pa so revolucije, državni udari in druge izredne razmera, ki narekujejo uporabo moči (vojska in policija). 6 Ekonomska moč je povezana z vojaško močjo. Ekonomska moč je ravno tako lahko zlorabljena za prisvojitev družbenega bogastva v privatne namene, vendar si urejena država to ekonomsko moč izkazuje skozi urejen davčni sistem, primerno ekonomsko in gospodarsko politiko. 7 Mehka moč, lahko povezujemo tudi z znanjem, ki ga obvladujejo ljudje v državnih organih. Skozi sistem šolstva se lahko uveljavlja tako kultura, vrednote kot ideologija. 20

33 TABELA 2: Osnovni tipi moči države (Črnčec, 2009, str 42). V cilju razumevanja državne legitimne oblasti je tako le (opravičeno sprejemljiva) tista oblast, ki se ji podrejamo v prepričanju, da so njene odločitve sprejemljive, se pravi take, da ustrezajo večini ljudi ter splošnim predstavam o tem, kako naj bo družbeno življenje urejeno. Z dokazovanjem svoje legitimnosti poskuša oblast utemeljiti svojo pravico do vladanja in obenem tudi moralno zavezanost ljudi k pokorščini. Potreba po opravičevanju oblasti je stara toliko kot oblast, le da so načini poti iskanja legitimnosti v različnih zgodovinskih dobah različni (Perenič, 2005, str. 18). Vladanje na osnovi sprejetih zakonov je legalno in legitimno početje demokratičnih oblik vladavin. Pri preučevanju sodobne države se ne moremo izogniti globalizaciji kot procesu, ki se odvija v sedanjosti. Globalizacijo kot enega izmed pojmov današnjega sveta redno uporabljamo in izhaja iz angleške besede»global«, kar v prevodu pomeni globalen, splošen, vseobsegajoč, ki v državnem pogledu predstavlja povezljivost na svetovni ravni v eno svetovno globalno družbo. V sociološkem smislu se globalna družba razume kot bolj ali manj razlikujoča se politična gospodarska in kulturna celota človeštva, zlasti v okviru državne tvorbe (Slovar slovenskega knjižnega jezika, 1994, str. 240). Globalizem se je razvijal stoletja in je svoje celovito obeležje in moč delovanja dobil šele v dvajsetem stoletju, ko so bili z razvojem tehnike in tehnologije, zlasti na področju prometa, telekomunikacij in informatike ustvarjeni pogoji, da se svet povezuje in združuje. To je omogočilo, da so prišli do izraza naslednji elementi: Splošna informiranost o dogodkih in dosežkih po svetu, ki jo dnevno uporabljajo vsi ljudje in ki povečuje njihovo medsebojno poznavanje; Povezovanje ljudi in skupnosti po svetu, ki postaja na vseh področjih družbene aktivnosti vse večje, s čimer se premaguje odtujenost, posebnost, različnost, ovire in meje ter krepi medsebojna odvisnost in splošna človeška zavest; Vsestransko sodelovanje z izmenjavo blaga, storitev,dela, kapitala in znanja, tako da danes vsi ljudje ne glede na to, kje živijo, uporabljajo enake proizvode, od aspirina in pesticidov, elektronike in kibernetike do avtomobila in letala; 21

34 Poenotenje pogojev življenja in gospodarjenja, tehničnih standardov, meril in vrednot, kar ustvarja civilizacijo; Mešanje in združevanje ljudi in skupnosti, kar vzpodbuja naslonitev na skupne moči in zahteva žrtvovanje posameznih interesov zato, da se lahko dosežejo skupni interesi in cilji, ki prinašajo večjo korist. Ti elementi so pripeljali do tega, da danes noben človek, narod, država ali skupnost ne more živeti sam zase, ločeno od drugih, in da se vsi najvažnejši življenjski problemi morajo reševati skupno. Na ta način globalizem postaja vse pomembnejši dejavnik sodobnih mednarodnih odnosov, ki ga je treba upoštevati v vsakem pogledu (Vrhunc, 1997, str. 5-6). Globalizacijo zato lahko z ravni države ocenjujemo kot proces odpravljanja nacionalnih meja in povezovanja z ostalim svetom na vseh ravneh, od ekonomske gospodarske, tehnološke, kulturne, informacijske, varnostne itd., kot je prikazano v tabeli 3. TABELA 3: Država v nacionalnem in globalnem pogledu DUALNOST POGLEDA NACIONALNO / GLOBALNO NACIONALNA RAVEN GLOBALNA RAVEN Meje nacionalne države Brezmejni svet Suverenost nad ozemljem Erozija zemeljske suverenosti Politika in moč Ekonomija in denar Gospodarstvo kot sestavni del družbe Gospodarstvo kot družbi zunanje Pravo in regulacija Deregulacija Teritorialno načelo političnega delovanja (npr. skozi družbeno pogodbo) Abstraktno načelo delovanja družbe predvsem prek ekonomskega mehanizma Jasno mesto in čas Abstraktni prostor in globalni čas Lokalna konkurenčnost Tekmovanje v globalnem prostoru Uporabna vrednost Menjalna vrednost Politične organizacije, nacionalne države v obliki političnih strank Kriza organiziranosti strank in mrežne nevladne povezave Vladanje nacionalnih vlad Globalna vladavina (Brezovšek, 2003, str. 33). 22

35 Država in njena suverenost oblast in moč se odraža tudi skozi institucije in organiziranost družbe. Državne institucije predstavljajo sistem urejenih razmerij in se pojavljajo v izvršilni zakonodajni in sodni oblasti. Posamezne države v svetu niso več samostojni teritoriji, katerih interes bi bil pridobivanje ozemlja, temveč so države vpete v mednarodno globalno skupnost. Na državno suverenost moderne države vpliva globalizacija, zato za posamezne države postaja vse težje oblikovanje samostojne suverene politike oblasti. Pri pojasnjevanju demokratične države znotraj globalne ureditve in teorije delovanja globalne ureditve na demokratično državo se postavljajo tri zahteve: 1. Vse zadeve, ki niso pod nadzorom nacionalnih držav (monetarni menedžment, vprašanja okolja, elementi varnosti, nove oblike komuniciranja), je treba postaviti pod demokratični nadzor. 2. Premisliti je treba vlogo in mesto globalnih in regionalnih upravnih in funkcionalnih teles s stališča bolj koherentne in koristnejše vloge pri javnih zadevah. 3. Ključne institucije, organizacije, združenja morajo omogočiti mednarodni civilni družbi, da postane del demokratičnega procesa. Kljub pospešeni vlogi globalizacije obstajajo štiri velike neskladnosti med nacionalno državo in sodobnimi procesi, ki jih mora teorija demokracije upoštevati: 1. Neskladje med formalno oblastjo države in dejansko strukturo proizvodnje, delitve in menjave. 2. Neskladje med teorijo suverene države in sodobnim globalnim sistemom, ki ga sestavlja vrsta mednarodnih režimov in organizacij. 3. Neskladje med državnim pravom in mednarodnim pravom. 4. Neskladje med idejo države kot avtonomnega vojaškega in strateškega dejavnika in globalnim sistemom držav, kjer obstajajo velike sile in blokovske sile, ki zmanjšujejo avtoriteto in integriteto posameznih šibkejših držav. (Komunikativna racionalnost in politika PDF,str ). Označevanje sodobne države kot pravne države je postalo zlasti v zadnjih desetletjih prejšnjega stoletja, bistveni del političnega govora v domačih razmerah in v mednarodnih odnosih. Pravna država je postala kriterij za ocenjevanje legitimnosti državne oblasti (Perenič, 2005, str. 23). Vladavina prava je tako osnova za delovanje vseh treh vej oblasti (zakonodajne, izvršilne in sodne). V tem pogledu je tudi delovanje državne uprave zavezano upravljanju svoje funkcije po načelu zakonitosti, kar pomeni, da deluje na podlagi in v mejah ustave in zakonov. Zakonitost je značilnost pravne države 8. 8 V državi blagostanja, ki ima urejeno socialno in zdravstveno, izobraževanje, okoljevarstveni, varnostno obrambni ter ekonomski odnos itd, se namesto doseganja svojih ciljev z uporabo znanja na posameznih področjih v smislu razvoja, zateka le k uporabi veljave zakona in davčnemu režimu oblasti. 23

36 2.2 JAVNA IN DRŽAVNA UPRAVA Izhajajoč iz delitve oblasti na zakonodajno, izvršilno in sodno naša ustava ni podala definicije vlade in tudi ne državne uprave, temveč je v njihovi opredelitvi izhajala predvsem iz formalno organizacijskih elementov. Medtem pa je ustava, čeprav je glede sestave in delovanja vlade, števila, pristojnosti in organizacije ministrstev predpisala, da se morajo ta vprašanja urediti z zakonom, opredelila položaj in pooblastila predsednika vlade, tako da»skrbi za enotnost politične in upravne usmeritve vlade«, iz česar je izšlo zakonsko besedilo, da je vlada»organ izvršilne veje oblasti in najvišji organ državne uprave«(rakočević, 1994, št. 17). Organiziranje javne in državne uprave vsebuje elemente in cilje, ki so značilna za vsako organizacijo. Organizacije se ustanavljajo in nastajajo ter oblikujejo zaradi doseganja določenih interesov in ciljev. Cilji organizacije so lahko zasebni, individualni, javni, državni, gospodarski, družbeni, humanitarni, kratkoročni, dolgoročni, glavni stranski itd (Tičar, 2011, str. 135). Uprava se v tem pogledu razume kot dejavnost, ki se ukvarja z urejanjem, usmerjanjem življenja v kaki družbeni skupnosti, upoštevajoč tudi organ 9 v takšni skupnosti, ki odločajo o življenju, opravljanju temeljnih nalog v tej skupnosti (Slovar slovenskega knjižnega jezika, 1994, str. 785 in 1463). Javna in državna uprava sta institucionalno povezani. Institucija pomeni skupek družbenih tvorb, norm, vlog odnosov, s katerimi družba ureja medsebojne odnose, zadovoljuje potrebe, utrjuje in stabilizira družbeno življenje. Institucije pokrivajo vsa področja družbenega življenja (šola, družina, sorodstvo, država, parlament, vlada, cerkev, politične stranke, interesne skupine). Institucije delujejo v obliki strokovne skupnosti za upravljanje pomembnih javnih dejavnosti (kulturne, znanstvene, gospodarske, šolske socialne idr.) ali kot specializirane institucije z lastnim vodstvom, kot so bolnišnice, muzeji, znanstveni zavodi Način delovanja je urejen s pravnimi predpisi (Aževednik, 2010, str. 224). Vsaka država prek državnih institucij uresničuje svoje cilje. Ob upoštevanju ustave se principi sodelovanja oblikujejo z zakoni ali drugimi uradnimi dokumenti. Z uveljavljanjem institucij 10 se te povežejo z družbo. Navedeno ponazarja tabela 4. 9 Avtoritativno nastopanje organa javne uprave pomeni, da bo v primeru kolizije zasebnih in javnih interesov prevladal javni interes (Tičar, 2011, str. 68). 10 V našem razvoju državne uprave in formiranju državnih institucij je potrebno kritično presoditi oceno, da si vsaka na novo izvoljena oblast oblikuje nove institucije predvsem zaradi lastnih političnih ambicij in manj zaradi potreb družbe ali razvojnih ciljev vlade. 24

37 TABELA 4: Grafični prikaz institucije v državi (Colnar, 2006, str. 75). Pri preučevanju javne in državne uprave ugotovimo, da z organizacijskega vidika 11 spada v t. i. javni sektor, v katerega spada še lokalna samouprava in javne službe. V slovenski pozitivnopravni ureditvi in (pravni) teoriji javni sektor ni enotno opredeljen, se pa prepozna v zakonsko organizacijskem vidiku (prikazano v tabeli 5), in sicer v Zakonu o javnih uslužbencih in Zakonu o sistemu plač v javnem sektorju. 11 V organizacijskem vidiku institucija daje določen strukturni, normativni okvir, upoštevajoč tudi vrednote v tej instituciji. Zato je pomembno razlikovati institucije, ki so se oblikovale (cerkev, različne interesne institucije), saj vsaka skupina posameznikov še ne pomeni, da je inštitucija. V primeru države moramo upoštevati, da gre za družbeno institucijo, za prepletenost s politično institucijo. Medsebojni odnos je v veliki meri pogojen z družbeno politično kulturo in vrednotami v posamezni državi. 25

38 TABELA 5: Prikaz javnega sektorja v pozitivnem pravu Te subjekte določata ata dva pravna akta, in sic sicer er Sklep o subjektih, za katere velja zakon o sistemu plač v javnem sektorju in Pravilnik o dolo določitvi itvi neposrednih in posrednih uporabnikov državnega in občinskih o proračunov (Tičar, 2011, str. 143). Pri opisovanju značilnosti čilnosti javnega sektorja se bom v nadal nadaljevanju jevanju navezal na opis javne in državne uprave, se pravi na tisti del, v okviru katerega se upravljajo naloge pod državno oblastjo. Pri tem imam v mislih način na in izvrševanja oblasti in opravljanja temeljnih nalog predvsem tistega dela uprave, ki s svojim delovanjem delovanjem vpliva na nosilce oblasti. Javna uprava je del javnega sektorja, ki opravlja družbene dejavnosti s ciljem varovanja javnih koristi po netržnih načelih. na Elementi, ki določajo ajo javno upravo, so: država deluje prek svoje javne uprave; organizacijsko javno upravo sestavljajo državne in paradržavne organizacije; funkcionalno je opredeljena z izvrševanjem predpisov izvajanje oblasti in javnih služb; bistven element je odgovornost resornih ministrstev in vlade; financiranje je proračunsko prorač ali iz drugih javnih virov (skladi); normativno velja za javno upravo upravno deloma pa tudi civilno pravo; uslužbenski sistem oziroma sistem javnih uslužbencev (Haček, (Haček, 2001, str. 30). 26

39 Javna uprava obsega poleg državne in občinske uprave še strokovne dejavnosti javnega pomena, ki jih skladno z zakoni organizira državna ali lokalna uprava neposredno s pomočjo oseb javnega prava (javni zavodi, javna podjetja, javne agencije, javni skladi), ki niso sestavni del uprave ali s koncesijami osebam javnega prava za izvajanje javnih služb (gospodarskih in negospodarskih) na državni in občinski ravni (Bohinc, 2006, str. 292). Osnove organiziranosti in delovanja javne uprave je določeno v Ustavi RS, podrobneje pa urejeno skozi upravno pravo oziroma zakonodajo. Bistven pomen državne uprave izhaja iz državne ureditve. Državna uprava lahko opravlja svoje naloge le na podlagi ustave oziroma določenih zakonov in predpisov. Državna uprava je del javne uprave, vendar velik del nalog niso upravne, ampak strokovne naloge v dobro vseh. Državna uprava mora sistematično in kontinuirano spremljati, kako se vladna politika, zakoni in druge odločitve izvršujejo v realnem življenju. Kakšna je državna uprava v konkretni državi in kakšne so njene naloge, je predvsem odvisno od koncepta države in njene vloge v družbi (Rakočevič, 1994, str 155). TABELA 6: Prikaz vključenosti državne uprave v izvršilno vejo oblasti (Tičar, 2011, str. 149). Zelo poenostavljeno lahko rečemo da je v vsaki državi ne glede na konkretno politično ureditev, v vsakem primeru potrebna upravna dejavnost, ki s svojo specifično vlogo in delovanjem zagotavlja realizacijo državnih nalog. Vse te naloge in aktivnosti so v funkciji izvršilne dejavnosti državne uprave (Rakočevič,1994, str 169). Iz navedenega izhaja, da je državna uprava povezana z vladnimi aktivnostmi in izvajanjem vladne politike do vseh drugih nalog, ki se nanašajo na celotno družbo. 27

40 Tudi Ustava Rs ne ureja podrobno razmerje med državno zakonodajo in izvršilno oblastj, ampak le na sorazmeren lapidaren način postavlja načela za določitev tega razmerja. Pri oblikovanja stališča o razmerju med zakonodajo in izvršilno oblastjo ter o razmerju med ustavo ter zakonom na eni strani ter podzakonskimi predpisi izvršilnih organov, tj. Vlade in upravnih organov na drugi strani, je smiselno in potrebno upoštevati dognanja in stališča pravne teorije (Šturm, 1998, str.150) Državna uprava predstavlja instrument vlade za izvajanje njene oblastne funkcije. Institucionalno torej izvajajo to nalogo vlada in ministrstva ter upravne enote 12. V takšnem načinu delovanja državnega aparata obstaja specifičnost v njihovi strukturi, to je v načinu, kako njihovi elementi vstopajo v organizirano in harmonizirano celoto. Načela funkcionalne teorije so: - Sleherni družbeni sistem je namenjen zadovoljevanju določenih družbenih potreb. - Sleherni del sistema ima različen funkcionalni pomen, ki je namenjen vzdrževanju sistema, njegove stabilnosti in integracije. - Sleherni del sistema ima določeno stopnjo neodvisnosti in samostojnosti. Obstaja vrsta univerzalnih potreb in pogojev za obstoj, ki veljajo za družbe (Benko, 1997, str. 118). 2.3 OBRAMBNO PODROČJE IN OBRAMBNI SISTEM V preteklosti so vojaški teoretiki o obrambi države zavzemali stališče, da bi bila država v polni moči, mora biti njena velikost takšna, da obstaja neko razmerje med hitrostjo, s katero je mogoče proti njej izvesti kakšne podvig in naglico s katero ga lahko spremeni v poraz. Če napadalec lahko prvi pojavi kjer koli mora biti branilec prav tako sposoben da se pojavi kjer koli (Luard, 2001,str. 642). Vendar se sodobne varnostne grožnje razlikujejo v povečani zmožnosti širjenja. Sposobnost te vrste je rezultat sodobnih procesov, kot sta globalizacija in informatizacija (Svete, 2011, str 155). Republika Slovenija je nastala v obdobju šibke mednarodne evropske varnosti, kar je bilo povzročeno s spremembami v Srednji in Vzhodni Evropi. Vojne ob razpadu nekdanje Jugoslavije so povzročilo večletno nestabilnost. Z osamosvojitvijo in z mednarodnim priznanjem je Slovenija morala ustvariti obrambno varnostne razmere, s katerimi je prispevala k utrjevanju varnosti v širši regiji. Pri zagotavljanju varnosti gre za zaščito ljudi (državljanov), demokratičnih vrednot in norm ter države in civilnih ustanov (Grizold, 2005, 186). 12 V Slovenski parlamentarni demokraciji vladanja je vsaka novo izvoljena vlada ob imenovanju vložila v parlament spremembo zakona o vladi ali samostojen zakon s katerim je v glavnem uredila organiziranost in delovanje vlade in s tem jamčila obstoj različnih inštitucij. 28

41 Pri uresničevanju svojih zunanjepolitičnih in varnostnih prednostnih nalog izhaja Republika Slovenija iz vrednot, interesov in ciljev, ki so temelj in hkrati gibalo njenega razvoja ter določajo njen položaj v mednarodni skupnosti. Med najpomembnejšimi vrednotami je potrebno poudariti naslednje: mir in varnost državljanov, ozemeljska celovitost in suverenost države, pravna in demokratična ureditev države, varstvo človekovih pravic in manjšin, blaginja posameznika in družbe. (Bela knjiga o obrambi RS delovna verzija, 1999, str. 11). Obrambni sistem v sodobni državi lahko v najširšem smislu opazujemo kot del javne uprave. Pri tem gre za vojaške, organizacijsko-tehnično-tehnološke, kadrovske, normativne, materialno-finančne, znanstvene, izobraževalne, idejno-politične in druge dejavnosti, ki jih organizira in izvaja sodobna država za zagotavljanje zunanjega (vojaškega) vidika svoje varnosti (Grizold, 1999 a, str. 10). Seveda pa je pri preučevanju obrambnega sistema potrebno izhajati iz pravne urejenosti in legitimnosti sistema. Obrambni sistem je torej namenjen zagotavljanju varnosti pred zunanjimi viri ogrožanja. Legitimen je tisti obrambni sistem, ki vključuje vojaško in civilno obrambo (Anžič, 1997, str. 40). Obramba države je bistven element v celovitem sistemu nacionalne varnosti države. Slovensko obrambno področje in obrambni sistem temeljita na pravnih temeljih. Obramba države je določena z Ustavo RS. V ustavi je obramba države razporejena večplastno, tako da je odgovornost za obrambo v vseh treh vejah oblasti. Ustava RS v posebnem poglavju e) Obramba države ureja to področje v 123. in 124. čl., kjer je določeno, da je obramba države za državljane obvezna v mejah in načinu, ki ga določa zakon. S tem je eksplicitno potrjeno, da lahko obrambo države temelji na zakonskih osnovah, kar posledično pomeni izvrševanje zakonskih določil, ki so v pristojnosti izvršilne oblasti. Vendar v Ustavi RS poleg tega poglavja tudi nekateri drugi posamezni členi posegajo na področje obrambe, kot je npr. 92. čl., ki govori o vojnem in izrednem stanju, v katerem poleg razglasitve izrednega stanja in vojnega stanja državni zbor odloči o uporabi obrambnih sil. V tem členu je obrambno področje v pristojnosti državnega zbora, torej zakonodajne veje oblasti. Ravno tako je tudi v 124. čl. določeno, da izvajanje obrambe nadzoruje Odločanja o sodelovanju Slovenske vojske v mednarodnih operacijah ali misijah je v pristojnosti Vlade RS. Izhajajoč iz določil 124. čl. Ustave RS bi bilo smiselno, da bi namero o sodelovanju v mednarodnih operacijah in misijah Vlada RS najprej poslala v mnenje Državnemu zboru, ki bi zadevo obravnaval, šele nato bi Vlada RS sprejela odločitev. 29

42 državni zbor. V tem delu se ne določa posebej, ali to velja samo za mirno, izredno ali vojno stanje. Sodna veja oblasti ima v ustavi podano zahtevo, da izrednih sodišč ni dovoljeno ustanavljati, v mirnem času pa tudi ne vojaških sodišč. V 102 čl. Ustave RS je predsednik republike določen kot vrhovni poveljnik obrambnih sil. Ustavni okvir obrambe je tako določen kot deljena odgovornost vseh nosilcev oblasti. S tega vidika je to pokazatelj demokratičnosti nad upravljanjem obrambe države. Na obrambnem področju ima pomebne funkcije vlada, ki usklajuje organizacijo, priprave in vodi izvajanje vojaške in civilne obrambe, neposredno vodi civilno obrambo in skrbi za izvajanje nujnih ukrepov po razglasitvi izrednega in vojnega stanja in odloča o sodelovanju Slovenske vojske pri izvrševanju obveznosti, prevzetih v mednarodnih organizacijah (Kaučič, Grad, 2008, str. 313). Z vidika pravne urejenosti obrambe države je to določeno z Zakonom o obrambi (ZObr). Na podlagi ustave je zakon o obrambi razčlenil pristojnosti najvišjih državnih organov (državnega zbora, predsednika republik, vlade, ministra za obrambo in drugih organov) na področju vodenja in nadzora obrambe države (Kaučič,Grad 2000, str. 281). Po ustavi je obramba države obvezna v mejah in načinu, ki ga določa zakon. Veljavni zakon državljanom RS predpisuje vojaško, delovno in materialno dolžnost. Vojaška dolžnost se uresničuje v Slovenski vojski. Ta dolžnost se izvršuje s poklicnim opravljanjem vojaške službe, opravljanjem vojaške obveznosti v prostovoljni rezervi sestavi in s prostovoljnim služenjem vojaškega roka. Slednja oblika uresničevanja vojaške dolžnosti je nadomestek za obvezno služenje vojaškega roka, ki je bilo začasno ustavljeno ob prehodu na poklicno profesionalno strukturo Slovenske vojske. Ustava določa, da je potrebno tistim državljanom, ki zaradi religioznih, filozofskih ali humanitarnih nazorov niso pripravljeni sodelovati pri opravljanju vojaške dolžnosti, omogočiti sodelovanje pri obrambi države na drugačen način s t. i. delovno dolžnostjo. Ta se opravlja z deli, ki so potrebna za delovanje državnih organov, delovanje slovenske vojske, lokalne skupnosti za obrambne potrebe. Ob tem se upošteva še materialna dolžnost, ki se izkazuje z dajanjem vozil, strojev, objektov in drugih sredstev za potrebe obrambe države. Analitičen vpogled v stanje zakonske urejenost stanja na področju obrambe (ZObr) kaže, da je bil prvi zakon o obrambi sprejet leta Če povzamemo osnovno izhodišče, da je bila osamosvojitev Slovenije dosežena z oboroženim dejanjem v vojni za Slovenijo, je zanimivo dejstvo, zakaj je bil zakon sprejet šele štiri leta po sprejetju ustave RS. So pa bili s sprejetjem zakona postavljeni temelji tudi v tem pogledu, da je bila vojaška organizacija vključena v javni sektor. ZObr se je vse do danes spreminjal, spremembe in dopolnila pa so bila v glavnem povezana z vzpostavitvijo nacionalno varnostnega sistema RS in vstopom Slovenije v Nato. 30

43 Z Zakonom o spremembah in dopolnitvah Zakona o obrambi (Uradni list RS, št. 47/02) so bila v letu 2002 urejena področja sodelovanja RS v sistemu kolektivne obrambe z določitvijo strukture vojske. Razširjene so bile zakonske določbe, ki urejajo vojaško službo oziroma poklicno delo na obrambnem področju. Ob tem je bila tudi izvedena resnejša reorganizacija tako upravnega dela ministrstva z obrambo kot vojaškega dela z ukinitvijo vojaških območij in vzpostavitvijo poveljstva sil na operativni ravni poveljevanja. Pred sprejetjem v članstvu Nata je bila še uveljavljena novela Zakona o obrambi (Zakon o spremembah in dopolnitvah Zakona o obrambi, Uradni list RS, št. 40/04), ki je omogočila povezave z delovanjem v okviru Nata z uskladitvijo vojaške strukture. Za celoten koncept razvoja obrambe strukture je bila sprejeta Resolucija o splošnem dolgoročnem programu razvoja in opremljanja Slovenske vojske (Uradni list RS, št. 89/04), s katero se je določil razvoj vojske do leta Ker so bili vzpostavljeni temelji, da je vojaška služba sestavni del službe v javnem sektorju, je bil leta 2007 sprejet poseben Zakon o službi v Slovenski vojski (Uradni list RS, št. 68/07), ki je v povezavi z Zakonom o javnih uslužbencih uredil posamezna vprašanja vojaške službe. Na teh osnovah se je obrambni sistem v preteklih letih preoblikoval tako, da so bile aktivnosti usmerjene v razvoj, opremljanje in delovanje Slovenske vojske kot članice Nata in EU. Ker so se spremenile varnostne razmere ter viri ogrožanja upoštevajoč mednarodni položaj na naše države, je bila sprejeta tudi nova Resolucija o strategiji nacionalne varnosti Republike Slovenije (Uradni list RS, št. 27/10). Skozi ta dokument je določeno da bo Slovenija zagotavljala tri stebre (podsisteme) nacionalne varnosti, ki bodo medsebojno povezljivi in učinkoviti. Državni zbor Republike Slovenije je sprejel tudi Resolucijo o splošnem dolgoročnem programu razvoja in opremljanja Slovenske vojske do leta 2025 (Uradni list RS, št. 99/10) kot normativna vez z Resolucijo o strategiji nacionalne varnosti. Resolucija o splošnem dolgoročnem programu razvoja in opremljanja Slovenske vojske do leta 2025 predstavlja razvojno-usmerjevalni dokument, ki je namenjen Slovenski vojski, ter služi kot dolgoročni strateški okvir za uspešno planiranje. Krovni dolgoročni cilj razvoja Slovenske vojske tako ostaja zagotavljanje nacionalne obrambe v okviru sistema kolektivne obrambe Tudi Vlada RS je pri vzpostavitvi obrambnega sistema sprejela Obrambno strategijo RS (Vlada RS, št /2012/4, z dne ). Osnovni namen sprejete strategija je uresničevanje usmeritev obrambne politike in razvoja obrambnega sistema. Strategija tako predstavlja tudi podlago za pripravo ter spreminjanje normativnih, doktrinarnih in drugih dokumentov na obrambnem področju. Prav tako je Vlada RS sprejela Doktrino vojaške strateške rezerve Republike Slovenije (Vlada RS, št /2012/5, ), ki izhaja iz Resolucije o splošnem dolgoročnem programu razvoja in opremljanja Slovenske vojske do leta Glavni koncept omenjene doktrine je v bistvu podlaga za zagotavljanje sposobnosti Slovenske 31

44 vojske pri vojaški obrambi Republike Slovenije in izpolnjevanju mednarodnih zavez na podlagi 5. člena Severnoatlantske pogodbe. Zadnji dokument, ki je povezan z razvojem obrambnega sistema RS je Srednjeročni obrambni program RS Izdelan je na podlagi Resolucije o strategiji nacionalne varnosti RS (Uradni list RS, št. 27/10), Resolucije o splošnem dolgoročnem programu razvoja in opremljanja Slovenske vojske do leta 2025 (Uradni list RS, št. 99/10), Obrambne strategije RS (Vlada RS, št /2012/4, z dne ), Doktrine vojaške strateške rezerve RS (Vlada RS, št /2012/5, z dne ), Političnih usmeritev Nata (št. C-M (2011) 0022, z dne ) ter predloga ciljev zmogljivosti Nata 2013 za RS. SOPR je planski dokument, ki določa cilje in ključne usmeritve delovanja in razvoja obrambnega sistema RS v srednjeročnem obdobju Pri tem upošteva finančne zmožnosti RS 14 v obravnavanem srednjeročnem obdobju, o katerih se predvideva, da bodo minimalno nominalno rast obrambnih izdatkov omogočile šele po letu SOPR je podlaga za proračunsko načrtovanje in izdelavo poslovnih načrtov Ministrstva za obrambo (MO) in Slovenske vojske (SV) ter zagotavlja zvezo med nacionalnim obrambnim planiranjem in obrambnim planiranjem v Natu in EU (SOPR: MO, št /2013/3, z dne , str. 4). Tabela 7 prikazuje finačne podatke za obrambo Pri oceni obrambnih izdatkov za Slovenije je bilo ob priključitvi zvezi Nato podano zagotovilo, da se bo za obrambno varnostno področje v državi zagotavljalo 2 odstotka bruto domačega proizvoda. V trenutni gospodarski krizi je to neuresničljivo. Ob tem je zanimiv podatek, da tudi v preteklosti tega odstotka nismo nikoli zagotovili. 32

45 TABELA 7: Finančni podatki o obrambi Obrambni proračun 2012 Rebalans obrambnega proračuna (maj 2012 ) Predlog obrambnega proračuna 2013 Predlog obrambnega proračuna 2014 Dejanski obrambni proračuna v začetku leta 2014 Obrambni proračun (EUR) , , ,978 (-3,8 %) (1,07 % BDP) ,478 (-3,6 %) (1,09 BDP) FN za kadre v nevojaškem delu (plače -EUR) , , ,021 (-10,8 %) ,021 (-10,8 %) Število zaposlenih v nevojaškem delu %plače glede na FN nevojaškega dela 68 (660 (50 %) 59,8 59,8 FN SV (EUR) , , ,864 (-3,8 %) (-3,7 %) ,953 FN za kadre v SV (plače v EUR) , , ,925 (-9,2 %) ,925 (-9,2 %) ,498 Število zaposlenih v SV % plače glede na FN SV (-9,2 %) 6597 (-9,2 %) ,9 69,8 75,013 50% (Prirejeno in dopolnjeno po Garb, 2012, str zadnji podatki Notranja interna pošta MO in SV z dne ). Ker so se obrambni izdatki v preteklem obdobju občutno znižali, iz tega sledi ocena, da takšno stanje dolgoročno ne omogoča vzpostavljanja nadgradnje in delovanja obrambnega sistema, kar lahko vpliva na sposobnost pri odzivanju na različne vire ogrožanja in na nacionalno varnost ter izpolnjevanje mednarodnih obveznosti pri kolektivni obrambi. Stalno nižanje stroškov vpliva na operativno sposobnost in obnovo obrambnega sistema. 33

46 Sodobni viri ogrožanja in grožnje v našem okolju so nepregledni in neprepoznavni, zato zahtevajo odmerjene rešitve v realnem času. Žal se največkrat zgodi, da se v trenutni organiziranosti sistema nacionalne varnosti nihče izmed subjektov nacionalne varnosti ne prepozna za lastnika in reševalca težave. Potrebna so daljša usklajevanja, ki pa vedno pomenijo dodatno zamudo pri reševanju, kar lahko ustvari nepredvidljiv položaj in negotovosti (Podbregar, 2011, str. 17). Na obrambnem področju v zadnjih letih potekajo intenzivno procesi preoblikovanja in transformacije. Glede na obseg in intenzivnost spreminjanja obrambno vojaške sfere so osrednja vprašanja prihodnje transformacije povezana z racionalizacijo in integracijo znotraj podsistemov ter iskanju rešitev, povezanih s stroškovno vzdržnostjo struktur in funkcij, vključno s predimenzioniranostjo civilnega upravljavskega in poveljniškega dela strukture (Šteiner, 2011, str. 53). Vojaška transformacija preoblikovanje lahko razumemo kot vojaško revolucijo, saj ne moremo napovedati natančno, kaj vse bo preoblikovanje povzročilo izmed predvidenih učinkov. Vojaško preoblikovanje lahko ovirajo zastareli organizacijski postopki, ki zmanjšujejo zmožnost posameznikov, da uporabljajo znanje in analitični pristop za prihodnje naloge. Vojaška transformacija je usmerjena v pridobivanje rezultatov, ki bodo izboljšali medsebojno učinkovito delovanje vojaške komponente, iz katerih bomo lahko izvedeli uspešno nadaljnjo razpravo in določili prednostne naloge (Mandeles, 2007, str. 13). Slovenski obrambni sistem je razvil korenite spremembe po sprejetju odločitve, da bo Slovenija polnopravna članica vojaške zveze Nato. Na obrambnem področju je bil izdelan Akcijski načrt za Nato, ki predstavlja potek individualnega dialoga pogajanj z zavezništvom Nato. Ključni standardi, ki jih je morala izpolniti posamezna pristopna članica, so bili vezani na področje politike, ekonomije obrambno vojaških in varnostnih zadev, zadev glede resursov oziroma virov in pravnih pogojev delovanja. Nato je pri tem pogojeval le izvedbene pogoje, posamezna država pa si je lahko samostojno določila prioritete izvrševanja zastavljenih ciljev. Zavezništvo je tako s pomočjo letnega nacionalnega programa spremljala napredek posamezne države kandidatke za vstop v Nato. V takšnih spremenjenjih okoliščinah je prišlo do pospeševanja posodabljanja celotnega obrambnega in vojaškega področja, ne samo sprejemanja standardov delovanja, temveč tudi modernizacija in opremljanje z vojaško opremo in oborožitvijo za doseganje kompatibilnosti. V prvem ciklu ( ) je bil poudarek na nacionalnih obrambno varnostnih programih, ki so bili zelo ohlapni, vendar je bilo v drugem obdobju ) več razumevanja in Slovenija je v drugem ciklu pospešila obrambne reforme in modernizacijo, katerih cilj je bila sodobna, ustrezno velika, fleksibilna dobro izurjena in opremljena vojaška sila. Slovenija je bila pripravljena na delitev vloge tveganja odgovornosti, koristi in bremen skupne varnosti in kolektivne obrambe. V vsem tem obdobju je bila Slovenska vojska že vključena v mednarodne misije. Prvo je vzpostavila ustrezno sodelovanje na vojaškem področju z Organizacijo združenih narodov (OZN) 34

47 in bila vključena v operacijo OZN na Cipru. V tem obdobju je prišlo do prvih korenitih zametkov preoblikovanja vojske in počasnega ukinjanja naborniškega sistema in uveljavitve poklicne profesionalne vojske. Slovenija je prevzela tudi strategijo zavezništva, ki je bila opredeljena v Strateškem konceptu Nata in drugih dokumentih, kar je pomenilo, da sodeluje pri spremljanju varnostnega okolja celotnega zavezništva, kar pa vključuje vrsto drugih, ne le vojaške dejavnikov v evroatlantskem prostoru. Posebni varnosti ukrepi temeljijo na posvetovanju vseh članic v zavezništvu zaradi obrambe in kriznega upravljanja. Kot osnova skupnega sodelovanja temelji na preglednem doseganju načrtovanih ciljev v zvezi z vojaškimi silami zmogljivosti (Planning and Review Process - PARP). Ti cilji so bili v času priključitve Slovenije v Natu opredeljeni v sklopu bilateralnih posvetovanj z Natom z vsako kandidatko posebej. Največ se je od kandidatk, ki so se želele priključiti Natu, pričakovalo, da bodo za obrambne namene zagotovile tolikšne finančne vire, da bodo zadostovali za izvajanje obveznosti, ki izhajajo iz članstva v Natu. Zato je bil tudi v Sloveniji posebej spremenjen način načrtovanja in uresničevanja obrambnega proračuna. Proračun je bil zastavljen, tako da je zadostoval za prednostne naloge obrambnega in vojaškega sistema, sistemov, ter omogočil usposabljanje pripadnikov vojske za izvajanje štabnih procedur in dela v Natu. Izpolnjevanje teh pogojev je omogočilo, da je Slovenija ob vstopu v Nato formirala predstavništvo na sedežu Nata in se priključila celotni Natovi strukturi poveljevanja in sodelovanja v Natovih delovnih telesih in agencijah v dogovorjenem deležu 15. Leta 2001 je naš državni zbor sprejel pomemben dokument, in sicer Resolucijo o strategiji nacionalne varnosti in s tem je bila opravljena pomembna naloga za razvoj sistema nacionalne varnosti. S tem smo pridobili temeljni dokument v hierarhiji strateških in doktrinarnih dokumentov. V tistem obdobju se je bila Slovenska vojska s svojimi realnimi vojaškimi zmožnostmi sposobna vključiti le v zagotavljanje regionalne varnosti s sodelovanjem v mirovnih in humanitarnih operacijah na območju Balkana. V okviru sodelovanja srednjeevropskih držav v podporo miru (CENCOOP) je v letu 2002 Slovenija prevzela predsedovanje Politično-vojaškemu usmerjevalnemu odboru. Tako so nastale skupne večnacionalne kopenske sile v regiji, ki so jih skupaj oblikovale države Italija, Madžarska in Slovenija, imenovane enota MLF. (Predstavitev javnih mnenj o vključevanju v Nato) Na področju obrambno vojaških zadev je bila za priključitev Slovenije Natu v državnem zboru sprejeta sprememba krovnega Zakona o obrambi (ZObr) in druga zakonodaja, ki je omogočila podlago za sodelovanje slovenskih sil v tujini in prihod zavezniških sil v Slovenijo. Slovenska vlada je dobila pristojnost, da odloča o napotitvi poklicnih pripadnikov kot tudi prostovoljne rezerve in sprejem ali tranzita zavezniških sil prek 15 Tudi v današnjem obdobju je delež obrambnega proračuna še vedno nekaj nestabilnega in ostaja na ravni politične odločitve o pripravljenosti države za obveznosti do Nata, ni pa v ospredju jasne potrebe po obrambi in varnosti države. 35

48 slovenskega ozemlja. Ker je bila sprejeta ustrezna zakonodaja, je bilo služenje nabornikov odpravljeno leta 2004 in Slovenija ga je nadomestila s popolno poklicno vojsko in prostovoljno rezervo. Služenje vojaškega roka je ostalo organizirano na prostovoljni bazi. Leta 2007 je bila skladno s splošnim dolgoročnim načrtom načrtovana nova struktura sil z drugačno strukturo poveljevanja, manjšo vojno sestavo in oblikovane reakcijske sile. Osnovni cilj obrambnih reform je bil razviti premične, prilagodljive in vzdržljive bojne in podporne sile za vse naloge Nata, racionalizirati mirnodobna poveljstva in reorganizirati Generalštab Slovenske vojske ter upravni del obrambnega ministrstva zaradi integracije in racionalizacije. Spremenila se je struktura Slovenske vojske, tako da se je ob t. i. konsolidaciji zmanjšalo število pripadnikov s pripadnikov do konca leta 2010, na vsega poklicnih pripadnikov. Zaveza Slovenije do Nata je bila, da bo kljub reformi še naprej zagotavljala najmanj motorizirano pehotno četo z rotacijo za sodelovanje v vseh nalogah Nata z omejitvami na področju zračne obrambe in komunikacij. Z nadaljnjim razvojem je končni cilj zagotovitev premestljive bataljonske bojne skupine z rotacijo. Pomemben napredek pri obrambi države je bil opravljen tudi na področju nadzora nad zračnim prostorom. Slovenija se je zavezala, da bo pripravljena izvajati ukrepe za zagotavljanje povezljivosti kontrole in nadzora nad zračnim prostorom (ASOC) z integriranim sistemom zračne obrambe (NATINEADS), vključno z vzpostavljanjem nujnih komunikacijskih povezav za izmenjavo in prenos podatkov ter zvoka med centrom za operacije zagotavljanja suverenosti zračnega prostora (ASOC) in NATINEADS. Do vključitve v Nato je Slovenija tudi vzpostavila sistem podpore države gostiteljice (HNS) zavezniškim silam. Zaveza Slovenije do Nata je tudi ta, da bo uskladila vojaško izobraževanje in usposabljanje s strategijo, doktrinami, postopki in standardi Nata. Na tem področju še ni uspela reformirati vojaškega izobraževanja in usposabljanja. Je pa ohranila določeno raven obrambnih izdatkov, ki v osnovi zagotavlja izvajanje obrambnih reform, ter prestrukturiranje in transformacijo Slovenske vojske (Obrambno vojaške zadeve Slovenija in Nato) Sistem vojaškega šolstva 16 je bil vedno odgovor na potrebe vojske, zmogljivosti nacionalnega gospodarstva in na razmere v mednarodni varnosti, prav tako je potrebno upoštevati aplikacijo notranjih družbenih sprememb (Toš, 2011, str. 136). 16 V primeru razvoja slovenskega vojaškega šolstva je pri prenovi znotraj MO in SV prišlo do različnih neskladij internih aktov vodenja in poveljevanja z določili Zakona o obrambi in upoštevanja določil 20. čl. Zakona o službi v SV, ki še niso uvedena v prakso in delo obrambnega sistema. 36

49 Znotraj MORS je bil v preteklih letih opravljen določen pregled obrambnega resorja imenovan SPOR. Pri tem je potrebno poudariti, da so bile tovrstne dejavnosti že v letih 2002 in 2003, pred vstopom Slovenije v Nato, in izdelan je bil dokument»strateški pregled obrambe 2002/2003 z vizijo razvoja do leta 2015«z namenom, da se oblikuje široka vizija gradnje obrambnega sistema in obrambnih sil v prihodnjem dolgoročnem obdobju. Varnostni sistem in varstvo pred naravnimi in drugimi nesrečami sta bila v tem pregledu omenjena le v delu, kjer se povezujeta z obrambnim sistemom. (Strateški pregled obrambe 2002/2003, str. 4). Zaključki takratnega Strateškega pregleda obrambe 2002/2003 z vizijo razvoja do leta 2015 so bili: 1. V Republiki Sloveniji se vzpostavlja odziven nacionalno varnostni in znotraj tega obrambni sistem, ki se lahko učinkovito prilagaja tudi pogostim in intenzivnim spremembam strateškega okolja, zagotavlja ustrezno stopnjo nacionalne varnosti in prispeva k zmanjševanju možnosti za nastanek različnih kriz. 2. Napredek je viden v profesionalizaciji SV in racionalizaciji poveljniške strukture. Določena je dolgoročna struktura sil, narejeni so bili nekateri pomembni koraki k doseganju ciljne strukture. Naloge SV so jasne, treba jih je prevesti v operativno delo oziroma izvajanje. Drugi del obrambnega sistema pod pristojnostjo MO bo zagotavljal popolno podporo SV pri doseganju končnih zmogljivosti enot in poveljstev. 3. Celovito je potrebno urediti področje civilnega kriznega načrtovanja in upravljanja ter vzpostaviti in povezati ključne elemente tega sistema na državni ravni. 4. Temeljito je potrebno analizirali procese in funkcije v obrambnem sistemu ter vzpostaviti organizacijsko strukturo MO po zgledu sodobnih obrambnih sistemov, ki bo omogočala racionalizacijo in optimizacijo izvajanja procesov in funkcij. 5. Formalizirati je potrebno obrambno načrtovanje, ki bo povezovalo cilje in naloge z obrambnimi viri. 6. Racionalizacija je potrebna tudi v kadrovski strukturi z vzpostavitvijo učinkovitega kariernega sistema. Postopno se bodo odpravili problemi presežnih in neustrezno izobraženih delavcev. 7. Razvil se bo celovit sistem vojaškega izobraževanja in usposabljanja, vključno z ustreznimi spremembami na področju urjenja enot SV za integracijo v višje zavezniške formacije. Sprejeli bomo odločitve o partnerstvu z zavezniki glede urjenja na višji ravni. 8. Izboljšati bo potrebno usposabljanje civilnega osebja, predvsem za pridobitev ustreznega strokovnega znanja in sposobnosti za vodenje in upravljanje. 9. Programi modernizacije in opremljanja ter raziskav in tehnološkega razvoja morajo biti v celoti skladni z dolgoročnim načrtom in s srednjeročnim programom razvoja obrambnega sistema. 10. Dolgoročno se bo izpopolnilo organizacijske in druge rešitve v varnostnem sistemu in sistemu varstva pred naravnimi in drugimi nesrečami v delu kjer se sistema povezujeta in dopolnjujeta z obrambnim sistemom. 37

50 S prvim strateškim pregledom iz leta 2003 je bil to odziv na takratne spremembe v družbi in varnostnem okolju, predvsem na proces vključevanja Republike Slovenije v Nato in prehod iz obvezniške na poklicno vojsko, kar je močno vplivalo na načrtovanje in oblikovanje zmogljivosti obrambnega sistema. Pri spremljanju dogajanja v obrambnem resorju v zadnjih letih je bilo mogoče zaznati, da se nekateri dogovorjeni cilji in naloge iz prvega strateškega pregleda ne uresničujejo, tako kot so bili zastavljeni, tudi zaradi ne vedno najustreznejšega odzivanja na spremenjene okoliščine. Do strateških ocen in analiziranja stanja na obrambnem področju je prišlo tudi v letu Tokrat je šlo za oceno strateškega pregleda obrambnega resorja (SPOR), kar pomeni, da je bilo v oceno vključeno poleg zmogljivosti Slovenske vojske še pregled sistema varstva pred naravnimi in drugimi nesrečami. Ključe ugotovitve so bile, da dosedanje spremembe in nakazane smeri razvoja na posameznih področjih niso povsem ustrezne, zaradi česar je bila potrebna temeljita presoja vsebine in hitrosti nadaljnjega razvoja celotnega obrambnega resorja. SPOR še ni ponudil odgovorov na nekatere zahtevnejše sistemske dileme, na katere bodo morali postopoma odgovoriti razvojno-usmerjevalni in drugi dokumenti, ki so še v pripravi. Poročila SPOR so predvsem analitični dokumenti, ki so nujna strokovna podlaga za proces odločanja na področju vojaške in obrambne politike ter politike varstva pred naravnimi in drugimi nesrečami, pa tudi drugih politik Vlade Republike Slovenije (finančne, delovne, socialne, javnoupravne itd.) (Vir: Prirejeno in povzeto iz Strateški pregled obrambnega resorja Povzetek ključnih ugotovitev SPOR 2009 za komuniciranje z zainteresiranimi javnostmi, Ljubljana, oktober 2009). 17 Zanimiv je podatek, kako obsežen je dokument, saj vsebuje strani besedila, prilog in razvojnih ukrepov. Povzetek prve faze obsega 124 strani, medtem ko povzetek druge faze SPOR, s poudarkom na strateški viziji 2025 in ključnih vsebinskih ukrepih po posameznih področjih obrambnega resorja, obsega 102 strani. Leta 2013 o SPORU v javnosti ni razprav. Nekaj ključnih ugotovitev SPOR 2009 je bilo upoštevano pri nastajanju dokumentov, kot so Srednjeročni obrambni program RS , Resolucija o strategiji nacionalne varnosti RS, Resolucija o splošnem dolgoročnem programu razvoja in opremljanja Slovenske vojske do leta 2025, Obrambna strategije RS ter Doktrina vojaške strateške rezerve RS. 38

51 Če z analizo stanja podamo oceno upoštevajoč časovno distanco lahko trdimo, da je ta pregled bil ciljno usmerjen v ugotavljanje stanj, vendar ni prišlo do poprave pomanjkljivosti, ali izdelave usmeritev in morebitnih novih operativnih načrtov. Pričel se je proces konsolidacije 18, kljub začetkom prihajajoče ekonomske krize. Ves proces konsolidacije se je tako odvijal v krčenju izdatkov za obrambo in vojsko. Slovenska vojska je bila v takšnem položaju prisiljena k spreminjanju planiranih ciljev in razveljavitvi načrtov, predvsem tistih, ki so povezani z vzpostavitvijo srednje bataljonske skupine (ki je zaveza SLO Natu pri zagotavljanju kolektivne varnosti). Poleg tega je ob aferi Patria pristala na zmanjšanju bojnih vozil in se je morala odpovedati nakupu transportnega letala. Največji konsolidacijski proces je bil zapažen pri zmanjševanju števila vojske ter manjšanju sredstev za usposabljanje, vzdrževanje in opremljanje. Vse te omejitve in dejstva ter nespremenjenih nalog, ki jih je morala SV še naprej opravljati, so vplivali na nadaljnji razvoj vojske. Takšne omejitve pri razvoju vojske pa se opazijo v varnostnih ocenah in tveganju uporabe vojske. Obrambni sistem sodobne države lahko opredelimo kot celoto vojaških in nevojaških elementov (enot, ustanov, zmogljivosti, postopkov in norm) v nacionalnovarnostni strukturi, namenjeno upravljanju obrambno-zaščitnih funkcij družbe (Grizold, 1999 a, str. 40). Skladno z varnostnim položajem, morebitnimi grožnjami, demografskega in gospodarskega dejavnika v državi, se mora velikost in struktura obrambnega sistema reformirati in zakonsko tako urediti, da bo urejena v okvirih nacionalno varnostnega sistema. Organiziranost in delovanje obrambnega sistema se bo ne glede na trenutno institucionalno in organizacijsko umestitev ter njegovo delovanje tudi v bodoče nadgrajevalo, predvsem v smislu sinergije procesov, da bi se dosegla čim večja učinkovitost in povezljivost v skladno celoto (Garb, 2012, str. 24). 18 Predsednik Sindikata vojakov Slovenije je v sporočilu za javnost z naslovom: Kaj se dogaja v Slovenski vojski?, zapisal, da je z vidika kršenja pravic iz delovnopravnih predpisov za pripadnike Slovenske vojske "nedopustno izvajanje organizacijske in kadrovske konsolidacije pred sprejetjem novega zakona o obrambi in dopolnitev zakona o službi v Slovenski vojski ter predvsem dolgoročnega programa razvoja in opremljanja Slovenske vojske in kratkoročnega obrambnega programa"( Stanje v vojski je stabilno..). Prav tako so bila zastavljena posamezna poslanska vprašanja, npr: Zakaj so se odločili za ukinitev Vojaško teritorialnih poveljstev in kdo ter na kateri osnovi je oblikoval takšno odločitev? Zakaj pred načrtovanim in ukazanim razformiranjem VTP ni bil spremenjen Zakon o obrambi in ostali strateški dokumenti Slovenske vojske (Vojaška doktrina)? Zakaj se je ministrstvo za obrambo z ukinitvijo VTP odpovedalo lastni vojaški tradiciji, saj so VTP pravni nasledniki štabov in enot teritorialne obrambe, ki so leta 1991 v vojni, na vojaškem področju zavarovali procese osamosvajanja RS in porazili agresorsko JLA? (Magistra Vizjaka zanima..) 39

52 2.4 VOJAŠKA OBRAMBA IN VOJAŠKA ORGANIZACIJA Skladno s sistemsko teorijo lahko vojaško organizacijo najsplošneje opredelimo kot poseben sistem v okviru globalnega družbenega sistema oziroma njegov posebni (specifični) podsistem. Ta opredelitev vsebuje tri bistvene ugotovitve: da je vojaška organizacija sistem; da je vojaška organizacija podsistem velikega družbenega sistema in da je vojaška organizacija specifični sistem. Vojaška organizacija je sistemsko organizirana celota, ki sestoji iz velikega števila med seboj povezanih podsistemov in ima kot sistem naslednje temeljne značilnosti: zapletenost, odprtost, dinamičnost, stohastičnost sprememb, nestacionarnost, hierarhičnost, in dvosmernost odnosov. Posebnosti vojaške organizacije kot sistema je mogoče strniti: 1. Vojaška organizacija deluje v najbolj neugodnih razmerah tj. v razmerah izvajanja oboroženega boja, kar ima za posledico visoko stopnjo negotovosti dogajanja, nepričakovane vplive iz okolja, zlasti tiste, ki so povezani z delovanjem nasprotnika. 2. Zaradi spopada in medsebojne negacije lastnih in nasprotnikovih prizadevanj se stopnja gotovosti uresničitve ciljev vojaške organizacije približuje ničli. 3. Učinkovitost delovanja vojaške organizacije je zelo težko ugotoviti, kajti rezultati njenega delovanja so v glavnem nemerljivi. 4. Vojaška organizacija deluje z dvojnim namenom: a) zaradi odvračanja potencialnega agresorja in b) uspešnega izvajanja oboroženega boja. Pri tem pa je upravičenost obstoja vojaške organizacije zaradi obeh namenov težko preveriti, če in dokler ne pride do sovražnosti in s tem izvajanja temeljne dejavnosti vojaške organizacije. 5. Delovanje vojaške organizacije je veliko bolj kot pri kateremkoli drugem družbenem sistemu odvisno od človeka. 6. Vojaški organizaciji sta lastni dve bistveno različni stanji in dve obliki organiziranosti: a) mirnodobno(-a) in b) vojno(-a), pri čemer mora biti prvo (-a) v funkciji drugega (-e). Na področju vojaške dejavnosti izkušnje in spoznanja, pridobljena v preteklem dogajanju, nimajo takšnega pomena, kot na nekaterih drugih področjih, ker se, zlasti v primeru izvajanja oboroženega boja, dogodki praviloma ne ponavljajo (povzeto po Lubi, 1995, str ). Oblikovanje vojaške organizacije lahko ocenjujemo iz dveh vidikov in sicer organizacije kot instrument za doseganje ciljev in organizacijo kot skupnost interesov (Tavčar, 2012, str. 17). 40

53 Za vojaško organizacijo je potreben dolgoročen dolgoro en obstoj, zato vsebuje t. i. življenjski krog. Vzpostavljen vojaški sistem je odvisen od delovanja podsistemov, ki so medsebojno povezani, kar ponazarja tabela 8. TABELA 8: Vojaški organizacijski ciklus VOJAŠKI MANAGEMENT Omejeni resursi za bojne enote Zagotovitev moštva, denarja, opreme, objektov Izločitev vojaške opreme moštva ter infrastrukture NABAVA LOČITEV Povečati vojaško moč moštva, opreme za razvoj države USPOSABLJANJE RAZVOJ Razširjanje discipline, Razšir inštrukcij veščin in inštrukcij, prakti praktično oblikovanje vojaške učinkovitosti VZDRŽLJIVOST DOBAVA Zagotavljanje moštva, organizacije, opreme in sredstev Dodeljevanje in razporejanje moštva opreme Viri Poveljevanje Poveljevanj Management in voditeljstvo RAZPOREDITEV Struktura, usposabljanje, vzdrževanje, razširitev,ter uvajanje Moštvo, oprema, oprema sredstva, informatika in tehnologija Projekt vojaške sile za hitro posredovanje v nacionalnem interesu (Prevedeno in prirejeno, rirejeno, orginal v prilogi 6,str. 6 8-US Army War College Handbook ). Vojaška organizacija je hierarhična hierarhi na urejenost in z njo povezane značilnosti zna (odgovornost, podrejenost idr.) sodobnih oboroženih sil kot sodobnih birokratskih organizacij. Vojaška organizacija je praviloma najpomembnejši najpomembnejši del vojaške sile sodobne države, ni pa edini (Grizold, 1999, str. 47). V Evropi smo priča ča a intenzivnim procesom tehnološkega, ekonomskega politi političnega kulturnega in komunikacijskega povezovanja, kar nedvoumno vpliva na oblikovanje 41

54 novo politično in ekonomsko fiziogenomijo Evrope, na reduciranje vojaške sile, na konverzacijo kapacitet vojaške industrije in na druge spremembe (Vreg V Grizold, 1991, str 117). Z osamosvojitvijo se je v Sloveniji tudi spremenil odnos do vojaške organizacije. Z uveljavitvijo parlamentarne demokracije, delitvijo pristojnosti med izvršilno, zakonodajno in sodno vejo oblasti je parlament dobil z Ustavo RS določeno dolžnost, da izvaja nadzor nad obrambo. Proces militarizacije 19, ki bi ga lahko pripisali nekdanji ureditvi JLA v Jugoslaviji, v katerem je vojaška organizacija težila k poveličevanju vojaških vrednot, norm in načina mišljenja in imela vpliven položaj pri usmerjanju družbenega življenja, je bil v zatonu in je bil zanemarjen. Sistem vojaške organizacije mora izražati družbeni red, iz katerega izvira (Keegan, 2005, str. 311). Vendar vojaška organizacija ostaja osnovni nosilec vojaške dejavnosti v družbi. Na podlagi hierarhične ureditve, urejenimi pravili delovanja, uveljavljenim sistemom enostarešinstva in subordinacije je poudarjena pristojnost poveljevanja, kar je tudi zakonsko določeno v Zakonu o službi v Slovenski vojski, v 26. in 27. členu (Obrulj, 2011, str. 58). Vojaško organizacijo sestavljajo številne vojaške enote, ustanove, poveljstva, službe, bojni sistemi, kompleti orožja in opreme, ki so med seboj tesno povezani in hkrati zelo zapleteni. Vojaška organizacija je precej dinamična, saj je znana po menjavi stanj, položajev in funkcij notranjih sistemov in medsebojnih odnosov med sistemi. Z dinamičnostjo se povezuje tudi stohastičnost sprememb, ki jih vnaprej ni mogoče predvideti. Sistem vojaške organizacije je precej neustaljen, strukture, odnosi, povezave in delovanje se ne ponavljajo, saj vsak nov položaj zahteva nove prilagoditve dosedanje organiziranosti in odnosov (Smerkolj, /4, str. 98). Zaradi tega so pomembne institucionalne in značajske vrednote v vojaški organizaciji. V Slovenski vojski se tako združujejo vse norme in vrednote, ki so prisotne v civilnem okolju in vsakdanjem življenju. Zato je treba te norme in vrednote v vojaškem okolju oplemenititi z vojaško miselnostjo (Military Mind), kar prikazuje tabela Ob oblikovanju oboroženih sil ne smemo zanemariti dejstev da je v osemdesetih letih bilo zelo aktivno mirovniško gibanje v Sloveniji, ki se je oblikovalo predvsem proti JLA in proti veliki vojaški sili ZDA. V ta namen so bile tudi mirovne demonstracije proti vojaški paradi v Beogradu ter vojaškemu posredovanju ZDA v Libiji. Tudi rezultati raziskave Slovenskega javnega mnenja o nacionalni varnosti Slovenije, izvedeni decembra 1990 in januarju 1991 je bilo 53,5 odstotka vprašanih za ukinitev JLA, 38,3 odstotka vprašanih za ustanovitev Slovenske vojske ter približno enako, okoli 38 odstotkov, je bilo demilitarizacijo Slovenije (Pešec-Vengust V: Grizold, 1991, str ). 42

55 Tabela 9: Komplementarnost vrednot v doktrinarnih konceptualnih predpisih. Iz pregleda določitve itve komplementarnosti vrednot v doktrinarnih konceptualnih predpisih je razvidno, da ni bistvenih odmikov v določitvi dolo itvi vrednot, ki jih je treba spoštovati v slovenski vojaški organizaciji, temveč temve je celo poudarjeno, da morajo poveljujoči poveljujo svetovati pripadnikom Slovenske vojske, kadar se znajdejo v dvomu, dvomu, ali je njihovo ravnanje skladno s pravili (Obrulj, /4, /4, str. 57). Institucionalne in osebnostne vrednote prikazuje tabela 10. TABELA 10: Institucionalne in značajske zna vrednote (Kotnik 2002, str. 121). Vojaška organizacija je struktura, ki ji v odnosu do družbenega okolja uspeva ohranjati sorazmerno visoko stopnjo avtonomije. To je vsaj v določeni dolo eni meri posledica zavračanja zavra ali vsaj omejenega in počasnega časnega asnega sprejemanja širših družbenih trendov, ččeprav je vse bolj očitno, itno, da se jim vojaška organizacija ne more popolnoma izogniti (Kotnik, 2002, str. 122). 43

56 V celotnem obdobju po osamosvojitvi je bilo temeljno vodilo razvoja vojaške obrambe, še posebej Slovenske vojske, oblikovati ustrezno vojaško organizacijo, ki bo sposobna slediti razvoju, upoštevajoč dejavnike notranjega in zunanjega varnostnega okolja. Čeprav je Slovenska vojska začela pravo razvojno obdobje s sprejetjem zakona o obrambi (1994), pri tem ne moremo mimo dejstva, da so na razvoj tudi negativno vplivale določene politične odločitve, ki so pretresale vojaško organizacijo predvsem različni konceptualni pogledi 20 na obrambne reforme. Obdobje je temeljilo na rešitvah iz leta V tem obdobju je šlo za naglo zaposlovanje v obrambni in vojaški organizaciji. Vojna sestava (TO je štela pripadnikov, v tistem obdobju se je zaposlilo v obrambnem ministrstvu približno 3000 oseb. V letu 1993 in 1995 je bil sprejet novi mobilizacijski razvoj TO, s katerim so uvedene rodovske enote za razvoj klasične vojaške organizacije. Leta 1993 so bili v Resoluciji o izhodiščih zasnove nacionalne varnosti Slovenije prvič določeni strateški cilji vključevanja Slovenije v Nato. Leta 1994 sprejeti Zakon o obrambi in ob tem vzpostavljena Slovenska vojska in njena nova struktura, ki se je delila na manevrski in prostorski del. Ob tem so bila utemeljena delovno-pravna vprašanja v zvezi z zaposlitvijo oziroma poklicnim delom na obrambnem področju. Uveljavljena je bila civilna obramba, ki zajema gospodarsko in psihološko obrambo. Posebni pomen za razvoj vojske so predstavljali Temeljni razvojni programi obrambnih sil (TRP). Zagotovljena so bila sredstva za nakup bojnih sistemov (letalstvo, nadzor zračnega prostora, zveze, protioklepna sredstva ). Leta 1995 je bil spremenjen Zakon o vojaški dolžnosti, predvsem z vidika priznavanja ugovora vesti. Državni zbor je leta 2000 sprejel Splošno dolgoročni program razvoja in opremljanja SV. V njem je bil določen prehod iz takratnih strukture sil (manevrske in prostorske) na sile za hitro posredovanje, glavne in dopolnilne sile. Določen je bil posamezen razvoj rodovskih enot in načrtno zmanjšanje vojne sestave na pripadnikov do leta 2010 ob ohranjanju naborniškega sistema popolnjevanja. Naslednje leto 2001 je vlada RS sprejela še program ukrepov za izboljšanje pripravljenosti , s katerim je podala usmeritve za nadaljnji potek preoblikovanja. Istega leta je bila tudi sprejeta Resolucija o strategiji nacionalne varnosti RS, s katero je bil določen ponoven način reforme obrambnega sistema. V začetku leta 2002 je bila sprejeta tudi Doktrina civilne obrambe. Po sprejetju omenjenih dokumentov je v letu 2002 ponovno sledilo spreminjanje Zakona o obrambi in Zakona o vojaški dolžnosti. V letu 2002 je bilo prelomno obdobje, saj so bile podane nove politične in razvojne usmeritve o reformi obrambnega sistema, 20 Iz vsega navedenega sledi ocena, da ni nikoli bilo prave jasne politične in strokovne odločitve o obrambnih silah v RS, temveč je bilo prepuščeno vsem mogočim vplivom in interesom, političnim, strankarskim, posamezni strokovni eliti na obrambnem področju. Leta 2013, v času gospodarske in finančne krize, je vojaška organizacija ponovno na razpotju in v začetni fazi ponovnega razvoja. 44

57 ker so bile zaznane določene težave pri upadanju naborne populacije ter prednostno kadrovsko povečanje popolnjevanja stalne sestave Slovenske vojske in počasen prehod na poklicno vojsko. V naslednjih letih je sledilo opuščanje naborniške sestave in povečanje poklicne vojske. V letu 2003 je bil izdelan Strateški pregled obrambe, s katerim je bila na novo oblikovana vizija razvoja obrambnega sistema do leta 2015 (Grizold, 2005, str ). Značilnosti stanja pri oblikovanju obrambnega sistema temeljijo na razvojni fazi Slovenske vojske in ciljev, ki jih mora Slovenija izpolnjevati do Nata. Pregled kadrovskega razvoja SV prikazuje tabela 11. TABELA 11: Pregled kadrovskega razvoja po Resolucijah o splošnem dolgoročnem programu razvoja in opremljanja Slovenske vojske /ReDPROSV/ V letu 2010 sprejeta nova Resolucija o splošnem dolgoročnem programu razvoja in opremljanja Slovenske vojske /ReDPROSV/ predvideva skupni obseg Slovenske vojske do pripadnikov, s ciljnim razmerjem med pripadniki stalne sestave in pripadniki prostovoljne pogodbene rezerve 4 : 1. Republika Slovenija si bo skladno z zmožnostmi in razpoložljivimi viri prizadevala doseči načrtovani obseg najkasneje do leta 2018 in ga nato ohranjati na enaki ravni tudi v dolgoročnem obdobju. Pri zagotavljanju kadrovskih virov bo osnovno vodilo popolnjevanje premestljivih zmogljivosti. Z namenom uravnoteženega razvoja Slovenske vojske se bo postopnoo dosegalo ciljno razmerje 1 : 2 : 5 med častniki, podčastniki in vojaki. Pri tem bo največ pozornosti namenjeno zagotavljanju zadostnega števila vojakov. Častniški kader se bo prednostno zagotavljalo s politiko štipendiranja, manjši del pa tudi s postopnim 45

58 napredovanjem iz vojaških in predvsem podčastniških dolžnosti. Poseben poudarek bo namenjen tudi izvajanju prostovoljnega služenja vojaškega roka, ki bo predstavljalo dodatno možnost za pridobivanje novih kadrov za stalno sestavo ter prostovoljno pogodbeno rezervo. Kategorija vojaških uslužbencev se bo uporabljala izključno za zagotavljanje specialističnih kadrov pri popolnjevanju prednostnih zmogljivosti. Njihovo število se bo postopno zmanjševalo in ne bo presegalo 6 % skupnega obsega Slovenske vojske. Civilne osebe prav tako ne bodo presegale 6 % skupnega obsega Slovenske vojske in bodo opravljale strokovno tehnične in druge naloge, za katere niso potrebna vojaška strokovna znanja in vojaška izobrazba (ReDPROSV-2010, poglavje 6.1, Kadrovski viri). Izhajajoč iz primerjave o bistvenih značilnosti vojaške organizacije ter sprejetih strateških usmeritvah in zadnje sprejete Resolucije o splošnem dolgoročnem programu in opremljanju SV je razvidno, da bistvenega razkoraka k formiranju vojaške organizacije kot celote, ki bi imela vse značilnosti samostojnosti ter avtonomije 21 pri opravljanju vojaških zadev v konceptualnem smislu pri nas ne bo. Poklicna Slovenska vojska v celoti gledano ni dovolj bojno usmerjena vojaška organizacija, ki bi bila primarno usmerjena v razvoj vojskovale moči in bojnega etosa, ob katerem bi zgolj kot nadgradnjo razvijali tudi njene stabilizacijske in humanitarne potenciale, ampak je prej obratno. To lahko dolgoročno zelo slabo vpliva na samopodobo SV in njenih pripadnikov ter na obrambno sposobnost države. Ob tem niso zanemarljivi posamični pojavi marginalizacije in negativne selekcije bolj bojno usmerjenih pripadnikov poklicne vojske ter celo njihovega samoizločanja iz vojaške organizacije zaradi frustracij, ki izhajajo iz zdaj že dve desetletji trajajoče nevključenosti sestavov SV v resnične bojne operacije. Temeljno poslanstvo vsake vojske je namreč zagotavljanje realne vojaške sile, s katero lahko država takrat, ko uporaba drugih instrumentov moči države ne daje ustreznih rezultatov, ščiti, uveljavlja in brani njene nacionalne interese (Kotnik, , str. 14). 21 Na avtonomnost je opozoril tudi bivši predsednik republike dr. D. Turk ko je zbranim častnikom SV da je bila slovenska osamosvojitev pravno urejena in varnostno učinkovita, da ima vojaški del osamosvajanja korenine v bojih za severno mejo, protifašističnemu boju in delovanju Teritorialne obrambe. Iz slednje je nastala Slovenska vojska, ki je preživela otroške bolezni, še vedno pa potrebuje politični mir in strokovno avtonomijo, je dodal (Prihodnost Slovenske vojske bodo narekovali ). 46

59 3 SODOBNI NADZOR V VARNOSTNEM SEKTORJU V celotni zgodovini je na vsaki stopnji družbenega razvoja človek uporabljal različne načine in tehnike nadzorovanja. Vsaka nadzorna dejavnost je bila usmerjena k določenemu cilju. Nadzorstvena dejavnost v državi je prvenstveno usmerjena in tesno povezana z varnostjo. S tehnološkim razvojem so se tudi spremenila odnos in načela nadzorne dejavnosti v družbi. V 15. stoletju je prevladoval nadzor na podlagi verske dogme. To je vključevalo iskanje krivovercev, hudičev in čarovnic, kakor tudi kršitev ritualov in pravil (npr. prešuštvo). Verske organizacije so bile tiste, ki so vodile osnovne evidence o rojstvih, porokah, krstih in smrti. V 16. stoletju, s pojavom prvih zametkov nacionalne države, se je potreba po nadzoru spremenila tako, da sta bila nadzor in zbiranje informacij bolj usmerjena v politični nadzor. V naslednjih nekaj stoletjih je bil nadzor utemeljen na varovani družbi, v kateri so državni uslužbenci in gospodarstveniki nadzor razširili na socialna, geografska in časovna območja. Oblike nadzora, kot so popis prebivalstva, delovanje ter pristojnosti policije, vzpostavljanje raznih registrov, uvedba davka, mejni nadzor, so bile usmerjene v varnost in razvoj posamezne države. V 19. in 20. stoletju je bilo z gospodarsko rastjo, sistemom nacionalne in mednarodne ekonomije, birokracije in z vzpostavitvijo t. i. socialne države nadzorna dejavnost še poglobljena in razširjena do posameznika z zbiranjem natančnih osebnih podatkov. V posameznih državah so sprejeti različni zakoni in predpisi za nadzorovanje. Sodobno družbeno nadzorstvo je tesno povezano s sodobno tehnologijo. Nov socialni nadzor je mogoče definirati kot uporabo tehničnih sredstev za pridobivanje in ustvarjanje osebnih ali skupinskih podatkov, bodisi posameznikov ali skupine, kar vključuje uporabo videokamer, računalniško tehnologijo, elektronsko spremljanje do različnih osebnih analiz, DNK, testi na mamila, odkrivanje laži, razna slikanja, biometrija in vsaditev različnih čipov itd. Sodobni nadzor je tako vseobsegajoč, vključuje tako posameznika kot družbo, v celoti upoštevajoč geografsko in časovno dimenzijo. Ključna značilnost sodobnega nadzora je, da je celovitejši, intenzivnejši in obsežnejši. Nadzorovanje, ki ga je Foucault opredelil kot nekaj, kar se izvaja prostorsko in časovno v posameznih institucijah, se ni dosti spremenilo, le razširilo in omejilo delovanje v smislu kaznovanja. Spremembe v nadzorovanju se namreč dopolnjujejo sodobnimi tehničnimi sredstvi in metodami. Glavni princip tovrstne dejavnosti ne temelji več na poseganju in ogrožanju posameznikove zasebnosti in osebnih pravic ter svoboščin, temveč delujejo v smislu spreminjanja odnosa državne oblasti do posameznika. Povečanja nadzora v vsakodnevnem življenju je produkt globalizacijskega razvoja družbe. 47

60 Varnost družbe se deli na šest lastnosti, kot so: 1. Dokumentirana družba, v kateri je vzpostavljena računalniška evidenca o vseh zadevah. 2. Aktualizirana družba, v kateri se neposredno nadzirajo odločitve in napovedujejo posledice in obnašanje v prihodnje. 3. Sumljiva družba, v kateri obstaja sum na vsakega posameznika. 4. Prirejena družba, v kateri so različne odločitve vse bolj omejene in določene s fizičnim in družbenim okoljem. 5. Pregledna družba, v kateri se meje, čas, razdalje, različne teme in ovire tradicionalno zaščitene in informacijsko oslabljene 6. Samostojna družba, v kateri glavno vlogo igra samonadzor (Gary T Marx Encyclopedia of Social Theory Surveillance) Pri odpiranju vprašanja na temo nadzora moramo vedno gledati z dveh zornih kotov, in sicer nadzorovanje dejavnosti nečesa-subjekt nadzora in nadzor kot opravljanje dela. Za izvajanje nadzora praviloma ne potrebujemo naročnika, nujno pa potrebujemo nadzornika, torej subjekt, ki bo verificiral ravnanja in aktivnosti obeh subjektov nadzora (aktivnega in pasivnega) (Anžič, 1996, str ). Opravljanje nadzorstvene dejavnosti kot ugotavljanje odstopanja od pravil ali dejavnosti od postavljenih zahtev ima tri faze: preverjanje in primerjava predhodno doseženega, ocena po opravljenem nadzoru, ko se potrdi ali zanika nadzirano delo, in faza intervencije, s katero se realizira izrečena ocena. Pri izvajanju nadzora je pomembno, da ne sme biti formalističen, enkraten in usmerjen na posamične primere. Vgrajen mora biti v sistemske mehanizme, ki bodo avtomatično in samodejno delovali, pri tem pa bodo zunanja iniciranja bolj slučajnost kot stalna praksa (Anžič V Črnčec, 2010, str ). Nadzor je postal prisoten v globalnem svetu kot redno spremljanje človeštva z različnimi vrstami sofisticiranih tehnologij. Povečanje stopnje nadzora se je tako povečalo in se je običajno utemeljevalo ter uzakonilo zaradi groženj, kot je terorizem, strah pred kriminalom in predvsem zaradi zaščite in varnosti državljanov. Kljub temu je v tem pogledu tudi premalo znanega o učinkih nadzora, nadzor se le širi in povečuje predvsem za zaščito nacionalnih interesov posamezne države (A Global Surveillance Society) Nadzor je postal tema različni vlad, tako kot trgovina, ekonomija, gospodarstvo itd. Glavna značilnost nadzora je predvsem pravočasno posredovanje in izmenjava podatkov. Ob tem se odpirajo nova vprašanja, ki vplivajo predvsem na skupno sožitje in odnose tako med državljani kot med državo in državljani. V demokratičnih družbah se predvsem srečujejo z osnovnimi načeli človekovih pravic: do kam seže možnost 48

61 nadzora, da se ne ogrozi posameznikova zasebnost in svoboda. Zato so potrebni različni koncepti nadzora, ki morajo temeljiti predvsem na zaupanju. Z vidika oblikovanja nacionalno varnostne politike je nadzor zelo pomembna dejavnost. (Global Surveillance Society) Koncept»nadzora družbe«je postal osrednji del nastajajočega transdisciplinarnega študija nadzora, ki ga je mogoče obravnavati ne le v kriminologiji, temveč tudi na mnogih drugih področjih. Globalizacija, podnebne spremembe, terorizem, pravična trgovina, človekove pravice, zdravje, revščina itd. nam pomagajo osmisliti kompleksna vprašanja o globalnem nadzoru. Svet je dosegel v svojem razvoju točko, kjer je nadzor resnično postal svetovna država v svojem lastnem imenu (The no Nonsense Guide to Global Surveillance) Nadzor je tako področje, ki ni nikoli dovolj raziskano, še posebej ne v času, ko je sodobna informacijska tehnologija privedla možnosti nadzora do absurda in s tem povzročila premik od klasičnega fizičnega razumevanja nadzora do postmodernega razumevanja, ki se že usmerja v polje metafizičnega, k prerokovanju. Kajti uporaba tehnologije v sodobni informacijski druži je povzročila tudi spremembe v percepciji razumevanja družbenega nadzora, od predpostavke obstoja fizičnega nadzora, kot ga razumeta Foucault in Benthan s svojim Panoptikomom 43, do elektronskega nadzora k podatkovnemu nadzoru ter vseobsegajočemu hipernadzoru, nadzoru, ki ne samo da bo videl vse vnaprej, temveč bo to počel tudi s simulacijo. To je seveda absurdno, a si je mogoče predstavljati sistem, ki ne nadzira nečesa, kar se je zgodilo ali se pravkar dogaja, temveč nekaj, kar naj bi se šele zgodilo 22. Del nadzora v birokratski sferi je lahko tudi preprečitev spornih ravnanj v prihodnje, pa vendar v primeru hipernadzora govorimo o sistemu, ki je zaradi tega, ker ima dostop do vseh vrst podatkov in informacij, zmožen simulirati vnaprejšnja ravnanja (Črnčec, 2010, str. 147). Narava nadzora se je v povezavi z drugimi značilnostmi informacijske družbe spektakla spremenila: ustvarjanje in upravljanje vedno novih tveganj (pred boleznimi, terorizmom, okoljskim kolapsom itn.), uporaba tehničnih pripomočkov in vera v tehnični napredek, zanašanje na tehnokratsko racionalnost ter črpanje pojmov in konceptov iz gospodarstva oblikujejo menedžersko nadzorstveno paradigmo, ki na kaznovalnem področju izpodriva punitivno-represivno paradigmo in humanistično-rehabilitativne modele kaznovanja. Ta nova paradigma je del neoliberalnega vala, ki daje prednost tekmovalnosti, vodi (tudi) v poblagovljenje človeka (na primer pri trgovanju z zasebnostjo), si prizadeva natančno določiti (kratkoročne in dolgoročne) cilje in tarče, svoje delovanje tempira po časovnicah, vzpostavlja sisteme monitoringa učinkovitosti in pravilnosti delovanja. Moralna presoja (v nasprotju s punitivno-represivno 22 Jeremy Bentham, angleški pravnik in filozof, * 15. februar 1748, London, Anglija, 6. junij 1832, London. Pomemben prispevek na področju reforme kazenske zakonodaje je delo Panoptikon(1787), v katerem je strnil predloge za reformo jetnišnic in kazenskega prava, ki so močno vplivale na oblikovanje modernih zaporov in sistemov za izvajanje nadzora. (Wikipedija Jeremy Bentham) 49

62 paradigmo) in disciplinska vednost (družboslovnih disciplin) nista več v ospredju, zamenjujeta ju analiza koristi in stroškov, analiza tveganj in nevarnosti: tarče intervencije niso niti dobre niti slabe, so objekti nadzora, ki jih je mogoče upravljati. Opazovanje, zbiranje podatkov v podatkovne zbirke in analize podatkov stopa v ospredje (RKK Policija - Završnik, Aleš: ) Nadzor je v današnji sodobni družbi tesno povezan s tehnologijo. Razvoj informacijske tehnologije je narekoval nadzor nad tehnologijo ki se je za svojo uporabno vrednost razvilo v nadzor družbe. Razprava o informacijski dobi in revoluciji bi bila povsem brez pomena, če se poleg vseh pozitivnih pridobitev, ki jih prinaša informacijska doba, ne bi dotaknili tudi temnejših plati. Sproščanje informacij, prenos moči z vrha proti posamezniku daje temu tudi dejanski vpliv na ravnanje različnih subjektov države. Na drugi strani pa omogoča tudi institucijam, ki želijo nadzorovati to selitev moči, da ob uporabi razpoložljive tehnologije počnejo prav to (Črnčec, 2009, str. 217). Živimo v družbi nadzorovanja, zato bi bilo nesmiselno govoriti o nadzorstvu družbe v prihodnosti. Na vsakem koraku lahko zaznamo nadzor skozi podatkovni nadzor, računalniški spletni nadzor, satelitski zračni in telefonski nadzor, video in biometrični nadzor ter identifikacijski nadzor prek različnih kartic in različnih čipov. Iz poročila o nadzoru For the Information Commissioner by the Surveillance Studies Network iz leta 2006 je že razvidno, da je v razvitem svetu nadzor ne poteka le od zore do mraka, temveč celotnih 24 ur. Obstoj digitalnega tehničnega in komunikacijskega nadzora je dejavnik, ki podpira moderni obstoj družbe. V velik meri je nadzor (»Big Brother«) 23 rezultat moderne družbe. Ob tem ne moremo mimo Georgea Orwella, ki v svojem romanu 1984 opisuje totalitarni birokratski nadzor. Socialna oblika nadzora, ki je v zgodovini potekala ob medsebojnem druženju in razvojem socialnih mrež, je sčasoma prerasla v nadzor, ob katerem se posameznik sprašuje o svojih pravicah zasebnosti. V pravnih zakonodajah posameznih držav se iščejo modeli, do kje lahko poseže birokratska nadzoren upravni aparat, da se pri tem ne bi omejil razvoj in učinkovitost države ter posameznih velikih gospodarskih koncernov. Upoštevati moramo, da prav velike privatne korporacije za svoje dobičkonosno poslovanje in konkurenčnost uporabljajo velik nadzorni aparat, ki pa ni v rokah države in državnega nadzora (A Report on the surveillance society full report ) 23 Ob tem ne moremo mimo George Orwella, ki v svojem romanu 1984 opisuje totalitarni birokratski nadzor. Čeprav je v tej fantastiki izhodišče totalitarni sistem, se ravno takšno stanje odvija v državah z dolgoletno demokracijo. Zadnje odkritje Edwarda Snowdna, da ZDA nadzirajo celoten svetovni splet, je sprožilo veliko pomislekov in zgražanj, ki so seveda potihnili zaradi globalne varnosti. Ali je to res, bo seveda pokazal čas. 50

63 3.1 UTEMELJITEV VARNOSTNEGA SEKTORJA Ob koncu hladne vojne je liberalizacija in globalizacija vplivala na demokratični razvoj in gospodarstvo posameznih držav. Ključni element za dobro upravljanje države je še vedno povezano z varnostjo. V slovenskem družbenem okolju je v strokovnem pogledu varnost utemeljena s sistemom nacionalne varnosti. Varnostno okolje se stalno spreminja, zato se varnost zagotavlja tako na individualni, lokalni, nacionalni kot na mednarodni globalni ravni. V svetovnem merilu se vsaka država posebej trudi, da zagotovi varnost, zato se povezujejo v različne mednaroden asociacije. Pojem varnosti posega na vsa področja človekovega delovanja, v vse njegove dejavnosti in bi ga uvrščanje v javnih ali zasebni sektor po nepotrebnem omejevalo. Zadovoljevanje osnovnih človekovih potreb po prehranjevanju in reprodukciji je povezano s takšno ali drugačno varnostjo. Če ima posameznik občutek varnosti, lahko optimalno deluje kot človeško bitje, ki zadovoljuje potrebe, kot to želi in hoče. To in širšo dimenzijo varnosti je poudaril Grizold v svoji definiciji:»varnost je stanje, v katerem je uravnotežen fizični, duhovni duševni ter gmotni obstoj posameznika in družbene skupnosti v razmerju do drugih posameznikov, družbenih skupnosti in narave.«varnost ni vezana samo na eno področje človekovega delovanja, ampak se potreba po njej kaže na vseh področjih tako njegovega delovanja kot delovanja širše skupnosti, v katere se povezuje (države, narodi, podjetja itn.). To dimenzijo varnosti je poudaril Anžič:»Zavestno prizadevanje za vzpostavitev stanja varnosti je civilizacijska in kulturna kategorija, ki zajema vse vidike varnosti, tj. gospodarsko, socialno, kulturno, politično, pravno, ekološko, obrambno itd., se pravi tiste pojavne oblike družbenega življenja, ki štejejo kot družbene vrednote. Oblike družbene organiziranosti zajemajo regionalno, nacionalno, mednarodno in svetovno varnost«(črnčec, 2009, str. 25).»Securitization 24 «je tak pojav, ki je v današnjem času tesno povezan s preučevanje varnosti in različnih reform na mednarodnem varnostnem področju. Teorija»Securitization«opisuje poseben značaj odnosov vseh družbenih akterjev in predmetov, ki se lahko navezujejo na pojem "varnosti" (Povzeto iz: Securitization Theory and the Limits of Security Studies - the British pdf..)»securitization«je tesno povezan s teorijo mednarodnih odnosov in svetovno politiko in se odraža kot gibljiv skupek praks, pri čemer s hevrističnimi artefakti, metaforami, prilagodljivimi političnimi orodji, slikovnim repertoarjem, stereotipi in čustvi vsebinsko mobilizirajo dejavnike na področju varnosti, in vzpodbudijo družbo v mrežo posledic čustev in občutkov, misli in intuicij o kritični ranljivosti določenega ogroženega objekta in ga napeljujejo, da se strinja z razlogi, da varnostni akterji izberejo ukrepe, in vlagajo v varnost, prilagodijo politika tako, da se zavežejo blokirati nadaljnji negativni varnostni razvoj (Balzacq, 2011, str. 3 ). 24 V besedilu uporabljam originalni naziv»securitization«, ker še nimamo ustrezne slovenske sopomenke. 51

64 »Securitization«je v mednarodnih odnosih sprejemljiv koncept, ki je tesno povezan s Kœbenhavensko šolo 25 v luči konstruktivističnega in klasičnega političnega realizma v mednarodni varnosti.»securitization«se pojavlja kot ekstremna različica politizacije, ki omogoča uporabo izrednih sredstev v imenu varnosti. To lahko vključuje razglasitev izrednega stanja ali vojnega stanja, v katerem se mobilizira vojsko za obrambo ali napad na drugo državo. Poleg tega je potrebno poudariti, če je varnostni problem uspešno označen in predstavljen, potem ne postane predmet nezakonitega obravnavanja. V okviru analize se upošteva pet elementov, kot so: vojaški, politični, gospodarski, družbeni in okoljski. Ob tem lahko vidimo, da se je primer»securitization«množično uporabil v primeru invazije ZDA in koalicijskih sil na Irak 2003, ker je bilo navedeno, da Irak razpolaga z vojaškim orožjem za množično uničevanje. Temu posledično je bil izpostavljen tudi družbeni problem, kot je spoštovanje človekovih pravic v Sadamovem Iraku (Wikipedija A) Omenjeni primeri kažejo, da je potrebno pristopiti k ustrezni reformi varnostnega sektorja. Odbor za razvojno pomoč (DAC) pri Organizaciji za gospodarsko sodelovanje in razvoj (OECD) navaja, da so se že leta 2004 ministri dogovorili o reformi varnostnega sektorja (SSR). (OECD DAC Handbook on Security System Reform ) Izraz varnostni sektor razširja področje varnosti od svoje tradicionalne osredotočenosti iz vojaške, vključujoč javno varnost in varnost posameznika pred različnimi grožnjami. Okvirna skica varnostnega sektorja obsega različna področja: pravne strukture, mehanizme odgovornosti, nadzor moči in nadzor nad človeškimi viri, informacijsko infrastrukturo (zbiranje,obdelava in hranjenje) ter neodvisno kontrolo (Fluri, 2004, str 100). Reforma varnostnega sektorja (SSR) je pojem, ki se je pojavil že leta 1990 v Vzhodni Evropi. Čeprav ne obstaja enotna, globalno sprejeta opredelitev, se SSR na splošno nanaša na proces reforme in obnovo varnostnega sektorja v posamezni državi. Predstavlja določen odgovor na situacijo v kateri mora varnostni sektor zagotoviti varnost v državi, skladno z demokratičnimi načeli njenih ljudi. Reformiranje varnostnega sektorja naj bi bilo usmerjeno h krepitvi zagotavljanja učinkovitih in uspešnih varnostnih in pravosodnih storitev, k delovanju institucij varnostnega sektorja, ki so odgovorni za državo in njene ljudi, in k delovanju v okviru demokratičnega upravljanja, brez diskriminacije in ob popolnem spoštovanju človekovih pravic in vladavine prava. SSR upošteva vse državne institucije in druge organe, katerih vloga je zagotavljati varnost države in njenih ljudi, vključno z oboroženimi silami, organi pregona in obveščevalnimi službami, upoštevajoč tudi institucije, ki so odgovorne za upravljanje meja, in carinske službe, sodstva in kazenskih zavodov ter drugih akterjev, ki igrajo pomembno vlogo pri upravljanju in nadziranju oblikovanja in izvajanja varnosti, kot so ministrstva, parlament, varuhi človekovih pravic ter različne organizacije v civilni družbi. (Wikipedija Security sector reform) 25 Kœbenhavenska/Copenhagenska šola predstavlja šolo varnostnih študij in akademske misli iz mednarodnih odnosov. Omenjena šola daje poseben poudarek socialnemu vidiku varnosti (Wikipedija -/Copenhagen School). 52

65 V današnjem mednarodnem okolju se dogajajo nagle spremembe, ki vplivajo na globalno varnost in na posamezne države. Zato bo potrebno v prihodnosti še naprej težiti k reformam v varnostnem sektorju. S širitvijo Nata v okviru Evropske unije so se spremenile varnostne in mednarodne okoliščine. Bistvo razvoja varnostnega sektorja v posameznih državah, ki so se priključile zvezi Nato in EU, je bilo s prehodom v tržno gospodarstvo, političnim pluralizmom in demokracijo. Posledično bo proces reforme varnostnega sektorja še bolj poglobljen za zagotovitev mednarodne varnosti in razvojne pomoči. Trenutni programi pomoči so pogosto slabo zasnovani, kar vpliva na dolgoročno varnost. Mednarodna skupnost si prizadeva reševati zadeve celostno, vendar največkrat ne pravočasno. Reforma varnostnega sektorja je tako sestavni del poskusa, da bi razvili skladnejši okvir za zmanjševanje tveganja, da nestabilno stanje ne privede do množičnega nasilja. Če posamezne države ne zmorejo uspešno upravljati in obvladovati varnosti znotraj svojih meja, se ustvarijo pogoji, ki lahko vplivajo na ozemlja drugih držav in morda na koncu zahtevajo mednarodno posredovanje. Odziv držav po terorističnih napadih 11. septembra v ZDA, je pokazal na počasen razvoj reform varnostnega sektorja, zato je prišlo do večjega pomena sodelovanja med oboroženimi silami, obveščevalnimi služba in organi kazenskega pregona posameznih držav. Celoten ciklus reform je tako obrnil svoj tok v podrejeno smer boja proti terorizmu (Chapter the Challenges of Security Reform). Zato reforme varnostnega sektorja podpira tudi Organizacija združenih narodov. Pri tem menijo, da mora varnosti sektor vključevati tudi vodenje nadzornih organov. Reforma varnostnega sektorja je bistvenega pomena, saj se ljudje čutijo varno in zaupanje v državo je vzpostavljeno ter tako zagotovljen mir in razvoj. (Security sector reform United Nations Peacekeeping). 3.2 OBLIKE NADZORA V DRUŽBI O nadzorstvu poznamo različne definicije. Starejše definicije postajajo zaradi znanstvenega in tehnološkega napredka nezadostne, saj nadzorstvena dejavnost pridobiva nove pomene. V tem delu velja poudariti, da moramo pri opisovanju inšpekcijskega nadzorstva izhajati iz formalnega nadzora, zato sta kontrola in nadzorstvo lahko v državni pristojnosti in imata javni pomen za državo. Glavna ideologija nadzorstva temelji na pravno formalni obliki, povezani z uporabo zakonskih upravnih postopkov. Iz pregleda različnih strokovnih virov lahko ocenimo, da so značilnosti nadzora in kontrola sistematično povezane. Nadzor in kontrola sta sestavni del vsakega procesa vodenja in upravljanja ter predstavljata temeljno funkcijo managementa. Sta neločljivi sestavini, ki segata od načrtovanja prek organiziranja do vodenja. Zato je nadzorovanje praviloma le toliko učinkovito in uspešno, kot so učinkovite in uspešne preostale sestavine dejavnosti managerjev. 53

66 Nadzorovaje ne sme biti samo sebi namen. Dobro nadzorovanje vselej vodi do izboljšav, do popravnega delovanja (Tavčar,1996, str. 365). Tudi v sodobnem času, ob razviti tehnologiji, je nadzor neobhodno potreben, zato je potrebno imeti vzpostavljene kontrolne mehanizme (Kotter, 1999 str. 60). Področje nadzorovanja lahko sega od posameznega izvajalca, prek enot ali funkcij organizacije do celotne dejavnosti v domačem in globalnem okolju. Od opredelitve področja nadzorovanja je odvisna izbira načina, obsega in vsebine kontroliranja, iz teh pa sledi določitev meril in standardov kot osnove za primerjanje med dejanskim in želenim stanjem (Tavčar, 2005 a, str. 251). Nadzorstvo je neke vrste poseg v osebno sfero, v določene pravice in svoboščine posameznika, čeprav je treba poudariti in ločevati v tem smislu, da gre pri nadzoru v organizacijah v veliki meri za ugotavljanje stanja in spoštovanja pravil in predpisov. Nadzorstvo se odvija kot dejavnost, kot prisila in kot oblast. Pri izvajanju nadzorstva je potrebno tudi upoštevati metode nadziranja, ki so trajne (samokontrola, skupinska kontrola, pravila in predpisi), periodične (predračuni, revizija od zunaj, informacijski sistemi managementa), občasne (posebna poročila, osebna opažanja, metode za obvladovanje projektov) in kombinacije metod po okoliščinah, vsebini in pomembnosti kontroliranja (Tavčar, 2005 b, str.17). Brez učinkovitega in uspešnega obvladovanja se organizaciji slabo piše. Izkušnje z organizacijami, ki propadajo, vedno znova pričajo, da management ne ve niti tega, kako učinkovito je poslovanje še manj pa, kako uspešno je pri doseganju smotrov in ciljev. V uspešnih organizacijah sta kontroliranje in obvladovanje temeljni orodji managementa in seveda močna spodbuda vsem sodelavcem. Nadzorovanje in obvladovanje pomagata standardizirati delovanje organizacije, varovati premoženje organizacije, zagotavljati enakomerno kakovost, preprečevati samovoljo na vseh ravneh, meriti učinkovitost in uspešnost delovanja vsakega sodelavca. Nadzorovanje je obenem temelj vsega načrtovanja ter nosilec urejenosti v delovanju organizacije. Urejenost je pa nazadnje tudi vir osebne varnosti in osebnega razvoja vseh sodelavcev, še posebej pa managerjev (Tavčar, 1996, str. 342). Zato sodimo, da lahko s pomočjo klasičnih managerskih funkcij (načrtovanje, organiziranje, vodenje in kontroliranje) ustrezno opišemo značilnosti managerskega procesa dela v prelomnem tisočletju. Načrtovanje je managerska funkcija, ki obsega proces postavljanja organizacijskih ciljev in določanje poti za njihovo realizacijo. Organiziranje je managerska funkcija procesa, ki razporeja in ureja vire vseh vrst, da bi lahko uspešno realizirali načrtovane cilje. Vodenje kot managerska funkcija je proces vplivanja na ljudi, da bi na podlagi ustreznega vedenja prispevali k realizaciji načrtovanih ciljev. Kontroliranje pa je proces nadzora nad dogajanjem in preučevanjem, v kolikšni meri so dejanski rezultati skladni s planiranimi, in po potrebi predlaganje korektivnih aktivnosti, kar ponazarja tabela 12. Rezultat vseh teh aktivnosti pa naj bi bilo sprejemanje čim boljših poslovnih odločitev managementa (Merkač, 2005, str. 55). 54

67 TABELA 12: Klasične čne managerske funkcije (Merkač, 2005, str. 55). Kratek pregled definicij managementa kaže, da večina ve ina avtorjev, ki preu preučujejo management, soglaša, da je management»proces uporabe virov za za doseganje ciljev«oziroma proces doseganja organizacijskih ciljev s pomočjo pomočjo funkcij na načrtovanja, organiziranja, vodenja in kontrole. Nekateri razumejo vlogo managementa v širšem smislu tudi kot dejavnost upravljanja, drugi pa v ožjem in ga enačijo enačijo z vodenjem vode (Sims in Lorenzi, 1992,str. 14). Nadzorovanje je torej ugotavljanje, kaj je bilo napravljenega, je merjenje in ocenjevanje delovanja in izvajanja popravljenih ukrepov, da bi zagotovili uresničevanje uresni uresnič smotra, ciljev in načrtov rtov združbe, ki naj bi to vnap vnaprej zagotavljali (Mihelčič, č č, 2003, str. 275). Nadzorovanje je izrazito pozitiven proces, ki meri doseganje smotrov in ciljev v interesu vseh udeležencev organizacije; zagotovo je slaba tista organizacija, v kateri je nadzorovanje sestavina prisile, manipuliranja, manipuliranja, vohljaštva in tako naprej. Nadzorovanje je zbiranje in sporočanje čanje informacij o uspešnosti in u učinkovitosti inkovitosti delovanja organizacije odločevalcev, evalcev, da ti primerjajo dosežene izide z na načrtovanimi in odločajo čajo o morebitnih ukrepih (Tavčar, ar, 1996, str. 342) 342). Izvajanje nadzorne dejavnosti, nadzorovanje oz. merjenje je v ospredju obvladovanja organizacije in je prvi pogoj za ukrepanje, ki se ga loti management, če č ugotovi, da je potrebno in primerno. Iz spodnje skice je razviden potek nadzorovanja v organizaciji. organizaci 55

68 TABELA 13: Potek nadzorovanja v organizacijah (Tavčar, 1996, str. 348). Nadziranje je torej predvsem upravljalno-vodstvena dejavnost za obvladovanje in je tudi sestavina vsake izmed temeljnih poslovnih funkcij in se nanašaa na presojanje pravilnosti načrtovanja, pripravljanje izvajanja in izvedbe izvajanja z vidika tistih, ki odločajo, pa tudi odstranjevanje pri tem ugotovljenih nepravilnosti (Kralj, 2003, str. 454). Nadziranje (angl. controlling, nem. Uberwachung) presojanje pravilnosti delovanja glede na zastavljene cilje in odpravljanje nepravilnosti. Kontroliranje (angl. checking, nem. Kontrollierung) je pretežno preventivno, na strokovnem ugotavljanju dejstev zasnovano vzporedno nadziranje; opravljajo ga organi, ki so vključeni v nadzirano delovanje in ki stalno delujejo. Pojem»kontrola«,»nadzorstvo«, nadzorovanje«je prišel v ospredje predvsem iz družboslovnih in vedenjskih znanosti, povezanih tudi s pravom, propagando, vladanjem itd., tja do vojske, na mikro in makro ravneh. Verjetno je največkrat rabljen v socioloških znanostih, ki se ukvarjajo z najrazličnejšimi vrstami človeškega vedenja, tudi v psihologiji, socialni psihologiji ni tako zanemarjen (Pečar, 1988, str. 61). Nadzorstvo je v primerjavi s kontrolo pravno ekzaktnejše, saj vključuje zahtevo po samostojnem zakonu, za vsako stvarno določeno delovno področje uprave, nad katerimi posamezen inšpektorat izvršuje nadzorstveno dejavnost. Zakon (lexspecilais) torej določa stvarno in krajevno pristojnost inšpektorata in njegovih enot, pooblastila in ukrepe, medsebojna razmerja v inšpektoratu ter vzdržuje pravno formalne oblike izvrševanja nadzorstva. Od učinkovitosti nadzorstva je v veliki meri odvisen atribut pravne države ter jamstvo in varstvo človekovih pravic (Strojin, 1996, str. 8). Inšpiciranje (angl. inspecting, nem. inspektieren) je pretežno popravnoo (korektivno), na strokovnem ugotavljanju dejstev zasnovano naknadno nadziranje; opravljajo ga organi, 56

69 ki v nadzorovano delovanje niso vključeni in v njem ne sodelujejo (Turk v Tavčar, 2005 a, str. 247). Inšpekcija izhaja iz glagola inšpicirati, kar predstavlja izvajati pregled, preverjanje, nadzor (Veliki splošni leksikon, 2006, str, 1689). Tudi Slovar slovenskega knjižnega jezika pripisuje nadzorstvu več pomenov, in sicer: sistematično pregledovanje, spremljanje poteka ali razvoja česa, zlasti določene dejavnosti, prizadevanje, skrb za pravilno ravnanje, vedenje, delo koga, prevlada, oblast (Slovar slovenskega knjižnega jezika, 1991, str. 912). Pri pregledu definicij pojma nadzora pa je razvidno, da je nadzorovanje lahko tudi zbiranje in sporočanje informacij o uspešnosti in učinkovitosti delovanja organizacije odločevalcem, da ti preverjajo dosežene izide z načrtovanimi ter odločajo o morebitnih ukrepih (Možina, 1994, str. 207). Nadzorovanje kot tako lahko predstavlja presojanje pravilnosti nosilcev delovanja, npr. v združbi, glede na zastavljene cilje in odpravljanje nepravilnosti v delovanju; tudi skupek ukrepov, ki naj ohranijo ukrepe in izide v vnaprej določenih okvirih ; tudi opazovanje delovanj; pri tem se izidi primerjajo s cilji in če je potrebno popravljajo ukrepi (Veliki splošni leksikon, 2006, str. 2834). Nadzor in nadzorovanje si predstavljamo kot obliko neke dejavnosti oziroma kot je zapisano na svetovnem spletu (Internet 1), da je nadzor oblika nadzorovanja aktivnosti nečesa. O pojmu nadzor lahko iz leksikona preberemo, da je to dejavnost, pri kateri poteka presoja pravilnosti nečesa ter odpravljanje nepravilnosti. V to dejavnost poleg inšpekcije sodi še revizija in kontrola (Leksikon Cankarjeve založbe, 1984, str. 634). Beseda kontrola je prevzeta prek nemške»kontrolle«in iz francoske»controle«, kar se je razvilo iz»contre-role«; to je ime registra pri orglah, ki se uporablja za preverjanje drugega registra, dobesedno pa pomeni»proti-vloga«. Tudi kontroli je pripisanih več pomenov: ugotavljanje skladnosti kake dejavnosti z določenimi pravili, predpisi, ugotavljanje dejanskega stanja, položaja česa, pregled, pregledovanje, prevlada, oblast, kontrolni organ, (Slovar slovenskega knjižnega jezika, 1994, str , 598). Tudi kontrola spada v kontekst organiziranosti, saj mora biti načrtovana, pripravljena in usklajena z namenom kontrole same. Filip Lipovec navaja, da kontroliranje poteka v zaporednih fazah, ki so: pregledovanje organizacije in opravljenega dela, ocenjevanje opravljenega na podlagi predvidevanj, odpravljanje ovir in odklonov s korektivnim delovanjem (Lipovec, 1987, str. 240). 57

70 Podobno kot pri drugih strokah imamo tudi pri kontroliranju nekaj temeljnih načel, kot so: preudarnost oziroma racionalnost, resničnost, pravočasnost, odgovornost, nenadnost in sočasnost, zaporednost oziroma kontinuiranost ter ločevanje operativnih in evidenčnih nalog (Rozman, 1993, str ). Nadzorne funkcije obstajajo, odkar obstaja družba, spreminjajo se le način, vsebina in nosilci skladno s spreminjajočimi se družbenimi odnosi (Bostić, 1986, str. 9). Zato morajo obstajati kontrolni sistemi, ki naj bi v vsaki organizaciji obsegali: jasnost ciljev in namena delovanja organizacije, norme, standarde in kriterije, ki prispevajo k optimalnemu delovanju organizacije, sistem monitoringa za spremljanje dosežkov, informacijski sistem, ki obvešča, kaj se v organizaciji dogaja, zagotavljanje stabilnosti in rasti organizacije (Fernandes,182, str. 47). Ker je nadzor utemeljen za žive sisteme in so se nivoji nadzora spreminjali z življenjem, kulturo, prek birokracije, se v končni fazi nadzor vzpostavlja na tehnološki ravni. Iz spodnje tabele so razvidne ravni nadzora. TABELA 14: Nivoji človeškega nadzora 1. stopnja: Življenje Nadzor je definiran na etični ravni; pravila so določena z gensko podedovanimi programi. 2. stopnja: Kultura Nadzor je definiran na ravni kulture, družbenih in človeških družb; pravila so določena z naučenimi vzorci vedenja. 3. stopnja: Birokracija Nadzor je definiran na ravni birokratsko nadzorovanih družbenih sistemov; obstaja niz eksplicitnih pravil in predpisov. 4. stopnja: Tehnologija Nadzor temelji na tehno-birokratski informacijski (Turk, 2004, str. 11). družbi; gre za niz oblikovanih funkcij programov. V sklopu razprave o nadzoru se ne moremo izogniti bistvenemu pomenu socialnega nadzora oziroma kontrole. Oznaka»socialna kontrola«je brez dvoma kompleksna in abstraktna, saj se nanaša na strukture, procese prakse institucije, mehanizme in sisteme, ki po eni strani zagotavljajo konformno vedenje ljudi, po drugi strani pa se odzivajo na naravno- normativne odklone, odstopanja in kršitve. Socialna kontrola ima 58

71 torej dva obraza, (pro)aktivnega /produktivnega/pastoralnega in reaktivnega, ki pa sta v družbenem življenju običajno tesno prepletena (to velja tudi za formalne in neformalne nadzorstvene dejavnosti). Socialna kontrola se opira na raznovrstne ekonomske, politične, pravne policijske, družinske, moralne, kulturne, religiozne, ideološke, znanstvene, tehnološke, izobraževalne, informacijske in druge aparate, ki na posameznika ne učinkujejo le od zunaj, ampak tudi od znotraj, tj. na ravni podružbljenih delov njegove osebnosti. Družbena kontrola je navzlic prostorskim in časovnim posebnostim univerzalen in nujen fenomen, nerazvezljivo spet s katero koli urejeno družbo (Kanduč, 2005, str. 192). V sodobni družbi lahko nadzorovanje razumemo kot sredstvo socialne kontrole in hkrati sredstvo za zagotavljanje določenih socialnih pravic. Tabela 15 prikazuje analitične dimenzije in empirične vrednosti štirih ravni kontrole, vključno z možnim tipom socialnega sistema za vsako raven. TABELA 15: Dimenzije človeškega nadzora Organizacija snovi in energije Analitične dimenzije rezultatov kontrolnega sistema Raven kontrole Procesor Programiranje Obstoj Izkušnja Razvoj (Neorganski univerzum) Vmesni: Repreduciranje molekul Prva raven: DNA molekule Življenje genetsko temelji na družbenosti (mnoge živalske vrste). Druga raven: Kultura Kultura osnova je socialna struktura, človeška družba. Tretja raven: Birokracija Birokratska kontrola socialnega sistema. Četrta raven: Tehnologija Tehnokratsko informacijska družba Možgani vreteničarjev Formalna organizacija individualnosti Mehanski in elektronski procesor informacij Vmesni: Genetski inženiring (Sintetično življenje) (Beniger,1986, str. 103). Dedno genetsko programiranje Naučeni programi (načini) obnašanja Nadzor nad pravili in predpisi Namensko oblikovane funkcij in programov Reprodukcija programirane proteinske sinteze Kontrola obnašanja s programiranje, shranjeno v spominu Racionalizacija obravnava, zapis, hraniti (varovati), hierarhična odločitev, formalna kontrola Informacijsko procesiranje in hranjenje vhodnih podatkov, programirane odločitve in izhodni podatki Odziv, prilagodljivost genetsko kontroliranih procesov do okolja Naučeno prilagojeno odzivanje na okolje skozi reprogramiranje Organizacijski odziv na okolje, prilagajanje skozi reorganizacijo procesnih sprememb Medsebojni vpliv med procesorjem in prilagajanje okolja skozi ponderiranje (tehtanje) reprogramiranja Organsko vrednotenje z naravno selekcijo Širjenje kulture, spremembe skozi spodbujanje, posvojitev razlik Širjenje racionalnosti s posvojitvijo kot s kulturo selektivnega pritiska na organizacijo Širjenje procesorjev in programov s posvojitvijo kulture, oblast in tržna selekcija 59

72 Védenja o nadzorstvu in nadzorovanju je zdaj že toliko, da bi ga kot nekakšno celovitejšo disciplino lahko začeli obravnavati docela samostojno. Izrazi, kot so npr. Social Control, Soziale Kontrole, Controlesocila, nadzorstvo, kontrolizacija, kontrolizmi, ilegalizmi, neformalizmi itd. zaradi različnosti razumevanja in pojasnjevanja naravnost kličejo k enotnejšemu in celostnemu preučevanju. Zato se kaže potreba po oblikovanju področja in pojma, ki bi združeval, vseboval in predstavljal vse tisto, kar je pomembno»védenje«o kontrolizaciji. Morda bi bil za ta namen namesto dosedanje kontrolizacije uporabnejši izraz»tutelologija«. Izpeljanka izhaja iz latinskega samostalnika»tutela«, ki pomeni nadzorstvo, varstvo, obrambo zaščito, varuštvo itd. Tutelologija naj bi torej bila znanost, disciplina ali veda, ki preučuje nadzorstvo in nadzorovanje oziroma delovanje nadzorstvenih mehanizmov, njihove lastnosti, vrste, moč posledice in vpliv na posameznika in njegove skupine, tja do države z vsem aparatom za normaliziranje družbe po njenih pričakovanjih (Pečar, 1992, str. 15). Nadzor lahko razumemo kot nekaj pozitivnega v sodobni demokratični družbi, saj naj bi ta predstavljala visoko stopnjo družbene organiziranosti. Iz tega vidika lahko ocenimo, da družbeni nadzor vključuje veliko dejavnosti, postopkov mehanizmov in tudi sredstev s skupnim ciljem, da se obvladujejo aktivnosti posameznika, skupine in družbe kot celota. Dejavnosti in postopki se odvijajo po določenem vzorcu in po pričakovanjih, v kolikor pa ta aktivnost poteka izven predvidenih okvirov, gre lahko za napako, ki se popravi, ali pa za namerni odklon, ki se sankcionira. Nadzora (nadzorstva) pa ne kaže razumeti zgolj kot pregledovanje oziroma preverjanje. Če bi ga tako razumeli, bi to pomenilo, da je njegovo bistvo le v ugotavljanju odstopanja opravil ali dejavnosti od postavljenih zahtev. Razumeti ga je treba kot izvajanje dejavnosti, ki ni usmerjena le na posamične primere in nima enkratnega pomena. Njegov motiv, s tem pa tudi etično in pravno opravičevanje in poslanstvo, ne sme biti le v evidentiranju nepravilnosti. Predvsem mora odgovoriti na vprašanje, ali nek posameznik, skupina, organ, organizacija in podobno deluje skladno s postavljenimi pravili, zahtevami in pričakovanji, ki so lahko le neformalna, največkrat pa oblikovana v pravnih podlagah. Med subjektom, ki se nadzoru podreja, in subjektom, ki ga izvaja, poteka nadzorstveni proces s številnimi in različnimi psihološkimi, sociološkimi, etičnimi, pravnimi in drugimi posledicami. Vsak tak proces mora imeti v sklepni fazi za posledico nagrado ali sankcijo. Vsekakor je nadzor ali njegova dejavnost (nadzorstvo) sestavina načela odgovornosti, brez katere ni mogoče razviti in utrditi nobene oblike učinkovitosti. Obenem pa je tudi pomemben del vodenja, ki ga morata determinirati ne le pravna, temveč tudi etična pravičnost (Anžič, 2010,str.128). 60

73 Seveda se pri teoretičnem pojmovanju nadzora neposredno pojavlja vprašanje, kdaj je nadzora dovolj in kdaj je nadzor popoln oziroma učinkovit. Odgovor je lahko, da nadzorstvo ne more biti popolno, ostaja vedno določen odstotek primerov, ki ostanejo izven nadzora. Vendar je potrebno pri nadzoru težiti k učinkovitosti. Učinkovitost organizacije je mogoče opredeliti tudi kot sposobnost izrabljati zunanje in notranje okolje v smislu pridobivanja vseh razpoložljivih sredstev, da bi organizacija vzdrževala svoje delovanje in zagotavljala določeno storitev.organizacijsko učinkovitost dosežemo, ko spoznamo, da so potrebne spremembe v organizaciji dela na vseh ravneh (Gričar, Piskar, 1988, str. 33). Pri analizi pojma učinkovit in uspešen je bilo v prenovi poslovanja slovenske javne uprave že dosti povedanega. Izpeljavo iz prenove v učinkovitost prikazuje tabela 16, ko je potrebno začeti s prenovo poslovanja, ki se lahko odvija v določen organu in upravi oziroma v celotni organizaciji, pri kateri je potrebno povečati uspešnost in učinkovitost. TABELA 16: Povezava med pojmi v besedni zvezi prenova slovenske uprave PRENOVA ORGAN UPRAVA POSLOVANJE ORGANIZACIJA UČINKOVITA USPEŠNA (Colnar, 2006, str. 45). Izhajajoč iz pojmov učinkovitost in uspešno vidimo, da sta popolnoma različna, čeprav pojem učinkovit in uspešen velikokrat uporabljajo vodilni in vodstveni organi, ko naštevajo cilje svoje organizacije. Efektivnost (angl. Effectiveness), ki jo prevajamo kot uspešnost, je v začetku označevala stopnjo realizacije zastavljenih ciljev: na nek način se je želelo izraziti, ali se približujemo zastavljenim ciljem in kolikšen je naš napredek. Pri takšni razlagi efektivnosti efektivno podjetje uspešno napreduje glede na doseganje zastavljenih ciljev. Vendar se ta pojem tudi danes razumeva zelo široko in njegov najjasnejši pomen se izraža v našem jeziku z besedo uspešnost. Uspešnost označuje neko splošno vrednost podjetja, poslovnega sistema ali institucije, kar pravzaprav ni pomembno, ker je vsakdo lahko uspešen ali neuspešen. To izhaja iz vrste kriterijev, ki jih je lahko toliko, kolikor si jih lahko izmislimo. To so lahko kvantitativni kriteriji, npr. produktivnost, 61

74 ekonomičnost, ali pa kvalitativni, kot so fleksibilnost organizacije ugled na tržišču, zadovoljstvo zaposlenih, kvaliteta proizvodov in še več drugih Uspešnost se na enak način ovrednoti, kadar so kriteriji kvalitativni; ocenjuje se opisno, npr.: odlično, zelo dobro, slabo ipd. Takšno oceno dobimo s pomočjo spraševanja ljudi z anketami ali ocenami strokovnjakov. Efikasnost (angl: efficiency), kar prevajamo kot učinkovitost, se izrazi v nizu kvantitativnih kazalcev, torej merljivih količin, npr. produktivnost, rentabilnost, ekonomičnost itd. Veliko število teh kazalcev ima finančni pomen, v principu pa so to razni splošni kazalci o poslovanju podjetja (Vila, 1994, str. 24). Med vsemi merili najbolj povzdigovano, najbolj v ospredju upravno politične retorike 26, je merilo učinkovitosti. Hkrati je najmanj opredeljivo in najmanj zanesljivo. Če je učinkovitost razmerje med inputom in outputom, nastaja glavna težava pri merjenju učinkovitosti v tem, da ne moremo objektivno opredeliti niti inputa niti outputa, večinoma obojega. Na obeh straneh tega razmerja imamo namreč opraviti z vrednotami, ki navadno niso količinsko izmerljive ali kako drugače objektivno opredeljive. Gre za različne koristi, vrednote, težnje, dolgoročne in kratkoročne interese, ki poleg tega, da niso izmerljivi, tudi niso primerljivi, niti se ne dajo denarno ovrednotiti (Bučar, 1981, str. 411). Če izhajamo iz vidika sodobne države in njene urejenosti v družbi, lahko v današnjem času ugotavljamo, da se glede na sistem, ki je vzpostavljen v družbi, kaže potreba po obvladovanju stanja na različnih področjih, od ekonomije, gospodarstva, ekologije do notranje in zunanje varnosti v državi. V današnjih demokratičnih državah, sankcije oziroma kaznovanje lahko razumemo tudi kot sredstvo, s katerim težimo k izboljšanju in spreminjanju nedopustnega vedenja. Tovrstna dejavnost opisujemo kot resocializacijo. Resoalizacija se pojavlja tudi v emigrantski politiki, saj morajo določeni emigranti spremeniti način življenja, da bi se prilagodili novi socialni in družbeni ureditvi ter vrednotam, ki veljajo za družbo, v katero so emigrirali. Za lažji potek t. i. resocializacije so v sodobnih družbah ustanovljene različne institucije. V našem družbenem okolju veliko vlogo resocializacije poleg prevzgojnih domov, psihiatričnih klinik opravljajo socialne službe. Navedene institucije sodijo v kontekst formalnega nadzorstva v družbi. 26 Učinkovitost inšpekcijskega nadzora v tem pogledu je težko meriti, ker sama državna uprava v svojem delovanju nastopa kot objekt nadzora (sama nadzorovana) in subjekt nadzora (sama nadzoruje). V vlogi subjekta državna uprava predstavlja sredstvo za zagotavljanje zakonitosti, uresničevanje sprejete politike in ugotavljanje odgovornosti v primeru kršitev sprejetih družbenih norm. Politične odločitve neprestano vplivajo na delovanje državne uprave. Kadar postanejo politična merila (primer kadrovanja) pomembna tudi na nižjih nivojih, ni več pomembna nobena sodobna tehnologija, pomembno je le, da je na položaju "naš človek". To povzroča erozijo državne uprave, takrat so tudi inšpekcijski organi neučinkoviti. 62

75 Zgodovinski vidik preučevanja nadzora je tesno povezan s kaznovanjem in disciplino. V javnosti se je kaznovanje in discipliniranje izvajalo kot spektakel in kot grožnja drugim, kaj se lahko zgodi, če bodo ravnali na prepovedan način. Foucoult je v svojem delu Nadzorovanje in kaznovanje zapisal, da je zgodovinski trenutek discipline, ko nastane človeško telo ne samo za povečanje zmožnosti, spretnosti in sposobnosti, temveč tudi za poglobitev podložnosti in oblikovanja razmerja, da bo ubogljivejše. Tako se oblikuje politika prisile, ki obdeluje telo, manipulira z njegovimi elementi, gibi, obnašanjem. Disciplina izdeluje podrejena in izurjena telesa,»krotka«telesa, skratka ločuje oblast od telesa (Foucault, 1984, str. 137 in 138). V današnji družbi se je spremenil odnos med disciplino in nadziranjem. Po drugi svetovni vojni se je namreč začela kriza disciplinske družbe, kot neuspešni so se izkazali vsi modeli zapiranja in discipliniranja, vse disciplinatorne institucije 27 so postale predmet nenehnih reform. Tako se kar naprej reformira šola, odkriva nadomestek zapora, uvaja nove načine dela tudi v vojski itd., čeprav se vsak od novih načinov discipliniranja prej ali slej izkaže za pomanjkljivega. Tisto, kar danes nadomešča disciplinsko družbo, je nadzorovalna družba (societe de controle). Na kratko, v primerjavi nadzorovanja in discipliniranja gre za to, da je» nadzorovanje kratkotrajno in naglo se vrteče, hkrati pa tudi neprekinjeno in brezmejno, medtem ko so discipline dolgotrajne, neskončne in diskuntinuirane (Salecl, 1993, str ). Nadzorstvo navadno obravnavamo kot nekakšen enoten sistem, ki ga ima vsaka družba, skladno s stopnjo svoje kulture in civilizacije, zato da sploh obstaja in deluje. Kolikor ga natančneje preučujemo, vidimo, da se ločuje predvsem na del, ki ga predstavlja država, in na vse drugo, kar ni država (Pečar, 1992, str. 13). Nadzor je po svoji vsebini razdeljen na formalni in neformalni nadzor (Pečar, 1988, str. 16). V naši družbeni ureditvi je formalno pravno nadzor legalen in legitimen, saj ga izvajajo ustanovljene institucije, kot so policija, sodišča, inšpekcije in specializirane agencije ali državne neodvisne institucije. Osnova za delovanja teh institucij je v predpisih in zakonih, torej je na ta način zagotovljena legalnost in legitimnost delovanja posameznega organa. Kot lahko ugotovimo, je temelj takšnega delovanja tesno povezan z institucionalno močjo. Posamezna institucija, ki je ustanovljena z zakonom in deluje na podlagi predpisov, ima pravno legitimno moč, zato so na voljo pravno določena razmerja in vrste sankcij za kršitelje. Te sankcije posegajo v tudi v človekovo svobodo. Bistven element sankcij je represivnost, kaznovanje in prevzgoja, ter usmerjenost k dopustnemu in sprejemljivemu delovanju v družbi. 27 Disciplinatorne institucije lahko enačimo z Erving Goffmanovo teorijo o totalnih institucijah, ki trdi, da so totalne institucije«drevesnice za spreminjanje oseb; vsaka je naravni eksperiment o tem, kaj lahko naredimo jazu«. (Haralambos, 2001, str. 313). Če povzamemo, so to institucije, v katerih posameznika preoblikujemo, njegova osebnost je samo številka, ki je enako oblečena, od njih zahtevamo isti vzorec in norme obnašanje. To se kaže v zaporih, popravnih zavodih, internatih, bolnicah, vojašnicah, samostanih 63

76 Znotraj formalnega nadzora ločujemo dve osnovni obliki, in sicer notranji in zunanji nadzor. V okviru notranjega nadzora ločimo instančni in hierarhični nadzor. Instančni nadzor temelji predvsem na osnovi nekega nezadovoljstva ali nepravilnosti, ko se nekdo pritoži. Opravi se nadzor in vpogled v iskanje upravičenosti ali neupravičenosti pritožbe in s tem reševanje zadeve. Za hierarhični nadzor je značilno, da imajo na osnovi hierarhično višjega položaja, pogosto pa tudi na osnovi izrecnih določil posameznih predpisov, poveljujoči pravico in dolžnost nadzora nad delom podrejenih ne glede, ali dobijo pobudo od zunaj ali opravijo nadzor na lastno iniciativo. Ta nadzor se lahko nanaša na celotno delo podrejenih ali pa samo na določene aktivnosti z rednimi ali izrednimi pregledi dela. Pri zunanjem nadzoru pa je značilno, da nadzor lahko opravi pri nekem organu ali organizaciji drug organ ali organizacija, ki ni v položaju hierarhične nadrejenosti, zato se ta nadzor imenuje zunanji (Cijan, 2002, str ). V okviru preučevanja nadzorstva se srečujemo s konformizmom, saj ta predstavlja zahteve, da se posameznik vede skladno z družbenimi sprejetimi normami in vrednotami. Ta nadzor se odvija neprestano, neposredno in vsakodnevno z različnimi dogodki, v katerih je vključen posameznik ali institucija. Te interakcije, ki potekajo v družbi, lahko preučujemo kot proces neformalnega neposrednega nadzora. Tovrstno nadzorovanje med ljudmi je obojestransko in je posameznik hkrati nadzorovanec in nadzornik. Takšna oblika nadzora lahko vpliva na odnose, ki se lahko sprevržejo v sankcije, grožnje, zastraševanje ali pa je posameznik in tudi institucija z vidika uspešne socializacije pohvaljena, nagrajena in se tako ustvari pozitivnim mnenje o nečem. V pluralistični družbi 28 je veliko neformalnega nadzora, ki ga pripisujejo tudi medijem, saj dnevno javnosti sporočajo, kaj je dobro in kaj ne in na svojevrsten način podajajo skupek vrednot in vrednostnih sodb, kaj je ustrezno, družbeno sprejemljivo, in kaj ne. Takšno neformalno nadzorstvo predstavljajo predvsem primarne in sekundarne človeške skupine, katerih kontrolna vloga temelji na življenju v skupnosti, v medsebojnih željah in predvsem čustveni povezanosti (Pečar, 1988, str. 16). Shematičen prikaz družbenega nadzora ponazarja tabela Tudi v pluralistični družbi je potrebno zagotoviti družbeni red. Družbeni red je potreben zaradi človeške narave. Durkheim in Parsons ugotavljata, da sta za družbeno življenje značilna»vzajemna korist in miroljubno sodelovanje bolj kot vzajemno sovraštvo in uničevanje» (Haralambos, 1995, str. 879). 64

77 TABELA 17: Družbeno nadzorstvo v sodobni družbi FORMALNO Sodišča, policija, vojska, carina, davkarija, določeni upravi organi DRUŽBENO NADZORSTVO NEFORMALNO Šole, društva, različne organizacije, podjetja, družina (starši, sorodnik), soseščina (sovrstniki, prijatelji), posameznik (samokontrola) Metode delovanja družbenega nadzora NEGATIVNE OSEBNOSTNE POZITIVNE Grožnja, prisila, kazen,stigmatizacija, opravljanje, izgon, graja, podrejanje, prisluškovanje, snemanje Vir: Lasten. Ozaveščenostvest, sram, krivda, kesanje, ogorčenje, odgovornost, strah Sporazumevanje, dogovor, odpuščanje, ljubezen, nagrada, prijateljstvo, prostovoljnost, humanost, naklonjenost V sodobnem družbenem okolju je družbeni nadzor tesno povezan z državo. Potreba in interes za nadzorstvo se povečuje predvsem za njegovo funkcionalno in organizacijsko zmožnost, učinkovitost, gibčnost in predanost skupinam oz. političnim silam 29, za katere deluje. Vendar ob tem nastajajo različne dileme, pojavljajo se nova vprašanja, predvsem pa zahteve po rešitvah. Ob tem se pojavijo nove težave, ki posegajo v sklop ustrezne zakonitosti, pravičnosti, javnega mnenja, soglasja na politični ravni in na koncu tudi družbenih in kulturnih vrednot. Razprave o nadzoru niso preproste, saj nekatere oblike nadzora sprejemamo s ponosom, drugih oblik ne podpiramo ali pa se jim poskušamo izogniti, ker na koncu nadzorstvo lahko razumevamo kot varnost in svobodo. 29 Polititacija predstavlja vnašanje politike na neko področje (formalno vpliovanje). Politizacija nadzornih organov oziroma inštitucij je prisotna in se pri vsaki na novo imenovani vladi tudi imenujejo glavni inšpektorji, šefi kriminalistične policije, Nacionalnega preiskovalnega organa, politike SOVE in tudi OVS ter tako postajajo sestavni del oblikovanja politike. 65

78 Najožja in obenem najbolj konvencionalna možnost obravnavanja in definiranja družbenega nadzorstva je tista, ki se ukvarja z mehanizmi in njihovimi sredstvi, ki jih družba daje nekaterim organom 30 (Pečar, 1988, str. 17). Ti mehanizmi temeljijo predvsem na pravu, ki jim daje moč in pooblastila za dejavnosti, ki jih opravljajo. Izhajajo iz države in vsak državni organ s svojimi nadzorovalci ve, do kod sme, in kje prenehajo njegove pristojnosti. Nadzorovanje je glede na mehanizme postalo visoko specializirana dejavnost in v zvezi s tem nastajajo posebni nadzorstveni poklici, delo v nadzorstvenih mehanizmih je profesionalno, opravlja se kot življenjska kariera (Pečar, 1988, str. 42). Družbeni nadzor obsega procese dejavnike in sredstva, katerih izrecni namen je odkrivati in preprečevati odklonske pojave. Sredstva družbenega nadzora so torej tudi prepričevanje, ustvarjanje moralnega soglasja, socializacija glede na določene vrednote in pravila, nagrajevanje (pozitivno sankcioniranje), ki poskuša ljudi spodbuditi k neodklonskemu, z družbenimi pravili konformnemu ravnanju pa tudi prisiljevanju (Jerovšek, 1992, str. 231). 3.3 NADZOR V SISTEMU NACIONALNE VARNOSTI Slovenija je v zadnjih letih svoje samostojnosti uspela zasnovati okvir nacionalne varnosti. V razpravah o nacionalni varnosti je temeljne okvire opredelila v strateških dokumentih. V resoluciji o strategiji nacionalne varnosti Republike Slovenije (ReSNV-1) so dana izhodišča za oblikovanje mehanizmov in instrumentov za zagotavljanje varnosti države in naroda. Njena vsebina zajema: varnost nacionalnega ozemlja (vključno zračni prostor in ozemeljske vode), zaščito življenja ljudi in njihove lastnine, ohranitev in vzdrževanje nacionalne suverenosti ter uresničevanje temeljnih funkcij družbe (socialno-ekonomsko, družbeno-politično, kulturno, ekološko gospodarsko itd. Ko govorimo o državni varnosti, ima beseda varnost dva pomena, in sicer: prvič, kot stanje varnosti na ravni celotne države in torej v pomenu nacionalne varnosti; drugič, v pomenu varnostništva kot skupka dejavnosti, s katerimi država sistemsko zagotavlja varnost na ravni družbe (Grizold, 1992, str ). V celotnem procesu oblikovanja varnostne politike je razumljivo da država oblikuje različne mehanizme in instrumente, ki so namenjeni zavarovanju temeljnih družbenih vrednot pred viri ogrožanja. Gledano s tega vidika, lahko grožnje nacionalne varnosti na splošno opredelimo kot vse družbene ali naravne pojave, ki zmanjšujejo nacionalno varnost oziroma njene definicijske prvine. 30 Mednje zagotovo sodijo inšpekcijski organi. 66

79 To se še posebej nanaša na: onemogočanje fizičnega obstoja prebivalstva, motenje ali onemogočanje normalnega delovanja temeljnih družbenih in državnih struktur (oziroma infrastruktur), onemogočanje izvajanja politične suverenosti in preprečevanja relativno nemotenega družbenega razvoja (Prezelj, 2007, str. 7). Ob tem ne smemo prezreti dejstva, da so procesi globalizacije v današnjem času posegli v klasično strukturo suverenost nacionalne države. Današnja stopnja razvoja povzroča, da nacionalna država izgublja tradicionalno vlogo in monopol nad celotnim področjem delovanja države, saj prihaja z vključenostjo v mednarodne asociacije in zavezništva do poenotenja večnacionalno varnostnih strategij. Temeljna vprašanja, ki jih nacionalno varnostna politika želi in mora urediti, se torej nanašajo na mednarodne odnose in nacionalne interese, nacionalno varnostne cilje in strategijo, proces oblikovanja in izvajanja nacionalno varnostne politike, proces sprejemanja odločitev na področju nacionalne varnosti, civilno varnostna razmerja, delež proračuna, namenjenega nacionalni varnosti, velikost, strukturo in opremljenost vojaških in policijskih sil, sil za zaščito in reševanje, obveščevalno-varnostnih ter drugih sil, način popolnjevanja struktur posameznih sestavin nacionalno varnostnega sistema, vodenje in nadzor nad nacionalno varnostnim sistemom (Sotlar, 2001, str. 50). Pri oblikovanju slovenskega nacionalno varnostnega sistema je potrebno izhajati iz politične ureditve, torej je potrebno upoštevati delitev oblasti, pristojnosti in naloge vseh vej oblasti. Zakonodajna oblast sprejema varnostno politiko države, naloga izvršilne oblasti pa je, da pripravi izhodišča varnostne politike in jo uresničuje. Pomembne institucije za oblikovanje oz. izvajanje varnostne politike so obrambno in zunanje ministrstvo, generalštab oboroženih sil, obveščevalne službe in svet za nacionalno varnost. Med akterji civilne družbe, ki se vključujejo v oblikovanje varnostne politike, pa lahko poudarimo množična občila, različne lobije, strokovne ustanove, interesne skupine, sindikate in splošno javnost, v nekaterih državah tudi cerkev. Vsaka od večjih institucij in organizacij ima tudi številne manjše skupine in uradništva, ki imajo različne interese, informacije in posledično tudi pristope k varnostni politiki. Torej imamo opraviti s tremi različnimi kategorijami akterjev, ki jih je treba upoštevati pri analizi: karierni strokovnjaki v različnih uradništvih nacionalno varnostnega sistema, voljeni in imenovani uradniki ter posamezniki in skupine zunaj politične države, se pravi civilna družba. Vsaka od teh kategorij ima posebne značilnosti in interakcije med njimi ustvarjajo alternative vladne politike na varnostnem področju (Malešič, 2002, str ). Tako kot na drugih področjih ima tudi v procesu izvrševanja nacionalne varnostne politike pomembno vlogo nadzorna dejavnost. Državni zbor (parlament) je v tem pogledu odgovoren za nadzorovanje in hkrati potrjevanje politike s tega področja. V tem kontekstu prihaja največkrat do usklajene politične volje in konsenza med vlado 67

80 izvršilno vejo in zakonodajno vejo oblasti pri sprejemanju nacionalno varnostnega ustroja države, žal pa je lahko v takšnih primerih zapostavljeno strokovno znanje. Nemalokrat so v tem kontekstu prevladali različni interesi interesnih skupin različnih lobijev, ki so s politično strankarskega vidika oblikovali določene dele nacionalno varnostne politike, politična volja pa je ta dejanja legitimirala. Seveda ne smemo sodelovanje neformalnih akterjev jemati kot negativni prispevek k oblikovanju nacionalno varnostne politike, temveč je potrebno upoštevati tudi alternativne rešitve, ki so lahko formalno pravno vključene v končne produkte in so tako izkoriščeni vsi materialni kadrovski in intelektualni pri oblikovanju nacionalne varnosti države. Parlamentarno ali politično nadzorstvo zagotavlja politično ocenjevanje ali delo izvršilne veje oblasti in njenih organov in služb, skladno s politiko, ki jo opredeljujejo pravni akti. V tej vrsti nadzora gre za politično odločanje. Pri parlamentarnem nadzorstvu je ključnega pomena to, da z njim želi in je pripravljena sodelovati tudi eksekutiva. Le tako sistem»checks and balances«funkcionira. Če pa zaradi pomanjkanja politične volje prihaja do blokad med zakonodajo in izvršilno oblastjo, potem funkcije parlamentarnega nadzorstva skoraj ni mogoče uresničiti. Zato ima parlamentano nadzorstvo trojni pomen: nadzorstvo kot usmerjanje (control as steering) nadzorstvo kot vplivanje (control as influence) nadzorstvo kot nadzorstvo samo (control as check) (Anžič, 2001, str. 37). Pri varnosti ljudi, skupin ali države ter vseh oblik lastnine in okoliščin za njihovo delo in življenje ne gre zgolj za odpravljanje nevarnosti. Gre za dejavnost, s katero se v družbi zagotavlja uveljavljanje njenih funkcij(političnih, psihosocialnih, ekonomskih kulturnih itd). Varnost ima individualne, nacionalne in globalne razsežnosti. Ključna stalnica sodobne varnosti je nacionalni varnosti sistem (Anžič, 1997, str. 39). Skladno s parlamentarno ureditvijo države so v upravljanje in vodenje sistema nacionalne varnosti vključeni zakonodajni in izvršilni organi oblasti. Državni zbor Republike Slovenije parlament predstavlja institucionalno oziroma politično raven upravljanja sistema nacionalne varnosti in pri tem določa zakonske okvire in smernice razvoja nacionalno varnostne politike. Pri tem določa tudi strateške smeri zunanje, obrambne, notranje varnostne, gospodarske, obveščevalne in varnostne politike ter drugih politik in prek pristojnih delovnih teles izvaja nadzor nad zakonitostjo dela obveščevalnih in varnostnih služb. Predsednik republike je po ustavi vrhovni poveljnik obrambnih sil Republike Slovenije. Vlada Republike Slovenije kot nosilka izvršilne veje oblasti predstavlja izvršilno ravne upravljanja in vodenja nacionalno varnostne politike. V ta namen sprejema potrebne 68

81 politične, pravne, organizacijske in druge ukrepe. Ob tem je posebej izpostavljeno, da bo Slovenija intenzivno sodelovala v mednarodnem okolju, v OZN, EU, Natu in drugih mednarodnih organizacijah. Sistem nacionalne varnosti Republike Slovenije je sestavljen iz treh sistemov, in sicer obrambnega sistema, sistema notranje varnosti in sistema varstva pred naravnimi in drugimi nesrečami z določenimi podsistemi, ki se bodo v prihodnosti še nadgrajevali za učinkovitost celotnega nacionalno varnostnega sistema. Obrambni sistem Republike Slovenije predstavlja celoto političnih, normativnih, organizacijskih, vojaških, kadrovskih, materialno-finančnih, obveščevalno-varnostnih, informacijsko-komunikacijskih, razvojno-raziskovalnih, izobraževalnih in drugih dejavnosti, ki jih organizira država za učinkovito zagotavljanje obrambe. Tvorijo ga Slovenska vojska kot nosilka vojaške obrambe in razvoja vojaških zmogljivosti ter nevojaški deli obrambnega sistema, ki oblikujejo in izvajajo obrambno politiko, zagotavljajo pogoje za delovanje celotnega obrambnega sistema, zagotavljajo nevojaške zmogljivosti za podporo Slovenski vojski in zavezniškim silam ter izvajajo priprave in ukrepe za potrebe obrambe države in delovanje obrambnega sistema v kriznih razmerah. V obrambni sistem se z izvajanjem dejavnosti, ki prispevajo k obrambi države, vključujejo tudi drugi državni organi, organi lokalnih skupnosti ter civilno družbene organizacije, ki so posebnega pomena za obrambo. Sistem notranje varnosti predstavljajo institucionalni nosilci varnostnih nalog. V ta sistem notranje varnosti so vključeni organi varnostnega sistema v ožjem smislu, kot so policija, državno tožilstvo, pravosodni organi ter nadzorni in inšpekcijski organi, obveščevalno-varnostne službe, drugi državni organi, organizacije z javnimi pooblastili, različne varnostne službe in organizacije zasebnega prava ter organi lokalne samouprave, na temelju njihovega medsebojnega sodelovanja tako v Republiki Sloveniji kot na mednarodni ravni. 69

82 TABELA 18: Sistem nacionalne varnosti: sredstva in cilji (Edmonds V: Črnčec, ec, 2009, str. 31). Sistem varstva pred naravnimi in drugimi nesrečami nesre ami je namenjen zagotavljanju varstva ljudi, živali, premoženja, kulturne dediščine dediš ine ter okolja pred naravnimi in drugimi nesrečami ami za zmanjšanje števila nesre nesreč ter preprečitve itve oziroma zmanjšanja žrtev in drugih h posledic teh nesreč. Kot nesreča nesre a se obravnavajo tudi posledice vojne, uporabe orožij ali sredstev za množično množič uničevanje ter posledice terorističnih čnih napadov in drugih oblik množičnega nega nasilja. Sistem varstva pred naravnimi in drugimi nesrečami nesre obsega programiranje, načrtovanje, črtovanje, rtovanje, organiziranje, izvajanje, nadzor in financiranje ukrepov ter dejavnosti za varstvo pred naravnimi in drugimi nesrečami. nesre ami. (Povzeto iz Resolucije o strategiji nacionalne varnosti RS (ReSNV-1, (ReSNV Uradni list RS, št. 27/10). Vlada kot najvišji višji organ izvršilne oblasti in državne uprave lahko za izpolnjevanje svojih nalog ustanavlja delovna telesa, delovne skupine in svete vlade (Malešič, (Maleši 2006, str. 105). Pri usklajevanju nacionalne varnosten politike ter usmerjanju dejavnosti, ki so namenjene uresničevanju čevanju evanju interesov in ciljev ima posebno vlogo Svet za nacionalno varnost (SNAV), ki deluje pri Vladi Republike Slovenije kot posvetovalni in usklajevalni organ za nacionalno varnost. Pristojen je za koordiniranje nacionalno varnostne politike politi ter usmerjanje in koordiniranje dejavnosti, ki se izvajajo za zagotavljanje nacionalne varnosti. V vojni se lahko preoblikuje v državni operativni štab obrambe (DOŠO), ki operativno usklajuje dejavnosti vojaške in nevojaške ter sprejete ukrepe zaščite zaš in reševanja (Odlok o svetu za nacionalno varnost. Uradni list, št. 70/2013). 70

83 Vodenje in kriza sta tesno povezana, ko govorimo o nacionalno varnostnem ustroju države. V okviru obrambnega sistema je vzpostavljen tudi Nacionalni center za krizno upravljanje (NCKU), ki zagotavlja prostorske, tehnične, informacijske in telekomunikacijske pogoje za delo vlade ter DOŠO zlasti v vojnem in izrednem stanju (Uredba o organizaciji in delovanju Nacionalnega centra za krizno upravljanje. Uradni list, št. 9/2006). Zato je NCKU še en vladni mehanizem, ki prek formiranja in koordiniranja določenih dejavnosti z različnimi predstavniki resorjev in analitičnih skupin v krizi zagotavlja podporo vladi pri odločanju. V tem primeru imamo pri vladi RS obstoječa dva posvetovalna in koordinacijska organa za delovanje na področju nacionalne varnosti. Pri tem moramo tudi upoštevati zakonodajo z drugih področij, ki določajo koordinacijsko vlogo, kot je Zakon o varstvu pred naravnimi in drugimi nesrečami (Uradni list, št. 51/2006-UPB-1 s spremembami) in tudi sprejeta Resolucija o nacionalnem programu varstva pred naravnimi in drugimi nesrečami v letih od 2009 do 2015 (Uradni list, št. 57/2009), ki opredeljuje to početje ob kriznih razmerah. Tudi Zakon o policiji (Uradni list, št. 66/2009 UPB-7 s spremembami in dopolnili) navaja naloge, ki jih izvajajo v policiji ob izrednem in vojnem stanju (9. člen, 10 odstavek). Izhajajoč iz določil 84. čl. Zakona o obrambi, je v 4. odstavku določeno, da za operativno usklajevanje vojaške in civilne obrambe, varnostnih nalog, izvajanje zaščite in reševanja ter za izvajanje obrambe v skladu z usmeritvami Državnega zbora v vojni, vlada imenuje državni operativni štab obrambe, ki ga sestavljajo predstavniki vojaške in civilne obrambe, notranjih in zunanjih zadev, varnostno obveščevalnih služb, varstva pred naravnimi in drugimi nesrečami ter drugi. Kljub nekaterim pojmovnim zankam iz analize zakonodaje je ugotovljeno, da na ravni vlade formalno obstajajo instrumenti za usklajevanje dejavnosti za potrebe nacionalno varnosti države v krizi, izrednih razmerah in v vojni. Sodobne varnostne grožnje so zelo podobne grožnjam iz preteklosti, od njih se razlikujejo le v precej povečani zmožnosti širjenja. Sposobnost te vrste je rezultat sodobnih procesov, kot sta globalizacija in informatizacija (Svete, 2011, str. 155). Lahko strnemo, da se na področju nacionalne varnosti dogajajo (ponekod šele napovedujejo) pomembni konceptualni in sistemski premiki, ki temeljijo na preseganju naslednjih nekdaj pomembnih delitev: Zunanje notranje ogrožanje varnosti: Dejstvo, od kod vir ogrožanja prihaja, ni več tako pomembno, večji poudarek je na njegovih družbenih posledicah in učinkih. Civilno vojaško odzivanje na krizo: Prihaja do konceptualnega preseganja delitev na vojaške in civilne krize in posledično do funkcionalnega preseganja toge civilno vojaške razmejitev. 71

84 Nacionalno mednarodno odzivanje na krizo: Narava sodobnih kriz sili države v sodelovanje pri njihovem razreševanju, saj so učinki večine velikih kriz praviloma globalni (Malešič, 2010, str. 109). Iz opisanega lahko sklepamo, da se v okviru nacionalnega varnostnega sistema odvija nenehen proces spreminjanja in dopolnjevanja sistema navzlic sodobnim grožnjam. Izhajajoč iz te percepcije je potrebno izpostaviti, da je skupni imenovalec soočanja s podobnimi varnostnimi izzivi v soodvisnem globaliziranem in informatiziranem svetu človek posameznik, ki je izobražen, usposobljen in se stalno izpopolnjuje na strokovnem področju in na področju uporabe informacijske tehnologije, varstva človekovih pravic in temeljnih svoboščin (Črnčec, 2011, str. 254). 3.4 VODENJE IN NADZOR NAD OBOROŽENIMI SILAMI Obrambne sile v RS predstavlja Slovenska vojska (SV), ki skozi Ustavna določila (124. čl ustave RS) in Zakonska določila (Zakon o obrambi) vojaško obrambo izvaja samostojno ali v okviru zavezništva ali na podlagi mednarodnih pogodb. Z vključevanjem Slovenije v Nato so oborožene sile bolj pod drobnogledom mednarodnega okolja, zato na obrambnem področju glede razvoja oboroženih sil ni neznank, kaj je potrebno storiti pri oboroženih silah za delovanje v mednarodnem vojaškem okolju. Vojaška identiteta je pod pritiskom različnih dejavnikov. Civilna družba, politiki in mednarodna skupnost zahtevajo spremembo vojaške ekskluzivnosti v bolj civilizirano vedenje. Vojska je izgubila nekaj svojih klasičnih vojaških nalog, ki zadevajo nacionalno varnost države in dobila nove naloge, ki se nanašajo na nevojne vojaške operacije, večinoma zunaj ozemlja lastne države. Oborožene sile, ki so bile v preteklosti zasnovane kot mehanizem za določenimi mejami, se morajo spremeniti in svoje meje narediti prožnejše. Sodobne oborožene sile vzpodbujajo mednarodno sodelovanje z dvostranskimi ali večstranskimi sporazumi. Vojaki različni držav, ki sodelujejo v mirovnih operacijah pod enotnim poveljstvom Združenih narodov, razvijajo novo večnacionalno vojaško identiteto. To pomeni vse bolj napredujoč proces konverzije vojske iz nacionalne v mednarodno vojaško identiteto (Malešič, 2002, str. 165). V vsaki državi je oblikovana določena vojaška organizacija. Primarni koncept delovanja takšne vojaške organizacije je v zaščiti nacionalnih interesov, zato je osnovna paradigma delovanja vojaške organizacije oborožene sile, njihovo vodenje in nadzor. Razvoj SV je bil vseskozi pogojen s spreminjanjem politično varnostnega položaja v regiji, spreminjanjem političnega sistema oziroma celotne slovenske družbe po osamosvojitvi ter procesom vključevanja Slovenije v evroatlantske integracije. To je omogočilo kakovostne spremembe v civilno-vojaških odnosih v Sloveniji. Nekdanje sožitje med državo in partijo, ki se je najbolj očitno kazalo prek skorajda obveznega partijskega članstva za poklicno vojaško osebje, je bilo odpravljeno. Vse strankarske 72

85 dejavnosti so bile prepovedane. Celotna vojska je postala družbeno bolj reprezentativna, kar vključuje tudi povečanje deleža žensk in njihovo enakopravnejšo zastopanost na častniških in podčastniških položajih. Slovenska vojska je pod civilnim nadzorom: Vse odločitve o vojaški obrambi oziroma nacionalni varnosti v celoti sprejema parlament. Obrambni minister je civilist, ki je neposredno odgovoren parlamentu in vladi. Vojska je depolitizirana in omejena na izvršilno vlogo (Grizold, 2005, str. 117). Celoten proces demokratizacije v evropskem prostoru je vplival na preobrazbo vojaštva. V vseh posocialističnih državah je prišlo do nekaterih simptomatičnih posledic, npr: Obrambni ministri so postali civilni politiki. Nastopila je relativna politična nevtralizacija oboroženih sil. Ukinjena so vojaška sodišča in politični častniki. Številčno so zmanjšali vojaštvo. Spremenile so doktrine in profil oboroženih sil. Zgledujejo se po zahodnih oboroženih silah. Večina držav se želi vključiti v Nato. Povečuje se zanimanje javnosti za obrambno politiko. Stopnjujejo se nadzorstvo, politično in javno. Praktično povsod so vlade izbrale tehnično vojsko, z večjim odstotkom poklicnih vojakov. Zelo si prizadevajo (vojaštvo in politika), da bi pozabili svojo socialistično preteklost. Prehod v pluralno družbo je nekdanje zapovedane vrednote opustil, nove pa se le s težavo uveljavljajo (Anžič, 1997, str ). V okviru nadzora nad oboroženimi silami v demokratičnih državah z urejenim parlamentarnim sistemov govorimo o civilnem nadzoru nad vojsko. Pri tem imamo dva temeljna koncepta in sicer nadzor politične države in nadzor civilne družbe. Vprašanje nadzora nad oboroženimi silami je temeljno vprašanje, ki se v civilno vojaških odnosih pojavlja in sega globoko v zgodovino ter ga pojmujemo v ožjem in širšem pomenu. V ožjem smislu civilnega nadzora nad oboroženimi silami razumemo predvsem institucionalni nadzor, ki je opredeljen v mehanizmu delovanja države s stališča vseh treh vej oblasti. Na drugi strani se nadzor v širšem pomenu obravnava kot nadzor širše civilne družbe, v kateri je potrebno posebno izpostaviti nevladne organizacije, medije in zainteresirano javnost (Čaleta, Anžič, 2006, str. 864). Civilni nadzor je odvisen od metod, ki jih uporabljajo civilne oblasti pri uporabi mehanizmov nadzora in od načina, kako uspešno uravnavajo zahtevo po vojaški podrejenosti z zahtevo po sposobni vojski, ki bo zagotovila varnost države. Odvisen je tudi od tega, kako obe strani v civilno-vojaškem odnosu izpolnjujeta svoj del odgovornosti. Na splošno civilisti gledajo na nadzor s stališča podrejenosti in politične 73

86 nevtralnosti, vojaki pa s stališča učinkovitega uresničevanja poslanstva in svobode delovanja (strokovne avtonomnosti). Uresničevanje civilnega nadzora nad vojsko temelji na mehanizmih nadzora, s pomočjo katerih civilna oblast zagotavlja, da ostane vojska znotraj okvirjev političnega sistema in je poslušna organizacija, ki odgovorno in vestno izpolnjuje civilne zahteve in usmeritve. Preučevanje civilnega nadzora nad vojsko daje poleg odgovora na vprašanje, ali obstaja tveganje nenadzorovane uporabe sile in vmešavanja vojske v upravljanje družbe, tudi odgovor o ravni demokratičnega razvoja države. Da civilni nadzor ni nujno tudi demokratičen, poudarja kar nekaj avtorjev, ki navajajo različne zahteve, ki morajo biti izpolnjene, da bi govorili o demokratičnem nadzoru: vzpostavljeni institucionalni mehanizmi, ki zagotavljajo civilno prevlado pri odločanju o varnostnih in obrambnih vprašanjih ter politično nevtralnost vojske, jasne pristojnosti in odgovornosti v civilno-vojaškem odnosu, uravnotežene vloge pri izvajanju nadzora med državnimi institucijami, parlament v vlogi nadzora nad vojsko in varnostno politiko, sposobnost javne debate o vojaških zadevah idr. (Furlan 2012, str. 1-2). Civilni nadzor nad oboroženimi silami ni le dejavnost nadzora, temveč je vzporedno tudi potrebno skrbeti, da ima vojska pogoje za učinkovito legalno in legitimno početje. Zakonodaja na področju delovanja Slovenske vojske je določena v Zakonu o obrambi, Zakonu o službi v SV, Zakonu o vojaški dolžnosti ter posebej natančno v Pravilih službe v SV. Po sprejetju odločitve o ukinitvi nabornega sistema in uveljavitvi poklicne vojske je bila zaradi popolnitve in plačnega sistema v državi vojska vključena v sistem javnih uslužbencev. Zaradi takšnega enačenje statusa vojaka v slovenski družbi prihaja do nerazumevanja učinkovitosti izpolnjevanja vojaškega poslanstva. S takšno obliko nadzora nad vojsko se lahko povzroči njeno nesposobnost in s tem na dolgi rok zmanjša varnost države. Danes je Slovenska vojska socialno organizirana vojaška organizacija, v kateri njena značilnost sovpada s civilnim okoljem. Njena legitimnost se potrjuje na trgu dela, vojaške osebe so podrejene tudi civilnim normam in pravu in po upokojitvi ima enake ugodnosti kot drugi civilisti. V Slovenski vojski se tako združujejo vse norme in vrednote, ki so prisotne v civilnem okolju in v vsakdanjem življenju. Zato je potrebno te norme in vrednote v vojaškem okolju oplemenititi z vojaško miselnostjo, vojaškim mišljenjem (Military Mind). S tega vidika je v naši družbeni ureditvi premalo pravno formalno določenih sistemskih mehanizmov, ki bi poudarjale vojaško miselnost, ki je pomembna pri izvrševanju vojaških nalog, saj je vojaška filozofija delovanja popolnoma drugačna od opravljanja del in nalog civilnih uslužbencev v državni službi. V strokovni literaturi veliko avtorjev rado povzema značaj civilno-vojaškega sodelovanja in uveljavljanja vojaškega poklica v družbi kot pojav militarizacije. Pri oblikovanju eksaktnih definicij militarizma so težave, ki so v predvsem metodološke, saj se s tem terminom pogosto opisujejo različni konkretni pojavi, kot so: 1. Odnos med državno vojaško organizacijo, njenim političnim sistemom in družbo, v katerem prihaja do podrejanja političnega sistema in družbe interesom in potrebam državne vojaške organizacije ter vnašanja njenih vrednot in načel skozi politični sistem države v celotno družbo; 74

87 2. Visoki izdatki države za vojaške namene. 3. Oboroževanje na nacionalni in svetovni ravni. 4. Vrsta državne politike, ki teži k povečanju vojaške moči in uporabi sile v odnosih. 5. Obstoj in delovanje vojaško industrijskega kompleksa itd. Skupni imenovalec vseh teh pojavov, ki ga povezujejo s terminom militarizem, je, da vsi vključujejo oziroma so povezani z državno vojaško organizacijo. Najpogosteje se militarizem opredeljuje kot krepitev vojaške moči države, uporabo oboroženega nasilja pri razreševanju družbenih nasprotij, prevlado vojaških inštitucij nad civilnimi, subjektivno politično dejavnost, ki se zavzema za uveljavljanje vojaške ideologije (vrednot, norm) v družbi (Grizold, 1991, str. 18). V sintagmi civilno-vojaška razmerja, poenostavljeno povedano, gre za vlogo oboroženih sil v družbi in za njuno medsebojno razmerje. Vsekakor gre za dve organizirani družbeni skupini, ki imata svoje lastne in specifične interese, ki med seboj tekmujeta, si nasprotujeta, se pogajata, si postavljata pravila iger, se izsiljujeta, si dajeta koncesije in druga na drugo računata zaradi različnih uslug. Civilno vojaško razmerje torej vključujejo celo paleto povezav med različnimi in velikokrat konfliktnimi interesi nevojakov, institucij ter asociacij in med množico povezav med vojaki, njihovimi institucijami in interesi (Anžič, 1997, str ). Kot primarne pridobitve ob osamosvojitvi Slovenije štejemo vzporedno z razvojem oboroženih sil tudi nastanek vojaškega združenja, kot je Združenje slovenskih častnikov, ki mora skrbeti za uresničevanje demokratičnih odnosov v svojem delovanju, razvijati in varovati ugled častnika in podčastnika v slovenski družbi, dajati pobude in pomagati svojim članom pri urejanju statusnih in drugih vprašanj, ki izvirajo iz pravic in dolžnosti vojaških oseb, saj lahko s svojim delovanjem izvaja neformalno nadzorstvo nad oboroženimi silami, ker na osnovi vzajemnosti neguje sodelovanje z drugimi civilnimi demokratičnimi gibanji in kategorično odklanja vsako uporabo vojakov v nedemokratične cilje (Obrulj, 1997, str ). Vpetost vojske v civilno-vojaške odnose se kaže v pozitivnem okolju civilne skupnosti, v katerem živijo pripadniki vojaštva s svojimi družinami. Pripadniki vojske lahko sodelujejo v civilnih organizacijah, sodelujejo v šolah, pri športnih, družabnih in drugih dejavnostih. Vse to prispeva h krepitvi civilno-vojaških odnosov (Kožar, 2007, str 161). Po drugi svetovni vojni in med hladno vojno se je pogled na vojaško družbene odnose oblikoval v idejo o»vojaško civilnem odnosu«. Odnosi med vojaškimi institucijami in družbo kot celoto se je oblikoval mehanizem civilnega nadzora nad vojsko (M. Shaw V: Gilman 1995, str. 55). Za Huntingtona je ključ za civilni nadzor nad oboroženimi silami v vojaškem profesionalizmu. Vendar pa vojaški profesionalizem sam po sebi še ne zagotavlja nevmešavanje vojske v politiko. V določenih razmerah je vojska bodisi pravno bodisi kot državna institucija dolžna zagotavljati obstoj določene družbeno-politične ureditve (Grizold, 1991, str. 20). 75

88 Eden izmed pogojev, ki jih je Nato postavljal državam kandidatkam za vstop v zvezo, je tudi ustrezno urejeno razmerje med civilno družbo in vojaštvom. Pri tem je bilo mišljeno ne samo upravljanje, temveč tudi kontrola celotnega varnostnega nostnega sistema kot elementa demokratizacije družbe. Posebej natančno natan no mora biti definirana uporaba oboroženih sil. V Natovih državah oborožene sile nimajo večjih ve zakonskih moči či kot navaden državljan. V primeru kršitve zakonov se mora zagovarjati na civilnih civiln sodiščih. čih. Takšna zakonsko kazenska ureditev je zagotovo pomembno varovalo za vojaški profesionalizem in družbo. Vojaški organizaciji ni glavno politično politi no vodstvo, ki upravlja z vojsko, ampak le zakonsko dopustni okviri. Ob tem je potrebno poudariti, da mora mora tudi sistem nadzora in civilno vojaškega razmerja zagotavljati, da se vojaškemu osebju omogoči omogo dostop do odgovornih v politično čno no izvršilni oblasti, da lahko pojasnijo svoj vojaški nasvet. Demokratični ni civilni nadzor nad vojsko je v evropskem prostoru kkoncipiran oncipiran kot širok spekter povezanih nadzorstev, kar je razvidno v tabeli 19. V tej kombinaciji se demokratični ni civilni nadzor v osnovi razume kot podrejenost vojske, ki bo z demokratično no izvoljenimi politi političnimi nimi organi odgovorno sprejemala odloč odločitve v zvezi z obrambo države. Politiki, vojaško osebje in javni uslužbenci so tako zavezani, da lahko delujejo znotraj ustavnega okvira pravne države (Cleary, 2006, str. 6). TABELA 19: Horizontalni in vertikalni mehanizmi nadzora nad oboroženimi silami (Prevedeno in prirejeno, orginal v prilogi 7, 7 Soeters, 2010, str. 30). 76

89 Če iz evropske perspektive analiziramo demokratični nadzor nad oboroženimi silami se ta kaže skozi evropsko varnostno in obrambno politiko. Evropske države na institucionalni ravni civilni demokratični nadzor nad oboroženimi silami uresničujejo različno. Zasnova civilnega nadzora nad vojsko temelji na urejenosti državne oblasti, ki je deljena na izvršilno, zakonodajno in sodno vejo oblasti. Vsak ima pomemben vpliv na izvajanje nalog vojske in njen nadzor. V večini primerov se je v evropskih državah zaradi sprememb in želje po sožitju in bivanju evropskih narodov v Evropi tudi preoblikoval in oblikoval civilni nadzor nad vojsko. Vzroki za različne vzorce nadzora nad oboroženimi silami so posledica spremenjenih političnih dejavnikov, tako notranjih v posameznih državah kot tudi mednarodnih. Zato je potrebno, da se v vsaki državi in družbi posveča dovolj pozornosti razvoju in ne slabljenju pogojev, s katerimi se izvaja civilni nadzor nad vojsko (Desch, 2001, str. 11). V okviru civilno-vojaških odnosov so ustanovljeni vojaški odbori z vojaškim osebjem, ki so sestavljeni od vseh članic držav in podrejeni politično varnostnemu komiteju ki ga sestavljajo zunanji in obrambni ministri posameznih držav. V novejšem obdobju se na v civilnih vojaških odnosih ne ukvarjajo toliko z vojaškim posegom v civilno sfero, temveč demokratičnemu upravljanju obrambe in varnostni s posebno pozornostjo na vlogo parlamentov pri zagotavljanju nadzora nad oboroženimi silami ter vzpodbujanjem širše razprave med civilno družbo in vojsko o obrambi države (Sjursen, 2007, str. 33). Ob vstopu Slovenije v Nato so bili z vidika civilnega nadzora nad vojsko izpolnjeni pogoji, kot je jasna delitev oblasti med predsednikom države, vlado in obrambnim ministrom, ki je zakonsko določena, zagotovitev parlamentarnega nadzora nad vojsko in obrambnim proračunom, nad generalštabom in vojaškimi poveljniki prek izvršilne veje oblasti (Bebler, 2005, str. 88). Parlamentarni nadzor nad varnostnim sektorjem je odvisen od pristojnosti parlamenta v razmerju do vlade in nacionalnovarnostnih struktur. V tem kontekstu pristojnost pomeni sposobnost vplivanja na odločanje in ravnanje vlade skladno s skupno voljo ljudstva, izraženo v parlamentu. Vključuje tudi sposobnost nadzora nad izvajanjem politike zakonodaje in proračuna, ki ga sprejme parlament. Ta pristojnost ne izhaja le iz ustave in zakonov, ampak tudi iz parlamentarnih poslovnikov in običajnih praks. Pogoji za učinkovit parlamentarni nadzor nad varnostnim sektorjem vključujejo: jasno opredeljene ustavne in zakonske pristojnosti, običajne prakse, vire in strokovno znanje, politično voljo (Born, 2003, str. 75). V Sloveniji nadzor nad varnostnim sektorjem poteka na parlamentarni ravni v obliki mreže parlamentarnih institucij, v kateri temeljna usmerjevalna in nadzorna vloga pripada parlamentarnemu odboru za obrambo (Kuzma, 1996, str 159). 77

90 Parlamentarni nadzor nad obrambo se oblikuje v državnem zboru na podlagi Poslovnika državnega zbora (PoDZ-1-UPB1. Uradni list RS, št. 92/07). V 32. čl. je določeno, da se v državnem zboru ustanovijo delovna telesa za spremljanje stanja na posameznih področjih, za pripravo odločitev o politiki na teh področjih, za oblikovanje stališč do posameznih vprašanj ter za obravnavo predlogov zakonov in drugih aktov državnega zbora. Odbor za obrambo kot matično delovno telo za področje obrambe sodeluje v zakonodajnem postopku pri sprejemanju zakonov in drugih aktov, ki so mu dodeljeni v obravnavo in se nanašajo na obrambo, vojaške dolžnosti in druge zadeve s področja obrambe ter tiste, ki se nanašajo na zaščito in reševanje ob naravnih, radioloških, tehnoloških in drugih nesrečah ter na požarno varnost. Odbor spremlja stanje na svojem področju in v zvezi s tem predlaga DZ določitev politike; preverja učinkovitost sprejetih zakonov in drugih aktov, spremlja izvajanje politike, ki jo je določil DZ, in skrbi za oblikovanje, usklajevanje in uresničevanje te politike; ocenjuje zakonodajno urejenost glede na procese v svetu, obravnava predloge pobude in druga vprašanja, ki so mu dodeljena v obravnavo, obravnava mnenja, predloge in zahteve državnega sveta in o njih zavzema stališča ter predlaga odločitve DZ v zvezi s temi predlogi mnenji in zahtevami (Grizold 1999 a, str. 73). V dosedanjem demokratičnem razvoju slovenskega parlamentarizma je bil v vsakem mandatu oblikovan, skladno s prisojnostmi, ki jih določa poslovnik, odbor za obrambo. Delovna telesa imajo torej velike možnosti in prednosti pri uveljavljanju trajnega in učinkovitega nadzora, saj so specializirana za posamezna področja in imajo posebne odgovornosti. Lahko pozovejo posamezne ministre in državne uradnike, da pojasnijo določene ukrepe, prav tako lahko povabijo poznavalce in priče, da povedo svoje mnenje ali organizirajo posebne razprave. Prav tako lahko izvedejo samostojno raziskavo, zahtevajo dodatno strokovno pomoč parlamenta ali pa najamejo zunanje strokovnjake. Delovna telesa delujejo stalno in sistematično, sestajajo se redno pred zasedanjem parlamenta, včasih tudi zunaj parlamenta v okoljih, v katerih se problemi pojavljajo, ali pa tudi (po potrebi) med zasedanji. Delovna telesa porabijo precej časa in energije za to, da prisilijo funkcionarje posameznih ministrstev, da pojasnjujejo posamezna dejanja, opravičujejo odstopanja od začrtane poti itd. ali pa podajo razloge za neukrepanje in neizvajanje dogovorjenih politik. Delovna telesa torej trajno zagotavljajo, da so ministri in državni uradniki pod nadzorom in da dajejo vse potrebne informacije ter pojasnila o uresničevanju dogovorjenih politik, ki jih sicer ne bi bilo mogoče dobiti (Zajc, 2004, str, 217). Parlamentarno nadzorstvo je mogoče le v pravni državi v kateri je pri izvajanju nadzorne vloge parlamenta pripravljena sodelovati tudi vlada. Le tako lahko sistem zavor in ravnotežja deluje tudi v praksi. Politično nadzorstvo tako uveljavlja v nadzorstveni dejavnosti svojevrstno politično kulturo. Kljub temu pa poznavalci sodobnega parlamentarizma ugotavljajo, da se še vedno pojavljajo različni neformalni vplivi, ki večkrat presegajo okvire legalnega, etičnega in moralnega. Bistvo parlamentarnega nadzora je v ugotavljanju, ali izvršilna veja oblasti obstaja v okvirih 78

91 politike, določene z zakoni. Gre torej za to, da se s to obliko in vsebino preverja, če vlada deluje znotraj svojih pristojnosti (Anžič, 2010, str.130). Vendar je potrebno biti pri demokratičnem nadzoru zmeren pri sprejemanju tovrstne oblike moči, ki jo ima oblast. Čaleta in Anžič poudarjata, da poleg militarizacije družbe lahko demokratičen odnos med civilno strukturo in vojsko poruši tudi prevelika stopnja političnega nadzora. Nadzor je lahko nujno neizogibna funkcija družbene regulacije, vendar se lahko takšen nadzor ujame v svojo uničujočo spiralo, ko postane neučinkovit in ni več zaupanja v nadzorne institucije. Iz te skrajnosti se lahko potem oblikuje drugačna politika, ki sprejeme ukrepe in predpise, ki lahko samo še poglobijo neučinkovitost nadzornega organa. Zato je pri tem potrebno težiti k takšni urejenosti nadzora, ki se ujema s določenim stanjem (Haggerty, 2010, str. 101). Pri ocenjevanju oblik nadzora na obrambnem področju je potrebno izhajati iz glavnih institucionalnih nosilcev nadzora, ki so: državni zbor, predsednik republike, minister za obrambo in vlada Republike Slovenije. Ob tem je smiselno upoštevati, kdaj gre za nadzor nad obrambnim področjem in kdaj nad oboroženimi silami. Z vidika nadzora nad obrambnim področjem v širšem pogledu ima po Zakonu o obrambi državni zbor. Vlada RS ima pristojnost, da usklajuje in vodi obrambno področje in je podrejena Državnem zboru. Zaradi tega ne more vlada sama od sebe izvesti mobilizacije za potrebe obrambe, ravno tako ne more odločati o uporabi oboroženih sil za izvajanje vojaške obrambe. S takšnim organiziranjem nadzorne vloge se kaže institucionalni vidik demokratičnega nadzora nad vojsko. Glavno izhodišče vloge in pristojnosti ministra za obrambo pri vodenju in nadzoru obrambe države izhaja iz Zakona o vladi, ki v 17. čl. določa, da je minister odgovoren za izvajanje stališč vlade. S tega vidika sta tako vlada in minister neposredno odgovorna za vodenje vojske in nadzor. V Zakonu o obrambi je natančno določen način vodenja vojske, vendar mora minister za obrambo, skladno z 3 odstavkom 42. člena Zakona o obrambi, pridobiti predhodno mnenje predsednika republike kot vrhovnega poveljnika pri določanju letnih usmeritev za načrtovanje operativnih, materialnih in organizacijskih priprav za uporabo vojske. Področje nadzorstvene dejavnosti nad vojsko pa poleg Zakona o obramb opredeljuje tudi Zakon o državni upravi; v 23. in 24 členu določa pristojnost, da zastopa in nadzira organe v sestavi. Upoštevajoč 39. člen Zakona o obrambi, je generalštab Slovenske vojske organ v sestavi ministrstva za obrambo. Slovensko vojsko tako sestavljajo generalštab ter njemu podrejena poveljstva enote in zavodi. Generalštab je najvišji vojaški strokovni organ za poveljevanje vojski. Ob tem pa je potrebno tudi upoštevati določila 42. člena Zakona o obrambi, ki določa, da so poleg generalštaba tudi poveljniki enot in zavodov odgovorni ministru za obrambo pri izvajanju ukrepov in usmeritev, ki jih poda. S tega stališča je razvidno, da je institucionalno odgovoren za vodenje in nadzor vojske predvsem minister za obrambo. 79

92 Predsednik države kot vrhovni poveljnik obrambnih sil se pojavlja kot institucionalni nadzornik, ki je o določenih zadevah seznanjen, nima pa posebne izvršilne vloge v miru. Njegovo nastopanje je bolj protokolarne narave, saj mu niti ustava niti zakoni ne ponujajo nobenih mehanizmov za samostojno izvajanje izvršilne funkcije poveljevanja. Kot vrhovni poveljnik oboroženih sil lahko odloča o mobilizaciji vojske le na predlog vlade. Ustava predsedniku republike odreja naslednje pristojnosti: razpisuje volitve v državni zbor, razglaša zakone; imenuje državne funkcionarje, kadar je to določeno z zakonom; postavlja in odpokliče veleposlanike in poslanike republike ter sprejema poverilna pisma tujih diplomatskih predstavnikov; izdaja listine o ratifikaciji; odloča o pomilostitvah; podeljuje odlikovanja in častne naslove; upravlja druge zadeve, določene z ustavo, ter predstavlja državo in je vrhovni poveljnik obrambnih sil (Perenič, 2004, str. 75). Če pogledamo podrobneje 102. člen Ustave Republike Slovenije, se za predsednika države v funkciji vrhovnega poveljnika razume, da ima moralno, politično in poveljniško odgovornost za zakonito delovanje vojske tako pred slovenskimi državljani kot mednarodno skupnostjo (Zorc V: Bebler, 2005, str 104). Zaradi tega je potrebno vrhovnemu poveljniku zagotoviti tudi vpliv na vojsko. Takšen vpliv naj bi se izkazoval predvsem kot odobritev najvišjih vojaških predpisov, kot so doktrine, z njimi bi se izdajali najvišji izvršilni ukazi za delovanje vojske. Tak način izkazovanja funkcije vrhovnega poveljnika oboroženih sil pomeni, da se politično-operativne odločitve pristojnih državnih organov (vlada in državni zbor) v zvezi z uporabo vojske na vojaški način prenesejo v sistem vodenja in poveljevanja, in sicer na najvišji vojaški strokovni organ, skladno z 39. členom Zakona o obrambi, v našem primeru je to generalštab. V tem pogledu je generalštab SV najvišji organ vodenja in poveljevanja, ki naj bi opravljal štabne funkcije za vrhovnega poveljnika, zato je tudi najvišji čin oziroma naziv vojaške funkcije v državi načelnik generalštaba (Obrulj, 2011, str, 58). S stališča sistema vojaškega vodenja in poveljevanja je potrebno nedvoumno imeti določeno strukturo in linijo poveljevanja. Postavljati predsednika države kot najvišjo avtoriteto poveljevanja in ga hkrati ne vključiti v poveljniško vlogo predstavlja lahko določene dileme. Odklon v liniji poveljevanja se izkazuje tudi z imenovanjem načelnika GŠSV, ki je v pristojnosti vlade na predlog ministra za obrambo. Ob tem se pojavlja še dosti pravne praznine predvsem v tistem delu, ko na podlagi 92. čl. Ustave RS Državni zbor odloči o uporabi obrambnih sil in v vojni nadzira izvajanje obrambe (124. čl Ustave RS), vlada RS vodi izvajanje vojaške in civilne obrambe države na podlagi 84. čl Zakona o obrambi. Na tej osnovi, skladno z 2. odstavkom 84 čl., Vlada RS tudi neposredno vodi civilno obrambo, usklajeno z vojaško obrambo, in skrbi za izvajanje nujnih ukrepov po razglasitvi izrednega ali vojnega stanja. 80

93 Ali to pomeni da Vlada RS vodi vojaško obrambo posredno? Zakon o obrambi namreč izrecno ne določa, kdo potem neposredno in operativno vodi vojaško obrambo (in poveljuje vojski). Ali to opravlja vrhovni poveljnik Slovenske vojske, ali obrambni minister, ali kateri drugi organ. Zakon o obrambi izrecno ne določa, kateri organ neposredno vodi vojaško obrambo. Vlada RS skladno z usmeritvami Državnega zbora RS za operativno usklajevanje vojaške in civilne obrambe, varnostnih nalog, izvajanje zaščite in reševanja ter za izvajanje obrambe v vojni imenuje državni operativni štab obrambe. Odločitve in ukrepi tega štaba so že po zakonu obvezni za vse, na katere se nanašajo (Zorc V: Bebler, 2005, str ). O problematiki vloge predsednika države kot vrhovnega poveljnika je prvi predsednik RS v letih po osamosvojitvi ob sprejemanju Zakona o obrambi izrazil svoje mnenje in poudaril, da mora Zakon o obrambi povsem nedvoumno opredeliti pristojnosti predsednika republike kot vrhovnega poveljnika, pristojnosti vlade in ministrov, razmerja med njimi, odnose pri poveljevanju znotraj obrambnih sil in odnose do državnega zbora, še posebej njegovo nadzorno funkcijo in način njenega uresničevanja glede na ustavno določbo, da državni zbor nadzoruje izvajanje obrambe in vse njene nosilce, tako za predsednika republike kot vrhovnega poveljnika, kot načelnika GŠSV, vlado in obrambnega ministra. Poudaril je, da vrhovno poveljstvo nad obrambnimi silami nima samo simboličnega pomena, ampak mora skladno z ustavno določbo o tem, da je predsednik republike vrhovni poveljnik, Zakon o obrambi opredeliti, kaj je vsebina funkcije vrhovnega poveljnika, in določiti take pristojnosti predsednika republike kot vrhovnega poveljnika, da bo pri opravljanju te funkcije mogel varovati ustavne vrednote, za kar mu daje podlago tudi neposredna izvolitev. Da bi predsednik republike mogel nositi odgovornost kot vrhovni poveljnik, mora imeti na razpolago potrebne informacije in pooblastila, skladna s parlamentarnim značajem oblasti. V sistemu delitve oblasti mora imeti neposredno izvoljeni predsednik republike na razpolago z zakonom določene instrumente, s katerimi bo lahko zagotavljal, da bodo pri poveljevanju z obrambnimi silami spoštovana ustava, zakoni in vse druge odločitve državnega zbora kot najvišjega organa zakonodajne oblasti in nadzora nad obrambnimi silami. Vrhovni poveljnik je predsednik republike in mora biti zato celotna veriga poveljevanja opredeljena tako, da predsednik republike lahko dejansko to funkcijo opravlja in nosi za to tudi polno odgovornost v okviru ustave in zakonov. Načelnik generalštaba mora biti odgovoren predsedniku republike kot vrhovnemu poveljniku za stanje, delo in bojno pripravljenost vseh poveljstev, enot in zavodov ter za uporabo obrambnih sil. Takratni predsednik države je poudaril, da minister za obrambo na podlagi Ustave RS ne more ukazovati vojski. Skladno z veljavno ustavo mora biti po zakonu predsednik republike kot vrhovni poveljnik pristojen za vse zadeve vrhovnega vodenja in poveljevanja, kar mu bo omogočalo uresničevanje njegove ustavne vloge vrhovnega poveljnika slovenskih obrambnih sil. Zakon naj opredeli pristojnosti vrhovnega poveljnika in določi, kaj kdo dela v verigi poveljevanja in naj tudi omogoči, da bi lahko predsednik republike kot vrhovni poveljnik prenesel opravljanje določenih zadev na načelnika generalštaba. 81

94 Načelnik generalštaba in drugi poveljujoči častniki morajo imeti po zakonu izključno pristojnost za vojaško vodenje in poveljevanje znotraj slovenske vojske. To naj jim omogoči uresničevanje njihove celovite odgovornosti za spoštovanje predpisov in izvajanje ukazov, usmeritev in zahtev pristojnih državnih organov. Zakon naj določi, da vojaško poveljevanje v vojski uresničuje načelnik generalštaba in drugi poveljniki oziroma predstojniki vojaških poveljstev, enot in zavodov. Poveljujoči starešine uresničujejo vodenje in poveljevanje s podrejenimi enotami in posamezniki z izdajanjem organizacijskih in bojnih ukazov, povelj, odločitev in načrtov, izven poveljevanja pa z izdajo drugih ustreznih posamičnih aktov. Poveljujoči starešine vojske so svojim nadrejenim odgovorni za stanje, delo, bojno pripravljenost in uporabo podrejenih poveljstev, enot in zavodov ter za uporabo enot. Vojaške osebe so disciplinsko odgovorne nadrejenim. Zakon naj določi, da predsednik republike kot vrhovni poveljnik na predlog načelnika generalštaba izdaja akte poveljevanja o načinu zagotavljanja potrebne bojne pripravljenosti ter izvajanja mobilizacije in bojne uporabe slovenskih obrambnih sil oziroma posameznih enot in bojnih sistemov. Dalje naj zakon določi, da predsednik republike kot vrhovni poveljnik na predlog načelnika generalštaba odobrava načrt pripravljenosti, načrt mobilizacije in načrt uporabe slovenskih obrambnih sil ter po odločitvah državnega zbora odreja mobilizacijo in uporabo obrambnih sil oziroma kadar se državni zbor ne more sestati, o tem odloča na predlog vlade, odločitve pa mora dati v potrditev državnemu zboru takoj, ko se ta sestane (92. člen ustave). Dalje naj zakon določi, da o vadbenih mobilizacijah poveljstev, enot in zavodov slovenskih obrambnih sil odloča predsednik republike ali poveljujoči starešine, ki jih predsednik pooblasti. Preizkusne mobilizacije poveljstev, enot in zavodov slovenske vojske, ki jih izvaja inšpekcija obrambe, odreja glavni inšpektor s predhodnim soglasjem predsednika republike. Zakon naj določi, da generalštab slovenske vojske kot vojaško strokovni organ v sestavi obrambnega ministrstva opravlja štabne vojaško-strokovne naloge neposredno za predsednika republike kot vrhovnega poveljnika. Načelnik generalštaba je vojaško, torej v verigi poveljevanja, podrejen predsedniku republike kot vrhovnemu poveljniku. Zato je v zakonu potrebno jasno opredeliti, da je sestavni del funkcije vrhovnega poveljnika tudi njegova pristojnost za imenovanje načelnika generalštaba. Zakon bi to vprašanje lahko uredil tako, da predsednik republike kot vrhovni poveljnik imenuje načelnika generalštaba na predlog vlade. Zakon bi tudi lahko predvidel, da mora z nastopom funkcije predsednika republike načelnik generalštaba ponuditi svoj odstop novemu predsedniku republike. Podeljevanje prvega častniškega čina, torej podporočnika naj bo v pristojnosti predsednika republike kot vrhovnega poveljnika. Prav tako naj bo v pristojnosti predsednika republike poviševanje častnikov. Zakon naj predsednika republike pooblasti, da do določene stopnje pristojnost za poviševanje častnikov lahko prenese na ministra za obrambo. Predsednik republike naj bo pristojen tudi za imenovanje in razrešitev častnikov na z zakonom določene višje položaje, na primer na položaj čina polkovnika in višje. Častnike naj povišuje predsednik republike na predlog ministra za obrambo, imenuje in razrešuje na položaje pa na predlog načelnika generalštaba. 82

95 Nekdanji predsednik je tudi izpostavil primer Nemčije, kjer zvezni predsednik po ustavi ni vrhovni poveljnik, ampak v miru ukazuje in poveljuje oboroženim silam minister za obrambo, v neposredni vojni nevarnosti in vojni pa predsednik vlade. Vendar je zvezni predsednik z ustavo pooblaščen, da imenuje in razrešuje poleg zveznih sodnikov in zveznih uradnikov tudi častnike in podčastnike. To svojo pravico lahko na podlagi ustavne določbe prenese na drugega in jo je v praksi glede imenovanja in razreševanja podčastnikov in častnikov do določene stopnje tudi prenesel na ministra za obrambo. Ob tem je tudi poudaril, da naj zakon določi, da predsednik republike uresničuje vrhovno vodenje in poveljevanje z izdajanjem organizacijskih in bojnih ukazov, direktiv, usmeritev, pravil, odlokov in navodil 31. Vladi in ministru za obrambo naj zakon določi vse potrebne pristojnosti za zagotavljanje organizacije, delovanja in razvoja slovenskih obrambnih sil na podlagi odločitev, ki jih sprejema državni zbor. Minister za obrambo naj skladno z zakonom, z odločitvami državnega zbora in odločitvami vlade usmerja razvoj in delovanje vojske in zaradi tega generalštabu odreja potrebne razvojne, organizacijske, tehnične in druge ukrepe in usmeritve. Načelnik generalštaba je ministru za obrambo odgovoren za uresničevan je teh ukrepov in usmeritev. Minister za obrambo naj po zakonski določbi uresničuje usmerjanje vojske z izdajanjem pravilnikov, navodil in drugih izvedbenih predpisov za izvajanje zakona ter z dajanjem usmeritev za razvoj, opremljanje, priprave, materialno in finančno poslovanje in za druge zadeve iz svoje pristojnosti. Zakon naj določi, da predsednik republike kot vrhovni poveljnik lahko prenese določene zadeve vodenja na ministra za obrambo. Ob tem je tudi izpostavil inšpekcijo za obrambo, za katero trdi, da mora biti samostojna. Njen neodvisni položaj je nujen, zato da se onemogoči kakršenkoli vpliv na opravljanje nadzorstva. Tako bo na temelju objektivnih poročil inšpekcije omogočeno državnemu zboru, da bo lahko opravljal svojo ustavno določeno nadzorno funkcijo, predsedniku republike in vladi pa opravljanje njunih nalog v okviru z zakonom določenih pristojnosti. Je pa tudi navedel alternativno možnost, da se državni zbor odloči, da poveljevanje z obrambnimi silami in nadzor nad poveljevanjem in vodenjem obrambnih sil uredi tudi drugače. V primeru, da želi državni zbor drugače urediti to področje, je potrebno poprej spremeniti veljavno ustavo. Gre za takšne spremembe ustave, ki bi uveljavile ureditev, da kolikor predsednik republike po Zakonu o obrambi ne bi odločal o obrambnih silah, bi imel pravico odločanja o tem minister za obrambo v okviru pooblastil, ki mu jih da vlada, in bi minister za obrambo ukazoval vojski. Tudi v tem primeru bi bilo potrebno razmerja, pristojnosti in odgovornost pri vodenju in poveljevanju povsem natančno določiti. To bi zahtevalo, da se razmerja med predsednikom republike kot vrhovnim poveljnikom, ministrom za obrambo oziroma vlado in državnim zborom določijo že z ustavo kot temeljnim aktom. Zakonu o obrambi bi ostala konkretizacija in izpeljava že v ustavi 31 V kolikor bi veljal ta predlog (kar je smiselno), še posebej v današnjem času, ko vojake pošiljamo v sklopu zavezništva v vojno (Afganistan), je še pomembneje, da krovni ukaz za napotitev na misije podpiše vrhovni poveljnik oziroma predsednik države. 83

96 določenih razmerij. Tudi v primeru, če bi spremenili ustavo, bi bilo potrebno ohraniti odločilno vlogo državnega zbora pri odločanju o vseh temeljnih vprašanjih obrambe in varnosti države in pri opravljanju nadzorstva. Na potrebo, da se jasno pravno uredijo vsi odnosi, pristojnosti, pooblastila, razmerja nadrejenosti in podrejenosti in odgovornost vseh subjektov odločanja na področju obrambe, opozarjajo tudi izkušnje iz dosedanje prakse.(povzeto iz Mnenje predsednika republike in vrhovnega poveljnika). Z vojaškega stališča je potrebno razumevanje, kdo poveljuje vojski. Iz navedenega lahko sklepamo, da je sedanja ureditev nedokončana, zato se kaže določena problematika in pravna praznina na tem področju, torej je potrebno redefinirati vlogo predsednika države kot vrhovnega poveljnika. V zadnjem obdobju po vstopu Slovenije v Nato in udeležbe SV na mirovnih misijah se obrambni sistem in SV nenehno prenavljata. Pri tem je prisotno veliko subjektivizma posameznikov, ki so postavljeni ali izvoljeni na določene vodstvene in vodilne funkcije v državi. Vsi pristopi pod parolo civilnega nadzora nad vojsko hromi razvoj vojaške stroke, ki v slovenskem prostoru še ni razvila vseh dejavnikov, kot jih poudarja Jelušičeva v svojem delu Legitimnost sodobnega vojaštva (strokovnost, profesionalna avtonomija, odgovornost, koncept uporabnika, korporativnost, koncept neomejene službe in odvračalna vloga vojske, profesionalna kultura, sankcije skupnosti in profesionalna avtoriteta). Slovenska vojska tako trpi zaradi omejene strokovnosti in avtonomnosti, ki se kaže predvsem na področju razvoja lastnega kadra, izobraževanja vojaških profesionalcev ter operativnega delovanja. Postavljena je v vlogo nekakšne neprofitne organizacije, ki mora iskati svojo vlogo v družbi kot delodajalec in sponzor. Na podlagi Uredbe o uporabi obrambnih zmogljivosti pri podpori državnih organov, sodelovanje s samoupravnimi lokalnimi skupnostmi in nevladnimi organizacijami (Uradni list RS, 30/2011) in Obveznih usmeritev za civilno-vojaško sodelovanje SV, ministra za obrambo se kaže, da mora vojska izvrševati zahteve, ki prihajajo iz civilnega okolja. V tem kontekstu mora tudi obstajati pravilno politično razumevanje, da civilni nadzor ni podreditev vojske civilnim subjektom, temveč je potrebno izhajati iz doktrinarnih izhodišč, da je temeljni cilj civilno-vojaškega sodelovanja vzpostavitev in ohranjanje popolnega sodelovanja civilnega prebivalstva in institucij v območju delovanja z namenom oblikovanja takšnih civilno-vojaških razmer, ki v čim večji meri podpirajo uresničevanje poslanstva enot Slovenske vojske (Vojaška doktrina, str. 70). V slovenskem vojaškem prostoru se civilni nadzor nad vojsko ne kaže samo v okviru institucionalnega nadzora, temveč tudi prek procesov, kot je dodelitev finančnih resursov ter modernizacija vojske, popolnjevanje, povečanje ali zmanjšanje oboroženih sil pa tudi oblike sodelovanja v zavezništvu. Modernizacija in nabava modernih oborožitvenih sistemov se ne odvija v vojski, temveč v civilnem delu ministrstva za obrambo. Vojska pri tem sodeluje z vojaškimi nasveti. Sama nabava -zapletenih oborožitvenih sistemov zahteva več usposabljanja in s tem več možnosti nadzora, tako vojaškega kot civilnega. Modernizacijski procesi oboroženih sil so v evropskih državah in v Natu pogosto povezani z vlogo in sodelovanjem na mirovnih misijah. S tem se na 84

97 najbolj enostaven način poseže v zmanjševanje oboroženih sil. Najbolj pogoste metode so upokojevanje, prekvalificiranje vojakov v druge poklice, poveča se tudi število kategorij vojaških uslužbencev v vojski. Ob tem pa je potrebno omeniti, da so to kategorizirane vojaške osebe, ki ne potrebujejo posebnega vojaškega znanja. Na ta način se manjša bojna moč vojske in se preusmerja v birokratski štabni aparat (pravniki, informatiki, duhovniki ). V okviru sodelovanja v Natu je Slovenija povzela kriterije, ki vpeljuje civilne elemente v najvišji odločevalski sistem, saj je ambasador pri Natu civilna oseba, ki je v Sloveniji zaposlena v Ministrstvu za zunanje zadeve. Ob tem je potrebno še poudariti, da bo z nadaljevanjem takšnega trenda preoblikovanja obrambnih struktur privedlo do številnih nezaželenih učinkov, med katerimi so najočitnejši naslednji: 1. Proces kulturnega vrednotenja približevanja civilni sferi bi zmanjšal institucionalno ekskluzivnost vojaške organizacije in prepoznavnost vojske kot posebne družbene institucije. 2. Upadanje zvestobe instituciji in enoti bi vodilo v izključno neinstitucionalni (poklicni) model vojaške organizacije, v kateri bi bili zaposleni predvsem posamezniki s prevladujočimi tržnimi vrednotami. 3. To bi vodilo k obsežnim organizacijskim spremembam: sindikalna organiziranost 32, strogo upoštevanje delovnega časa (časovne kartice), ugovor vesti tudi med profesionalnimi in poklicnimi vojaki 4. Vse bolj opazen bi bil proces nadomeščanja kolektivističnih vrednot z individualističnimi in zmanjševanjem notranje kohezivnosti in discipliniranosti vojaških enot in oboroženih sil nasploh, 5. kar bi se odražalo tudi na zmanjševanju operativne sposobnosti, bojne pripravljenosti in učinkovitosti oboroženih sil. 6. Ob vsem tem pa bi morali vedno znova uvajati vse natančnejša pravila, 33 s katerimi bi skušali omejevati in uravnavati predstavljene negativne učinke, kar bi seveda zahtevalo večjo birokratizacijo institucije in s tem povzročalo dodatne probleme (Kotnik, 2002, str ). 32 Osebno prepričanje je, da če bi združenje Slovenskih častnikov pravočasno v okviru stanovske organizacije in ob vključitvi v mednarodne asociacije Euromil razvilo sindikalne elemente za urejanje pomoči statusa vojaka v družbi, sedanje razumevanje vojaškega sindikata ne bi bilo problematično. 33 V SV se večino tovrstnih pravil ureja z akti poveljevanja oziroma s standardnimi/ operativnimi postopki SOP-i. 85

98 3.5 POVELJEVANJE IN NADZOR V OBOROŽENIH SILAH Teorija vodenje in poveljevanje je veda, ki se ukvarja s preučevanjem dejavnosti poveljnikov in štabov v času mirnodobnih priprav oboroženih sil za vojno in v času oboroženega boja v vojni. V žarišču teorije vodenja in poveljevanja so po eni strani procesi sprejemanja odločitev, načrtovanja, organiziranja, koordiniranja, izvajanja in nadzora nad potekom izvajanja, po drugi struktura poveljstev in štabov, ki zagotavlja, da omenjeni procesi lahko čim uspešneje potekajo, po tretji pa bojni dokumenti, kot so direktive, navodila, povelja, odločitve in ukazi (Žabkar, 2003, str. 199). Koncept vodenja in poveljevanja je po osamosvojitvi izhajal iz vojaškega sistema teritorialne obrambe. V ustanovljenih vojaških šolah v letih (podčastniške 34 in častniške šole) se je začel uveljavljati sistem vodenja in poveljevanja, ki je veljal kot podsistem vojaškega sistema. Vodenje je predstavljalo organizirano dejavnost, ki je sestavljena iz neprekinjenih priprav, organiziranja in kontrole izvajanja aktivnosti z namenom, da dosežemo svoj cilj. Poveljevanje je bila posebna oblika vodenja, ki se uporablja na področju vojaških dejavnosti in se je odražalo v. koncentraciji pravic ene osebe pri odločanju (poveljnik,) specifičnem načinu delovanja in obnašanja v medsebojnih odnosih (nadrejeni - podrejeni, ukazi), osebni odgovornosti za dejanja (moralno, materialno, kazensko). Načela vodenja in poveljevanja so bila: enotnost, trajnost, dinamičnost, prožnost, učinkovitost, varnost. Vzpostavljene so bile tudi ravni vodenja in poveljevanja (strateška, operativna in taktična). Struktura vodenja in poveljevanja je bila razdeljena med poveljniki, poveljstvom ali štabom ter posameznimi organi v štabu (Krajnc,1993, str ). V osnovnem principu se je koncept vodenja in poveljevanja poučeval kot nadaljevanje zasnov v Teritorialni obrambi oziroma so izhajale iz vodenja in poveljevanja v sistemu splošne obrambe, ki je veljal v Jugoslaviji. 35 V takratnem obdobju je JLA posvečala dosti pozornosti vodenju in poveljevanju predvsem na področju odločanja. Zato so uveljavili pojem optimalno odločanje, ki naj bi predstavljal najučinkovitejši izkoristek moštva in materialnih sredstev pri reševanju odrejenih nalog, upoštevajoč intelektualne 34 Prva ustanovljena vojaška šola je bila podčastniška šola, in sicer z Odredba o ustanovitvi Šole za podčastnike Teritorialne obrambe Republike Slovenije (Uradni list, št. 3/1992, z dne ). 35 Po konceptu SLO in DSZ je bilo opredeljeno, da bi se zagotovil določen sistem vodenja in poveljevanja, da morajo biti vzpostavljeni štirje nivoji, to so strateški, strateško-operativni, operativno- taktični in taktični. Za enote teritorialne obrambe, ki so imele poseben manevrski karakter delovanja, so enote reševale naloge samostojno na taktičnem nivoju (Tankosić, 1981, str. 21 in 48). 86

99 sposobnosti poveljujočih, med katere spadajo intuicija, izkušnje in znanje (Jabčuk, 1979, str. 21). Iz konceptualnih tolmačenj in izhodišč, ki so jih zavzeli tudi na Fakulteti za družbene vede, na Katedri za obramboslovje, kjer je potekal tudi del izobraževanja s področja vojaške stroke v sodelovanju z ministrstvom za obrambo, se je pojem poveljevanje uporabljal v širšem in ožjem smislu: V širšem smislu razumemo s poveljevanjem obliko vodenja, ki je prisotna v tistih organizacijah, kjer obstaja med nadrejenimi in podrejenim poveljniški odnos. Gre za posebni model vodenja, ki se uporablja v razmerah, ki zahtevajo visoko stopnjo striktnosti. Tipična organizacija, v kateri je prisotno poveljevanje v širšem smislu, so oborožene sile oziroma vojaška organizacija, zato je termin poveljevanje, razumljen v širšem smislu, sopomenka za termin vojaško vodenje in management. V ožjem smislu pa razumemo s poveljevanjem fazo procesa vodenja, ki sledi organiziranju in s katero se dodeljujejo naloge podrejenim. Tudi v tem primeru se termin poveljevanje uporablja predvsem v zvezi z vojaškim okoljem, zato je poveljevanje faza vojaškega vodenja in kot termin sopomenka za ukazovanje (Lubi, 2003, str. 81). Z uveljavitvijo Vojaške doktrine (2006), ki predstavlja najvišji vojaško strokovni dokument je bila po priključitvi Slovenije v Nato dana podlaga za organiziranje in delovanje Slovenske vojske in je hkrati tudi temeljni dokument, iz katerega izhajajo področne doktrine, navodila, učno-izobraževalna literatura in drugi vojaško strokovni dokumenti. V omenjeni doktrini se je sistem poveljevanja razdelil na strateško operativni in taktični, vodenje pa v koncept vojaškega voditeljstva. V doktrini je tako določen širši pojem»voditeljstvo«, ki je opredeljen kot vplivanje na ljudi zaradi doseganja ciljev organizacije, to je doseganja ciljev Slovenske vojske (Vojaška doktrina, 2006, str. 20). V slovenski vojaški doktrini spada voditeljstvo med temelje vojaške moči. Zasnovo vojskovalne moči prikazuje tabela

100 TABELA 20: Vojskovalnaa moč Slovenske vojske (Vojaška doktrina 2006, str. 15). Poveljevanje, management, in voditeljstvo v SV je podrobneje predpisano v Konceptu vojaškega voditeljstva v Slovenski vojski (GŠSV), ki definira, da se poveljevanje uresničuje z dejavnostmi poveljnika ter sistema poveljevanja in kontrole, skladno s pristojnostmi, ki jih ima za usmerjanje in koordinacijo vojaških sil ali kontrolo nad njimi. Je proces, v katerem poveljnik prek povelj in ukazov uveljavlja svojo namero in jo prenaša na podrejene. Poveljevanje je vezano na točno določeno osebo in njegov položaj v vojaški organizaciji. Poveljevanje temelji na formalno delegirani avtoriteti posameznika v SV. Osnovna vsebina poveljevanja je izražanje posameznikove oz. poveljnikove namere. Poveljnik lahko specifične dele lastne formalne avtoritete delegira podrejenim, vendar kljub temu ostane odgovoren za njihova dejanja v njegovem imenu. Poveljevanje torej temelji na osebni odgovornosti, saj je vsak poveljnik odgovoren nadrejenemu poveljniku za vse, kar dela. Eden od temeljev uspešnega poveljevanja so tudi voditeljske sposobnosti poveljnika. Ob teh poveljnik (vodilni) potrebuje tudi sposobnost organiziranja, ki prek funkcije managementa predstavlja predpogoj za uspešno in učinkovito izvedbo naloge in doseganje ciljev (Koncept vojaškega voditeljstva v SV, 2007, str. 4). V vojaški organiziranosti management predstavlja podlago za doseganje učinkovitosti enote in uresničevanja predvsem dveh načel bojevanja: gospodarnosti in ohranjanja bojne morale. Dobre morale ni brez dobrega managementa oziroma kvalitetnega upravljanja z viri. Merilo dobrega managementa je sposobnost doseganja uravnoteženja uporabe virov. Teoretične in empirične študije managementa jasno nakazujejo, da imajo civilni managerji in vojaški poveljniki veliko primerljivih in stičnih točk. Tako poveljevanje kot management temeljita na formalni organizacijski avtoriteti in osebni odgovornosti ter vsebujeta načrtovanje, pridobivanje virov, organiziranje, odločanje, izvajanje, spremljanje in kontroliranje (Koncept vojaškega voditeljstva, 2007, str. 4). 88

101 Ločnico med managementom in poveljevanjem pa predstavlja edinstvenost avtoritete vojaškega poveljnika, da v določeni situaciji uporabi sredstva in sile proti nasprotniku. Pri tem pa podrejene vodi v tveganje lastnih življenj. Vsekakor obstaja veliko podobnosti med managementom in poveljevanjem, npr. pričakovanje, da bosta tako menedžer kot poveljnik ne samo vodila, temveč vodila odlično. Primerneje je reči, da je izvajanje managementa v civilni organizaciji funkcionalno ekvivalentno poveljevanju v vojski, kot da bi nekritično opredeljevali, da sta management in poveljevanje povsem različna pojma ali da je management samo vsebina poveljevanja. Management sredstev s poudarkom na financah, kvantitativnih metodah in učinkovitosti sredstev je npr. funkcija tako splošnega managementa kot poveljevanja. Ta funkcija pa ni omejena samo na poveljnika, temveč tudi na funkcijske organe v štabih oz. poveljstvih. Le-ti imajo, tako kot poveljnik, odgovornost, ki je vezana na njihovo področje dela. Načrtovanje, organiziranje, pridobivanje virov, izvajanje in spremljanje ter kontroliranje na področju svojega strokovnega področja je tisto, kar omogoča realizacijo poslanstva, nalog oz. poveljnikove namere. Poveljevanje s poslanstvom ni zadeva, ki so jo dolžni izvajati samo poveljniki, temveč vsi organi v štabu ali poveljstvu. Da bi lahko poveljnik deloval tako na formalni kot neformalni ravni, mora ob zakonskih pooblastilih imeti tudi sposobnost za delo z ljudmi in vplivanja nanje s svojo osebnostjo oz. osebnim zgledom, značajem ter sposobnostmi, tako strokovnimi kot prepričevalnimi. Ne glede na stopnjo razvoja vojaške organizacije so vojaški vodje poveljniki ključni za njeno delovanje, saj celotno organizacijo usmerjajo k realizaciji poslanstva (Poles, 2004, str.83). Sposobnost prepričevanja je stvar voditeljstva, ki se izraža z vplivanjem na ljudi zaradi doseganja ciljev organizacije. Poveljnik v vlogi voditelja vpliva na podrejene, tako da jim zagotavlja smisel, jih usmerja in motivira za izvajanje poslanstva in nalog, ki so izražene s poveljnikovo namero. Pripadniki enote od poveljnika pričakujejo, da bo deloval strokovno in odgovorno, da jih bo znal poslušati in obravnavati dostojanstveno ter s spoštovanjem, da bo izurjen v temeljnih vojaških veščinah služil kot zgled ter jih tudi osebno učil ali posredoval izkušnje. Od poveljnika pričakujejo logično razlago, zakaj morajo nekaj narediti in pri tem tvegati. Pričakujejo jasno definirano nalogo, prioritete in usmeritve za njeno izvedbo in da jih zna poveljnik motivirati. Poveljnik mora imeti dobre komunikacijske sposobnosti, sposobnost učenja in samoizpopolnjevanja, sposobnost izgradnje kolektiva ter sposobnost načrtovanja in pravočasnega odločanja. Poveljnik na podlagi vrednot krepi medsebojno zaupanje, spoštovanje in razumevanje. Osebno skrbi za ohranjanje bojne morale. Pozna podrejene in oni poznajo svojega poveljnika. Enoti posreduje naloge, skladno z njenim poslanstvom in sposobnostmi ter pri tem ohranja sposobnost doseganja rezultatov. Pripadniki enote vedo, kakšna je njihova vloga pri uresničevanju poslanstva enote (Obrulj, 2008 b, str ). V ameriški vojski oziroma njenem ustroju je vodenje (angl. leadership) opredeljeno kot vplivanje na ljudi z določanjem namena, smeri in motivacije, kar vodi k doseganju naloge in izboljšanju organizacije (povzeto iz FM , str. 1 4). 89

102 Voditeljstvo se začne s samodisciplino in se udejanja z usposabljanjem in vsakodnevnim življenjem. Uresničuje se z odločnostjo, lastnim zgledom, svetovanjem, motiviranjem, informiranjem, osebnim pogumom, disciplino, zaupanjem, skrbjo za pripadnike enote in ustvarjanjem možnosti, da se ti izkažejo pri doseganju ciljev enote. Dobrega poveljnika voditelja odlikujejo strokovnost, intelekt, energija, kreativnost in iniciativa, dobra presoja, pogum, odločnost, samozavest, nesebičnost in humanost, sposobnost komuniciranja in prevzemanje tveganja. Vsi poveljniki niso zmeraj tudi dobri voditelji, vsekakor pa bi to morali biti. Povelja in ukaze podrejeni izvršujejo, ker to morajo zaradi njegove z zakonom določene formalne avtoritete. Voditelju pa ljudje sledijo, ker si to zasluži in ker mu ljudje hočejo slediti. Vsak poveljnik mora delovati v smeri, da bi njegovi podrejeni v njem videli tudi svojega voditelja. Poveljnik mora vplivati na podrejene s pomočjo formalne avtoritete ali na podlagi svojih osebnostnih lastnosti, da bi dosegel svojo namero ali cilj organizacije. Za posamično enoto in celotno SV je bolje, da poveljnik ciljev ne dosega samo s pomočjo čina in položaja oz. formalne avtoritete, ampak da jih dosega kot voditelj. Torej so voditeljske sposobnosti tiste, ki odločilno pripomorejo k učinkovitemu izvajanju poveljniških funkcij. Čeprav so odvisne od prirojenih intelektualnih sposobnosti, pa se v popolnosti razvijejo z vzgojo in izobraževanjem, usposabljanjem in poveljniškimi izkušnjami. Vsekakor uspešno vodenje enot na nižjih ravneh ne pomeni, da bo poveljnik samostojno uspešen tudi na višji strateški ravni. Strateško okolje zahteva sposobnosti, ki jih lahko razdelimo v tri kategorije: konceptualne, tehnične in medosebne. V spodnji skici je prikazana vsebina voditeljskih sposobnosti strateškega vodje. TABELA 21: Voditeljske sposobnosti VODITELJSKE SPOSOBNOSTI STRATEŠKEGA VODJE Konceptualne 1. Predvidevanje prihodnosti 2. Oblikovanje vizije 3. Kritično razmišljanje 4. Razumevanje sistemov 5. Reševanje problemov na strateški ravni Tehnične 1. Razumevanje povezanosti sistemov 2. Uresničevanje strategije 3. Sodelovanje pri oblikovanju varnostne politike 4. Komuniciranje z vejami Medsebojne 1. Komuniciranje znotraj organizacije 2. Komuniciranje z zunanjimi subjekti 3. Doseganje soglasja 4. Pogajalske sposobnosti 5. Odnos do sodelavcev (Furlan, 2002, 75-76). 90

103 V vsem razvitem svetu veljajo pri izbiranju in presojanju poveljnikov tri temeljna vodila: obvladati primerna znanja, biti zmožen vodja ljudi in biti pošten, zanesljiv in etičen. Voditeljstvo se v določeni točki še pomembneje loči od poveljevanja. Poveljniška avtoriteta oz. poveljniški odnos obstaja in se izvaja samo po liniji poveljevanja navzdol in posledično navzgor. Poveljevanje se izvaja vertikalno. Voditeljstvo pa, nasprotno, ni omejeno s formalno avtoriteto. Posameznik, ki je sposoben in motiviran, ne glede na to, kje se nahaja v liniji poveljevanja, vpliva na svoje kolege, podrejene in celo nadrejene. Voditeljstvo je vertikalno in horizontalno. Tako lahko poveljnik čete s svojim delom, zgledom, strokovnostjo, značajem itd. vpliva na boljše delo svojih podrejenih, drugih poveljnikov čet, štaba in tudi poveljnika bataljona. Še več, v specifičnih, kritičnih in posebnih primerih se lahko kot voditelji izkažejo tudi pripadniki Slovenske vojske, ki sploh niso na poveljniških dolžnostih, kar pomeni, da za voditelja ni obvezen predpogoj položaj poveljnika. Formalni položaj in čin sta poveljniku v pomoč pri izvajanju nalog in poslanstva enote, morata pa biti dopolnjena in nadgrajena z osebnimi kvalitetami in veščinami. Posameznik laže postane voditelj, če ima moč, ki mu jo daje položaj poveljnika, zato Slovenska vojska razvija takšne poveljnike, ki bodo prevzeli vlogo voditelja svojim ljudem (Koncept vojaškega voditeljstva, 2007, str. 6). Pri tem pa ne smemo zanemariti dejstva, da je vodenje potrebno prilagajati glede na posamezno skupino, saj se vsaka skupina pri delu obnaša drugače (Tavčar, 1991, str. 27). Odnosi in medsebojna povezanost ter prepletenost funkcij poveljevanja, managementa in voditeljstva nam večkrat otežijo razumevanje poveljniških, menedžerskih ter voditeljskih učinkov in dosežkov posameznikov na poveljniških položajih. Zaradi tega se odlični rezultati raje pripisujejo izrednemu voditeljstvu tudi takrat, ko so ti posledica poveljniških ali menedžerskih veščin, kombinacija vseh treh ali drugih dejavnikov vključujoč srečo. Prav tako obstaja veliko situacij, ko je odličen rezultat bolj posledica voditeljstva kot pa poveljevanja ali managementa. To so že prej omenjene posebne situacije, ko posameznik, ki izvaja voditeljske dejavnosti in vpliva na ljudi okrog sebe, nima niti poveljniških niti menedžerskih znanj, veščin ali avtoritete. Tudi kadar se dodeli določena naloga posamezniku, ki nima potrebne formalne avtoritete, jo ta lahko nadomesti z značajem in vplivanjem (Koncept vojaškega voditeljstva, 2007, str. 6). Po vstopu Slovenije v zavezništvo Nato se je pojavil v konceptu vodenja in poveljevanja voditeljstva in vojaškega managementa že uveljavljen sistem poveljevanja in kontrole. 91

104 Pri prevodu tega pojma sta v angleško-slovenskem pojmovnem slovarju command and control 36 (C2)/NRC/ poveljevanje in kontrola opisana kot funkcije poveljnika, štaba in preostalih organov poveljevanja in kontrole pri vzdrževanju bojne pripravljenosti svojih sil, pripravi delovanj ter vodenju enot pri izvedbi njihovih nalog. Zajema neprekinjeno zbiranje, obdelavo, pregledovanje, predstavljanje, analiziranje in ocenjevanje informacij o situaciji, izdajo poveljnikovih načrtov, dodeljevanje nalog enotam, operativno načrtovanje, organiziranje in vzdrževanje sodelovanja med vsemi silami in vsemi oblikami podpore sil, organiziranje poveljevanja in kontrole, pripravo podrejenih elementov in sil poveljevanja in kontrole za bojno delovanje, nadzor in pomoč podrejenim poveljnikom, štabom in silam ter neposredno vodenje enot med bojnimi nalogami (Brinc, 2006, str. 63). Osnovni namen sprejetja standarda STANAG 2199 (2) ATP o sistemu poveljevanja in kontrole v zavezniških silah v slovenski vojaški pravni red je bil, da se zagotovi enotno razumevanje in pristop na tem področju zaradi enotnega sodelovanja v zavezništvu. Temeljna narava sistema poveljevanja in kontrole vključuje njegove značilnosti, pomen in namen, odnos med poveljevanjem in kontrolo, elemente sistema poveljevanja in kontrole ter proces izvajanja poveljevanja in kontrole: Cilj sistema poveljevanja in kontrole je uresničitev poslanstva. Uspešnost sistema poveljevanja in kontrole se v prvi vrsti meri po tem, kako prispeva k uresničitvi poslanstva. Predmet sistema poveljevanja in kontrole so sile za bojevanje, bojno podporo in zagotovitev delovanja. Poveljnik z vzpostavitvijo poveljniških ali podpornih razmerij izvaja pristojnost za sile, ki so mu na voljo, in jih vodi. Poveljnik dodeljuje in organizira vire za izvajanje sistema poveljevanja in kontrole. Poveljnik te vire uporablja pri načrtovanju in pri stalnem ocenjevanju delovanj, na katere se sile pripravljajo in jih izvajajo. Poveljnik odloča, kaj je treba storiti in odredi dejavnosti. Sistem poveljevanja in kontrole je stalen proces. Štab mora ugotoviti, kaj se dogaja, tudi če je dogajanje nepričakovano, in oblikovati ustrezne rešitve za poveljnikovo odločitev. Značilnosti učinkovitega sistema poveljevanja in kontrole se kažejo kot: zmožnost odkrivanja sprememb v situaciji in odzivanje nanje; zmožnost zagotoviti stalen, interaktiven proces vzajemnega vplivanja med poveljnikom, štabom in razpoložljivimi silami; zmožnost zmanjšati zmedo in negotovost. 36 Prvi zametki vzpostavitve osnovnih elementov vojaškega Command and Control sistema, povezanega s sistemom nacionalne obrambe, so prišli v ospredje med kubansko krizo, v kateri se je prepletala kopica različno povezanih vojaških in političnih dejavnosti, za katere je bilo potrebno hitro ukrepanje, ki so ga takrat morali imeti na razpolago za predsednika Kennedyja njegovi svetovalci in celotno nacionalno vodstvo (Pearson, 2000, str. 51). 92

105 Sistem poveljevanja in kontrole se osredotoča na poveljnika, kar ponazarja tudi tabela 22. TABELA 22: Sistem poveljevanja in kontrole (Prevedeno in prirejeno, orginal v prilogi 8): Stanag 2199 (2) (2009, str. 1-2). Vendar pa tudi poveljniki, ki izvajajo najučinkovitejši sistem poveljevanja in kontrole, ne morejo odpraviti negotovosti ali ustvariti natančnega, strogega in predvidljivega reda. Ukazovanje lahko upoštevamo kot proces, s katerim poveljnik izraža voljo in namere na svoje podrejene. Ob tem pa moramo razumeti tudi odgovornost in sorazmernost glede uporabe sile, da se izpolni naloga. Nadzor v tem kontekstu je ravno tako proces, s katerim si poveljnik prek svojega osebja pomaga organizirati usmerjati in usklajevati aktivnosti. To pa predstavlja stalen nadzor v povezavi s poveljevanjem, skladnim z načrti in nalogami. Da bi to dosegli, moramo upoštevati še uporabo standardiziranih postopkov v povezavi z opremo in komunikacijske ter informacijske sisteme, ki so nam na voljo. Ta dva procesa skupaj tvorita (C2). (STANAG 2199 (2), 2009, ATP 3.2.2, str. 1 3). Tudi v GŠSV so z akti poveljevanja posebej določili specifičnosti sistema poveljevanja in kontrole z Direktivo za poslovno planiranje in kontrolo (GŠSV) in za tako funkcijo nadzora določili, da se ugotavlja stanje in odnos med načrtovanimii in realiziranimi aktivnostmi v določenem času ter pridobivanje informacije, ki omogočajo pravočasno sprejemanje korektivnih ukrepov (odločitev) in usmerjanje podrejenih, da delujejo skladno s sprejetimi odločitvami in nalogami. S tem se zagotavlja kontinuiteta procesa poveljevanja in kontrole (PINK). Nadzor se izvaja po načelu subordinacije. Z organizacijo dela je potrebno zagotoviti, da bo nadzorna funkcija težišče načrtovanja in da bo izdelava poročil ter poročanje v funkciji nadzora. Izbira načina, obsega in vsebin nadziranja se določa gledee na področja in cilje nadzora (Povzeto iz: Direktive GŠSV za poslovno planiranje in kontrolo, 2007, str.9). Seveda je koncept poveljevanja in kontrole povezan še z drugimi operativnimi in taktičnimi doktrinami sprejetimi v Natu, kot so: AJP-01 (A) Združena doktrina zavezniških sil (Allied Joint Doctrine STANAG 2437), AJP-3 Združene operacije 93

106 zavezniških sil (Allied Joint Operations STANAG 2490), AJP-3.2 Kopensko delovanje zavezniških sil (Allied Land Operations) in AJP-3.4. Operacije v podporo miru (Peace Support Operations STANAG 2181) in druge. V vojaških organizacijah prihaja nadzorna funkcija do posebnega pomena ravno v sistemu vodenja in poveljevanja, ker predstavlja temelj za učinkovito in uspešno realizacijo zastavljenih in določenih nalog. Nadzorna funkcija je nujna in je vpeta na vse ravni poveljniške linije poveljevanja in vodenja, zato se tudi v tuji vojaško strokovni literaturi ta dva pojma opisujeta skupaj kot poveljevanje in kontrola (ang. Command and Control). Vojska ima torej avtonomijo odločanja pri večini strokovnih in tehničnih vojaških vprašanj, kot so organizacija vojaških formacij, oprema, izobraževanje in usposabljanje, priprave vojnih načrtov ter samostojnost vodenja vojaških formacij pri izvajanju določenih nalog, zato morata biti tudi poveljevanje in kontrola ustrezno organizirana. Z uveljavitvijo Navodila o štabnem delu (2008) je sistem poveljevanja in kontrole določen kot obseg raznolikih nalog, s katerimi se sooča poveljnik, zahtevata skupno prizadevanje velikega števila ljudi, povezovanje kompleksnih tehničnih sistemov in učinkovito organiziranost. Poveljnik ni odgovoren le za izvajanje poveljevanja nad podrejenimi enotami, temveč mora upoštevati tudi podporo in zagotovitev njihovega delovanja, zato potrebuje učinkovit sistem, ki mu zagotavlja podporo. Sistem poveljevanja in kontrole (Command and Control C2) obsega postopke, organizacijo, kadre, sredstva, objekte in komunikacije za podporo izvajanja funkcije poveljevanja. Hrbtenica sistema so obveščevalni sistem, komunikacijski sistem in informacijski sistem. Sistem poveljevanja in kontrole omogoča poveljniku pravočasno in pravilno odločanje, dodeljevanje virov in nalog, usklajevanje bojnih funkcij ter vodenje in kontrolo delovanja s katere koli točke na bojišču. Posebna značilnost poveljevanja pri izvajanju bojnih delovanj je, da mora biti učinkovito v bojnih okoliščinah v nejasnih situacijah, omejenem času in pod stresom, ki ga povzročajo izgube osebja in materialnih sredstev. Prav tako je posebna značilnost izvajanja bojnih delovanj hitrost delovanja sistema poveljevanja in kontrole. Omogočiti mora, da se odločamo hitreje in učinkoviteje od sovražnika. Sistem C2 mora biti prilagodljiv in odporen. Sposoben mora biti zagotavljanja informacij poveljniku, ki so potrebne za izvajanje funkcij poveljevanja. Prav tako mora biti učinkovit. Učinkovitost sistema poveljevanja in kontrole merimo z obsegom, v katerem se izvršijo poveljnikove namere, ter sposobnostjo hitrega in učinkovitega obvladovanja sprememb situacij. Sistem poveljevanja in kontrole se nenehno razvija in dopolnjuje skladno s spremembami lastnosti oborožitvenih sistemov, sredstev zvez in informacijske tehnologije, taktike, nalog enot ter števila, vrste in strukture podrejenih enot. Osnovni viri, ki so potrebni za delovanje sistema C2, so: osebje (pripadniki štaba in častniki za povezavo). komunikacijski in informacijski sistemi. 94

107 oprema in sredstva za delo. infrastruktura. opredeljeni postopki in tehnike. Sistem poveljevanja in kontrole sestavljajo trije medsebojno povezani deli: organizacija, proces in elementi podpore poveljevanja (Navodilo o štabnem delu, 2008, str. 2 4). Na vprašanje, zakaj vojaška organizacija potrebuje poveljevanje in nadzor, je odgovor preprost. Proces poveljevanja in nadzora je potreben za izvajanje bojnega delovanja za zmago v vojni. Proces poveljevanja in nadzora skupaj tvorita sistem C2 (Johnson in Levis, 1998, str. 9). Sistem C2 ne predstavlja samo poveljevanja in nadzora, temveč je to sistem, ki je namenjen obvladovanju organizacije. TABELA 23:»DEŽNIK«poveljevanja in kontrole v vojni (Command and Control) (Prevedeno in prirejeno, original v prilogi 9, Hutcherson, 1994, str. 28). 95

108 Poveljevanje in kontrola kot funkciji se kažeta skozi osebje, opremo, komunikacije, zmožnosti in procedure, ki služijo poveljujočim zaključiti misijo nalogo (Boyes in Andriole, 1987, str. 17). V teoriji poveljevanja mora biti glavno vodilo tudi možnost izboljšanja organizacije. Poveljevanje obstaja v kontekstu organizacijskega okolja, ki determinira v večjem delu na specifično vrsto poveljevanja in tudi vedenja, ki ga zahteva določena situacija. Takrat govorimo o situacijskem nadzoru in dinamičnem poveljevanju (Grint, 1997, ). Poveljevanje in kontrola sta ločeni, vendar prepleteni funkciji. Poveljevanje je avtoriteta, ki jo ima zakonito postavljen poveljnik. Obsega dodeljevanje nalog, kontrolo nad izvajanjem ter nedeljivo odgovornost za izvrševanje nalog. Osebje štaba štab je v vlogi neposredne podpore poveljniku. Osebje štaba je odgovorno in pristojno izključno za naloge, ki jim jih je delegiral poveljnik. Štabno delo je termin, ki opisuje koordinacijo in usklajevanje, ki poteka med štabi (osebjem) nadrejenega, sosednjega in podrejenih poveljstev. Štabni procesi obsegajo presojo-ocenjevanje, odločanje in usmerjanje.ta relacija ni poveljniško razmerje, čeprav obsega tudi izmenjavo informacij na podlagi zahtev. Sistem C2 je sredstvo za uskladitev bojiščnih funkcij (sinhronizacija in integracija) in obsega jasno definirane pristojnosti, vloge in odnose ter ima svojo organizacijo, ki določa poslanstvo, koncept, sile, zmogljivosti, štabno organizacijo, sredstva in opremo. Organizacija se ocenjuje skozi enostavnost, obseg kontrole po vsebini in številu podrejenih elementov, stopnjo integritete enot in interoperabilnost med posameznimi elementi. Poveljevanje se izvaja s sistemom C2. Sistem C2 omogoča poveljniku, da prilagaja načrte skladno z razvojem situacije in hkrati upravlja tekoče zadeve. Osnova za to je, da deluje sistem poveljevanja in kontrole, ki obsega postopke, organizacijo, kadre, sredstva, objekte in komunikacije za podporo izvajanja funkcije poveljevanja. Hrbtenica sistema so obveščevalni sistem, komunikacijski sistem in informacijski sistem. Sistem poveljevanja in kontrole omogoča poveljniku pravočasno in pravilno odločanje, dodeljevanje virov in nalog, usklajevanje bojnih funkcij ter vodenje in kontrolo delovanja s katere koli točke na bojišču. (Vojaška doktrina, str. 40). Ponazoritev sistema poveljevanja in kontrole v oboroženem spopadu prikazuje tabela

109 TABELA 24: Celostni pogled organiziranosti poveljevanja in kontrole v oborožem spopadu (Prevedeno in prirejeno, original v prilogi 10, Hutcherson, 1994, str. 22). Za sistem C2 je značilno, da je potrebno obvladovati osebje, opremo, zveze, infrastrukturo, organizacijo, vključujoč celoten poveljniški kader tako pri načrtovanju, usmerjanju in koordinaciji celotne operacije v določeni misiji (Allard, 1996, str. 16). Štabne procedure so določene v štabnih procesih delovanja posameznega poveljstva, mee katero spada poleg načrtovanja koordinacije tudi kontrola, ki pa naj bi bila bolj v pristojnosti poveljujočega, saj poveljevanje ne more brez učinkovite kontrole (Sterling, 1996, str. 5). Poveljevanje pa potrebuje tudi funkcijo nadzora oz. kontrole, ki zajema poveljnikova pooblastila za kontrolo dela dejavnosti podrejenih sestavov ali drugih, ki običajno niso pod njegovim poveljstvom. Kontrolna funkcija je v procesu poveljevanja izražena takrat, ko poveljujoči usmerja dejavnost enote v svojem območju odgovornosti. Poveljevanje je pristojnost, predpisana z zakonom, ki jo potrebuje poveljujoči za načrtovanje, organiziranje, vodenje in kontrolo dodeljenih sil. Je proces, v katerem uveljavlja svojo voljo in namen in ju prenaša na podrejene. Temelji na vojaških vrednotah, strokovnosti in voditeljskih sposobnostih poveljnika, na normativnih aktih, ki poveljniku dajejo 97

110 formalno avtoriteto in odgovornost, ter na učinkovitem in zanesljivem sistemu poveljevanja in kontrole (Vojaška doktrina, 2006, str. 101) Vse zgornje definicije in opredelitve določajo, da sta poveljevanje in kontrola funkciji, kadar o njiju govorimo kot o sistemu, a hkrati kot o dejavnosti, sta ločeni, a tesno povezani med seboj in pri tem omogočata, da se usmerja in nadzira delovanje poveljstev in enot, ki so pod poveljstvom nekega poveljnika. Pri tem je bistveno, da se ve, kdo je tisti, ki je končno pristojen za poveljevanje oz. ima za to ustrezna pooblastila. Prenos pooblastil za poveljevanje pa je pravni akt, ki omogoča določanje poveljniških pristojnosti, ki izhajajo ali iz rednega sistema poveljevanja in kontrole ali pa za posamezne naloge, kjer se formirajo za to namenske sile. Za poveljevanje in kontrolo je pomembno celostno dojemanje, ki vključuje funkcije in sisteme samo zato, da se poveljujoči lažje odloča in sprejema odločitve (Coakley, 1992, str. 5). Proces poveljnikovega odločanja na osnovni bazi poteka po t. i kontrolni zanki, imenovani Boydov model OODA, 37 prikazani v tabeli 25. TABELA 25: Boydov model OODA OPAZOVATI ORIENTACIJA DEJANJE ODLOČITEV (Prevedeno in prirejeno, original v prilogi 11). Torej je sistem C2 nedeljiv 38 in povezan v tem, da poveljnik odloča in opredeli svojo namero, ki jo morajo podrejeni izvajati v vseh primerih, razen, ko je to z zakonom določeno drugače. Poveljnik je ob podajanju namere obvezen, da spoštuje zmožnosti, ki jih imajo njemu podrejena poveljstva in enote. Istočasno mora zagotoviti sistem za prenos povelj, ukazov in informacij, tako da bodo prišli pravočasno in nespremenjeno do vseh, ki jih zadevajo. Sistem je pri tem dvosmeren, saj mora zagotoviti pretok informacij 37 Model zanke OODA je razvil ameriški polkovnik John R. Boyd, ki je bil pilot, kot prikaz odločanja pilotov med bitko. Sestavljena je iz štirih osnovnih faz: opazovanja, orientacije, odločanja in delovanja (Wikipedija John Boyd). 38 Poveljevanje in kontrola sta z razvojem tehnologije dobila nove razsežnosti, katerih izpeljanke se pojavljajo kot C3 (Command, Control and Communications), C4I (Command, Control, Communications, Computers and Intelligence) ter C4ISR (Command, Control, Communications, Computers and Intelligence, Surveillance and Reconnaissance). 98

111 v obratni smeri ter omogočiti poveljujočemu, da izvaja kontrolo, sam ali prek pooblaščenih posameznikov oz. organov. V vojaških organizacijah so tako prvi element poveljevanja in nadzora ljudje. Ljudje so ključni dejavniki, saj zbirajo podatke, oblikujejo odločitve, se sporazumevajo, sodelujejo v duhu približevanja skupnemu cilju. Ljudje oblikujejo in delajo poveljniški ter nadzorni sistem. Človeški um ima zmogljivost za presojo, intuicijo in domišljijo ter je v danih situacijah zmogljivejši od tehnologije. Izvajanje nadzora je logična in nujna sestavina procesa odločanja oziroma procesa, s katerim se izvršujejo sprejete odločitve. Nadzorno funkcijo v SV izvajajo poveljujoči oziroma odgovorne osebe z lastnim vpogledom (nadzorom) v delo svojih podrejenih in prek organov, katerih strokovna naloga je izvajanje nadzora. Dolžnost in pravica poveljujočega, da izvaja nadzor, je zakonsko določena. V pravnih aktih, ki predpisujejo nadzorstveno vlogo zasledimo že v sami Ustavi RS, ki v 124. členu določa, da Državni zbor RS sprejema zakone, ki urejajo vrsto, obseg in organizacijo obrambe, nedotakljivosti in celovitosti republike in nadzoruje izvajanje obrambe. Skladno z ustavo je bil sprejet Zakon o obrambi, ki je v vseh letih samostojne Slovenije doživel kar nekaj sprememb in dopolnil posameznih členov. Nadzorno funkcijo na obrambnem področju in Slovenski vojski opredeljuje Zakon o obrambi, ki določa splošno določilo (glej ZObr, 43. člen), da»poveljujoči mora nadzorovati, da se njegova povelja izvršujejo«. Naslednji temeljni dokument, ki govori o poveljevanju in nadzoru so Pravila službe v SV, ki (glej 39. tč.) nadrejenim v SV nalagajo, da poveljujoči skrbijo za dosledno in popolno izvrševanje aktov vodenja in poveljevanja ne glede na to, kdo jih je izdal. Sami morajo preverjati njihovo izvajanje in v primeru ugotovljene pomanjkljivosti ustrezno ukrepati. Po vstopu Slovenije v Nato so v pravni red obrambe in vojske prevzeti posamezni doktrinarni in drugi normativni akti (Direktive) ter standardi. V tem kontekstu je glede na samostojno avtonomijo vojske glede na demokratične standarde in norme pomembno, da je s pravnim zakonskim okvirom določena zakonska podlaga, ki daje pristojnosti poveljevanja in kontrole poveljnikom in jim tako zagotavlja legalnost in legitimnost. Trenutno je v Slovenski vojski, skladno z zakonodajo in akti vodenja in poveljevanja, določen koncept nadzora in kontrole z aktom poveljevanja, in sicer Direktivo za poslovno planiranje in kontrolo, ki jo je predpisal GŠSV. Tak predpisan način organiziranja nadzora in kontrole omogoča vpogled v stanje in dejavnost enote. Ali bo tak princip nadzora in kontrole tudi v prihodnje ustrezal, upoštevajoč razvoj poklicne vojske, profesionalizacijo in modernizacijo oboroženih sil? Koliko je učinkovit takšen model nadzora, bo odvisno od različnih situacij, kar bo pa pokazal čas. 99

112 Če bežno pregledamo primer organiziranosti osnovnega koncepta C2 v ameriški vojski, vidimo, da posvečajo ustrezen pomen kontroli znotraj sistema. V ta namen imajo v vojaških formacijah t. i. splošne inšpektorje (IG inspector general) na vseh ravneh poveljevanja do bataljona. To sicer niso»inšpektorji«, kot jih poznamo v našem obrambnem sistemu, temveč so to častniki znotraj enot, ki imajo pristojnosti izvajanja nadzora samo v matični enoti. V ameriški vojski je splošni inšpektor štabni častnik, ki je odgovoren za izvajanje inšpekcij, preiskav, pregledov in raziskav o izvrševanju ukazov, disciplini, morali, učinkovitosti in gospodarjenju. Predstavlja poveljnikovo»desno roko«, sodelovanje med njima temelji na visokem medsebojnem zaupanju. Inšpektor dela za poveljnika, je njegova opora in ima zaupanje vsega poveljstva, je član osebnega štaba in mu je zagotovljena visoka stopnja neodvisnosti. Njegovo delo ocenjuje poveljnik. Inšpektorji imajo pri svojem delu določene omejitve. Inšpektorjem se ne dodeli nalog, ki bi onemogočale opravljanje nepristranskih poizvedb ali preiskav, zato se jim dodelijo samo inšpektorske preiskovalne naloge. Ne morejo biti člani odpustnih komisij in vojaških sodišč, lahko pa so člani centralnih komisij za napredovanja. Inšpektor ima svoj delokrog dela, med katerega sodijo aktivnosti enote in njenih pripadnikov. Nudi tudi ustrezno pomoč vsem pripadnikom enote (tudi v povezavi z posameznikovem osebnim življenjem) in sodeluje pri izvajanju učenja in usposabljanje (angl. teaching and training). V ameriški vojski so nosilci izvedbe poveljniških nadzorov (v njih poveljnik mora sodelovati) in štabnih nadzorov po strokovnih področjih dela v štabih. Posebnost predstavljajo t. i. začetni nadzori (angl. InitialInspections). Pri teh nadzorih je cilj izvesti celovit nadzor nad enoto, v kateri je prevzel poveljevanje nov poveljnik in to v roku treh mesecev od sprejema dolžnosti. Ugotovitve nadzora in oceno stanja podajo samo poveljniku. Ta opis stanja je poveljniku pomoč pri prepoznavanju stanja in reguliranja nadaljnjega dela enote. Seveda je ta ocena tudi inšpektorjem kazalnik o uspešnosti enote v bodočih nadzorih v tej enoti. Vse nadzore (enot, poveljstev, štabov in ustanov) načrtuje z organizacijskim načrtom nadzorov, imenovanim angl. OIP Organizational Inspection Program. (Povzeto po Office of the Inspector General Department of the Army, Regulation 10-5 Office of the Inspector General Washington, DC, 31 August 1999, Organizations and Functions Office of the Inspector General and US Army Inspector General Agency). V vojaški organizaciji poveljujoči svoje enote pregledujejo nadzorujejo in preverjajo, odkar enote obstajajo. V rokah poveljujočih je nadzorstvena funkcija zelo dober pripomoček za tiste sredine, v katerih nadzor sprejemajo kot nekaj pozitivnega. Osnovni namen nadzora in obvladovanja ljudi je, da se jih usmeri v pravo smer, od poveljujočih pa se pričakujeta dovolj jasna motivacija in zagotovitev osnovnih človeških potreb (Kotter, 1999, str. 60). Nadzorovanje je izrazito pozitiven proces, ki meri doseganje smotrov in ciljev v interesu vseh udeležencev organizacije (Tavčar, 1996, str. 342). V Slovenski vojski je z aktom poveljevanja»direktiva za poslovno planiranje in kontrolo«določen predvsem nadzor nad dejavnostjo in izvrševanju nalog v mirnodobnem stanju. Iz vsebinske analize in podrobnega pregleda omenjene Direktive je razvidno da določa 100

113 metodologijo procesov ter pri tem predpisuje: KDO je nosilec organizator izvedbe na posamezni ravni poslovnega planiranja (ravni poveljevanja); KAKŠNO mesto zavzema posamezna raven poveljevanja v procesu planiranja, poročanja in kontrole (nadrejenost in podrejenost, pristojnost); KAJ planirati, nadzirati, spremljati, poročati; KAKO planirati oz. načrtovati delo, poročati o doseganju ciljev in kazalnikov; izvajati spremljanje in kontrolo, oblikovati dokumente; KDAJ planirati, nadzorovati, spremljati, poročati. KATERE vsebine načrtovati na posameznih ravneh poveljevanja.v tem aktu poveljevanja je kontrola določena kot procesna funkcija poveljevanja in kontrole (PINK). Posebej so določene značilnosti posameznih nadzorov, načrtovanje in organiziranje, izvajanje, evidentiranje in poročanje ter postopki po izvedenem nadzoru. Izvajanje kontrole je opredeljeno kot temeljna aktivnost za spremljanje uresničevanja poslovnih planov ter uveljavljanja korektivnih ukrepov po identificiranih tveganjih. Pri tem se procesne funkcije kontrole izvajajo: z merjenjem izvedenega (ugotovitev izvedbe, vrednotenje), s primerjavo izvedenega s poslovnimi načrti ali standardom (ugotovitev razlik, razlogi za razlike, analiza stanja) in s korektivnim ukrepanjem (predlogi ukrepov za odpravo ugotovljenih tveganj ali izboljšavo poslovnih procesov). Kontrola se izvaja v obliki: nadzorov in poročanj. Nadzor je v Direktivi za poslovno planiranje in kontrolo opredeljen kot funkcija za ugotavljanje stanja in odnos med načrtovanimi ter realiziranimi aktivnostmi v določenem času ter pridobivanje informacij, ki omogočajo pravočasno sprejemanje korektivnih ukrepov (odločitev) in usmerjanje podrejenih, da delujejo v skladu s sprejetimi odločitvami in nalogami. S tem se zagotavlja kontinuiteta procesa PINK. Nadzor se izvaja po načelu subordinacije. Predpisano je še, da je z organizacijo dela potrebno zagotoviti, da bo nadzorna funkcija težiščno zajeta pri planiranju in da bo izdelava poročil ter poročanje v funkciji nadzora. Izbira načina, obsega in vsebin nadziranja se določa glede na področja in cilje nadzora. Izvajanje nadzorov je obvezna oblika izvajanja vpogleda v delo in stanje podrejenih poveljstev, enot in zavodov. Skladno z vsebino nadzora nosilec planiranja izbere ustrezno vrsto ali kombinacijo vrst za izvedbo posamičnega nadzora. V Direktivi so določeni in imenovani nadzori. Nadzorstvena funkcija je razčlenjena tako vsebinsko kot časovno. Kot vsebinska delitev je določen in predpisan Poveljniški nadzor, ki ga opravljajo poveljniki s ciljem neposrednega vpogleda v stanje. Izvaja ga poveljnik osebno. Vsebuje lahko eno ali kombinacijo oblik nadzora. Značilnost poveljniškega nadzora je, da lahko poveljnik ob ugotovljenih pomanjkljivostih takoj ukrepa. Štabni nadzor je nadzor, ki ga opravljajo funkcijski organi štaba poveljstva. Štabni nadzor se izvaja s ciljem pridobiti potrebne informacije (ugotovitev) za poveljnika in pripravo predlogov za izboljšanje stanja. Zajema lahko eno ali kombinacijo več oblik 101

114 nadzora. Značilnost štabnega nadzora je, da se ukrepa na podlagi zapisnika o nadzoru, ukrepanje pa je v pristojnosti poveljujočega. Skupinski nadzor se izvaja s posebej formirano skupino (komisijo), ki je določena z ukazom poveljnika. Sestava skupine je odvisna od obsega in vsebine nadzora. Za izvedbo nadzora ima skupina lahko več podskupin, ki so odgovorne za nadzor posameznega področja oziroma subjekta. Celovit nadzor združuje nadzor večjega števila funkcijskih področij. Izvaja se na vseh ravneh načrtovanja najmanj enkrat letno. Funkcijski nadzor se izvaja po določenih funkcijskih področjih ali organih (J/G/S). Izvajajo ga funkcijski organi za posamezna področja in strokovna vprašanja. Tematski nadzor se izvaja po določenih vsebinah znotraj funkcijskega področja s ciljem ugotoviti stanje po določeni tematski vsebini v več enotah in poveljstvih. Časovno je opredeljen redni nadzor, ki se načrtuje v letnih in drugih (četrtletnih, mesečnih) programih dela. Izredni nadzor, ki se izvaja zaradi posebne potrebe in zahteve na osnovi posebnega ukaza, in ponovni nadzor, ki se izvaja po izvedenem rednem nadzoru, imata cilj ugotoviti odpravljene pomanjkljivosti ter izvedene ukrepe in naloge, ki so bile opredeljene ob rednem nadzoru. V Direktivi je posebje opredeljeno ačrtovanje in organiziranje nadzorov,ki se izvaja kot redna vsebina letnih in drugih programov dela. Načrtovanje nadzorov mora biti celovito in v sorazmerju s časom, prostorom in aktivnostmi tako, da se dobi celoten vpogled v realizacijo načrtovanja in realizacijo nalog. Izredne in ponovne nadzore se določi s posebnim ukazom kot redno načrtovano napovedano ali nenapovedano obliko nadzora. Nadzore načeloma izvaja nadrejena raven planiranja. Skladno s poveljniško pristojnostjo in problematiko so lahko skupine sestavljene iz pripadnikov različnih ravni planiranja. Za izvajanje problemskih, funkcijskih ali izrednih nadzorov se lahko nadzor izvede na vseh izbranih podrejenih ravneh načrtovanja. Pred izvedbo nadzora je potrebno izvesti organizacijske postopke, ki obsegajo naslednje aktivnosti (načrtovanje nadzora): določanje ciljev in nalog nadzora, izdelavo ukaza za nadzor, izdelavo načrta nadzora, izdelavo načrta priprav, izdelavo opomnika za izvedbo nadzora, po potrebi izdelavo pooblastila za izvajalce in ostalih dokumentov za izvedbo nadzora (vadbeni dokumenti za štabno obliko dela ipd.), obveščanje subjektov nadzora o nadzoru in zahtevah. 102

115 Organizacija izvedbe nadzora zajema: preučevanje zadev v zvezi z nadzorom (akti poveljevanja, standardi, kriteriji, zahteve), razdelitev nalog za organiziranje izvedbe nadzora, izvedbo skupnih (kolektivnih) priprav za izvedbo nadzora, individualne priprave organov nadzora, organiziranje zagotovitve nadzora (prevozi, zveze, prehrana ipd.). Iz Direktive je razvidno da se za izvedbo nadzora izdelajo različni dokumenti kot so: Ukaz za izvedbo nadzora: Ukaz za nadzor je osnovni organizacijski akt za izvedbo nadzora. Vsebinsko zajema eno ali izjemoma več rednih načrtovanih oblik nadzora. Izda ga nosilec planiranja za izvedbo nadzorov podrejenih ravni planiranja. Načrt izvedbe nadzora: Načrt izvedbe nadzora zajema opredelitev vsebine nadzora, izvajalce, nadzorovane subjekte, čas in kraj nadzora. Načrt za nadzor izdela načrtovalec nadzora. Odobri ga nosilec načrtovanja za izvedbo nadzorov podrejenih ravni planiranja. Načrt priprav: Načrt priprav za nadzor zajema opredelitev oblike in vsebino priprav, izvajalce, sodelujoče v nadzoru, čas in kraj priprav. Načrt priprav izdela načrtovalec nadzora, odobri ga vodja nadzora vodja sektorja v primeru funkcijskega nadzora. Izdeluje se samo za nadzore, kjer sodeluje več izvajalcev. Opomnik za izvedbo nadzora: Opomnik izdelajo izvajalci nadzora za vsebine po področju, ki jih nadzirajo. Opomnik odobri vodja nadzora oziroma poveljnik pri poveljniškem nadzoru. Pri posameznem nadzoru zamenjuje načrt nadzora. Sestavni del opomnika so predpisani standardi, zahteve in kriteriji za vrednotenje. Pooblastilo za izvedbo nadzora: Osnovna funkcija preverjanja pristojnosti se izvaja preko organizacijskih aktov, ki opredeljujejo vsebino nadzora. Pooblastilo se načeloma izdaja v vsakem primeru, obvezno pa: ko se izvaja nenapovedan sočasen nadzor na različnih lokacijah in je predhodno seznanjanje/obveščanje nadzorovanih subjektov onemogočeno, če se nadzor izvaja izven redne delovne (funkcionalne) pristojnosti izvajalca nadzora, ob nadzorih posebnih dokumentov (načrt uporabe, dokumenti za mobilizacijo), preverjanju ukrepov (alarmiranje poveljstev in enot, angažiranje pripravljenih sil ipd.), pri nadzoru druge ali tretje podrejene ravni. Ostali dokumenti Ostale dokumente za izvedbo nadzora se izdeluje po potrebi (pregled posredovanja ukrepov pripravljenosti, taktične naloge, naloge za preverjanje pripravljenosti in izurjenosti, dokumenti zvez ipd.). 103

116 Posebej so v Direktivi opisane metode nadzora kot so : metoda pregleda dokumentov (organizacija in načrtovanje dela) in urejenosti objektov, metoda razgovora (z nosilci in izvajalci nalog), komparativna primerjalna metoda (pregled praktičnih rešitev in primerjava s standardi), metoda spremljanja in opazovanja praktičnih postopkov (v celoti ali posameznih faz), metoda preverjanja usposobljenosti (norme in kriteriji). Pri izvedbi nadzora se izvajajo naslednji postopki: identifikacija ali legitimiranjei zvajalcev nadzora z ustreznim ukazom ali pooblastilom, seznanitev odgovornega subjekta nadzora s cilji, z vsebino nadzora in zahtevami, izvedba nadzora z opredeljenimi metodami postopki, seznanitev odgovornega subjekta nadzora (poveljujočega) z osnovnimi ugotovitvami in sklepom nadzora. Vodja nadzora oziroma izvajalec nadzora se ob prihodu javi poveljniku nadzorovanega subjekta, v njegovi odsotnosti pa poveljujočemu častniku oziroma dežurnemu organu. Poveljstva in enote, pri katerih se izvaja nadzor, so dolžni zagotoviti: poseben prostor za delo nadzorne skupine, potrebne elektronske in druge povezave, prisotnost odgovorne osebe, pogovor s pristojnimi osebami, omogočiti neposreden vpogled v dokumente, prostore in materialna sredstva, ki so predmet nadzora, skladno s pooblastili. Po končanem nadzoru vodja nadzora (s sodelavci) seznani pristojnega poveljnika nadzorovanega subjekta in sodelujoče v nadzoru z ugotovitvami nadzora. Pri tem se izpostavijo morebitne pomanjkljivosti, ki jih je potrebno takoj odpraviti. V nadaljevanju se predstavijo pozitivne in negativne ugotovitve. Pri poveljniškem nadzoru se lahko izrečejo ukrepi za odpravo pomanjkljivosti ter ukrepov za izboljšanje stanja v obliki ustnega ukaza že v fazi izvedbe nadzora. Evidentiranje in poročanje o nadzoru zajema: evidentiranje nadzora v ustreznih dokumentih pri nadzorovanem subjektu, izdelavo zapisnika z ugotovitvami in s predlogom korektivnih ukrepov. Vsak nadzor se mora evidentirati v predpisanih dokumentih glede na področje nadzora (npr. dnevnik dežurstva, dnevnik straže, dnevnik usposabljanja, dnevnik vstopov v objekte). 104

117 Po izvedenem nadzoru se mora izdelati zapisnik o nadzoru. Zapisnik podpiše vodja nadzora in je zaključni akt, ki zajema potek in ugotovitve iz nadzora ter opredeljuje predloge ukrepov za odpravo pomanjkljivosti s časovnimi roki. Zapisnik se praviloma izdela najkasneje v petih delovnih dneh po izvedenem nadzoru in ni akt poveljevanja, temveč je osnova za izdelavo ukaza za odpravo pomanjkljivosti. Z ukazom se odredi ukrepe za odpravo ugotovljenih pomanjkljivosti z določenimi časovnimi roki ter rokom poročanja o odpravi ugotovljenih pomanjkljivosti. Istočasno z ukazom za odpravo pomanjkljivosti, ugotovljenih ob nadzoru, se nadzorovanemu subjektu dostavi tudi zapisnik o nadzoru. Poročanje tako predstavlja element kontrole, ki omogoča nadrejeni ravni planiranja spremljanje uresničevanja nalog, ugotavljanje stopnje doseganja ciljev, identificiranja tveganja in ustreznost reagiranja nosilcev planiranja za odpravo elementov tveganja. Namen poročanja je prenos potrebnih informacij nosilcem planiranja in nadrejenim ravnem za lažje odločanje o nadaljnjih aktivnostih. Poročanje je procesna funkcija, ki omogoča korekcije in izboljšavo planiranja ter spremljanja splošnih in strokovnih področij dela. Osnova za uspešno in učinkovito poročanje so strokovno pripravljena poročila. Poročilo mora vsebovati ugotovitve o uresničevanju ciljev (uspešnost in učinkovitost realizacije nalog, stopnje doseganja kazalnikov, kakovosti opravljenega dela), vzroke in ukrepe za nedosežene programske rezultate, predloge (zahteve) za odpravo tveganj in predloge (zahteve) za reprogramiranje planov. Proces poročanja o realizaciji planiranega dela poveljstev enot in zavodov omogoča ugotavljanje analiziranje realizacije načrtov dela SV in je hkrati funkcija kontrole (Vir: povzeto iz Direktive za poslovno planiranje in kontrolo). Iz opisa Direktive za poslovno planiranje in kontrolo je razvidno, da ni formiranega stalnega nadzornega organa, ki bi neprekinjeno spremljal, imel neposredni vpogled in informacije o situaciji (nalogi, enoti ), temveč se nadzorni organi oblikujejo v načrtovalnem procesu ali po potrebi. Direktiva za poslovno planiranje in kontrolo je dokument, ki se bo spreminjal na podlagi sprememb razvoja SV, organizacijskih procesov, sodobnih pristopov k planiranju, informacijske obdelave ter podpore baz podatkov in različnih uveljavljenih standardov. Izvajanje nadzorno-kontrolne funkcije v sistemu PINK ni samo sebi namen. Dobro in učinkovito nadzorovanje vedno vodi do urejenosti in izboljšav. Z izvajanjem nadzora pripomoremo k uspešnemu obvladovanju, ki sega od posameznika prek enot ali posameznih funkcij v poveljstvih, do celotnega poslanstva enote in naloge v okolju, v katerem enota deluje. Od opredelitve področja nadzorovanja je seveda pretežno odvisna izbira načina, obsega in vsebine kontroliranja. Iz teh sledi zatem določitev standardov pravil, predpisov in postopkov kot osnov za ocenjevanje med dejanskim in želenim stanjem. 105

118 Poveljujoči tako opravljajo proces planiranja, organiziranja, vodenja in kontroliranja enote. Nadzorna funkcija torej zajema vse dejavnosti, vse dele in funkcije enote (logistika, kadrovsko področje, usposabljanje, vodenje in poveljevanje ). Ob tem bi s prakseološkega vidika izpostavili tiste ključne osnove komponente, ki jih mora vsak poveljujoči, ki izvaja notranjo kontrolo v sistemu PINK, upoštevati. Nadzorstvo oziroma kontroliranje je proces, ki ga morajo v enoti sprejemati vsi in ga upoštevati kot pozitivno dejavnost. Pri nadzoru nad podrejenimi v vojski gre za premo sorazmerje s tem, kako se poveljujoči loti zadeve in koliko vloži svojega znanja, časa, truda, volje To velja tako za poveljujočega kot za nadzorovano enoto in tudi posameznika. Vse skupaj temelji na odnosu ter se poskuša ugotoviti, kaj se dobro izvaja in kaj bi se lahko izvajalo bolje oziroma ali je vse skladno s predpisi. Pri izvajanju nadzora morajo poveljujoči ali zato pooblaščeni organi ugotoviti dejansko stanje na določenem področju oziroma morajo presoditi, ali je dejavnost aktivnost skladna s predpisi, cilji in usmeritvami ali ni. Cilj nadzora seveda ni samo ugotovitev, ali je dejansko stanje skladno s predpisom ali ne, ampak je cilj predvsem to, da se ta skladnost doseže in da se odpravijo vse ovire in pomanjkljivosti, ki povzročajo nezakonito in nepravilno stanje. Povsod, kjer posamezniki in enote v vojaški organizaciji izvršujejo povelja in opravljajo svoje naloge, je potrebno, da je ustrezno organizirana kontrola za ugotavljanje pravilnosti izvajanja nalog. Med opravljanjem zaukazanih nalog se pojavljajo problemi, zaradi katerih prihaja v delovnem procesu do odstopanj. Ta odstopanja so lahko dopustna ali nedopustna. Pri nedopustnem odstopanju je potrebno reagirati takoj in sprejeti ukrepe, ki se lahko sprejmejo, če je ustrezno organizirana nadzorna funkcija, prek katere dobimo pravilen vpogled v stanje. S primerno organiziranim nadzorom ne samo da odpravimo nedopustne postopke, temveč tudi dobimo ustrezno informacijo in védenje o delovnem procesu, ki poteka. Pri izvajanju vojaških nalog, ki jih opravljajo posamezniki ali enote v vojski, moramo odločitev o izvedbi nadzora sprejeti pravočasno. Splošno vedenje o nalogi, ki jo enota opravlja, je po liniji vodenja in poveljevanja znana in določena. Poveljujoči nadrejeni spremlja potek izvedbe naloge. Ko mu podatki (informacije, poročila, načrti) kažejo nedopustno odstopanje od zastavljenega in predvidenega načrta, mora ustrezno ukrepati. Če poveljujoči ne ukrepa pravočasno po liniji vodenja in poveljevanja in skladno s svojimi pristojnostmi, bo naloga neustrezno rešena. V kolikor bo poveljujoči odlašal z izvedbo nadzora in sprejemanjem ukrepov, se bo izvedba naloge časovno zavlekla, kar posledično pomeni, da bodo ukrepi za odpravo pomanjkljivosti sprejeti prepozno, zato bo smiselnost realizacije zastavljene naloge vprašljiva. 106

119 V spodnjih shemah 39 je grafično prikazana izvedba naloge, časovni okvir, odstopanje in ukrepi poveljujočega za nadzor in odpravo pomanjkljivosti. SKICA 1: PRAVOČASNA IZVEDBA NADZORA V SISTEMU VODENJA IN POVELJEVANJA dopustno Odprava pomanjkljivosti NALOGA IZVEDBA NADZORA nedopustno Čas izvedbe naloge Sistem vodenja, poveljevanja in nadzora Vir: lasten. 39 V prikazanih primerih o pomembnosti nadzorne funkcije v sistemu vodenja in poveljevanja je podan splošni okvir. V tem pogledu in opisu ni vključenih drugih dejavnikov, ki vplivajo na potek nadzorne funkcije, kot so stili vodenja, napačne odločitve poveljujočega in drugo. 107

120 SKICA 2: NEPRAVOČASNA IZVEDBA NADZORA V SISTEMU VODENJA IN POVELJEVANJA Potekel časovni rok izvedbe ukazane dopustno nedopustno NALOGA IZVEDBA NADZORA Odprava pomanjkljivost i Čas izvedbe naloge Sistem vodenja, poveljevanja in nadzora Vir: lasten. Sistem poveljevanja in kontrole (sistem C2) ali PINK, ki ga uporablja SV, predstavlja zmogljivosti, opremo, organizirano vodenje in poveljevanje ter kontrolo delovanja za realizacijo naloge. Osnovni viri, ki so potrebni za delovanje C2, so (osebje, komunikacijski in informacijski sistem, oprema in sredstvo za delo, infrastruktura ter predpisani postopki in tehnike). Sistem C2 mora biti prilagodljiv. Poveljujočemu je potrebno zagotavljati zadostno količino informacij, ki so potrebne za izvajanje funkcije vodenja in poveljevanja. Poveljevanje je tako pristojnost, predpisana z zakonom, ki jo potrebuje poveljujoči za načrtovanje, organiziranje, vodenje in kontrolo dodeljenih sil. Je proces, v katerem uveljavlja svojo voljo in namen ter ju prenaša na podrejene. Temelji na vojaških vrednotah, strokovnosti in voditeljskih sposobnostih poveljnika, na normativnih aktih, ki poveljniku dajejo formalno avtoriteto in odgovornost, ter na učinkovitem in zanesljivem sistemu poveljevanja in kontrole (Vojaška doktrina, 2006, str. 101). Nadzor in kontrola sta dejavnosti, ki sta neločljivo povezani s poveljevanjem. Glavni namen nadzora oziroma kontrole je usmerjanje delovanja podrejenih enot k načrtovanemu cilju in je nujno potrebna funkcija za določanje učinkovitosti vojaške organizacije ter ugotavljanje odstopanj od načrtovanih stanj. V sistemu vodenja in poveljevanja ter nadzora predstavlja GŠSV najvišjo raven vodenja in poveljevanja in hkrati tudi najvišji organ, ki prvi izvaja tudi nadzor po liniji vodenja in poveljevanja v SV. 108

121 V Slovenski vojski se uveljavlja sistem C2 (Command and Control) oziroma skrajšano PINK (poveljevanje in kontrola), ki pripomore pri nadaljnjem delovanju in razvoju vojske po vstopu Slovenije v Nato. Vendar so ob tem potrebni sistemski pristopi k reševanju ustreznega sistema PINK. Poveljevanje in temeljna načela poveljevanja so opredeljena v ZObr. Ločeno je vodenje od poveljevanja v smislu, da je poveljevanje stvar vojaške organizacije, vodenje pa dejavnost ministra za obrambo. Tako je pristojnost vodenja v 42. členu ZObr naložena ministru za obrambo. Poveljevanje je opredeljeno v 43. členu, ki predpiše pristojnost poveljevanja vrhovnemu poveljniku in pristojnost vojaškega poveljevanja, ki je naložena načelniku GŠSV in drugim poveljnikom. V 44. členu so opredeljena razmerja in omejitve, v 45. členu pa odgovornost poveljnikov. Iz 45. člena, ki določa način imenovanja poveljnikov je razvidno, da je imenovanje poveljnikov ločeno od imenovanja v čin. Zakon o službi (ZSSlov) podrobneje opredeli razmerja nadrejenosti in podrejenosti. V 26. členu je določeno, da se nadrejenost in podrejenost določata z organizacijo poveljevanja po načelu enostarešinstva. 27 člen opredeljuje pristojnosti poveljevanja, ki so podrobneje urejene z razmerji v Pravilih Službe v SV. 28 člen določa način poveljevanja z akti poveljevanja, ki so navedeni v 29. členu. Členi od 31. do 33. določajo odgovornost za izvajanje aktov poveljevanja in ukazov ter institut odklonitve ukaza. Vojaška doktrina v 7. poglavju opredeli organiziranost poveljevanja in v 9. poglavju določi poveljevanje kot bojno funkcijo, ki se uresničuje z dejavnostmi poveljnika in sistemom poveljevanja in kontrole (PINK). Sistem PINK obsega postopke, organizacijo, kadre, sredstva, objekte in komunikacije. Ob sprejetju (Stanag 2199 (2) ATP 3.2.2) se za nadaljnji razvoj tega področja v SV iz analitične perspektive nakazuje potreba po uveljaviti pristopa k poveljevanju na podlagi poslanstva, v katerem bo poudarjeno decentralizirano poveljevanje in hitrost delovanja ter iniciativa, vendar z doslednim upoštevanjem usmeritev in navodil nadrejenega poveljnika. Uveljaviti bo potrebno Mission command ali poveljevanje na podlagi poslanstva. Zdajšnja klasična oblika poveljevanja temelji na ukazih in je v uporabi tudi na najnižjih taktičnih ravneh v svoji čisti obliki ukazu, ki ne dovoljuje delovanja izven opredeljenega. V sodobnih razmerah, kar je pokazala praksa na misiji ISAF, je potrebno takojšnje in pravočasno ukrepanje po pravilih delovanja (angl. Rules of engagement - ROE), za kar se ne potrebuje posebnih ukazov saj ta oblika poveljevanja omogoča samostojno delovanje, na podlagi vnaprej opredeljenih ciljev. V takšnih negotovih in spreminjajočih se bojnih okoliščinah (uncertainty) so hitrost in prožnost odločanja ter samoiniciativnost poveljnikov tisti dejavniki, ki zagotavljajo uspešnost delovanja. Ukazi bi morali imeti glavni pomen pri izvedbi poveljevanja na podlagi poslanstva in tako določiti oblikovanje sil (task organization), namero (intent) in zamisel (concept) poveljnika, poslanstvo enote, naloge podrejenih na horizontalni ravni in osnovne usklajevalne (coordinating instructions) usmeritve. Dodeljena poslanstva za podrejene enote bi tako vključevalo vse običajne elemente (čas, prostor, zmogljivosti, vire itd.). Zato bo potrebno v 109

122 prihodnosti razčleniti dilemo, kako oblikovati sistem C2, da bo povezan s takšno strukturo vojske, ki temelji na težiščni enoti (običajno rodovski enoti) in hkrati vsebuje različne elemente, ki so sposobni povezovati se v (elemente) višje strukture, npr. v bojne skupine. Ob tem bo potrebno na področju poveljevanja razčleniti in uveljaviti še Full Command (FULLCOM), Operational Command (OPCOM), Tactical Command (TACOM), na področju kontrole pa Operational Control (OPCON) in Tactical Control (TACON). Del takih aktivnosti se že kaže v transformacijskem obdobju, ki poteka v SV, saj so sprejeti določeni ukazi na področju prostorske razmejitve pristojnosti delovanja posameznih enot in poveljstev v Sloveniji. V SV tako poveljujejo podčastniki in častniki v različnih hierarhičnih stopnjah. Poveljujoči so strokovnjaki profesionalci, ki razpolagajo s specializiranim znanjem in veščinami 40. Poveljnik lahko uspešno vodi le v primeru, kadar ima jasno in nedvoumno začrtane cilje in nadzoruje situacijo. Da bi se navedene dejavnosti lahko odvijale pravilno in pravočasno, mora biti temu primerno organiziran sistem nadzora in kontrole, ki ga mora izvajati poveljujoči. Nadzorovanje je tako pogoj za obvladovanje. Samo meriti doseganje smotrov in ciljev nima smisla, če merjenju ne sledijo presoja in morebitni usmerjevalni posegi. To seveda pomeni, da vključuje nadzorovanje in obvladovanje količinsko, vsebinsko in časovno izvajanje strategij za doseganje smotrov in ciljev organizacije (Tavčar, 1996, str. 342). Obvladovanje organizacije kot instrumenta za doseganje ciljev terja obsežna interdisciplinarna in multidisciplinarna znanja. Čim višji je položaj poveljnika, tem več kompetenc potrebuje za učinkovito in uspešno obvladovanje organizacije (Tavčar, Zabukovec, 2008, str. 6). Obvladovanje obsega nadziranje, vrednotenje in morebitno popravno ukrepanje. Učinkovito obvladovanje naj bo prilagodljivo in naj hitro daje verodostojne informacije. Običajen je večstopenjski proces s povratnimi zankami, povezan s konceptom poslovodenja po izjemah (angl. management by exceptions) in konceptom zadovoljivega odločanja. Obvladovanje lahko deluje za nazaj (angl. Feedback Control), lahko pa tudi vnaprej (angl. Feed forward Control). Obvladovanje organizacije je predvsem obvladovanje sodelavcev (Tavčar, 2008, str. 208). Nadziranje sodelavcev daje pomembne informacije o dosežkih in usmeritvah, skratka o obnašanju, ki velja v organizaciji kot pravilno in ki ga organizacija nagrajuje; tem informacijam praviloma verjamemo bolj kot vsem smernicam, napotkom in izjavam. Nadziranje sporoča sodelavcem, katere vrednote štejejo v organizaciji bolj in katere manj, in posredno vpliva na oblikovanje kulture organizacije (Tavčar, 2005 a, str. 247). 40 Temeljna veščina, ki se je mora naučiti vojaški profesionalec, je upravljanje z nasiljem (Jelušič,1997, str. 113). 110

123 Proces nadziranja mora v biti tudi časovno dimenzioniran glede na situacijo. V teh primerih govorimo o nadzoru, ki je organiziran vnaprej, kar pomeni, da je usmerjen v prihodnost in ni usmerjen le v merjenje doseženih izidov in primerjanje izidov s cilji, temveč v usmerjevalne in omejevalne dejavnosti, ki skušajo vnaprej odpraviti potrebo po popravljanju smeri ali obsegu delovanja: je torej uravnavanje vložkov na primerni ravni, ki omogoča načrtovano poslovanje. Nadziranje vnaprej terja, da zmore vojaški management dovolj zanesljivo predvidevati dogajanja v prihodnosti. Sprotno nadziranje meri izide takrat, ko nastanejo, potem je le od odzivnega časa nadzornika odvisno, kdaj bo po potrebi posegel v dogajanja. Sem spada tudi t. i. strojno oz. samodejno nadziranje in obvladovanje, ki je osnova za vse kibernetske stroje to je za tiste, ki se sami uravnavajo (avtomati, roboti, stroji ). Sprotno nadzorovanje torej spremlja izide delovanja in omogoča sprotno usklajevanje izidov s standardi. Naposled je nadziranje lahko tudi naknadno: izide lahko merimo šele po opravljeni dejavnosti ko je preverjanje izdelka ali storitve že opravljeno. Naknadno nadziranje torej meri izide šele po zaključku dejavnosti (Tavčar, 2005 a, str. 248). Poveljujoči so vedno pod enotnim poveljstvom oziroma vrhovnim poveljstvom, iz česar izhaja enotnost vojaške avtoritete, zato lahko zaključimo, da so glavni nosilci vojaške discipline poveljujoči, ki izvajajo poveljevanje v obliki ukazov oziroma povelj. Njihovo izpolnjevanje temelji na poslušnosti in odgovornosti. To sta najpomembnejši sestavini vojaške discipline. Na značilnosti dobro poveljujočega vpliva vrsta dejavnikov, kot so: znanje, sposobnost in izkušnje, osebne značilnosti, motiviranost, videz, disciplina samokontrola Da bi poveljnik v vojaški profesionalni organizaciji lažje deloval in uresničeval svoje naloge in obveznosti, mora najprej sebe organizirati in pripraviti za delo (mora se samodisciplinirati) (»Kdor ne kontrolira samega sebe, ne more kontrolirati druge«aksiom nadzorne funkcije). Disciplina v vojaški organizaciji predstavlja poseben pomen, ki izhaja iz hierarhične urejenosti, sistema vodenja in poveljevanja ob upoštevanju vojaških vrednot ter predpisov. Z ustrezno vojaško disciplino se v enoti vzpostavi urejen sistem komuniciranja, določijo se meje dopustnega in nedopustnega obnašanja in oblikuje se delovna klima ter morala za izpolnjevanje nalog. Tako se zagotovijo zadovoljstvo v skupini, predvsem pa varnost in popolnost opravljanja nalog, saj malomarno opravljanje 41 nalog in 41 Pokazatelji zanemarjanja vojaške discipline se opazijo z vplivanjem na vodenje s strani vojakov kot odpor do izvrševanja nalog, izmikanje, blefiranje, izsiljevanje in grožnje poveljujočim. 111

124 nespoštovanje 42 ukazov in predpisov ter navodil v vojski odločajo o življenju in smrti. Vojaška disciplina 43 je osnovna predpostavka za sodelovanje in skupinsko življenje posamezne vojaške enote in vpliva na medsebojne odnose v enoti. Odraža se v poslušnosti, ki na podlagi enotne volje, enoti omogoča hitre odzive in dejanja. Vojaška disciplina je del samoobvladovanja (kontrole nad seboj), ki pomaga vojakom, pod obremenitvami (pritiski) in v nevarnosti, zanesljivo izpolniti zaukazane naloge. Nezadostna vojaška disciplina lahko ogroža človeška življenja, ki pod vprašaj postavi izpolnitev naloge in od predpostavljenih zahteva ostre posege. Poveljujoči, ki v vojaškem spopadu pričakuje disciplino, jo mora pri vsakodnevnem delu vedno znova zahtevati in jo tudi sam spoštovati. K razvijanju vojaške discipline obnašanja pripomorejo poveljniki, ki oblikujejo vojaško disciplino na podlagi pozicije moči in elementov nagrajevanja, predpisanega kaznovanja. Poveljujoči morajo pri izvajanju nalog v ospredje postavljati disciplino kot ključni element učinkovitosti in uspešnosti enote (Britt, 2006, str ), kar ponazarja tabela Način ukazovanja si izbira vsak poveljujoči sam. Če se poveljujoči do podrejenih vede profesionalno, in zaupanja vredno, spoštljivo, kulturno, se bodo enako ravnali tudi vojaki do njega. Če analiziramo način vodenja med osamosvojitveno vojno, je bil v enotah TO uveljavljen ustrezen način ukazovanja, zato so v enotah obstajali velika morala, dobra vojaška disciplina, pogum in drznost, ki so doprinesli k zmagi v spopadih. 43 Beseda disciplina je pogosto sestavina drugih besednih zvez, povezanih s specifičnimi fazami življenja in bojevanja (bojna disciplina, maskirna disciplina, pohodna disciplina ). 112

125 TABELA 26: Razsežnosti vojaške discipline v sistemu vodenja, poveljevanja in kontrole SISTEM VODENJA POVELJEVANJA IN KONTROLE Predpisi, pravila, navodila, standardi, Vrednota Obnašanje Motiviranje MORALA Urjenje Ukazovanje in poveljevanje VOJAŠKA DISCIPLINA Vzgoja Usposabljanje in izobraževanje Čustva Poslušnost Uspešnost in učinkovitost Varnost IZVEDBA NALOGE Lasten vir 44. Teorije in razlage o pomembnosti vojaške discipline v vojaški organizaciji zasledimo skoraj pri vsakem vojaškem teoretiku in mislecu. Eden izmed mnogih je nedvoumno tudi Niccolo Machiavelli 45. V svojem znamenitem delu Vladar (1513) opisuje, da vladar ne sme skrbeti za nič drugega, ne imeti drugih misli in si ne izbrati poklica drugega kakor vojsko, njeno ureditev in disciplino, kajti samo to opravilo pritiče tistemu, ki ukazuje (Machiavelli, 2006, str. 67). Vojaška disciplina je sestavina, ki je prisotna pri razvoju vojske. Tako je v drugi polovici 18. stol. vojak postal nekdo, ki se lahko naredi 44 Vojaška disciplina predstavlja stičišče(»lepilo«) vojaške organizacije, ki združuje več elementov oziroma posameznih sistemov, ki se odražajo pri izpolnitvi naloge. Z dobrim sistemom vodenja in poveljevanja, ki temelji na ustreznih predpisih, navodilih ter ukazih in v nadaljevanju na vzpostavljanju mehanizmov za vojaško disciplino, se krepi morala in izboljšuje izpolnjevanje ukazanih nalog. 45 Niccolò di Bernado dei Machiavelli, , italijanski (florentinski) renesančni humanist, diplomat, politik, filozof, ki se je več kot desetletje sam ukvarjal z diplomatskim in državniškim delom v Firencah, velja v sodobni politični filozofiji in političnih znanostih za utemeljitelja realističnega pristopa k teoriji politike. Ukvarjal se je tudi s pisanjem zgodovinskih kronik, vojaške doktrine in dramskih del. Med zgodovinskimi in političnimi spisi je najpomembnejše politično filozofsko delo Vladar (Il principe, 1513), v katerem zavrže politični idealizem predhodnikov. Na podlagi zgodovinskega izročila in osebnih izkušenj diplomata v tem delu razpravlja v obliki nasvetov vladarju o nujnosti uporabi prisile in nemoralnega ravnanja, da zavaruje svojo oblast in vzpostavi spoštovanje zakonov, kar oboje vodi v končni smoter blaginje države (Wikipedija Niccolo Machiavelli). 113

126 iz navadnih ljudi (kmetov, delavcev), katerim so dali videz vojaka, tako da so novince urili nositi glavo pokonci in visoko, držati se vzravnano, hoditi z odločnimi koraki, nikoli gledati v tla, temveč je bilo potrebno drzno strmeti v tiste, ki jim stojijo nasproti ter nepremično čakati na ukaz. Te metode, (imenovane disciplina) so omogočale podroben nadzor dejavnosti telesa, ki so zagotavljale stalno podložnost in vsiljevale razmerje krotkosti uporabnosti. Veliko disciplinskih postopkov je obstajalo že dolgo časa, pa ne samo v vojskah tudi v takratnih samostanih, delavnicah... (Foucault, 1984, str. 137). Tudi Carl von Clausewitz je v svojem znamenitem delu»o vojni«poudaril, da so red, veščina, dobra volja, tudi določen ponos in odlično razpoloženje lastnosti v miru vzgojene vojske, ki jih je treba ceniti (Clausewitz, 2004, str. 113). 3.6 SKLEP Nadzor je postal prisoten v globalnem svetu kot redno spremljanje človeštva z različnimi vrstami sofisticiranih tehnologij. Glavna značilnost se kaže predvsem na pravočasnem posredovanju in izmenjavi podatkov. Ob tem se odpirajo nova vprašanja, ki vplivajo predvsem na skupno sožitje in odnose med državljani, državo in državljani. V demokratičnih družbah se predvsem srečujejo z osnovnimi načeli človekovih pravic, do kam seže možnost nadzora, da se ne ogrozi posameznikova zasebnost in svoboda. Nadzorstvo je neke vrste poseg v osebno sfero, v posameznikove določene pravice in svoboščine, čeprav je treba poudariti in ločevati v tem smislu, da gre pri nadzoru v organizacijah v veliki meri za ugotavljanje stanja in spoštovanja pravil in predpisov. Nadzorstvo se odvija kot dejavnost, kot prisila in kot oblast. V sodobni družbi lahko nadzorovanje razumemo kot sredstvo socialne kontrole in hkrati kot sredstvo za zagotavljanje določenih socialnih pravic. Proces nadziranja je večinoma tudi časovno opredeljen glede na situacijo. Ob takih primerih govorimo o nadzoru, ki je organiziran vnaprej, kar pomeni, da je usmerjen v prihodnost in ni usmerjen le v merjenje doseženih izidov ter primerjanje izidov s cilji, temveč v usmerjevalne in omejevalne dejavnosti, ki skušajo vnaprej odpraviti potrebo po popravljanju smeri ali obsegu delovanja. Nadzorstvo navadno obravnavamo kot nekakšen enoten sistem, ki je v vsaki družbi skladen s stopnjo njene kulture in civilizacije, zato da sploh obstaja in deluje. V okviru preučevanja nadzorstva se srečujemo s konformizmom, saj predstavlja zahteve, da se posameznik vede skladno z družbeno sprejetimi normami in vrednotami. Ta nadzor poteka neprestano, neposredno in vsakodnevno z različnimi dogodki, v katerih je vključen posameznik ali inštitucija. V sodobnem družbenem okolju je družbeni nadzor tesno povezan z državo. Potreba in interes za nadzorstvo se povečujeta predvsem zaradi njegove funkcionalne in organizacijske zmožnosti, učinkovitosti, gibčnosti in predanosti skupinam oz. političnim 114

127 silam, za katere deluje. Razprave o nadzoru niso preproste, saj nekatere oblike nadzora sprejemamo s ponosom, drugih oblik ne podpiramo ali se jim poskušamo izogniti, ker na koncu nadzorstvo lahko razumevamo kot varnost in svobodo. Nadzorstvo je temeljna sestavina, ki je vpeta v nacionalno varnostno politiko in se izraža v mednarodnih odnosih, pri oblikovanju nacionalno varnostnih ciljev in strategij. Posreden vpliv je izražen tudi v procesih sprejemanja odločitev na področju nacionalne varnosti, civilno varnostnih razmerjih, pri deležu proračuna, namenjenega nacionalni varnosti, velikost, strukturo in opremljenost vojaških in policijskih sil, sil za zaščito in reševanje, obveščevalno-varnostnih ter drugih sil, načinu popolnjevanja struktur posameznih sestavin nacionalno varnostnega sistema. Pri oblikovanju slovenskega nacionalnega varnostnega sistema je potrebno izhajati iz politične ureditve, torej je potrebno upoštevati delitev oblasti pristojnosti in naloge vseh vej oblasti. Pri opisovanju nadzora nad oboroženimi silami moramo izhajati iz civilno-vojaških odnosov, zato se pojavlja institucionalni nadzor s pomočjo mehanizma delovanja države s stališča vseh treh vej oblasti. Zasnova civilnega nadzora nad vojsko temelji na urejenosti državne oblasti, ki je deljena na izvršilno, zakonodajno in sodno vejo oblasti. Vsak ima pomemben vpliv na izvajanje nalog vojske in njen nadzor. V slovenskem vojaškem prostoru se civilni nadzor nad vojsko ne kaže samo v okviru institucionalnega nadzora, temveč tudi prek procesov, kot so dodelitev finančnih resursov, modernizacija vojske, popolnjevanje, povečanje ali zmanjšanje oboroženih sil in tudi oblike sodelovanje v zavezništvu. Tudi v vojaških organizacijah prihaja do posebnega pomena nadzorne funkcije ravno v sistemu vodenja in poveljevanja, ker predstavlja temelj za učinkovito in uspešno realizacijo zastavljenih in določenih nalog. Nadzorna funkcija je nujna in je vpeta v vse ravni poveljniške linije poveljevanja in vodenja, zato se tudi v tuji vojaški strokovni literaturi ta dva pojma opisujeta skupaj kot poveljevanje in kontrola (ang. Command and Control). Vojska torej avtonomno odloča o večini strokovnih in tehničnih vojaških vprašanj, kot so organizacija vojaških formacij, oprema, izobraževanje in usposabljanje, priprave vojnih načrtov in samostojnost vodenja vojaških formacij pri izvajanju določenih nalog. Zato morata biti tudi poveljevanje in kontrola ustrezno organizirana. O nadzorstvu poznamo različne definicije. Starejše definicije zaradi znanstvenega in tehnološka napredka postajajo nezadostne, saj nadzorstvena dejavnost pridobiva nove pomene. V tem delu velja poudariti, da moramo pri opisovanju inšpekcijskega nadzorstva izhajati iz formalnega nadzora, zato sta kontrola in nadzorstvo lahko v državni pristojnosti in imata javni pomen za državo. Glavna ideologija nadzorstva temelji na pravno formalni obliki, povezani z uporabo zakonskih upravnih postopkov, kar je ključno izhodišče, ki je obravnavano v naslednjih poglavjih. 115

128 4 INŠPEKCIJSKO NADZORSTVO Spoznanje o nujnosti nadzora in kontrole ni novo, obstaja, odkar obstaja družba, saj je pogled s sociološkega vidika na kontrolo in nadzor nekaj, kar omogoča red in sobivanje posameznikov v družbi. V sodobni družbi se nadzor in kontrola pojavljata v različnih funkcijah, in sicer v pozitivnem pogledu omogoča usmerjanje in vodenje ljudi v splošnih družbeno spremenljivih normah in človeka dostojnem življenju. V sodobnih demokratičnih državah lahko oblast in družba uporabljata nadzor proti posamezniku, hkrati pa lahko posameznik uporabi nadzor proti državi. Izhajajoč iz teorij nadzora družbe 46 je to ovrednoteno kot nekaj pozitivnega, saj življenje v skupnosti potegne za sabo disciplino in samokontrolo ter določeno stopnjo nadzora in kontrole. Nadzorstvo v družbi se v vsakem primeru občuti nelagodno. Na državni ravni državne mehanizme dosledno ureja pravo, ki dovoljuje dopustno oziroma opravičljivo prisilo, izvajajo pa jo nadzorstveni organi, da bi dosegli minimum poslušnosti, ki ga potrebuje vsaka družba, če želi obstajati in normalno zadovoljevati potrebo po redu, miru in sožitju med ljudmi (Pečar, 1992, str. 24). Država je politična organizacija oziroma vrsta ustanove, katere upravni aparat uspešno pretendira na monopol legitimne fizične prisile zaradi uresničevanja njene ureditve. Stvarna oblika, v kateri se pojavlja monopol prisile, je torej državni»upravni aparat«oziroma sistem državne uprave (Brezovšek in Haček, 2003, str. 79). Država prek državne uprave izvaja funkcijo neposredne oblasti ter upravlja in vodi pomemben del družbene dejavnosti (Brezovšek, 2004, str. 264). V tem pogledu gre za organiziran sistem vodenja upravljanja in nadzorovanja. Na podlagi povedanega lahko strnemo: Inšpekcijsko nadzorstvo predstavlja sistem, ki deluje v organizaciji. Sistem je sam po sebi sestavljen iz delov, strukturiran. Organizacijski sistemi so prav tako strukturirani, zaradi česar v vseh strukturah prihaja do določene horizontalne in vertikalne diferenciacije in s tem do hierarhije (Vila, 1994, str. 141). Temelj inšpekcijskega nadzora predstavlja državniška moč 47. Moč se odraža z vplivanjem na ljudi in na njihovo vedenje. Pomembno pri nadzoru je, da ne sme biti samo formalistično, enkratno in usmerjeno na posamične primere. Vgrajeno mora biti v sistemske mehanizme, ki bodo avtomatično in samodejno delovali (Anžič, 2000, str. 142). 46 Nadzorstvo v današnji družbi posega tudi v način razmišljanja družbe in posameznika. Najučinkovitejši način tovrstnega nadzora se kaže v svobodi govora, kar je družbeno sprejemljivo s ciljem, da so takšna mišljenja obvladljiva v mejah nadzora. 47 Državniška moč v tem kontekstu razumemo kot institucijo, ki deluje pravno legalno in legitimno v interesu države. 116

129 Pri razpravljanju o vlogi moči v smislu inšpekcijskega nadzora moramo izhajati iz dejstva, da inšpekcija predstavlja državno institucijo, ki je ustanovljena z zakonom in deluje na podlagi zakonov in predpisov. Inšpekcija je sestavni del državne in javne uprave, ki nadzira, kako se sprejeti zakoni in drugi uradni predpisi izvršujejo v vsakdanjem življenju. Moč nadzorstva narašča s profesionalizacijo njegovega delovanja. Profesionalizem vnaša nove in nove kontrolne strategije, ki kljub morebitnim sestavinam svetovanja, pomoči socialnega dela itd.spominjajo na manipulacijo in dominacijo (Pečar, 1988, str. 57). Predpogoj, da je neko področje profesionalizirano, so še lastnosti njegovih nosilcev: kvalifikacijski in izobrazbeni standardi, etičnost, sprejemanje družbenih vrednot, politična nevtralnost, altruizem itd. Korpus profesionalnega znanja je tisti izvir, ki ga lahko strokovnjaki kadarkoli uporabljajo ali pa ga izpostavijo družbenemu nadzoru ali kritiki (Anžič, 2000, str. 141). Inšpekcijski nadzor je nadzor, ki ga izvaja državna uprava nad izvrševanjem zakonov in podzakonskih predpisov. Brez izvajanja nadzorne funkcije bi zakoni in drugi predpisi ostali le mrtva črka na papirju. Inšpekcijski nazor se izvaja na vseh upravnih področjih to je na vseh področjih, kjer javni interes narekuje, prepoveduje ali omejuje posameznikom in pravnim osebam določeno ravnanje (Virant, 1998, str. 70). V samostojni Sloveniji so bile do leta 1995 inšpekcijske službe organizirane kot republiške inšpekcije na državni ravni, občinske inšpekcije v občinah ali kot medobčinske inšpekcije za več občin. Po letu 1995 so se inšpekcije reorganizirale, saj so bile naloge inšpekcijskega nadzora prenesene iz občin na ministrstva oziroma na inšpektorate kot sestavne organe. Reorganizacija, s katero je prišlo do združevanja vseh inšpekcij na državni ravni in vzpostavitev neposrednega vodenja, je zelo vplivala na obseg in kakovost delovanja inšpekcij. Tak način organiziranja je veljal vse do leta 2001, ko je Vlada Republike Slovenije dala v obravnavo predlog za sprejetje Zakona o inšpekcijskem nadzoru z namenom ureditve inšpekcijskega nadzora, organizacije inšpekcij, položaja, pravic in dolžnosti inšpektorjev, pooblastil inšpektorjev, postopka inšpekcijskega nadzora, inšpekcijskih ukrepov in drugih vprašanj, povezanih z inšpekcijskim nadzorom. Pred sprejetjem Zakona o inšpekcijskem nadzoru so med inšpektorati obstajale različne oblike organiziranosti, pristojnosti delovanja, ukrepanje in pooblastila. S sprejetjem omenjenega zakona naj bi bili zagotovljeni enaki pogoji za delovanje vseh inšpekcijskih organov v državi. V vladavini prava v pravni državi se delovanje inšpekcijskega nadzora lahko odvija le po enotnih zakonsko določenih načelih, kar je pri nas določeno v Zakonu o inšpekcijskem nadzoru. Za nadzorstvo, ki se odvija znotraj izvršilne veje oblasti, je značilno, da se z nadzorovanjem spoštovanja zakonov in predpisov zagotavlja pravni red. 117

130 Institut nadzorstva v katerikoli obliki inšpekcijskega nadzora nujno trči ob posamezne ustavne pravice. Predvsem se institut nadzorstva križa s človekovo svobodo in osebno sfero v marsikaterem pogledu. Nadzorstvo posega v naslednje sklope pravic: politične, državljanske, ekonomske, in socialne pravice. Načini poseganja so različni, zlasti postopki, ki omejujejo, onemogočajo, zadržujejo ali od njega odstopajo, spreminjajo pravni učinek. Institut nadzorstva se že po svoji naravi križa s fenomenom svobode kot osnovne prispodobe demokracije. Vsekakor to velja za nadzorstvo nad svobodo gibanja, izražanja mnenj, zbiranja ljudi itd. Ob primerjanju instituta nadzorstva s fenomenom svobode in demokracije se pokaže vsa kočljivost instituta nadzorstva. Ni problem zgolj v uresničevanju svobode in demokracije, ampak se postavlja vprašanje omejevanja nadzorstva v okviru z ustavo zajamčene svobode in demokracije. Omejevanje nadzorstva je vprašanje dopustnega obsega nadzorstva, načel in sredstev za izvajanje nadzorstva, pooblastil organov nadzora, pravic zavarovanih pred nedopustnim poseganjem in uporabe pravnih sredstev v primeru zlorab in prekoračitev pooblastil (Strojin, 1996, str. 22). V ustavno sodnih presojah je ustavno sodišče RS definiralo demokratično družbo, da je ustavna kategorija, ki izključuje vsakršno nasilje in samovoljo, kar predstavlja družbeni red pravne države, saj svobodna in demokratična ureditev lahko deluje le v zagotovljenem sistemu pravno določenih pravil ravnanja, ki so na podlagi prikazanih načel nastala v dolgem zgodovinskem razvoju skladno z demokratičnim izročilom evropske pravne civilizacije (Šturm, 2012, str.15-16). 4.1 NADZOR V DRŽAVNI UPRAVI Osnovni namen organiziranosti nadzora v državni izhaja iz cilja, da želimo doseči pravilnost in zakonitost delovanja posameznika in posameznega organa in preprečiti ali odpraviti nastale nepravilnosti tudi z uporabo kaznovanja kršiteljev. Državna uprava v svojem delovanju nastopa kot objekt nadzora (sama nadzorovana) in subjekt nadzora (sama nadzoruje). V vlogi subjekta državna uprava predstavlja sredstvo za zagotavljanje zakonitosti, uresničevanje sprejete politike in ugotavljanje odgovornosti v primeru kršitev sprejetih družbenih norm. Eden izmed vidikov vloge uprave kot subjekta nadzora je inšpekcijski nadzor. Kot glavni akterji nadzora in omejevanja državne uprave pri njenem delovanju nastopajo še Ustava RS, sodstvo, računsko sodišče, varuh človekovih pravic in politika. Nadzor je v bistvu razmerje med dvema organoma, pri čemer en organ nastopa kot subjekt, ki nadzira (ima aktivno vlogo), in drug organ kot subjekt, ki je nadziran (ima pasivno vlogo). Upravno delovanje je praviloma podvrženo nadzoru zakonitosti delovanja, in sicer širše gledano notranjemu nadzoru in zunanjemu nadzoru. Zunanji nadzor nad upravnim delovanjem v tem pogledu predstavljajo sodišča, katerih bistven namen je varovanja pravic tako posameznika (ko upravni organi neopravičeno posežejo v posameznika) in varstvo zakonitosti nasploh. Notranji nadzor se odvija znotraj same uprave. V to kategorijo nesporno sodi inšpekcijsko nadzorstvo. 118

131 Cilj nadzorstva je doseganje določenega konformizma ter vzdrževanja družbene discipline. Delovati mora na osnovi pravnih norm, ki predpisujejo pravila iger obema subjektoma nadzora; tistemu, ki nadzorstvo izvaja, in tistemu, ki se nadzoru podreja. Tisti subjekt, ki izvaja nadzor, mora zato imeti ustrezno moč, ki ima tako preventivni kakor tudi represivni učinek. Vsaka oblika formalnega nadzorstva je institucionalizirana in mora imeti ustrezna sredstva za doseganje vplivanja in podrejanja. Nadzorstvo je vedno določena dejavnost, pri kateri se presoja pravilnost nečesa in hkrati sprejemajo ukrepi za odpravo ugotovljenih nepravilnosti oziroma pomanjkljivosti. Pri izvajanju nadzorstvenih funkcij mora subjekt, ki jih opravlja in izvaja, upoštevati vse sociološke, psihološke, pravne in politične dimenzije, reakcije in posledic, ki jih nadzorstveni proces povzroči in sproži pri ljudeh, ki so del subjektov, nad katerimi se nadzorstvo izvaja. Reakcije pa so lahko pozitivne, vodijo v krepitev zaupanja javnosti v oba subjekta nadzorstva in vplivajo na izboljšanje odnosov med njima in med ljudmi, ki predstavljajo ta dva subjekta. Lahko pa so reakcije tudi negativne in povzročajo dodatno nezaupanje javnosti, kalijo medsebojne odnose in sprožajo razne antagonizme. Zelo pomembno je, da subjekt, ki nadzorstvo izvaja, dosega s subjekti, ki so nadzorstvu izpostavljeni, čim višjo raven soglasja o nujnosti nadzorstva in nadzorstvenih ugotovitev. Na nadzorstvo je moč gledati tudi kot na aktivnost, katere namen je čim hitreje in na objektiven način ugotoviti spremembe v dejanskosti. Gre za objektivnost v tem smislu, da dejanskost ni moč predpisati (dejanskost se lahko doživi). Dogodek (dogodke), ki se je zgodil (so se zgodili), je moč samo reproducirati. Zato je potrebno vzpostaviti mehanizme, ki poskušajo to dejanskost obnoviti. Pri tem je rezultat le objektivna sodba in ne objektivna resnica. Nadzorstvo je tudi sestavina v procesu vodenja, ki je lahko učinkovita le takrat, ko vpliva na spremembe v ravnanjih subjektov nadzorstva. Zagotovo je najučinkovitejše tisto nadzorstvo, ki je dinamično, perspektivno usmerjeno, utemeljeno v ocenjevanju, presojanju in odločanju in tisto, ki dobiva povratne odzive (Anžič, 1996, str ). Skladno z navedenim je osnovno poslanstvo inšpekcijskega nadzora upravno operativno delo, s katerim se prepreči nezakonito dejanje in stanje ter da se ugotovljene pomanjkljivosti in nepravilnosti uskladijo z zakonom, predpisi in splošnimi akti. Kjer se torej razvija z zakonom določena dejavnost, tam je torej nadzorstvo potrebno za zagotovitev legalnega in legitimnega izvajanja te dejavnosti. Legalnost inšpekcijskega nadzora je zagotovljena z materialnimi predpisi, legitimnost pa z organiziranostjo inšpekcijskih dejavnosti v okviru delovnega področja ministrstva. Vlada vodi in usmerja upravo prek ministrstev. Pri tem nadzoruje delo ministrstev, jim daje politične usmeritve za izvajanje politike izvrševanja zakonov, drugih predpisov in splošnih aktov in skrbi, da ministrstva usklajeno izvršujejo svoje funkcije. V okviru nadzorstva nad delom ministrstva ima vlada kot celota ali njen predsednik pravico zadržati izvršitev predpisa ki ga izda minister (Brezovšek,Haček, Zver, 2008,str. 85) Ministrstva so individualno vodeni organi; vodi jih ena oseba (minister), ki odloča o vseh zadevah v pristojnosti ministrstva. Minister vodi in predstavlja ministrstvo, imenuje 119

132 in razrešuje upravne delavce v ministrstvu, odloča o njihovi disciplinski odgovornosti in o pravicah iz delovnega razmerja. Pooblaščen je za izdajo upravnih odločb, to pooblastilo lahko podeli tudi uradnim osebam v ministrstvu. Ministrstva se lahko ustanovijo samo z zakonom, in sicer za posamezno upravno določanje ali za več med seboj povezanih področij. Obenem pa zakon določa, da se lahko za izvrševanje nalog posameznega ministrstva na posameznih področjih z zakonom ustanovijo upravni organi kot tudi upravne organizacije v sestavi ministrstva. Upravni organi v sestavi so praviloma uprave, uradi in inšpektorati. Upravne organizacije so lahko direkcije ali agencije. Nekatere funkcije državne uprave se lahko izvajajo tudi prek javnih pooblastil. Po zakonu se lahko javno pooblasti v primeru, če se tako zagotovi smotrno in učinkovito upravljanje upravnih nalog. Vendar pa zakon to možnost omejuje tako, da javno pooblastilo ne sme obsegati inšpekcijskega nadzorstva, za katerega so lahko zadolženi in zanj ustrezno usposobljeni samo organi državne uprave (Grad, 1999, str. 168). Upravni organi v sestavi ministrstva so uprava, urad in inšpektorat. Uprava se ustanovi po resornem principu za opravljanje upravnih nalog na določenem ožjem področju znotraj ministrstva. Urad se ustanovi za opravljanje določenih organizacijskih ali specializiranih strok in z njimi povezanih upravnih nalog z delovnega področja ministrstva (urad za prostorsko planiranje, urad za varstvo konkurence ). Inšpektorat se ustanovi za opravljanje nalog inšpekcijskega nadzorstva. Ustanovljeni so v večini ministrstev. Inšpektorati kot organi v sestavi ministrstev so oblika upravnega organa, kot že ime samo pove, za opravljanje inšpekcijskega nadzorstva. Inšpektorati, ki se ustanavljajo na določenem upravnem področju, opravljajo na tem področju samo nadzorno funkcijo (Rakočevič, 1994, str.188). Upravni organi spadajo v ministrstvih v notranjo organizacijo v širšem pomenu, vendar imajo status upravnega organa z Uredbo o organih v sestavi ministrstev (Uradni list RS, 58/2003 s spremembami), ki je tudi določila konkretne organe v sestavi, kot to določa 21. čl. Zakona o državni upravi (Uradni list RS, št. 113/2005). Bistveno je, da organe v sestavi ne določa Državni zbor RS z zakoni, temveč Vlada RS z uredbo. Ta način naj bi omogočal večjo prilagodljivost in ažurnost pri oblikovanju državne uprave. Bistvena značilnost v povezavi z organiziranjem inšpekcijskega nadzora izhaja iz Zakona o državni upravi, ki v 10. čl. nalaga, da mora biti inšpekcijski nadzor posebej urejen z zakonom znotraj uprave, kjer se opravlja inšpekcijski nadzor nad izvajanjem predpisov. V nadaljevanju ne bomo razčlenjevali in postavljali definicije nadzora in kontrole, temveč bomo postavili sintezo in ovrednotili pojma nadzor in kontrola kot dejavnost legalnega, skrbnega, sistematičnega opazovanja, spremljanja in ocenjevanja nekega drugega delovanja. Nadzor je v bistvu razmerje med dvema organoma, pri čemer en organ nastopa kot subjekt, ki nadzira (ima aktivno vlogo), in drug organ kot subjekt, ki je nadziran (ima pasivno vlogo). 120

133 Tudi Fayol 48 je v opredelitvi uprave in njenega pomena opredelil najprej celotno dejavnost, in sicer: tehnično (proizvodnja), komercialno (nabava, prodaja), finančno (iskanje in uporaba finančnih sredstev), varstveno (varstvo premoženja in ljudi), računovodsko (vključno s statistiko) in upravno. Še posebej razčlenjuje upravno funkcijo, ki obsega naslednje elemente oziroma sestavine: predvidevanje (planiranje), organiziranje, ukazovanje, usklajevanje in kontroliranje (Fayol V Šmidovnik, 1980, str. 17). V sodobni družbi postaja dejavnik, ki posega in vpliva na vsa družbena dogajanja ter na življenje in položaj človeka kot posameznika, tudi državna uprava. Vsaka država poskuša z različnimi ukrepi in sredstvi delovati v smeri večje učinkovitosti (Abrahasberg, 1998 str. 31). Državna uprava v funkcionalnem smislu po zakonskih določbah opravlja glavne funkcije uprave oziroma upravne naloge, ki so: sodelovanje pri oblikovanju politik, izvršilne naloge, inšpekcijski nadzor, spremljanje stanja, razvojne naloge, zagotavljanje javnih služb (Grafenauer, 2006, str. 139). Da bi bila dejavnost državne uprave učinkovita, poleg uspešnega vodenja k temu pripomore tudi nadzor. Razvitost nadzora (političnega in pravnega) nad upravo sodi v temelje demokracije (Pusič, 1995, str. 29). Kot glavni akterji nadzora državne uprave pri njenem delovanju se postavljajo v ospredje: spoštovanje Ustave RS, politike in institucije, kot so sodstvo, računsko sodišče, varuh človekovih pravic. Upravno nadzorstvo obsega: 1. nadzorstvo nad zakonitostjo aktov, s katerimi se odloča o pravicah in dolžnostih posameznikov in organizacij; 2. nadzorstvo nad zakonitostjo dela podjetij ter drugih organizacij in skupnosti; 3. inšpekcijsko nadzorstvo (Cijan in Grafenauer, 1993, str. 49). 48 Henri Fayol, francoski inženir, teoretik upravljanja ( ). Njegovo pojmovanje vodenja spada v klasično šolo managementa in velja za utemeljitelja sodobne teorije vodenja in upravljanja. Fayol je definiral osnovne aktivnosti managementa (planiranje, organiziranje, ukazovanje, koordiniranje in kontroliranje) ter 14 načel vodenja, in sicer: delitev dela, avtoriteta in odgovornost, disciplina, enotnost ukazovanja, enotnost usmerjanja, podrejanje individualnih interesov splošnim interesom, nagrajevanje osebja, centralizacija, skalarno načelo hierarhična linija avtoritete, red, pravičnost, stalno osebje, iniciativa, duh skupnosti. (Wikipedija Henri Fayol). 121

134 V tabeli 27 je razčlenjen nadzor dela uprave v Sloveniji. Bistven je opis t. i. upravnega nadzora, v katerega spadaa inšpekcijski nadzor. TABELA 27: Nadzor dela uprave (Cijan in Grafenauer, 2002, str. 126). Upravni nadzor je kronološko najstarejša oblika nadzora nad javno upravo. Davnega leta 1887 je Lorenz von Stein, 49 definiral t. i. administrativno kontrolo kot delovanje, ki ima za cilj, da ohrani enotnost med voljo, izraženo v zakonu, in vsemi posameznimi dejanji in odločitvami uradnih oseb. V teoriji se navaja, da se potreba po upravnem nadzoru pojavlja zaradi troje nevarnosti, ki jih povzroči upravni organ: zaradi njegove nesposobnosti, nevestnega in ali namernega kršenja predpisov, zaradi izdaje kakšnega nezakonitega akta, ki je posledica malomarnosti, zaradi nedelavnosti, ko ne izda upravnega akta ali ne opravi dejanja, ki bi ga moral opraviti. 49 Upravna znanost je relativno mlada znanost, saj je povezana z oblastjo in do sredine 18. stoletja je bila oblast absolutistična. Pojav in razvoj upravne znanosti je povezan z oblikovanjem velikih držav, zato se je pojavilo vprašanje, kako upravljati velike države. Tako pridemo do prve upravne znanosti leta 1865 (Lorenz von Stein prvo delo o upravni znanosti). Podreditev uprave pravu je stara šele 200 let in prej ni delovala po načelu zakonitosti, pač pa je upravo vodil vladar, ki mu je bila od boga dana. (Javna uprava skripta). 122

135 Pod upravnim nadzorom razumemo torej takšen nadzor, pri katerem so organi uprave tako subjekti kot objekti nadzora ali, kjer en upravni organ opravlja nadzor, drug upravni organ pa ga»trpi«. V okviru upravnega nadzora ločimo notranji in zunanji nadzor. Notranji nadzor Notranji nadzor se je zgodovinsko gledano razvil v policijskih državah, kjer je bila policija edini organ kontrole. Moderno pravo je obliko notranjega nadzora ločilo na dve vrsti notranjega nadzora, in sicer instančni nadzor in hierarhični nadzor. Instančni nadzor Instančni nadzor temelji predvsem na osnovi nekega nezadovoljstva (ko se stranka pritoži organu na delo nekega organa). Opravi se nadzor in vpogled v iskanje upravičenosti ali neupravičenosti pritožbe in reševanje zadeve. Hirarhični nadzor Temelji na osnovi hierarhičnega višjega položaja, pogosto pa imajo tudi na osnovi izrecnih določil posameznih organizacijskih predpisov višji upravni organi pravico in dolžnost nadzora nad delom nižjih upravnih organov in to ne glede, ali dobijo pobudo od zunaj ali opravijo nadzor na lastno iniciativo. Zunanji upravni nadzor najpogosteje upravljajo posebni upravni organi inšpektorati oziroma inšpekcijske službe. Pri tem nadzoru je značilno, da nadzor lahko opravi pri nekem upravnem organu drugi upravni organ, ki ni v položaju hierarhične nadrejenosti nad tem organom, zato se ta nadzor imenuje zunanji. Upravno delovanje je praviloma podvrženo nadzoru zakonitosti delovanja, in sicer notranjemu in zunanjemu nadzoru. Notranji nadzor se odvija znotraj same uprave in ga izvajajo višji upravni organi nad nižjimi. Zunanji nadzor izvajajo sodišča, gre torej za sodni nadzor nad upravnim delovanjem, katerega namen je predvsem varovanje pravic posameznika, v katere lahko neupravičeno posežejo upravni organi, kot tudi varstvo zakonitosti nasploh. Obstajata v glavnem dva sistema sodnega nadzora. Po prvem odločajo o pritožbah zoper delovanja uprave redna sodišča, po drugem pa posebna upravna sodišča (Grad in drugi, 1999, str. 167). Razlika med upravnim in inšpekcijskim nadzorstvom je v tem, da je temelj upravnega nadzorstva v tem, da mora biti nižji akt materialno in formalno upravno skladen z neposredno višjim aktom. Če pa višji akt v hierarhiji pravnih aktov ni skladen z ustavo kot najvišjim aktom, se razveljavi tudi nižji, ne le izpodbijani zakonski akt. Temelj inšpekcijskega nadzorstva nista hierarhičnost in instančnost, temveč vsebinska skladnost v doktrinarnem 50 pogledu. Torej ne zadošča le formalna zadostitev predpisu, če ni zadoščeno tudi stroki, njenim spoznanjem, izkušnjam, standardom in normativom. 50 Doktrina je v tem pogledu mišljena kot vsebnost moralnih, družbenih in drugih spoznaj o določenem ravnanju, vzorcu ali položaju. 123

136 Inšpektor je oseba javnega zaupanja, ki deluje samostojno kot monogamni organ, čeprav je fizična oseba in je zaradi tega vsega osebno odgovorna. Seveda pa se tudi od pooblaščene uradne osebe in nadzorstva zahteva pravna zanesljivost, kajti pravna varnost mora biti zagotovljena v vsakem primeru (Strojin, 1996, str. 16). Inšpekcijski nadzor je formalen interni kontrolni mehanizem z učinkom ex post. Zakonodaja določa, da se inšpektorat ustanovi za izvajanje nadzorstva nad izvajanjem zakonov, drugih predpisov in aktov z delovnega področja ministrstva. Sistemska ločitev kontrolne funkcije od funkcije upravnega odločanja je izjemno pomembna, saj ta korak predstavlja bistven predpogoj za dosledno in praktično uveljavljanje načela zakonitosti dela javno-upravnih organov. Kontrola pomeni predvsem omejevanje arbitrarnosti in samovoljnosti teh organov, pomeni njihovo priklenitev na zakon kot temelj upravnega odločanja in upravnega delovanja na sploh. (Dujič, 1996, str ) 4.2 TEMELJNA IZHODIŠČA IN NAČELA ORGANIZIRANJA INŠPEKCIJSKEGA NADZORA Potreba po inšpekcijskem nadzorstvu ni sporna v nobeni državni ureditvi. Inšpekcijsko nadzorstvo je logična in nujna sestavina procesa odločanja oziroma procesa, s katerim se izvršujejo sprejete odločitve. S sprejetjem zakona se proces še ne konča. (Rakočevič in Bekeš, 1994, str. 179). Mnogi avtorji inšpekcijskemu nadzoru poudarjajo predvsem avtoritativno, policijsko oblastno funkcijo. Položaj inšpektorjev resda izhaja iz zgodovinske preobrazbe inšpekcij iz posebnih vrst policije, vendar z razvojem sodobne družbe se stopnja prisile sicer zmanjšuje, zato ob naraščanju kompleksnosti družbenih sistemov področje dela inšpektorjev postaja zahtevnejše, hkrati pa tudi vse pomembnejše za nemoteno delovanje sodobne družbe (Obrulj, 2008, str. 55). Inšpekcijski nadzor predstavlja pomembno upravno funkcijo, saj po eni strani zagotavlja nadzor nad izvrševanjem sprejetega pravnega reda, po drugi strani pa nudi povratne informacije, ki omogočajo upravi, da se seznani z učinki sprejetih predpisov ter oblikuje ustrezne spremembe in ukrepe. Inšpekcijsko nadzorstvo je upravna funkcija, ki ima izrazit oblastni značaj, saj ima za cilj ohranitev sistema, obenem pa je to tudi izvršilna funkcija državne uprave. Inšpekcijski nadzor je ustrezno organiziran in posebej zakonsko urejen. V naši državi je to področje urejeno s sistemskim Zakonom o inšpekcijskem nadzoru (v nadaljevanju ZIN; Uradni list RS, 43/2007; uradno prečiščeno besedilo: ZIN-UPB1), ki ureja splošna načela inšpekcijskega nadzora, organizacijo inšpekcij, položaj, pravice in dolžnosti inšpektorjev, pooblastila inšpektorjev, postopek inšpekcijskega nadzora, inšpekcijske ukrepe in druga vprašanja, povezana z inšpekcijskim nadzorom. Prvi zakon je bil sprejet leta 2002, z njim se je vzpostavil sistem inšpekcijskega nadzora. 124

137 Leta 2007 je bila sprejeta novela zakona, ki ni posegla v splošna inšpekcijska načela, temveč je izpostavila koordinacijo delovanja inšpekcijskih služb v RS prek inšpekcijskega sveta, ki je bil formiran v okviru ministrstva. Na področju normativne urejenosti inšpekcijskega nadzora bodo kmalu sprejete tudi nove spremembe, kar kažejo novi predlogi in povodi za pripravo sprememb ZIN. Upravni organi spadajo v ministrsko notranjo organizacijo v širšem pomenu, vendar imajo status upravnega organa z Uredbo o organih v sestavi ministrstev, ki je tudi določila konkretne organe v sestavi, kot to določa 21. čl. Zakona o državni upravi (Uradni list, št. 113/2005). Bistveno je, da organe v sestavi ne določa Državni zbor RS z zakoni, temveč Vlada RS z uredbo. Ta način naj bi omogočal večjo prilagodljivost in ažurnost pri oblikovanju državne uprave. Da govorimo o inšpekcijskem nadzoru, morajo biti izpolnjene nekatere predpostavke oziroma načela, po katerih se lahko odvija nadzorna funkcija, in sicer: centralizacija ali decentralizacija organizacije institucionalizacija-birokratizacija, profesionalizacija in specializacija kadrov, modernizacija in tehnologija, odtujenost organov od nadzorovancev, politizacija ciljev in morebitna deetizacija ravni odločanja (Strojin, 1996, str. 26). Za vlogo in vpliv državljana pri izvrševanju državne oblasti je zelo pomembno, v kakšni meri je izvrševanje oblasti dodeljeno pridržano osrednjim državnim organom (to je organom na ravni države) in v kakšni meri lokalnim organom (to je organom v tistih enotah, ki sestavljajo državo). Gre za vprašanje centralizirane ali decentralizirane družbene ureditve (Rakočevič, 1994, str. 62). Organizacijsko razumevanje funkcijske (de) centralizacije pomeni (raz)združevanje določenih opravil na višji hierarhični ravni. Centralizacija je združevanje določenih opravil ali pristojnosti na višji ravni. Politološko razumevanje (teritorialna moč) - pristojnosti z nižjih teritorialnih enot se prenašajo na višje ravni. Karkoli povečuje pomembnost vloge podrejenega, je decentralizacija, vse, kar zmanjšuje njegov pomen, pa je centralizacija. Niti centralizacija niti decentralizacija ne moreta obstajati v čisti obliki. V vsakem okolju, pa naj gre za državo ali podjetje, so določena pooblastila in naloge centralizirane, hkrati pa obstajajo naloge in pooblastila, ki jih izvajajo na nižjih hierarhičnih ravneh. V Slovenji smo v času samostojne države priče pospešeni centralizaciji državnih in drugih funkcij, v podjetjih pa je stanje različno. V svetu se uveljavlja decentralizacija kot splošno organizacijsko in delno tudi politično načelo. S centralizacijo in specializacijo se povečuje dejanska moč centralnih državnih organov (enotenje državne uprave, prizadevanje za racionalno in ekonomično upravo, povečuje se tudi obseg finančnih sredstev, ki jih imajo na razpolago). Večja je možnost pojava korupcije in ekonomske moči političnih strank. 125

138 Prednosti centralizacije upravnih služb: lažja implementacija določene politike v upravnem organu, enakopravno obravnavanje strank, učinkovitost odločanja, učinkovita uporaba vseh delovnih potencialov, učinkovitejše nadzorstvo nad izvajanjem nalog, lažje spremljanje in uravnavanje delovnih obremenitev, lažja koordinacija, standardizacija in specifikacija dela, lažje spremljanje odsotnosti z dela načelo zamenljivosti, znižanje stroškov, enotnost poslovanja in s tem boljša urejenost dokumentarnega gradiva. Pomanjkljivosti centralizacije upravnih služb: Vsa razmerja in postopki so predpisani z vrha upravne piramide, zato onemogočajo pobude organizacijskih enot in uslužbencev. Podaljša se čas obdelave podatkov, zato so postopki dolgotrajni. Zmanjša se dostopnost do informacij. Težje je vodenje organizacijskih enot (ni informacij, ni moči). Več administracije (določiti enoten postopek, zato vedno nova pravila). Zaradi težnje po poenotenju sledijo vedno nova pravila, ki podražijo in podaljšajo postopke. Birokratizacija, ki se z informatizacijo delovanja uprave samo še poveča. Odgovornost za delo se zamegli (v organizacijskih enotah nimajo podatkov niti vpogleda v delovanje vrha). Togost poslovanja (ni hitrega odzivanja na spremembe v okolju). Organizacijske enote nimajo moči, da bi vplivale na širjenje centralne uprave, niti na njen materialni položaj. Kakovost dela znotraj uprave se lahko izboljša, ni pa nujno, da se izboljša kakovost storitev za organizacijske enote in stranke. Nastanek nove službe, ki skrbi za materialne in druge pogoje delovanja velike upravne službe (centralna uprava generira nastajanje novih služb). Proces centralizacije in decentralizacije srečujemo tudi na področju samoupravne lokalne skupnosti. Z decentralizacijo bi izboljšali odnos do strank. Pri prijaznejši upravi bi uslužbenec imel tolikšna pooblastila, da bi stranko sprejel in zanjo opravil vse, kar je treba. Uveljavljanje decentralizacije ali centralizacije je odvisno od politične volje, znanja in šele nato od razpoložljivih materialnih sredstev. Za uresničevanje vitalnih funkcij upravnih sistemov je treba podpreti procese centralizacije; za druge funkcije pa je treba sprostiti toge organizacijske strukture in odpreti pot decentralizaciji in s tem povečati samostojnost izvajalcev (njihovo zadovoljstvo) ter strankam zagotoviti višjo raven uslug. Pri tem mora biti zagotovljena ustrezna koordinacija in primeren nadzor (Brejc, 2004, str ). 126

139 Državna uprava se lahko tudi decentralizira ali pa dekoncentrira. V prvem primeru gre za takšno organizacijo državne uprave, po kateri je državna uprava organizirana na centralni državni ravni in na ravni ožjih teritorialnih enot (občin okrajev, oblasti, pokrajin in podobno). V primerjavi z decentralizacijo pa dekoncentracija ostaja pri centralni organizaciji državne uprave, ki se sicer izvaja v izpostavah na lokalni ravni, vendar le kot centralne državne uprave. Pri tem deli državne uprave, ki izvajajo njene naloge na lokalni ravni, nimajo nikakršne samostojnosti (Grad, 1999, str. 169). Pojme in pojave centralizacije in decentralizacije sistemov uporabljamo dokaj pogosto, ko obravnavamo organizacijsko strukturo sistemov, delegirane pristojnosti, dogovorjene cilje, oblike in obsege odgovornosti itd. Pri tem se neredko dogaja da pojem centralizacije tolmačimo z negativnim predznakom ali celo kot nasilje za obvladovanje ljudi- sodelavcev v sistemu, medtem ko imamo decentralizacijo za nekaj sodobnega, za proces, ki omogoči večjo učinkovitost in uspešnost (Nemec, 2005, str. 33). Če centralizacijo razumevamo skozi pristop vodenja in odločanja vidimo, da je skoncentrirano v vodstvo oziroma pri eni osebi, ki ima pravico odločati. Ob tem je težko govoriti o čisti centralizaciji, saj vedno še obstaja nekakšne mehanizem, ki sodeluje v procesu odločanja. Poleg tega se informacije, ki se pridobivajo so vedno očiščene oziroma izluščeno je pomembno od nepomembnega. To je splošen proces zbiranja informacij, ki ga vodstvo potrebuje saj bi v nasprotnem primeru prišlo do prevelike količine informacij, ki pa ne bi bile ovrednotene in primerno obdelane. Zaradi tega se podatki in informacije selekcionirajo. Pri tem je potrebno poudariti da posamezni analitiki in osebe, ki delajo z informaciji imajo neposredno vpliv na odločevalne, saj lahko zavestno ali slučajno ter po pomoti posredujejo pomanjkljive ali nekoristne informacije. Določiti pravo razmerje med prenosom pooblastil na nižje hierarhične nivoje ter centralizacijo kontrole izvajanja kakovosti in količine storitev je vsaj zaenkrat še nerešen primer delovanja javne uprave pri nas (Brezovšek in Haček, 2004, str. 267). Centralizacija se torej osredotoči na piramidalno hierarhično lestvico vodenja. Vsakdo ima v okviru svojega delovnega področja determinirana pooblastila in odgovornost. Kot smo že povedali, je tendenca slabitev centralizacije, kar pelje v decentralizacijo vodenja. Decentralizacija pomeni prenos operativnega managementa s centralnih na srednje in nižje oblike organizacije. Gre za obseg pooblastil in globino centralizacije. Pri tem je namen razbremeniti višje vodstvo, kar pripelje do reorganizacije kot posledice neučinkovite organizacije. Decentralizacija je proces prilagajanja organizacijskim razmeram v času in prostoru, zato jo izvajamo na dva načina: kot federalno in kot funkcionalno. Federalna decentralizacija je višja oblika organizacije, pri kateri je samostojnost omejena. Že iz imena funkcionalna decentralizacija pa razberemo, da gre za večjo samostojnost glede funkcij. Časovno gledano lahko ločujemo: a) konvencionalno klasično organizacijo, 127

140 izhaja iz funkcij, in b) sodobno organizacijo, izhaja iz ciljev in zahtev (Florjančič, 1995, str ). Iz opisanega lahko vidimo, da sta centralizacija in decentralizacija pristojnosti temelja filozofije delegiranja pristojnosti, ki opredeljuje, kje se sprejemajo odločitve v organizaciji. Decentralizacija je poseben način, ki terja od vodstvenih organov odločitev, kaj in kdaj bo delegiral, skrbno izbiro in usposabljanje osebja ter opredeljevanje ustrezne kontrole. Niti centralizacija niti decentralizacija ne moreta biti absolutni. Noben menedžer ne sprejema vseh odločitev sam, četudi je pristojnost popolnoma centralizirana. Popolno delegiranje pa bi terjalo prenos pristojnosti na srednje in nižje menedžerje. Tako lahko govorimo le o stopnjah centralizacije ali decentralizacije V večini organizacij so določene naloge relativno centralizirane (npr. kadrovska politika, plačni sistem ), medtem ko so druge relativno decentralizirane (npr. proizvodnja, prodaja, razvoj ) (Možina, 1994, str. 395). Tudi organiziranost inšpekcijskih služb v EU ni enotno urejena. Vsaka država ima svoj sistem organizacije in ti sistemi se med seboj največkrat močno razlikujejo. V nekaterih državah so inšpekcijske službe decentralizirane in vključene v upravne organe dežel in pokrajin (npr. Avstrija ali Nemčija), druge države imajo popolnoma centraliziran sistem (npr. Španija). V državah z decentralizirano organizacijo se neprestano srečujejo s težavami pri koordiniranju in enotnem ukrepanju inšpekcijskih organov na celotnem območju države. Bistveno manj težav z enotnim delovanjem inšpekcijskih služb je pri centraliziranem sistemu, ki se je zato izkazal kot primernejši. EU državam članicam in državam kandidatkam za članstvo ne vsiljujejo enotnega sistema organizacije inšpekcijskih služb, saj bi to pomenilo preglobok poseg v upravno strukturo posameznih držav. Edini zahtevi, ki ju EU postavlja, sta, da morajo biti inšpekcijske službe organizirane tako, da lahko učinkovito izvajajo nadzor nad harmoniziranimi evropskimi predpisi in da je tega učinkovitega nadzora dovolj (Kladošek, 2002, str. 166). Običajno pravila oziroma načela delovanja sistema določa sistem sam oziroma organizacija, ki predpisuje želeno stanje, nadzorni organ inšpektorji pa so v vlogi, da ugotavljajo in merijo odstopanje od tega stanja. Z ugotovitvami seznanjajo pristojne o ustreznosti, neskladnosti in pomanjkljivosti na področju predpisov in standardov in izdajajo ukrepe za izboljšanje stanja in popravo napak. Inšpekcijski nadzor ne more potekati brez upoštevanja temeljnih načel, ki jih določa ZIN. Temeljna načela so osnovna in hkrati nujna procesna jamstva stranki in tudi ključne obveznosti organa do stranke. Večina temeljnih načel se nanaša na celoten upravni postopek in usmerja delovanje organa in stranke v postopku. Smisel in namen načel je večstranski. Načela omogočajo pravilno in primerno uporabo materialnega prava. Zagotavljajo procesna jamstva stranki v postopku in omejujejo organ, ki odloča, da ne uporablja predpisov na nedovoljen način. Temeljna načela omogočajo organu, 128

141 da si pravilno razlaga procesne institute Zakona o splošnem upravnem postopku (ZUP) in posebnih postopkov (Kušar, , str. 133). Načela delovanja kontrole so povezana z načeli organiziranosti inšpekcijskega nadzora, zato se morajo upoštevati načela delovanja, ki jih določata ZUP in ZIN, kar ponazarja tabela 28. TABELA 28: Splošna načela dveh zakonov NAČELA ZUP načelo zakonitosti načelo varstva pravic občanov in varstva javnih koristi načelo učinkovitosti načelo materialne resnice NAČELA ZIN načelo samostojnosti načelo varstva javnega interesa in varstva zasebnih interesov načelo javnosti načelo sorazmernosti načelo zaslišanja strank načelo proste presoje dokazov načelo samostojnosti pri odločanju načelo pravice do pritožbe načelo pravnomočnosti odločbe načelo ekonomičnosti postopka načelo pomoči neuki stranki načelo uporabe jezika in pisave (Obrulj, 2008, str. 40). Pri primerjavi specifičnosti ZIN v povezavi z ZUP je potrebno izpostaviti tiste ključne značilnosti, po katerih je ZIN krovni normativni akt za delovanje inšpekcijskega nadzora. 129

142 Zakon o inšpekcijskem nadzoru (ZIN) v četrtem členu, navaja načelo samostojnosti 51, po katerem so inšpektorji pri opravljanju nalog inšpekcijskega nadzora v okviru svojih pooblastil samostojni. To načelo se pojavlja tudi v ZUP, zato se zagotavlja inšpektorju več pravic. V bistvu pomeni ponovitev načela samostojnosti, da organ lahko vodi upravni postopek in odloča v inšpekcijskih stvareh samostojno na podlagi zakonov, podzakonskih predpisov in da je uradna oseba inšpektor samostojen pri opravljanju dejanja v upravnem postopku. Ravno tako se načelo samostojnosti v inšpekcijskem nadzoru ponazarja tudi v osemnajstem členu Zakona o inšpekcijskem nadzoru, ki pravi, da inšpektor samostojno opravlja naloge inšpekcijskega nadzora, vodi upravni postopek in izdaja odločbe in sklepe v upravnem postopku 52. Za samostojno izdajanje odločb in sklepov pa ga pooblašča tudi 4. odstavek 28. člena ZUP, ki določa, da ima inšpektor že po zakonu pooblastilo za odločanje v upravnih stvareh. Inšpektor je torej pri uporabi pooblastil (19. člen ZIN) in ukrepov (32. in 36. člen ZIN) popolnoma samostojen! Šesti člen ZIN določa načelo javnosti, pri katerem je bistvo, da inšpektorji obveščajo javnost o svojih ugotovitvah ter ukrepih, če je potrebno, da se zavaruje pravice pravnih ali fizičnih oseb, in v primerih, kadar je to potrebno za zagotovitev spoštovanja pravnega reda oz. njihovih odločb 53. Načelo javnosti posebej v ZUP-u ni opisano, zajeto je operativno pri izvedbi upravnih postopkov v ostalih načelih. Opravljanje nalog inšpekcijskega nadzora določa osemnajsti člen, ki pravi, da so inšpektorji v okviru svojih pooblastil samostojni pri opravljanju nalog nadzora nad izvajanjem zakonov in drugih predpisov. To pomeni, da samostojno ugotavljajo kršitve javnega reda in izdajajo odločbe za odpravo nepravilnosti. Pri tem se samostojnost kaže tudi pri tem, da niso vezani na pooblastila drugih organov, kako odločiti v posamezni stvari. Devetnajsti člen daje inšpektorju obsežna pooblastila, ki so potrebna za učinkovito opravljanje nalog inšpekcijskega nadzora, predvsem pa daje večjo možnost ukrepanja. Pomembno pooblastilo, ki ga je potrebno izpostaviti, je brezplačno pridobivanje in uporaba osebnih in drugih podatkov iz uradnih evidenc in drugih zbirk podatkov, ki se nanašajo na zavezanca in ki so potrebni za izvedbo inšpekcijskega nadzora 54. Ta določba pomeni na eni strani pravico inšpektorja zahtevati navedene podatke, na drugi strani pa obveznost ustreznih organov in služb, da te podatke inšpektorju posredujejo. Inšpektor lahko za opravljanje nadzora brezplačno vzame vzorce blaga, materialov in opreme. Pri tem mora ravnati tako, da je količina le tolikšna, da zagotavlja možnost preiskave in ne povzroča stranki nepotrebnih stroškov. Zakon med drugim daje 51 Iz tega izhodišča se kaže pravna regulativa, da so inšpektorji v postopkih samostojni in neodvisnosti od ministra za obrambo člen ZIN člen ZIN člen ZIN 130

143 inšpektorju pooblastilo, da lahko fotografira ali posname osebe, prostore, objekte, reproducira listine, avdiovizualne zapise in druge dokumente. Pomemben je ravno tako Triindvajseti člen, ki govori o nemotenem opravljanju nalog inšpekcijskega nadzora. Če inšpektor pri opravljanju nalog inšpekcijskega nadzora naleti na fizičen odpor oz. tak odpor utemeljeno pričakuje, lahko zahteva pomoč policije, ki mu je to pomoč dolžna pravočasno zagotoviti 55. Določba štiriindvajsetega člena (stranke v postopku) ureja dvoje procesnih vsebin. Dolžnost inšpektorja je, da reagira na vsakršna sporočila posameznikov ali pravnih oseb, ki opozarjajo na določene kršitve, četudi te osebe v postopku nimajo položaja stranke. Prijavitelji določenih nepravilnosti ne morejo uveljavljati položaja stranke, ker ga imata samo oseba, zoper katero teče inšpekcijski postopek, in oseba, ki bi bila prizadeta z izdanim sklepom ukrepom inšpektorja zoper zavezanca. Petindvajseti člen nas seznanja s pooblastili za opravljanje posameznih dejanj v postopku. Tako je določeno da lahko glavni inšpektor, ki vodi organ v sestavi, izda potrebno pooblastilo za opravljanje posameznih dejanj uradni osebi, zaposleni v inšpekciji, npr.: za sprejemanje in dopolnjevanje pomanjkljivih vlog, ugotavljanje dejstev in okoliščin, dokazovanje z ogledi ali izvedenci, pridobivanje listin. To pomeni, da ta pravna oseba lahko izdaja procesne sklepe, ki ne pomenijo ustavitve postopka, in opravlja ugotovitvena in dokazna dejanja, vendar brez pravice odločanja o predmetu zadeve. Seveda mora taka oseba imeti tudi strokovni izpit iz upravnega postopka, ki je skladen z enaintridesetim členom ZUP, potreben že za vodenje postopka in ne le za odločanje. Ob tem je treba opozoriti, da taka oseba ne sme izdajati odločb in sklepov, s katerimi bi se ustavil postopek. Medtem ko ZUP v osemindvajsetem členu dovoli predstojniku, da lahko pooblasti drugo zaposleno osebo za odločanje o stvari in tudi za vodenje postopka pred odločitvijo. Tu se vidi nadrejenost ZIN v primerjavi z ZUP, ker obvelja določba ZIN. V osemindvajsetem členu je opisana ustavitev postopka. Ta določba ureja situacijo, ko se med ugotovitvenim postopkom oziroma pred odločitvijo inšpektorja ugotovi, da oseba pod nadzorom s svojim ravnanjem oz. dejavnostjo ne krši predpisov in da ni razlogov za odreditev kakršnih koli ukrepov. Zato se inšpekcijski postopek ustavi s sklepom. Tako pooblastilo ima vsaka uradna oseba že v četrtem odstavku 135. člena ZUP. Posebnost te ustavitve postopka pa je v obveznosti inšpektorja, da v obrazložitvi sklepa o ustavitvi postopka navede obseg opravljenega nadzora in razlog za ustavitev postopka. Ta obveznost preprečuje inšpektorju, da bi brez razlogov ali celo z namenom šikaniranja uvedel postopek, ker mora v sklepu navesti, kaj je v postopku nadziral in kakšni so razlogi za ustavitev postopka, ki pa predstavljajo tudi odgovor, zakaj je bil postopek sploh začet člen ZIN 131

144 Posebnost predstavlja drugi odstavek tega člena, ki ureja situacijo, ko bi bilo treba postopek delno ustaviti, glede na začeti obseg kontrole, čeprav ta zakon ne pozna delne ustavitve postopka. Zato zakon nalaga inšpektorju dolžnost, da v obrazložitvi odločbe, s katero je zavezancu naložil določene ukrepe, navede tudi obseg opravljenega nadzora in ugotovitve, v katerih delih nadzora niso bile ugotovljene nepravilnosti in kje predpisi niso bili kršeni. Devetindvajseti člen govori o pravicah in dolžnostih zavezanca v postopku inšpekcijskega nadzora. Najprej je treba ločiti najavo inšpekcijskega nadzora od nadzora samega. Nadzora ni obvezno najaviti, da ne bi zavezanec ravnal tako, da bi otežil ali onemogočil ugotovitev nepravilnosti. Odločitev o najavi je prepuščena inšpektorju. Pri nadzoru ima zavezanec pravico: 1. Da prisostvuje pri opravljanju nalog inšpekcijskega nadzora, razen v primeru, ko inšpektor oceni, da bo prisotnost ovirala učinkovitost inšpekcijskega nadzora. V tem primeru se pravica prisostvovanja nadzoru izključi s posebnim sklepom. 2. Da daje izjave v zvezi z ugotovitvami pri opravljanju nadzora, da daje vprašanja in sodeluje pri izvedbi dokazov. Ta pravica izhaja iz prvega, drugega, tretjega odstavka 146. člena ZUP. Posebna situacija pa nastopi, če pri inšpekcijskem nadzoru ni prisoten zavezanec oziroma njegov zastopnik ali pooblaščenec. V tem primeru lahko inšpektor, če gre za pravno osebo oz. samostojnega podjetnika, opravi vsa ugotovitvena in dokazna dejanja tudi brez navzočnosti teh oseb. Vendarle pa mora pred izdajo odločbe zavezanca seznaniti z zapisnikom s pozivom, da se v določenem roku, ki ne sme biti krajši od 48 ur, pisno ali ustno izjavi o ugotovitvenih dejstvih in okoliščinah. Seveda pa je treba opozoriti, da inšpektor ne izda odločbe, pač pa s sklepom ustavi postopek nadzora, če zavezanec odpravi nepravilnosti, na katere je opozoril inšpektor v zapisniku. V tridesetem členu je opredeljena pritožba zoper odločbo inšpektorja. Po tej določbi pritožba zoper odločbo inšpektorja ne zadrži izvršitve izdane odločbe, če ni s posebnim zakonom drugače določeno in jo mora zavezanec od dneva vročitve izvrševati. Nesuspenzivnost pritožbe po ZIN je še en lep primer nadrejene rabe nasproti ZUP. Po ZUP namreč velja, da je pritožba suspenzivno pravno sredstvo, ker praviloma odloži izvršitev odločbe, zoper katero je vložena. Enaintrideseti člen ZIN pove, kako je s stroški inšpekcijskega postopka. Kdo trpi stroške postopka v inšpekcijskih zadevah, je odvisna od tega, za koga se je postopek neugodno končal. Če se ugotovijo nepravilnosti in odredijo ukrepi zaradi kršitve predpisov, trpi stroške inšpekcijskega nadzora zavezanec. Odmerijo pa se lahko le tisti stroški inšpekcijskega postopka, ki so bili nujni za ugotovitev dejstev, ki dokazujejo, da je zavezanec kršil zakon. Če je postopek s sklepom ustavljen, ker zavezanec ni kršil zakona ali drugega predpisa, trpi celotne stroške inšpekcijskega nadzora organ. V dvaintridesetem členu zakon določa, da imajo inšpektorji pravico in dolžnost, da v primeru kršitve zakona ali drugega predpisa ustrezno ukrepajo. Njihova dolžnost je, da 132

145 odredijo ukrepe in roke za odpravo nepravilnosti, podajo predloge sodniku za prekrške, podajo kazenske ovadbe. Te navedene ukrepe lahko inšpektorji odredijo in izvedejo le, če so v posebnih predpisih, katerih izvajanje nadzorujejo, za to posebej pooblaščeni. Pri določitvi roka za odpravo nepravilnosti mora inšpektor upoštevati težo kršitve, njene posledice za javni interes in okoliščine, od katerih je odvisno, v kakšnem času lahko fizična ali pravna oseba, pri kateri inšpektor opravlja nadzor, ob dolžni skrbnosti odpravi nepravilnosti. Pri izbiri ukrepov inšpektor ob upoštevanju teže kršitve izreče ukrep, ki je za zavezanca ugodnejši, če je s tem dosežen namen predpisa. Inšpektor lahko ukrep izreče na tri načine: OPOZORILO: Če inšpektor pri opravljanju nalog inšpekcijskega nadzora odkrije nepravilnosti in oceni, da je glede na pomen dejanja opozorilo zadosten ukrep, ga ustno opozori o nepravilnosti in posledicah ter določi rok za njihovo odpravo. UKREPI: Inšpektor na temelju področnega zakona in tega (32. člena ZIN) izreče enega ali več ukrepov, ki morajo biti v sorazmerju s težo kršitve. To je s stopnjo ogrožanja javne koristi. POSEBNI UKREPI: Po 34. členu ZIN lahko inšpektor začasno prepove opravljanje dejavnosti oz. odvzame predmete ali dokumentacijo, če zavezanec v roku, ki ga določi inšpektor, ne odpravi nepravilnosti in pomanjkljivosti (Obrulj, 2008, str ). TABELA 29: Razmerje dvojne subsidiarnosti v inšpekcijskih postopkih (Jerovšek, 2008, str.167). 133

146 Temeljna načela inšpekcijskega nadzora so tako prirejena za inšpekcijski nadzor in izhajajo iz načel ZUP, to so načelo samostojnosti, načelo varstva javnega interesa in varstva zasebnih interesov, načelo javnosti in načelo sorazmernosti. Za vodenje inšpekcijskega postopka so odgovorni inšpektorji kot uradne osebe s posebnimi pooblastili in odgovornostmi. Inšpekcijski postopek vodi inšpektor samostojno, to pomeni, da morajo biti ukrepi usmerjeni v prihodnost, da ljudje ne bi ravnali protipravno oziroma proti pravnim pravilom. Samostojnost je poudarjena tudi v smislu ugotavljanja kršitev pravnega reda prav tako pri odrejanju ukrepov za odpravo nepravilnosti in izdajanju odločb v upravnih stvareh. Kaznovanje in sankcioniranje inšpektor lahko odredi le, če je nepravilno dejanje predpisano kot prekršek in je za to dejanje predpisana sankcija oziroma denarna kazen globa. Pri vsem tem je pri inšpekcijskem ukrepanju poudarek na zakonitosti z namenom, da se doseže najbolj racionalna rešitev v okviru zakonov in predpisov. Izhajajoč iz opisanega ukrepanja, je potrebno upoštevati načelo sorazmernosti, kar predstavlja dejstvo, da mora biti ukrepanje inšpektorja zakonito sorazmerno upoštevati zasebni in javni interes. Načelo sorazmernosti nalaga inšpektorjem, da pri izbiri ukrepov izreče ukrep, ki je za kršitelja ugodnejši, če je s tem dosežen namen predpisa. Pri določitvi roka za odpravo nepravilnosti mora inšpektor sorazmerno upoštevati težo kršitve, njene posledice za javni interes in okoliščine, od katerih je odvisno v kolikšnem času lahko fizična ali pravna oseba odpravi nepravilnosti. Načelo sorazmernosti in odločanje o prostem preudarku sta tesno povezana, čeprav načelo sorazmernosti v sodobnem pravnem okolju povezuje z pravičnostjo, saj je potrebno to načelo uporabiti povsod tam, kjer se pojavi vprašanje vrednotenja in primerjave različnih varovanih dobrin, predvsem človekovih pravic in svoboščin. Uporaba prostega preudarka je najpogostejša in naj značilnejša pri upravno pravnem odločanju v konkretnih upravnih zadevah. V pozitivnem pravu je pooblastilo za odločanje po prostem preudarku upravnem organu izraženo z izrecno zakonsko normo, ki pove, da organ odloča o prostem preudarku (Šturm, 1996, str. 327). Odločanje po prostem preudarku spada v ZUP in ZIN in sodi pod načelo zakonitosti, saj mora organ zakonito delovati tudi takrat, kadar odloča po prostem preudarku ali diskreciji. Prosti preudarek je z zakonom dodeljen in je razviden iz besednih zvez: organ lahko, organ sme, organu je dovoljeno. Opredelitev prostega preudarka je tako povezana z njegovimi različnimi terminološkimi pojmovanji. Izraz prosti preudarek je podoben izrazu prosta presoja dokazov. Pojem proste presoje dokazov se nanaša na ugotavljanje konkretnega dejanskega stanja. Pri tem prostega preudarka ne bi smelo biti. Uradna oseba v postopku se namreč po lastnem prepričanju odloči, ali bo zaslišala neko pričo ali je ne bo in ali bo sprejela nek dokaz kot relevanten ali ne. 134

147 Prosti preudarek v nadzorstvu je prej izjema exeptio illegalis med načeli zakonitosti kot pravilo, izjema, ki naj potrjuje pravilo, ne pa obratno, da sam postaja običajna praksa, ki se izrodi v arbitrarnost in oportunost (Strojin, 1996, str 22). V tabeli 30 je razvidna značilnost prostega preudarka. TABELA 30: Značilnosti prostega preudarka ZNAČILNOSTI PROSTEGA POGLAVITNA ZNAČILNOST: Organ, ki odloča po prostem preudarku, ima na izbiro dve ali več alternativ. Pri svojem odločanju je organ omejen tako, da mora vedno upoštevati javno korist. Konkretni upravni akt mora biti izdan v mejah zakonskega pooblastila in v skladu z zakonskim namenom, ki pooblašča upravni organ k izdajanju akta po prostem preudarku (v najširšem pomenu besede je ta namen največkrat javna korist). V nekaterih primerih ima organ pravico, da zamolči razloge za svojo odločitev. (Brezovšek in Haček, 2004, str. 55). Splošna povezanost norm v inšpekcijskem nadzorstvu narekuje njihovo odvisnost od zakona ali legalnost inšpekcijskega nadzorstva. Karkoli se inšpektorju omogoča po prostem preudarku, pomeni izjemo, ki potrjuje pravno pravilo, nikoli obratno. Če pa je potrebna izjema, mora biti določena s posebnim zakonom oziroma normo zakonitosti (legalnost) delovanja in podlaga vsakega inšpekcijskega nadzorstva. Kar je zakonito določeno, je mogoče upravičeno (legitimno) zahtevati, ukrepati, terjati, skratka se postavljati v aktivno vlogo v odnosu do nečesa ali nekoga. Tako je tudi v primeru inšpekcijskega nadzorstva nad predmeti (objekti), za katere imamo pooblastila v zakonu. Glede na to, da inšpektorji praviloma odločajo z odločbo, mora biti uporaba prostega preudarka v odločbi tudi obrazložena. S tem je pred zakonom zavarovano, da pri odločanju po prosti presoji ne pride do samovolje (Strojin, 1996, str ). Delovanje inšpekcijskih organov oziroma inšpektorjev je javno zato obveščajo javnost o svojih ugotovitvah ter ukrepih, če je to potrebno, da se zavarujejo pravice pravnih ali fizičnih oseb, ter v primerih, kadar je to potrebno za zagotovitev spoštovanja pravnega reda oziroma njihovih odločb. Največkrat se načelo javnosti izkazuje skozi svetovanje, obveščanje in napotitvijo stranke v smislu, kako naj zavarujejo svoje pravice in interese in kako naj izvršujejo svoje obveznosti, ki izhajajo iz zakonov in drugih predpisov. Pri delovanju inšpekcijskega organa je javno izkazana tudi vzgojna dejavnost, ki se izraža, ko inšpektorji s svojim delom, zgledom in obnašanjem pozitivno vplivajo na obnašanje drugih ljudi, da spoštujejo pravno regulativo. 135

148 V ZIN je v 5. členu določeno še načelo»varstva javnega interesa in varstva zasebnih interesov«. To načelo predstavlja v inšpekcijskem nadzoru, da so inšpektorji, ki opravljajo nadzorno funkcijo, dolžni spoštovati varovanje javnega interesa ter interesov pravnih in fizičnih oseb. Ne samo da morajo inšpektorji v svojem delovanju reprezentativno zaščititi javni interes, ampak je potrebno tudi v inšpekcijskem postopku delovati in postopati tako, da zaščitijo varovanje zasebnih interesov pravnih in fizičnih oseb, ki bi bile s strani upravnega oziroma državnega organa lahko s kršitvijo zakona prizadete ali oškodovane. Pri inšpekcijskem nadzorstvu morajo inšpekcijski organi ugotoviti dejansko stanje na določenem področju oziroma v določenem položaju ter presoditi, ali je ta dejavnost skladna z zakoni in predpisi ali ni. Cilj inšpekcijskega nadzora seveda ni samo ugotovitev, ali je dejansko stanje skladno z zakonom ali ne, ampak je cilj predvsem to, da se ta skladnost doseže in da se odpravijo vse ovire in pomanjkljivosti, ki povzročajo nezakonito stanje. Ugotavljanje dejanskega stanja je običajno zahtevno strokovno delo, ki zahteva posebno strokovno znanje, uporabo posebnih strokovnih in znanstvenih metod in sredstev in posebno opremljenost. V vladavini prava v pravni državi se delovanje inšpekcijskega nadzora lahko odvija le po enotnih zakonsko določenih načelih, kar je pri nas določeno v Zakonu o inšpekcijskem nadzoru. Vendar ne glede kako bodo zakonske podlage in določena načela delovanja inpekcijskih orgabnov pa je potrebna tudi ustrezna lastnost izvajalca nadzora da bo v nadzorstvenem procesu uporabil takšne mehanizme nadzora, ki jih bo nadzorovani razumel in sprejel kot samoumevne, primerne in koristne. Žal pa se prepogosto dogaja, da pri nadzoru prevladujejo parcialni osebni, korporativni ali politični interesi, ki se sicer poskušajo opravičiti s sklicevanjem na pravno podlago in tako zakrivajo pravi motiv. Enako slabo je, če postane nadzorstvo zgolj delovna rutina. Tedaj to pomeni, da se le formalno izpolnjujejo formalne obveznosti in ne vsebina nadzora. Posledice se kmalu pokažejo v opustitvah (ni storjeno, kar bi moralo biti) v dopustitvah (dopušča se, kar bi se moralo preprečiti) in v preprečitvah (preprečuje se, kar se preprečiti ne bi smelo).pri razmišljanju o nadzoru (nadzorstvu) je treba računati tudi na poskuse vulgarizacije in pragmatizacije, ki temu pojmu navadno dajejo prevelik ali premajhen pomen in ga označujejo z vnaprejšnjim negativnim ali pozitivnim predznakom. Nadzor (nadzorstvo) in njegovi izvajalci ne smejo biti motivirani le z evidentiranjem nepravilnosti. Če to postane edini motiv, se bodo nepravilnosti vedno in povsod našle, ker se iščejo in ker so osrednji cilj nadzorstvenega procesa (Anžič, 2010, str.129). 136

149 4.3 INŠPEKCIJSKO NADZORSTVO NA OBRAMBNEM PODROČJU Za lažje razumevanje področja inšpekcijskega nadzora na obrambnem področju je smiselno predstaviti nekatere osnovne pojme, ki se v nadaljevanju pojavljajo. Inšpekcijski nadzor (inšpekcija) na obrambnem področju zajema nadzor nad izvrševanjem zakonov in drugih predpisov ter aktov vodenja in poveljevanja na tem področju. Organ v sestavi ministrstva je organizacijska enota v okviru ministrstva, ki ima svoj poseben položaj in samostojen okvir dela ter specifično delovno področje. Glavni inšpektor za obrambo je predstojnik IRSO. Njegove naloge so: vodenje in usmerjanje dela inšpektorata, zagotavljanje pogojev za delo, načrtovanje izvajanja inšpekcijskega nadzora, vodenje in usmerjanje inšpektorjev za obrambo. Inšpektor za obrambo je delavec s posebnimi pooblastili, ki samostojno izvaja proces inšpekcijskega nadzora, ugotovitvenega postopka, in izdaja odločbe iz upravnega postopka (inšpekcijski zapisnik), v katerih odreja ukrepe in naloge za odpravo ugotovljenih nepravilnosti, pomanjkljivosti in neskladij z zakonskimi in drugimi predpisi. Subjekt inšpekcijskega nadzora (po pravilniku o inšpekcijskem nadzoru na obrambnem področju) oziroma zavezanec (po zakonu o inšpekcijskem nadzoru) so pravne ali fizične osebe, pri katerih se izvaja inšpekcijski nadzor. Za področje obrambe so to poveljstva, enote in zavodi Slovenske vojske, enote za upravne zveze ter organizacijske enote MORS, drugi državni organi, organi lokalnih skupnosti in gospodarske družbe, zavodi in druge organizacije, ki izvajajo obrambne priprave. Inšpekcijski zapisnik (odločba po zakonu o upravnem postopku) izda posamezen inšpektor, naloge in ukrepi iz njega so obvezujoči za inšpicirani subjekt (Brajnik, 2005, str ). Sedanja ureditev Inšpektorata za obrambo ima svoje začetke v preoblikovanju iz Republiškega inšpektorja za obrambo, ki ga je opredeljeval Zakon o obrambi in zaščiti iz leta 1982 vse do leta 1990 (Uradni list SRS, št. 35/1982, pop. 22/83 in Uradni list SRS 9/90). Obseg dejavnosti takratne republiške inšpekcije za obrambo je bil v okviru Republiškega sekretariata za ljudsko obrambo tak, da je bilo bistveno področje inšpiciranja bolj področje civilne obrambe, medtem ko je bila vojaška obramba (tedanja Teritorialna obramba in JLA) inšpicirana s strani Generalne inšpekcije ljudske obrambe (GINA) iz Zveznega sekretariata za ljudsko obrambo. Z dopolnjenim zakonom o obrambi in zaščiti v letu 1991 (Uradni list RS št /91, pop. 18/91) so bile prevzete tudi dotedanje pristojnosti zveznega sekretariata za ljudsko obrambo (ZSLO). Formiran je bil inšpektorat za obrambo, ki ga je vodil glavni republiški inšpektor za obrambo. Uveljavljen je bil Pravilnik o organiziranju in izvajanju inšpekcije na področju obrambe in zaščite (Uradni list RS, št. 7/91 z dne ). Inšpektorat je bil kadrovsko okrepljen z inšpektorji za bojno pripravljenost teritorialne obrambe in z inšpektorji za vojaške zadeve ter obrambne priprave (Brajnik, 2005, str. 23). 137

150 V letu 1995 je bila z uveljavitvijo novega Zakona o obrambi (Uradni list RS, št. 82/94) obrambna inšpekcija preimenovana iz Republiške inšpekcije za obrambo v Inšpektorat Republike Slovenije za obrambo (IRSO). Na tej osnovi je bil tudi sprejet nov Pravilnik o inšpekciji na obrambnem področju (Uradni list RS, št. 37/95). V tistem obdobju je kadrovska sestava štela 15 delovnih mest. Kljub nenehnemu reorganiziranju takratne Teritorialne obrambe ter kasneje Slovenske vojske in preoblikovanjem obrambnega sistema je organizacija IRSO ostala dokaj nespremenjena. V sklopu preoblikovanja je bil inšpekcijski nadzorni organ na obrambnem področju (IRSO) po sistematizaciji kadrovsko povečan na 20 delovnih mest, od tega 16 inšpektorjev. V času približevanja Slovenije in obrambnega sistema Natu in EU je bil inšpekcijski organ na obrambnem področju najbolj okrepljen za nadzor. Organizacijska umeščenost in delovanje IRSO je v sklopu Ministrstva za obrambo, ki opravlja upravne in strokovne zadeve, ki se nanašajo na obrambni načrt države, razvoj, organizacijo, opremljanje, delovanje in vodenje obrambnih sil, na priprave civilne obrambe, na upravne zveze in kriptografsko zaščito v obrambnem sistemu, na vojaško šolstvo, na priprave sistema zaščite in reševanja ter na pravice in dolžnosti državljanov na področju obrambe, zaščite in reševanja. Minister za obrambo skladno z usmeritvami in odločitvami vlade vodi ministrstvo za obrambo in določa politične usmeritve za delo ministrstva in organov v sestavi ter nadzoruje njihovo delo. Uredba o organih v sestavi (Uradni list RS, št. 38/2003) v 11. členu določa, da v ministrstvu za obrambo delujejo štirje organi v sestavi: Generalštab Slovenske vojske, Uprava Republike Slovenije za zaščito in reševanje, Inšpektorat Republike Slovenije za obrambo (v nadaljevanju IRSO). Inšpektorat Republike Slovenije za varstvo pred naravnimi in drugimi nesrečami. Ko ocenjujemo organiziranost inšpekcijskih služb, moramo pogledati, kako so organizacijsko vpete v sistem izvršilne veje oblasti. Vsi inšpektorati so z vladno uredbo o organih v sestavi ministrstev vključeni v organizacijo ministrstev. Vendar je njihova vloga in položaj zaradi specifičnega področja delovanja drugačen (bistveno bolj avtonomen) kot pa položaj notranjih organizacijskih enot v ministrstvih (direktorati, službe, sektorji, oddelki idr.). Samostojnost organa v sestavi je omejena z usmerjevalno, programsko, kadrovsko, finančno in nadzorno vlogo ministrstva oziroma ministra. Zakon o državni upravi namreč jasno določa, da vlada z uredbo ustanovi organ, upravni organ oziroma organ v sestavi. Izjema obstaja pri ustanovitvi organa v sestavi prav generalštab Slovenske vojske (39. čl.) in Inšpektorat za obrambo (86. čl.) ki sta kot organa v sestavi opredeljena v omenjenih členih Zakona o obrambi. 138

151 Pri obravnavanju položajaa organizacije organa v sestavi obstajajo določene razlike med notranjimi organizacijskimi enotami, ki so tudi v okviru ministrstev. Razlike so povezane predvsem z načelom samostojnosti, načinom vodenja ter odgovornosti izvajanja nalog in nadzorom. Ustanovljeni inšpektorat kot organ v sestavi je specializiran organ, ki razpolaga z večjo strokovnostjo, boljšim poznavanjem dejanskega stanja in posebnimi pooblastili za opravljanje določenih upravnih nalog (npr.: naloge inšpekcijskega nadzora). Organ v sestavi ima pooblastilaa za samostojno odločanje v zadevah iz svoje pristojnosti. Šele v primeru pritožbe ministrstvo odloča v upravnem postopku na drugi stopnji o upravnih sredstvih zoper upravne akte, ki jih izdaja organ v sestavi. Organigram obrambnega ministrstva je razviden v tabeli 31. TABELA 31: Organizacijaa obrambnega ministrstva za obrambo (Predstavitveno gradivo IRSO, 2013.) Iz predstavljenega organigram lahko sklepamo naslednje: Ministrstvo vodi in predstavlja minister. Ministru pri opravljanju njegove funkcije pomaga državni sekretar v okviru pooblastil, ki mu jih odredi minister. Upravno in strokovno delo na zaokroženem delovnem področju znotraj ministrstva se izvaja v direktoratih, ki jih vodijo generalni direktorji. Poleg direktoratov so v ministrstvu tudi druge organizacijske enote. Celoten upravni del pa povezuje generalni sekretar. Organ v sestavi vodi (direktor, glavni inšpektor ali načelnik GŠSV). Predstojnik organa v sestavi predstavlja organ in vodi upravno in strokovno delo. Pravica predstavljanja organaa pred državnim zborom in vlado je omejena, saj organ v sestavi v tem primeru predstavlja minister na podlagi 23. čl. Zakona o državni upravi. S tem je poudarjena strokovna vloga 139

152 predstojnika organa v sestavi, medtem ko je za predstavljanje organa v sestavi v razmerju do vlade in parlamenta odgovoren minister. Predstojnik organa v sestavi je neposredno odgovoren ministru, ne pa tudi državnemu sekretarju, razen v primeru, ko nadomešča ministra. Njegova odgovornost tudi ne poteka prek generalnih direktorjev ali generalnega sekretarja ministrstva. Seveda je izvajanje določenih skupnih nalog vezano na operativno sodelovanje. Samo minister lahko daje organu v sestavi usmeritve za delo, obvezna navodila, naloži opravljanje določenih nalog in opravlja nadzor. Ravno ta razmerja pa opredeljujejo tudi večjo samostojnost organa v sestavi. Prav tako je izražena samostojnot predvsem v odločanja v okviru zakonskih pristojnosti in v strokovnosti izvajanja nalog. Ob tem je potrebno poudariti, da je tudi samostojnost kot taka pogojena z dejstvom, da so načrti za delo in lasten finančni načrt, ki ga odobri minister na predlog predstojnika organa v sestavi, v okviru skupnega finančnega načrta ministrstva. Ob taki organiziranosti je tudi ministrstvo tisto, ki za potrebe organa v sestavi izvaja določene naloge, predvsem na področju upravljanja financ, informatike in kadrovskih zadev. Minister ima v tem pogledu tudi dostop do vseh pomembnih informacij organa v sestavi, razen posameznih podatkov o konkretnem ravnanju ali odločanju, če tako določa zakon ali drug predpis. Minister mora torej dobiti vse informacije, ki so potrebne za njegovo seznanjanje o delu organa v sestavi, za izdajanje usmeritev in navodil in za odločanje o organu v sestavi ter o upravnih zadevah na drugi stopnji. Nadzor nad delom organa v sestavi je tako vzpostavljen prek ministra, ki z nadzorovanjem dela (dejavnosti, izvajanje poslanstva, doseganje ciljev in realizacija nalog) organa v sestavi izvaja nadzorno funkcijo. Za izvajanje nadzorstvene funkcije lahko upoštevamo tudi reševanje zadev na drugi stopnji, ko minister imenuje organ druge stopnje, prevzame upravno stvar in jo reši, če organ v njegovi sestavi ne odloči skladno z 18. členom Zakona o upravnem postopku (Uradni list RS, št. 24/2006 s spremembami in dopolnili). Minister lahko tudi na podlagi 274. člena istega zakona odpravi in razveljavi odločbo organa v svoji sestavi po nadzorstveni pravici. Ob tem je predstojnik organa v sestavi dolžan ministru redno poročati o delu organa in o vseh pomembnejših vprašanjih s področja delovanja organa. Sedanja organiziranost Inšpektorata za obrambo (IRSO) je v okviri Ministrstva za obrambo RS z namenom opravljanja nalog inšpekcijskega nadzora nad izvrševanjem predpisov na obrambnem področju in nad izvajanjem zakona o tajnih podatkih in predpisih, prejetih na njegovi podlagi, v delu, ki se nanaša na obrambno področje. Pri tem preverja, ugotavlja in ocenjuje zlasti način ugotavljanja pripravljenosti in delo vojaških poveljstev, enot in zavodov ter stanje obrambnih priprav, izvajanje vojaškega izobraževanja in usposabljanja ter opravljanje upravnih in strokovnih zadev na področju obrambe. Na podlagi zakonskih določil inšpektorat izvaja tudi inšpekcijski nadzor nad izvajanjem predpisov o obravnavanju tajnih podatkov v Ministrstvu za obrambo RS in na celotnem obrambnem področju. 140

153 Izvaja tudi nadzor opravljanja upravnih in strokovnih nalog organizacijskih enot ministrstva, razen nalog in dejavnosti v Upravi Republike Slovenijee za zaščito in reševanje in Inšpektoratu Republike Slovenije za varstvo pred naravnimi in drugimi nesrečami. V okviru svojega letnega dela, poslanstva, izvaja naloge na področjih: načrtovanja dela in vodenja inšpektorata, izvajanja inšpekcijskih nadzorov na obrambnem področju, izvajanja inšpekcijskih nadzorov na področju obravnavanja tajnih podatkov, vodenja in odločanja v prekrškovnem postopku, strokovnega usposabljanja zaposlenih in mednarodnega sodelovanja. TABELA 32: Organizacijska struktura IRSO (Predstavitveno gradivo IRSO 2013) Organizacijsko strukturo IRSO sestavljata dva sektorja, ki smiselno zaokrožata posamezna delovna področja inšpektorata, in sicer Sektor za inšpekcijo vojaške obrambe in Sektor za inšpekcijo civilne obrambe, upravnih in strokovnih zadev obrambe. Po sistemizaciji, notranji organizaciji in sistemizaciji delovnih mest Ministrstva za obrambo RS z organi v sestavi (št / , z dne , s spremembami in popravki ter dopolnili) je v IRSO sistemiziranih 21 delovnih mest, popolnjenih pa 16 delovnih mest. Inšpektorjev za obrambo je skupaj zaposlenih dvanajst, od tega jih je pet v Sektorju za inšpekcijo vojaške obrambe in sedem v Sektorju za civilno obrambo, upravnih in strokovnih zadev obrambe. IRSO izvaja inšpekcijski nadzor na področjih vojaške obrambe, civilne obrambe ter izvajanja upravnih in strokovnih nalog. Inšpekcijski nadzor opravljajo inšpektorji za obrambo kot uradne osebee s posebnimi pooblastili in odgovornostmi. 141

154 Inšpekcijski nadzori na obrambnem področju obsegajo nadzor izvrševanja predpisov, aktov vodenja in poveljevanja ter drugih predpisov na obrambnem področju. Opravljanje inšpekcijskega nadzora na obrambnem področju, predvsem načrtovanje, priprave za njihovo izvedbo, izvedbo nadzorov, vsebino inšpekcijskih zapisnikov, spremljanje izvajanja odrejenih ukrepov in nalog ter poročanje in seznanjanje o opravljenih inšpekcijskih nadzorih določa Pravilnik o inšpekcijskem nadzoru na obrambnem področju. Skladno z 42.a členom Zakona o tajnih podatkih izvaja inšpektorat na obrambnem področju tudi inšpekcijski nadzor nad izvajanjem navedenega zakona in predpisov, sprejetih na njegovi podlagi. Uredba o izvajanju inšpekcijskega nadzora na področju varovanja tajnih podatkov in vsebini posebnega dela strokovnega izpita za inšpektorja določa oblike, način in vsebino izvajanja inšpekcijskega nadzora. Inšpektorat opravlja inšpekcijski nadzor v: poveljstvih in enotah Slovenske vojske državnih organih, organih lokalnih skupnosti ter organih v sestavi in notranjih organizacijskih enotah ministrstev, gospodarskih družbah, zavodih in drugih organizacijah, ki so dolžne izvajati obrambne priprave, gospodarskih družbah, zavodih in drugih organizacijah, ki obravnavajo tajne podatke z obrambnega področja, gospodarskih družbah, ki opravljajo proizvodnjo in promet z vojaškim orožjem in opremo, projektnih, delovnih in začasnih skupinah ter komisijah ministrstva 56. Glavni inšpektor za obrambo odloča o sodelovanju inšpektorjev za obrambo z inšpektorji drugih inšpektoratov v Republiki Sloveniji in o sodelovanju inšpektorjev za obrambo pri opravljanju inšpekcijskega nadzora skladno s sprejetimi mednarodnimi obveznostmi. 56 V Pravilniku o inšpekcijskem nadzoru na obrambnem področju so zavezanci (kot jih opredeljuje ZIN) imenovani inšpicirani subjekti. Na obrambnem področju se ne uporablja termina zavezanec. 142

155 Inšpektorji za obrambo se pri izvajanju inšpekcije izkazujejo s službenimi izkaznicami 57 (86. čl. ZObr). Inšpektor za obrambo ima pri opravljanju inšpekcijskega nadzora v enotah, organih in organizacijah, v katerih opravlja inšpekcijski nadzor, poleg pooblastil, ki jih določa zakon, ki ureja inšpekcijski nadzor, tudi pravico in dolžnost naložiti, da se v določenem roku ali na določen način odpravijo ugotovljene pomanjkljivosti ali neskladja s predpisi, načrti ali akti vodenja in poveljevanja; odrediti, da se do odločitve pristojnega organa odstrani z dela delavec oziroma pripadnik vojne sestave, ki s svojim delom ogroža varnost ljudi in premoženja; odrediti, da se do odločitve pristojnega organa ustavijo dejanja ali aktivnosti, ki bi lahko ogrožale ljudi ali premoženje; predlagati uvedbo postopka za razrešitev z dela ali dolžnosti oziroma za ugotovitev odgovornosti. (87. čl. ZObr). Zoper odločitev inšpektorja je v roku 15 dni dovoljena pritožba ministru. Pritožba ne zadrži izvršitve naloženega ukrepa v primerih, ko je potrebno odrediti, da se do odločitve pristojnega organa odstrani z dela delavec oziroma pripadnik vojne sestave, ki s svojim delom ogroža varnost ljudi in premoženja ter da se do odločitve pristojnega organa ustavijo dejanja ali aktivnosti, ki bi lahko ogrožale ljudi ali premoženje. 58 Delo IRSO na področju varovanja tajnih podatkov opredeljujeta Zakon o tajnih podatkih (Uradni list RS, št. 50/06 UPB2, v nadaljevanju ZTP) in UOS. IRSO je skladno z Zakonom o prekrških od začetka leta 2005 tudi prekrškovni organ, zato izvaja naloge skladno z Zakonom o prekrških (Uradni list RS, št. 29/2011 ZP-1 UPB 8 s spremembami in dopolnili). Inšpektorji za obrambo morajo za opravljanje svojega dela predhodno opraviti strokovni izpit. Inšpektorji za obrambo so pooblaščene 57 Za neovirano izvajanje inšpekcijskega nadzora imajo inšpektorji za obrambo status uradnih oseb s posebnimi pooblastili in odgovornostmi. Pooblastila in odgovornosti inšpektorjev za obrambo opredeljuje Zakon o obrambi in zakon, ki ureja inšpekcijsko nadzorstvo v Republiki Sloveniji. Inšpektor opravlja inšpekcije skladno s svojimi pooblastili. Pogoji, ki jih mora izpolnjevati inšpektor za obrambo, so zelo strogi. Osnovni pogoji so ustrezna univerzitetna izobrazba in ustrezna funkcionalna znanja za inšpektorje. Poleg navedenega morajo imeti inšpektorji, ki izvajajo inšpekcije v Slovenski vojski, tudi ustrezno vojaško izobrazbo in usposobljenost ter ustrezen čin (polkovnik). Za popolnitev delovnega mesta inšpektorja ni potrebno objavljati javnega razpisa. Inšpektor lahko začne samostojno opravljati nadzor skladno s svojimi pooblastili po tistem, ko opravi inšpektorski izpit. Ta izpit mora inšpektor opraviti najkasneje v roku enega leta po imenovanju. Dolžnosti, pravice in pooblastila obrambnih inšpektorjev so opredeljene v zakonskih in podzakonskih predpisih (Zobr, ZIN, ZTP, ZP idr.). Med drugim Zakon o obrambi za inšpektorje za obrambo nalaga, da ima dolžnost in pravico odrediti, da se do odločitve pristojnega organa odstrani z dela delavec, oziroma pripadnik vojne sestave SV, ki s svojim ravnanjem ogroža varnost ljudi in premoženja; odrediti, da se do odločitve pristojnega organa ustavijo aktivnosti, ki bi lahko ogrožale ljudi ali premoženje; predlagati uvedbo postopka za razrešitev delavca z dela ali dolžnosti oz. za ugotovitev njegove odgovornosti. 58 V dosedanjih izkušnjah pri izvajanju inšpekcij na področju mednarodnih operacij so bili pri inšpiciranih subjektih, ne glede na predhodne opravljene postopke ocenjevanja po sistemu CREVAL, ugotovljene predvsem sistemske in operativne pomanjkljivosti, kar kaže na potrebo, da se nadzori opravijo pred začetkom priprav, med pripravami in pred odhodom enote na mednarodne operacije, da ne prihaja do ugotovitev, da posamezniki, enote in orožje tik pred odhodom niso pripravljeni za transport. 143

156 uradne osebe za vodenje prekrškovnega postopka na prvi stopnji. V postopku inšpekcijskega nadzora, notranjega nadzora izvajanja ZTP in prekrškovnega postopka so inšpektorji zavezani tudi subsidiarni uporabi ZUP. Glede na dejstvo da so bile prekrškovne zadeve pred sprejetjem Zakona o prekrških leta 2005 v pristojnosti sodnih organov oziroma sodnikov za prekrške kot prvostopenjskega organa in Senata Republike Slovenije za prekrške na drugi stopnji, se je to področje temeljito preoblikovalo tako, da po novi ureditvi o prekrških odločajo prekrškovni organi in sodišča za prekrške prve in druge stopnje. Zakonodaja na tem področju predvideva tako imenovani hitri postopek, ki ga izvajajo prekrškovni organi. Zakon odreja sankcije za vse primere (namesto dosedanjih kazni, opominov in varnostnih ukrepov). Glavna sankcija je globa, ostale so stranske, skladne z zakonskimi opredelitvami. Uveden je tudi ukrep opozorila. Omenjeni zakon je bil predlagan in sprejet na podlagi stališč stroke in prakse Evropskega sodišča za varstvo človekovih pravic, da sodijo v okvir kaznovalnega prava poleg kazenskega tudi druge oblike, npr. pravo o prekrških (Zakon o prekrških z uvodnimi pojasnili Boštjana Tratarja in stvarnim kazalom, Uradni list RS, Ljubljana, 2003). Inšpektorji za obrambo (tako kot ostali prekrškovni organi) morajo za izvajanje Zakona o prekrških poleg dosedanjih zahtevanih kvalifikacij opraviti tudi posebno usposabljanje in preizkus znanja po Uredbi o vrsti izobrazbe, strokovnem usposabljanju in preizkusu znanja za vodenje in odločanje v prekrškovnem postopku (Uradni list RS, št. 42/04). Omenjeno odredbo je nadomestila nova (Uradni list, št. 75/2013). Zakon o prekrških določa tudi specifike, ki so vezane na obrambno področje. V 5. alineji drugega odstavka 52. člena namreč določa, da hitri postopek ni dovoljen za prekrške s področja obrambnih dolžnosti. Pri tem je seveda kočljivo dejstvo, da obrambne dolžnosti niso vse dolžnosti na področju obrambe. V tem primeru mora vsak inšpektor za obrambo pri uveljavljanju hitrega postopka najprej ugotoviti, ali so kršeni predpisi s področja obrambnih dolžnosti ali drugi predpisi s področja obrambe. Pomembna razlika je predvsem v tem, da inšpektor kot prekrškovni organ izdaja za prekrške odločbe, ki se delno razlikujejo od odločb ZUP, in sicer vsebujejo prekrškovne odločbe tudi opozorilo o posledicah nepravočasnega plačila oziroma neplačila kazni. Razlika med prekrškovno in upravno odločbo je tudi v vsebini obrazložitve, ki je pri prekrškovni bistveno krajša in ne vsebuje presoje in ocene dokazov. Zakon o prekrških namreč določa v 57. členu sestavne dele plačilnega naloga, ki velja kot pisna odločba o prekršku. V tem obsegu so tudi inšpektorji pri svojem delovanju samostojni. Z vidika izvajanja nadzora na področju tajnih podatkov je IRSO na podlagi Zakona o tajnih podatkih (Uradni list RS, št. 50/006-UPB2, 9/10 in 60/1) določen, da izvaja notranji nadzor nad izvajanjem Zakona o tajnih podatkih in predpisih, sprejetimi na njegovi podlagi v ministrstvu, pristojnem za obrambo. Tako zakonsko določen notranji nadzor kot načrtovana oblika nadzora, se lahko izvajata napovedano ali nenapovedano. Postopkovni nadzorni proces je identičen kot za izvajanje inšpekcij. Razlika je samo v tretji fazi nadzora, ko inšpektor o nadzorovani zadevi spiše predhodno poročilo, ki ga pošlje nadzorovanemu subjektu. Nadzorovanec lahko v 144

157 petnajstih dneh da pripombe k predhodnemu poročilu. Končno poročilo lahko vsebuje tudi morebitne pripombe nadzorovanca. V zakonu o tajnih podatkih je posebnost, da je imenovan IRSO kot organ, ki nadzira področje v obrambnem sistemu, medtem ko je za druge organe navedeno le sistemiziranje posebnega delovnega mesta za izvajanje notranjega nadzora. Izvajanje inšpekcije na obrambnem področju načrtuje, vodi in usmerja glavni inšpektor za obrambo. Glavnega inšpektorja za obrambo imenuje vlada na predlog ministra brez interne ali javne objave. Glavni inšpektor za obrambo je za opravljanje dela s svojega področja neposredno odgovoren ministru za obrambo. Izhajajoč iz Zakona o državni upravi in Uredbe o organih v sestavi ministrstev vsebujeta določbe o vodenju organov v sestavi. Organe v sestavi vodijo direktorji, ki so imenovani skladno z Zakonom o javnih uslužbencih. Predstojniki nekaterih največjih organov v sestavi (več kot 200 zaposlenih) se imenujejo generalni direktorji. Imenuje jih vlada na predlog ministra, v katerega sestavi je organ. Zakon o inšpekcijskem nadzoru kot sistemski zakon na področju inšpekcijskega nadzorstva določa posebno poimenovanje za predstojnike inšpektoratov. To so glavni inšpektorji. Že ZIN opušča dodatek»republiški«, ki je bil v prejšnji ureditvi, ker je bil nepotreben in se je ohranjal kot ostanek nekdanje federativne ureditve. Če bi bil dodatek še potreben, bi moral biti»državni«. Predstojniki organov v sestavi so skladno z Zakonom o državni upravi in Zakonom o javnih uslužbencih na uradniških delovnih mestih imenovani za petletno obdobje. Pri pregledu pristojnosti ministra do organov v sestavi vidimo, da minister usmerja in nadzoruje delo organov v sestavi ministrstva, ki ga vodi predstojnik tega organa, ki mora ravnati skladno z usmeritvami, obveznimi navodili in nalogami ministra ter redno poročati o izvrševanju nalog organa v sestavi in o vseh pomembnejših vprašanjih z delovnega področja organa v sestavi. V teh pogledih je nad nadzorstveno funkcijo, ki je podrejena ministru, izražen neposreden vpliv na njihovo poslanstvo in delo, ker je to v interesu ministra. Obstaja vprašanje o delu in samostojnosti inšpekcijskih organov, če bi bili neposreno podrejeni vladi. Če bi v tem primeru inšpekcijsko nadzorstvo potekalo mimo ministrstev, bi ta težje uresničevala svojo politiko. Pri tem se pojavlja tudi dilema o delu in pristojnostih inšpekcijskega sveta in strokovne avtonomije inšpekcijskih služb, na katerih temelji ZIN. Politiki, ki delujejo v upravi kot ministri in državni sekretarji, predstavniki političnih strank oziroma organizacij, se za doseganje svojih ciljev naslanjajo na javne uslužbence. Javni uslužbenci, ki delujejo v okviru politike kot strokovnjaki za pripravo zakonskih osnutkov ali delajo neposredno za politike, izkoriščajo politike za svoje hitrejše karierno napredovanje. Zato politično nevtralna uprava v praksi ne more obstajati (Haček, 2007, str. 69). V tem procesu javnega upravljanja se kažejo politični procesi (v smislu pridobivanja in ohranjanja oblasti), ki so neposredno povezani zlasti na vrhu upravnega procesa 145

158 njegovi institucionalni ravni. Nosilci političnih interesov želijo uveljaviti svoje interese, svoje vrednote, svoje poglede na javne zadeve prav prek institucionalnega dela upravnega procesa (Vlaj, 2006, str. 55). V navedenih razmerjih opisano stanje kaže na dejstvo, da razmejitev med politiko in upravo ni povsem jasna, saj je politika vpletena v upravne zadeve in upravni uslužbenci v politiko. Tabela 33 prikazuje prepletanje politične aktivnosti javnih uslužbencev. TABELA 33 : Prepletanje politične aktivnosti javnih uslužbencev Formalno Notranje oblikovanje politik Odnos politični funkcionar (minister) visoki javni uslužbenec Zunanje preživetje Proračun: odgovornost Neformalno Administrativno lobiranje Podpora interesnim skupinam (Haček, 2005, str. 112). Z vladnim imenovanjem glavnih inšpektorjev z določenim časovnim mandatom, ki vodijo inšpektorate kot organe v sestavi, je ta prepletenost politike in stroke nedvoumno prisotna. Dokler bo inšpekcijsko nadzorstvo v organizacijskem in delovnem smislu v okviru določenega ministrstva, ne bo neodvisno in bodo inšpekcijske službe ali inšpektorati podrejeni vladi in neodvisni od posameznih ministrstev, se bo dalo razpravljati o neodvisnosti inšpekcijskih služb od»njihovih«ministrstev (Strojin, 1995, str. 25). Neposredna vključitev inšpekcijskih služb v ministrstva ne zagotavlja učinkovitega inšpekcijskega nadzorstva, še manj pa njihovo samostojnost in neodvisnost (Bostič, 1997, str. 57). Za obrambno inšpekcijo so temeljni procesi vodenje, izvajanje inšpekcijskega nadzora, izvajanje notranjega nadzora na področju varovanja tajnih podatkov in vodenje postopkov in odločanje v prekrškovnem postopku (MORS =171). Skladno s 5. odstavkom 86. čl. ZObr minister za obrambo podrobneje predpiše način in postopek za opravljanje inšpekcije na obrambnem področju, kar je določeno s Pravilnikom o inšpekcijskem nadzoru na obrambnem področju (Uradni list RS, št. 88/03). Pravilnik o inšpekcijskem nadzoru na obrambnem področju podrobneje ureja opravljanje inšpekcijskega nadzora, predvsem načrtovanje, pripravo in izvedbo inšpekcijskega nadzora, vsebino inšpekcijskega zapisnika (odločbe), spremljanje izvajanja odrejenih ukrepov in nalog ter poročanje in seznanjanje o opravljenih inšpekcijah. Glede na strukturne spremembe na obrambnem področju v zadnjih letih IRSO dobiva različne prijave, po katerih morajo inšpektorji za obrambo opraviti t. i. poizvedbe. V dosedanji praksi so bili glede na posamezne primere opravljeni inšpekcijski nadzori. Večina inšpektorjev za obrambo je bila v zadnjih desetih letih po programu 146

159 International Military Education and Training (IMET) na šolanju v ZDA (Inspector General Course). Na šolanju so se inšpektorji seznanili s področjem, ki se imenuje preiskava, asistenca in pomoč. Največkrat je dejavnost nazornih organov povezana z učinkovitostjo. Učinkovitost organizacije je relativen pojem. Bistvo izvajanja nazora je ciljno usmerjen v učinkovitost. Učinkovito nadzorovanje naj bo osredotočeno na dejavnost in stanja, ki so dovolj pomembna za učinkovito in uspešno delovanje. Nadzorovanje naj bo primerno na vsakem področju in naj zadeva zares le to dejavnost. Dobro nadzorovanje naj bo popolno. Nadzorovanje ima smisel, če je veljavno in zanesljivo in gibčno, kar pomeni, da se nadzorna funkcija prilagaja spremembam (Tavčar, 1996, str. 365). Ko pristopimo k spremljanju in analiziranju učinkovitosti inšpekcijskega nadzora je potrebno najprej identificirati, kaj so njegovi inputi in outputi (glej tabelo 34). TABELA 34: INPUTI IN OUTPUTI V NADZORNEM INŠPEKCIJSKEM PROCESU. - Vodenje, poveljevanje in načrtovanje nadzora - Kadrovski potencial -Informacijska tehnologija - Materialna, tehnična in logistična podpora NADZORNI PROCES - Obseg opravljene dejavnosti in poznavanje stanja - Vpogled v stanje spoštovanja predpisov in izvajanje nalog - Število izdanih ukrepov in nalog Input Output Vir: lasten. V omenjeni skici je proces transformacija niza inputov, ki lahko vsebujejo materialne aktivnosti, metode in operacije, v želene outpute v obliki izdelkov, storitev, informacij ali na splošno rezultatov. Na vsakem področju izvajalnih funkcij obstajajo in delujejo mnogi procesi. Vsak proces lahko analiziramo s preverjanjem inputov in outpotov. S tem bomo določili aktivnosti, ki so potrebne za izboljšanje kakovosti (Pečar in Devjak, 1998, str.184). 147

160 Organizacija ni učinkovita sama po sebi temveč v primerjavi z nečim 59. Zato se uporablja primerjalno presojanje, ki se ga je prijel naziv»benchmarking«. S primerjavo ravni zanesljivosti po posameznih funkcijah in dejavnostih (v združbi in med združbami primerjalna presoja»benchmarking«), nato ugotavljamo prednosti in pomanjkljivosti obstoječe organizacije po posameznih področjih. Z opredelitvijo vzrokov za ugodna ali prednostna ter neugodna ali problemska stanja in procese dobimo tudi možna izhodišča za izboljšanje obstoječih stanj in procesov (Mihelčič, 2003, str. 313). Sam proces benchmarkinga je sistematično organiziran kot procesni model, v katerem si določene dejavnosti sledijo v logičnem zaporedju. Ta model lahko uporabi katerikoli član organizacije. V celotnem raziskovalnem procesu gre za vrednotenje, razumevanje, ocenjevanje in primerjanje, ki zagotavlja koristne informacije za izboljšanje kakovosti odločanja. To pomeni, da benchmarking ni omejen le na posnemanje drugih, temveč pomeni tudi pragmatično iskanje idej. Prav tako ni omejen glede predmeta obravnave, saj je ta lahko katera koli storitev, praksa, izdelek, proces ali poslovna funkcija, čeprav je v ospredju predvsem proces kako narediti. Benchmarking se lahko pojavlja v katerikoli organizaciji ali panogi (Antončič, 1997, str. 836). Vrste primerjalnega presojanja so lahko benchmarking za izboljšanje strategije organizacije, konkurenčni benchmarking za primerjanje s tekmeci, benchmarking zaznav udeležencev o organizaciji, finančni benchmarking in nasploh benchmarking za spoznavanje najboljših pristopov (praks); lahko je notranji, konkurenčni, panožni ali globalni, pa kvantitativni in kvalitativni (Tavčar in Zabukovec, 2008, str. 20). Merjenje ali vrednotenje rezultatov izvajanja inšpekcij ni enostavno. Večji del statističnih podatkov je usmerjeno v kvantitativno analizo in pri tem štejejo, koliko je opravljenih inšpekcijskih nadzorov. Obstaja seveda razlaga, da je večja produktivnost, če je izvedeno več nadzorov. V primeru IRSO bi bil tak statistični pristop vrednotenja neproduktiven, ker pri tem ne bi bil upoštevan čas, ki je namenjen pripravi inšpektorjev. Kajti z manj razpoložljivega časa za pripravo inšpekcije se lahko zniža strokovnost nadzora in poveča površnost pri izvedbi nadzora. Nekoliko objektivnejše merilo bi bilo primerjanje izvedenega števila inšpekcijskih dni v nekem časovnem obdobju (npr. mesečno ali letno). Vendar je tudi ta metoda podobna prejšnji in ne daje pravega kakovostnega kazalca. Glede na možnost objave podatkov, ki so javno dostopni na obrambnem področju s strani IRSO, smo uporabili metodo, ki je usmerjana k inšpiciranim subjektom. 59 Po mojem prepričanju nam lahko v vojaški organizaciji benchmarking služi za primerjavo»sebi enakih«. Tehnika se lahko uporabljala predvsem za potrebe vodstva, še posebej strateškega. V tem procesu vrednotenja in primerjanja enot bi se izpostavljala ključna vprašanja in problemi in bi se lahko primerjali subjekti, ki delujejo v enakem okolju. Tako bi tako identificirali dobro prakso drugih enot, primerjali procese, celostni vidik, kazalnike ipd. Pri tem bi seveda morali upoštevati, da razvijemo primerno strategijo in način izvedbe primerjav. 148

161 Za upoštevanje kvalitativnih meril dela IRSO pri inšpiciranih subjektih smo izbrali primerjavo med številom izdanih ukrepov, ki so jih inšpektorji naložili v enem koledarskem letu, in jih primerjali v večletnem obdobju. Zbir števila danih nalog in ukrepov je lahko objektiven kazalec, kajti v različnih letih je bilo izvedeno različno število inšpekcijskih pregledov. V ta namen je opravljen izračun števila danih nalog na eno inšpekcijo s preprostim deljenjem števila danih nalog s številom izvedenih inšpekcij. V analizi pregleda izvajanja inšpekcijskega nadzora na obrambnem področju v različnem časovnem obdobju je v spodnjih tabelah prikazan zbir podatkov, povezanih s številom inšpekcij in številom odrejenih inšpekcijskih ukrepov oziroma nalog ter odstotkovni del števila ukrepov na eno inšpekcijo za dve različni obdobji, in sicer pred vstopom Slovenije v Nato in v zadnjem obdobju od 2010 do Ob tem je potrebno poudariti, da posamezna inšpekcija lahko traja tudi več dni in v tem primeru niso navedeni inšpekcijski dnevi. TABELA 35: Število izvedenih inšpekcij in danih nalog v letih 2001, 2002 in 2003 INŠPEKCIJE IRSO VOJAŠKI SEKTOR IN SEKTOR ZA INŠPEKCIJO CIVILNE OBRAMBE SKUPAJ LETO ŠTEVILO INŠPEKCIJ ŠTEVILO NALOG % UKREPOV/NALOG 4,9 4,45 3,3 NA INŠPEKCIJO (Letno poročilo MORS,2003, str. 24). Iz predstavljenih rezultatov je razvidno, da se število danih nalog na eno inšpekcijo iz leta v leto zmanjšuje. Leta 2001 je inšpektor pri vsakem inšpekcijskem nadzoru izdal povprečno pet nalog, leto pozneje 4,5 in leta 2003 samo še 3,3 naloge na en nadzor. Omenjeni podatki so pokazatelji, da se je obrambni sistem uspešno dograjeval in bil usmerjen k približevanju Natu, saj kvalitativno merljivi rezultati kažejo na urejenost dela po predpisih. Ugotovljeno stanje je posledica uspešnega dela tudi inšpekcije na obrambnem področju. Lahko trdimo, da IRSO kot organ pripomore k skladnejšemu delovanju obrambnega sistema z izvajanjem inšpekcijskega nadzora. Leta 2001 je bilo na IRSO sistemiziranih 22 delovnih mest, od tega dve vodstveni (glavni inšpektor in namestnik glavnega inšpektorja), 17 inšpektorjev in trije administrativni delavci. Leta 2002 se je povečalo število sistemiziranih delovnih mest na 23, od tega sta ostali dve vodstveni (glavni inšpektor in namestnik glavnega 149

162 inšpektorja), zmanjšalo se je število inšpektorjev za enega, torej na 16, in povečalo število administrativno-tehničnih del s treh na pet delovnih mest. Leta 2003 je prišlo do zmanjševanja delovnih mesta, tako da jih je bilo sistemiziranih v IRSO 20, od tega skupaj z glavnim inšpektorjem in namestnikom glavnega inšpektorja 16 inšpektorjev in 4 administrativno-tehnične osebe. TABELA 36: Število izvedenih inšpekcij in danih nalog v letih 2010, 2011 in 2012 INŠPEKCIJE IRSO VOJAŠKI SEKTOR IN SEKTOR ZA INŠPEKCIJO CIVILNE OBRAMBE SKUPAJ LETO ŠTEVILO INŠPEKCIJ ŠTEVILO NALOG % UKREPOV/NALOG 4,2 4,5 6,7 NA INŠPEKCIJO (Letno poročilo IRSO 2010, 2011,2012). Iz prikazanih rezultatov, povzetih iz letnih poročil, je razvidno, da odstotkovno število inšpekcijskih ukrepov na inšpekcijo ostaja nespremenjeno, kar kaže na neke vrsto kontinuiteto dela IRSO. Glede na kadrovsko popolnjenost se je zmanjšalo število inšpekcij. Ostaja dejstvo, da se kljub raznim reorganizacijam in preoblikovanju obrambnega sistema pojavlja pri inšpiciranih subjektih stalnica neizvrševanja določenih predpisov, ki znaša približno 4 %. Le v letu 2012 bilo opravljenih več inšpekcijskih nadzorov v SV zaradi transformacije in preoblikovanja SV in reorganizacije Uprav za obrambo 60. V zadnjih treh letih v obdobju od 2010 do 2012 je kadrovska struktura IRSO po sistemiziranih delovnih mestih ostala na število 20, od tega so en glavni inšpektor, 15 inšpektorjev ter štirje administrativno-tehnični delavci. V zadnjih dveh letih niso bila popolnjena mesta inšpektorjev, ki so odšli v pokoj, tako da je v letu 2012 poleg 60 Vzroki za nastanek večjega odstotka odrejenih ukrepov je posledica opravljanja in preoblikovanja obrambnega sistema brez pravih zakonskih in interno pomanjkljivih predpisov. Tako je prišlo zaradi političnih odločitev (vzrok finančno stanje) do ukinjanja vojaških teritorialnih poveljstev v SV in krčenja Uprav za obrambo. V ta namen je ostalo odprtih veliko nezadostno predpisanih zadev. V širšem pogledu je bil obrambni sistem in vojska vključena na izvrševanja obveznosti, ki jih ima Slovenija v okviru zavezništva. Temu posledično se po letu 2004 ni bilo več toliko poudarka na ažuriranju načrtov uporabe saj je obramba države vezana na zavezništvo v NATU. Povečala se je vloga Slovenije v posameznih mednarodnih misijah ter angažiranje SV pri zaščiti in reševanju. Vodstva ministrstva ob tem niso strmela k spreminjanju zakonodaje temveč so z raznimi notranjimi internimi akti reševali posamezne primere. Na ta način so inšpekcijski organi večkrat ugotovili določeno neskladje s predpisi in skoz ukrepe težili k izboljšanju stanja. Na tem področju je IRSO redno in z izrednimi poročili obveščam ministra za obrambo v posameznih primerih. Ob tem je smiselno še poudariti tudi še ta vidik ki ga lahko omenimo kot element učinkovitosti, da odbor za obrambo v DZ še ni nikoli obravnaval kakšno poročilo IRSO. 150

163 glavnega inšpektorja ostalo še 11 inšpektorjev ki opravljajo nadzor na obrambnem področju. 4.4 SKLEP Spoznanje o nujnosti nadzora in kontrole ni novo, obstajaja, odkar obstaja družba, saj sta s sociološkega vidika kontrola in nadzor nekaj, kar omogoča red in sobivanje posameznikov v družbi. Država je politična organizacija oziroma vrsta ustanove, kjer njen upravni aparat uspešno pretendira na monopol legitimne fizične prisile zaradi uresničevanja njene ureditve, zato prek državne uprave izvaja funkcijo neposredne oblasti ter upravlja in vodi pomemben del družbene dejavnosti. V tem pogledu gre za organiziran sistem vodenja, upravljanja in nadzorovanja. Inšpekcijsko nadzorstvo predstavlja sistem, ki deluje v tej organizaciji. Temelj inšpekcijskega nadzora predstavlja državniška moč. Moč se odraža z vplivanjem na ljudi in na njihovo vedenje. Pri razpravljanju o vlogi moči v smislu inšpekcijskega nadzora moramo izhajati iz dejstva, da inšpekcija predstavlja državno institucijo, ki je ustanovljena z zakonom in deluje na podlagi zakonov in predpisov. Inšpekcija je sestavni del državne in javne uprave, ki nadzira, kako se sprejeti zakoni in drugi uradni predpisi izvršujejo v vsakdanjem življenju. Inšpekcijsko nadzorstvo je upravna funkcija, ki ima izrazit oblastni značaj, saj ima za cilj ohranitev sistema, obenem pa je to tudi izvršilna funkcija državne uprave. Inšpekcijski nadzor je ustrezno organiziran in posebej zakonsko urejen. Kjer se razvija z zakonom določena dejavnost, tam je nadzorstvo potrebno za zagotovitev legalnega in legitimnega izvajanja te dejavnosti (legalnost inšpekcijskega nadzora je tako zagotovljena z materialnimi predpisi, legitimnost pa z organiziranostjo inšpekcijskih dejavnosti v okviru delovnega področja ministrstva. V naši državi je to področje urejeno s sistemskim zakonom o inšpekcijskem nadzoru, ki določa temeljna načela, ki so osnovna in hkrati nujna procesna jamstva stranki in tudi ključne obveznosti organa do stranke. Večina temeljnih načel se nanaša na celoten upravni postopek in usmerja delovanje organa in stranke v postopku, zato je potrebno uporabiti tudi procesna načela iz Zakona o splošnem upravnem postopku Inšpekcijsko nadzorstvo na obrambnem področju ni organizirano drugače kot ostale inšpekcijske službe v državi. IRSO izvaja inšpekcijski nadzor na področjih vojaške obrambe, civilne obrambe ter izvajanja upravnih in strokovnih nalog. Inšpekcijski nadzor opravljajo inšpektorji za obrambo kot uradne osebe s posebnimi pooblastili in odgovornostmi. Da je inšpekcijsko nadzorstvo učinkovito, mora potekati v določenem zaporedju oz. procesu, ki je v tem poglavju posebej obdelan in ovrednoten. Z metodo dokazovanja kot ene izmed metod raziskovanja je ugotovljena natančnost spoznanj, stališč in postopkov, ki se odvijajo v inšpekcijskem procesu. 151

164 Izvajanje inšpekcije na obrambnem področju načrtuje, vodi in usmerja glavni inšpektor za obrambo. Glavnega inšpektorja za obrambo imenuje vlada na predlog ministra brez interne ali javne objave. Glavni inšpektor za obrambo je za opravljanje dela s svojega področja neposredno odgovoren ministru za obrambo. Iz analize stanja in s predpisi določenega načina upravljanja inšpekcijskega organa znotraj ministrstva za obrambo je potrebno omeniti, da je lahko z nadzorstveno funkcijo, ki je podrejena ministru, izražen njegov neposredni vpliv na njeno poslanstvo in delo. V navedenih razmerjih je opisano stanje, ki kaže na dejstvo, da razmejitev med politiko in upravo ni povsem jasna, saj je politika vpletena v upravne zadeve in upravni uslužbenci v politiko. Zato ostaja odprto vprašanje o delu in samostojnosti inšpekcijskih organov, če bi bili neposredno podrejeni vladi. Ob tem pa je potrebno tudi upoštevati dejstvo, da če bi inšpekcijsko nadzorstvo potekalo mimo ministrstev, bi ta težje uresničevala svojo politiko. Zato ostaja odprta dilema o delu in pristojnostih inšpekcijskega sveta in strokovne avtonomije inšpekcijskih služb, na katerih temelji ZIN. Tudi organiziranost inšpekcijskih služb v EU ni enotno urejena. Vsaka država ima svoj sistem organizacije in ti sistemi se med seboj največkrat močno razlikujejo. V nekaterih državah so inšpekcijske službe decentralizirane in vključene v deželne in pokrajinske upravne organe (npr. Avstrija ali Nemčija), druge države pa imajo popolnoma centraliziran sistem (npr. Španija). V naslednjem poglavju je opravljena sistematična opisna (deskriptivna) in pojasnjevalna (eksplikativna) analiza, s katero so predstavljene značilnosti določenih obrambnih inšpekcij. 152

165 5 PRIMERJALNA ANALIZA ORGANIZIRANOSTI OBRAMBNIH INŠPEKCIJSKIH ORGANOV V IZBRANIH DRŽAVAH Analiziranje je postopek raziskovanja in pojasnjevanja stvarnosti z razčlenjevanjem sestavljenih miselnih stvaritev na njihove enostavnejše sestavne dele in prvine ter preučevanje vsakega dela oziroma prvine ločeno v odnosu na druge dele oziroma celote. Metoda analize omogoča spoznavanje, odkrivanje in preučevanje znanstvene resnice (Ivanko, 2007, str 10). Pri analiziranju obrambnih inšpekcij je uporabna še posebej primerjalna metoda, ki predstavlja določen postopek primerjanja enakih ali podobnih dejstev, pojavov, procesov, odnosov oziroma ugotavljanje njihovih podobnosti v obnašanju in intenzivnosti ter razlik med njimi. Metoda omogoča raziskovalcem, da pridejo do raznih posplošitev, novih zaključkov, ki obogatijo že znana spoznanja (Zelenika, 1990, str. 184). Preoblikovanje oboroženih sil v evropskem prostoru so stalnica še posebej v okviru Nata. Na primeru zmogljivosti obrambnih sistemov v izbranih državah sem predstavil s pomočjo primerjalne metode podobnosti in razlike med organiziranostjo obrambnih sistemov oziroma obrambnih inšpekcijskih organov. Z analizo in sekundarno interpretacijo domačih in tujih virov ter s primerjalno-analitičnim pristopom je bilo težišče na iskanju skupnih elementov dejavnosti, iz katerih je prikazan in razviden trend organiziranja obrambnih inšpekcij. Na podlagi metodološkega načrta sem za doseganje relevantnih ter primerljivih rezultatov o organiziranosti obrambne inšpekcije v Sloveniji izbral še evropske države (stare članice Nata), države nekdanjega vzhodnega bloka, ki so se priključile zvezi Nato, in državo, ki se želi vključiti v EU, ne pa v NATO. To so: Kraljevina Belgija in Nizozemska sta stari članici Nata, politično urejeni kot kraljevini, s poklicno vojsko. Češka republika in Slovaška republika sta novo sprejeti članici Nata, s politično parlamentarno ureditvijo in poklicno vojsko, nekdanji članici Varšavskega pakta. Republika Srbija je država s parlamentarno ureditvijo. Država se zavzema, da bi vstopila v mednarodno okolje kot pridružena članica EU, ne pa v Nato zaradi nedavne vojne. Zbrane kvantitativne podatke o izbranih in medsebojno primerjanih držav sem smiselno uredil v preglednice, grafikone in ustrezno interpretiral. Podatki o različnih kazalnikih v izbranih državah so pridobljeni iz svetovnega spleta podatkov, s katerimi razpolagajo v Direktoratu za obrambno politiko v MORS, v Inšpektoratu za obrambo in s prošnjo, ki je sem jo posredoval vsem omenjenim obrambnim inšpekcijam posameznih držav, da odgovorijo na naslednja izhodišča: Zakoni in predpisi, ki so podlaga za organiziranost inšpekcije na obrambnem področju. 153

166 Naloge in poslanstvo inšpekcije (ali se inšpekcija na obrambnem področju razume tudi kot del sistema nadzora nad oboroženimi silami) Organizacijska struktura Imenovanje in pristojnosti glavnega inšpektorja Kriteriji -pogoji za imenovanje inšpektorjev za obrambo Pooblastila, ukrepanje inšpektorjev za obrambo Komu je inšpekcija na obrambnem področju dolžna poročati o stanju in ugotovitvah o izvedenih nadzorih? Na navedena izhodišča nisem dobil odgovora nobenega tujega inšpektorata, le s strani češkega inšpektorata za obrambo sem dobil računalniško prezentacijo, z nakaterimi podani podatki, ki sem jih uporabil 61 v analizi. Zaradi tega sem se uporabil predvsem specialne portale Military Periscope, CIA The World Factbook in IHS Jane's: Defence & Security & Analysis, kar se je pri zbiranju podatkov izkazalo za najverodostojnejše, transparentno in primerljivo. V analizo sem vključil se podatke, s katerimi razpolaga Direktorat za obrambno politiko MORS na področju organizacije obrambnih inšpekcij. V prilogi 5 je tudi podroben pregled vključenosti posamezne države v mednarodne institucije. Iz njega je razvidno, da ni bistveno pomembno, v koliko in v katere mednarodne institucije je vključena posamezna država in ali je inšpekcijsko nadzorstvo na obrambnem področju interna nacionalna obrambno varnostna zadeva. 61 V prilogi 1 je zaprosilo, ki je bilo posredovano tujim obrambnim inšpektoratom. 154

167 5.1 ORGANIZACIJSKA UMESTITEV IN UVELJALJANJE INŠPEKCIJSKEGA NADZORA V OBRAMBNIH MINISTRSTVIH V DRŽAVAH V navedenem poglavju so predstavljeni podatki o posamezni državi s poudarkom na obrambno-vojaško organizacijski strukturi ter mesto in vlogi obrambnih inšpekcij v obrambnem sistemu Kraljevina Nizozemska Kraljevina Nizozemska (ali Nizozemska; nizozemsko Nederland) je evropska ustavna monarhija z ozemlji tudi izven Evrope. Nizozemska se nahaja v severozahodni Evropi in na severu in zahodu meji na Severno morje, na jugu na Belgijo, na vzhodu pa na Nemčijo. Nizozemska je ena najbolj naseljenih in zemljepisno nizko ležečih na svetu in je znana po svojih mostovih, mlinih na veter, coklah, tulipanih in stopnji družbene strpnosti. Njena liberalna politika se v tujini pogosto omenja. Država gosti tudi Mednarodno kazensko sodišče v Haagu, kjer je tudi administrativno središče s sedežem vlade, kraljičina rezidenca in večina veleposlaništev, čeprav je glavno mesto države Amsterdam. Nizozemsko pogosto napačno imenujejo Holandija, vendar je to le skupno ime za dve njeni glavni provinci (Severna in Južna Holandija). Skupaj z Luksemburgom in Belgijo je del ekonomske unije Beneluks. Nizozemska je parlamentarna monarhija. V veljavi je ustava iz 17. februarja 1983, ki temelji na ustavi iz leta Po njej je bila kraljevina sestavljena iz Nizozemske, Arube in Nizozemskih Antilov 62 ; po statutu kraljevine iz 29. decembra 1954 so bili vsi trije deli povsem avtonomni in enakopravni, združeni na podlagi skupnih interesov in medsebojne pomoči. Od 10. oktobra 2010 pa velja nova ureditev države, opisana v poglavju Upravna delitev. Aktivno in pasivno volilno pravico imajo vsi nizozemski državljani, starejši od 18 let. Od 30. aprila 1980 je na prestolu kraljica Beatrix Wilhelmina Armgard iz rodbine Oranje-Nassau. Prestol se enakopravno deduje po moški in ženski liniji glede na vrstni red rojstva. Kraljica ima pravico razpustiti oba domova parlamenta. Imenuje in odstavlja predsednika vlade ter ministre in ima še druge pristojnosti zakonodajne in izvršilne oblasti. Uradna rezidenca vladarjev je v Haagu, druga rezidenca v Amsterdamu. Dvodomni parlament je sestavljen iz prve in druge zbornice. Sedež parlamenta je v Haagu. Prva zbornica je sestavljena iz 75 članov, ki jih za štiri leta izvolijo parlamenti provinc. Druga zbornica ima 150 poslancev, za štiri leta jih izvolijo na splošnih volitvah 62 Velik del nizozemskega imperija iz kolonialnih časov si je izboril lastno avtonomnost in neodvisnost. Indonezija se je formalno osamosvojila/ločila od Nizozemske leta 1949, zatem še Surinam, leta Nizozemski Antili (Curacao, Bonaire, Saba, St Eustatius in St Maarten) in Aruba. Imajo priznano avtonomijo, vendar so na podlagi skupnega interesa ostali znotraj Nizozemske in imajo nekakšen status posebnih občin. 155

168 po proporcionalnem sistemu. Zakonski predlogi morajo biti sprejeti v obeh provincah, potrditi pa jih mora kraljica. Če ni izrecno določeno drugače, veljajo zakoni le za evropski del kraljevine. Formalno je del izvršilne oblasti tudi Državni svet, dejansko pa je posvetovalni organ kraljice, njegov oddelek deluje tudi kot ustavno sodišče. Predseduje mu kraljica, sestavljajo ga še predsednik in največ 28 članov, ki jih imenuje kraljica (Wikipedija Nizozemska ). Vojaško obrambna struktura Kraljevina Nizozemska je ena izmed pomembnejših držav v okviru Nata, ki s svojo zavzetostjo podpira formiranje in delovanje enot za hitro posredovanje. Tudi znotraj lastnih oboroženih sil se zanašajo na manjše, zelo mobilne enote, popolnjene s poklicno vojsko, s katerimi aktivno sodelujejo pri delovanju Nemško-Nizozemskega korpusa. Aktivno vlogo imajo tudi pri sodelovanju z Belgijo in Luksemburgom v okviru držav Beneluxa, saj s tem vse države tvorno sodelujejo in tako posledično lahko manjšajo svoje proračune za obrambo. Vendar je Nizozemska aktivno sodelovali v koalicijskih prizadevanjih Iraška svoboda od maja Približno 650 nizozemskih marincev in 450 ostalih podpornih delov so bili pod poveljstvom 3. britanske divizije. V Iraku so končali misijo leta Leta 2003 se so se nizozemske oborožene sile tudi vključile v enote ISAF v Afganistanu in bile aktivno vključene v boje s talibanskimi oporniki. Tovrstno delovanje vojske ni bilo priljubljeno na Nizozemskem, zato je vlada padla leta Nova vlada je izpolnila svojo obljubo in umaknila nizozemske bojne enote iz Afganistana (1. avgust 2010). Nizozemska je bila prva država Nata, ki se je zavzemala za ustavitev bojnih akcij, zato so začeli uresničevati načrte o okrepljenem usposabljanju policistov za delovanje v Afganistanu po letu Nizozemske oborožene sile s svojo zračno komponento so sodelovale pri operaciji za zaščito zračnega prostora v okviru Natove operacije v Libiji. Prav tako imajo tudi pomembno vlogo pri oblikovanju Natovega protiraketnega sistema, v sodelovanju z Nemčijo in ZDA. Nizozemska se je ravno tako strinjala, da bo prevzela naloge nadzora nad zračnim prostorom za Natove baltske države (Estonijo, Latvijo in Litvo). Letu 2012 pa je začela krepiti tudi vojaške odnose s Kitajsko zaradi sodelovanja v protipiratskih operacijah ob obali Somalije. Ker je država politično ustavna monarhija, je kraljica Nizozemske tudi vrhovna poveljnica, vendar je izvršilni organ za vse zadeve, povezane z obrambo, pristojen obrambni minister. Minister za obrambo in generalštab sta odgovorna za delovanje splošne pripravljenosti vseh vej vojske. Nizozemsko vojsko sestavljajo kopenske, zračne in mornariške sile. Naborniškega sistema nimajo od leta 1997, tako da zdaj prevladuje v glavnem poklicno profesionalna struktura. 156

169 Pod orožje lahko spravijo približno oseb. Ob tem je potrebno upoštevati, da so leta 2006 sprejeli zakonodajo, ki govori o mobilizaciji, da se rezervisti niso dolžni javiti na poziv (Military periscope-nedherlad.) Vloga Nizozemskih oboroženih sil se je v luči mednarodnih dogodkov ob koncu hladne vojne spreminjala in razvila v bolj ekspedicijske sile, ki jih lahko hitro uporabijo za delovanje v skupnih mednarodnih silah za krepitev mednarodnega miru po obnovi in konfliktih. V času ekspanzije terorizma in piratstva prevzema pomembno vlogo. Glavne naloge oboroženih sil nizozemske vojske ostajajo ohranjanje nacionalnega in zavezniška ozemlja, vključno ozemlja Kraljevine Nizozemske na Karibih, spodbujanje mednarodnega pravnega reda in stabilnosti ter podpora civilni oblasti pri izvrševanju zakonodaje, pomoč ob nesrečah in humanitarna pomoč, tako na nacionalni kot na mednarodni ravni. Nizozemska vojska je pooblaščena, da zagotovi v 48 urah vojakov za reševanje kriznih zadev, ob tem pa nudi 24-urno administrativno podporo različnim operativnim centrom. Najkrajši alarmni čas imajo enote RKBO, ki morajo biti na voljo v dveh urah in po 6 urah pripravljene za delovanje. Za delovanje vojske je sklenjen podrobnejši sporazum za civilno-vojaško sodelovanje (Intensivering Civiel - Militaire Samenwerking: ICMS), ki opredeljuje način sodelovanja vojske pri različnih zadevah, kot so sodelovanje s policijo in varnostnimi organi, nadzor meje, obalna straža, hidrografske raziskave, prevoz bolnikov z otoških delov in evakuacija nizozemskih državljanov iz tujih držav. V zadnjem obdobju so zato tako reorganizirali 63 celotno obrambno ministrstvo, vključno z oboroženimi silami. (Miniteria van defensie web brochures kerngegevens, original je v prilogi 11.) 63 Pred integracijo so bili tako načelnik (CHOD) kot poveljniki in generalni direktorji podrejeni ministru za obrambo. Integracijo so začeli tako, da so najprej preoblikovali štabe v operativna poveljstva in potem prenesli določene funkcije na obrambni štab in ministrstvo za obrambo. V nadaljevanju so integrirali upravni del ministrstva za obrambo in obrambni štab v celovito ministrstvo za obrambo. Na koncu je načelnik (CHOD) postal nadrejen poveljnikom operativnih poveljstev. Težišče združevanja je bilo na združenem delovanju in zmanjšanju ravni vodenja in poveljevanja. Pri tem je bilo najpomembneje prepričati ljudi in jim načrtno, a odločno spreminjati navade. Po šestih letih od začetka integracije ugotavljajo, da bo potrebno vlogo načelnika (CHOD) dodatno definirati, predvsem v odnosu do generalnih direktorjev direktoratov v ministrstvu za obrambo. Zato se pripravljajo za naslednjo fazo integracije (Zbornik prispevkov FVV univerza v Mariboru..) 157

170 Ponazoritev organigrama v tabeli 37. TABELA 37: Organigram nizozemskega ministrstva za obrambo Nizozemsko ministrstvo za obrambo Minister Glavni inšpektor Generalni sekretar Dir. za prav ne zadev e Dir. za inf ormiranje Nadzorni odbor Voj. obv eščev alna služba Uprav a za v oj. zrakoplov e Uprav a za v arnost Dir. za okolje in inf rastrukturo Dir. za kadrov ske zadev e Dir. za politične zadev e CHOD Dir. za materialne zadev e Dir. za f inance Dir. za inf ormatiko Mornarica Kopenska v ojska Letalstv o Marechaussee (Organizacija obrambnih inšpektoratov v posameznih državah zveze Nato in EU, št /2011-6, z dne ). Nizozemska obrambna inšpekcija je umeščena v organizacijski strukturi z neposredno odgovornostjo ministru za obrambo. Ta položaj zagotavlja določeno neodvisnost, saj ima dostop do vseh notranjih organizacijskih enot in zato do vseh dokumentov (Povzeto iz Inspecteur general der krijgsmacht-igk) Glavni inšpektor (IGK) ima nadzorno-svetovalno vlogo, saj pomaga sekretarju za obrambo in svetuje o vprašanjih, ki vplivajo na oborožene sile. Kot v vsaki organizaciji tudi pri obrambi obstaja razkorak med politiko in dejavnostjo na izvedbeni ravni. Iz pregleda v delovanje inšpekcijskega organ je razvidno, da opravlja nadzor v obliki vpogledov, obiskov, analize in poroča ministru za obrambo vsake štiri mesece. Nadzori se izvajajo na zahtevo ministra ali na podlagi lastnih izkušenj, ki jih imajo v inšpekcijskem organu. V okviru opravljenih raziskav se ugotovitve in študije posredujejo v letnem poročilu (Povzeto iz Inspecteur general der krijgsmacht-taken). V okviru obrambne inšpekcije se odvija tudi proces t. i. mediacije. Na zahtevo glavni inšpektor (IGK) posreduje v posameznih zadevah, kot so pritožbe, prijave itd. Največ posameznih zahtev za mediacijo se nanaša na primere, ko se je že poskušala doseči rešitev po regulativni poti in ni bilo zadovoljivo. Izkušnje so pozitivne in kažejo, da osebni stik s sprtimi stranmi daje boljše rezultate kot pisanje pisem ali pošiljanje e- 158

171 pošte. Ta pristop je gotovo delovno zelo intenziven, a vodi k ponovni vzpostavitvi boljših odnosov in zaupanja. (Povzeto iz Inspecteur general der krijgsmachtbemiddeling). Glavni inšpektor (IGK) deluje tudi kot inšpektor veteranov. Skrbi za zahvalo, varstvo in družbeno priznanje preživelih veteranov in njihovih podpornikov. Veterani se lahko pritožijo in glavni inšpektor v takih zadevah lahko svetuje ministru za obrambo (Povzeto iz Inspecteur general der krijgsmacht- veteranen). TABELA 38: Organizacijska struktura obrambne inšpekcije Nizozemske Generalni inšpektor oboroženih sil Načelnik Štaba Osebna skupina generalnega inšpektorja Nadrejeni častnik častniški načelnika štaba Štabni častniki Skupina za podpiranje in storitve (Povzeto iz Inspecteur general der krijgsmacht- organisatie,prirejeno in prevedeno, original v prilogi 12). Iz navedena organigrama organiziranosti obrambne inšpekcije je razvidno, da je poleg glavnega inšpektorja za obrambo vzpostavljen njegov štab, ki usklajuje dejavnost znotraj obrambne inšpekcije, ki je razdeljena na štiri organizacije dele. 159

172 5.1.2 Kraljevina Belgija Bélgija, uradno Kraljevína Bélgija, je država v severozahodni Evropi. Na severu meji na Severno morje in Nizozemsko, na vzhodu na Nemčijo, na jugu pa na Luksemburg in Francijo. Obsega km² in ima okrog 10,5 milijona prebivalcev. Je ena izmed ustanovnih članic Evropske unije in gosti številne institucije, ki so potrebne za njeno nemoteno delovanje. Skupaj s svojima sosedama, Nizozemsko in Luksemburgom, tvori skupnost Beneluks. Zaradi svoje lege, čez državo namreč poteka pomembna evropska jezikovna meja, sta se v državi oblikovali dve pomembni jezikovni skupini, flamska, v kateri ljudje večinoma govorijo nizozemsko, in valonska v kateri ljudje govorijo večinoma francosko. Obstaja pa še manjša skupina nemško govorečih prebivalcev. Prav zaradi teh jezikovnih in kulturnih razlik je v državi nenehno prihajalo do političnih sporov, ki jim še danes ni videti konca. Belgija spada med manjše evropske države, hkrati pa med najgosteje naseljene in bogatejše. Zaradi svoje ugodne lege se je Belgija že od srednjega veka razvijala v trgovsko in industrijsko deželo. Prav zaradi te lege je postala tudi tarča številnih osvajanj in bitk, ki so krvavo zaznamovale evropsko in belgijsko zgodovino (Wikipedija Belgija). Vojaško-obrambna struktura Kraljevina Belgija se je osamosvojila/ločila od Nizozemske leta Država je razdeljena jezikovno na nizozemsko govoreči sever (Flamci/Flemings) in francosko govoreči jug (Valonci/Walloons). Napetosti med Flemings in Walloons predstavljajo predvsem težnje oz. poskusi za spremembo ustave in dodelitev več avtonomije posameznim območjem. Belgija je aktivna (stara) članica zveze Nato, ki gosti sedež zavezništva v Bruslju. Ob koncu hladne vojne je razvoj belgijskega obrambnega sistema ob omejitvah financiranja vojske osredotočen na vitkejšo poklicno vojsko s poudarkom na nadgradnji in posodobitvah, namesto na nakupu novih oborožitvenih sistemov. Belgijski kralj je vrhovni poveljnik oboroženih sil. Minister za obrambo je v vlogi civilnega predstavnika vlade. Maju 2000 je belgijska vlada pripravila dokument z naslovom Vizija 2015 (Vision 2015), v katerem je opredelila razvoj oboroženih sil. Posodobitev je temeljila na kombiniranju večnacionalnega in civilno-vojaškega sodelovanja. Glavni poudarek je na transformaciji belgijske vojske, ki je tako strukturno sestavljena iz 4 delov, in sicer: kopenskega (COMOPSLAND), zračnega (COMOPSAIR), mornariškega (COMOPSNAV) in medicinskega (COMOPSMED). (vir: Povzeto iz Janes.Ihs ) Decembra 2010 je Belgija podpisala pogodbo s Francijo, Nemčijo, Luksemburgom, Nizozemsko in Švico o skupnem zračnem prostoru. Sporazum omogoča vojaško usposabljanje za letenje (nad kvadratnih kilometrov ozemlja v skupni rabi). 160

173 Marca 2011 je belgijska vlada zbrala šest F-16 za Natovo operacijo v Libiji v okviru nadzora prepovedi letenja. Vrhunec političnega nesoglasja je bil leta 2010, ko po volitvah niso uspeli oblikovati vlado celih 18 mesecev. Šele leta 2011 se je oblikovala vlada, ki je seveda posegla v transformacijo vojske. Število zaposlenih naj bi se zmanjšalo s na do konca leta 2013, medtem ko se proračun nenehno krči. (Cia the world factbook - be ) Umik belgijske vojske iz Afganistana se pričakuje do leta 2014, ko tudi Nato namerava končati svoje bojne naloge. Belgija je podpisala sporazum o sodelovanju obrambe Luksemburga in Nizozemske aprila Vse tri države načrtujejo, da bi nadaljnjo obrabno-varnostno sodelovanje poglobili s skupnim usposabljanjem, delitvijo letališč in tudi skupno opremo. Tudi nizozemske padalske enote in mornarica se zavzemajo za sodelovanje z belgijskimi kolegi. Leta 2012 je tudi Belgija prekinila vojaško sodelovanja z Ruando (usposabljala naj bi ruandske čete) zaradi obtožb iz ZN, da podpirajo prek ruandske vlade uporniške skupine v Demokratični republiki Kongo. Zato se je odzvala tudi EU, ki je prekinila pomoč Ruandi. Belgija v okviru Nata in EU aktivno podpira pobude o kibernetski varnosti. Njihova nacionalna strategija na tem področju je zrasla iz konference Internet Security leta Že pred prevzemom rotirajočega predsedovanje EU (1. julija 2010) je Belgija napovedala, da si bo še naprej prizadevala za ustanovitev trajne strukture sodelovanja za izboljšanje obrambnih zmogljivosti za najzahtevnejše misije EU in zagotavljanje zavezujoče sporazume za obrambo držav članic Stalno strukturno sodelovanje je opisano v Lizbonski pogodbi, ki uvaja možnost za nekatere države članice, da okrepijo svoje sodelovanje v vojaških zadevah, ki jih ustvarja stalno sodelovanje, skladno z 42. členom (6) Pogodbe o Evropski uniji. Da bi to dosegli, morajo zainteresirane države članice izpolnjevati pogoje, določene v Protokolu št. 10, ki je priložen Pogodbi:Intenzivno razvijati obrambne sposobnosti s svojim sodelovanjem v večnacionalnih silah, v glavnih evropskih programih za opremo in v dejavnosti Agencije za področje razvoja obrambnih zmogljivosti, raziskav, nabave in oborožitve; Leta 2010 oskrbeti bojne enote in podporno logistiko od pet do 30 dni in, odvisno od potreb za obdobje od 30 do 120 dni. Evropska obrambna agencija redno ocenjuje prispevke sodelujočih držav članic. Države članice, ki želijo, sodelovati v stalnem strukturnem sodelovanju, sporočijo svojo namero na Svet visokega predstavnika Unije za zunanje zadeve in varnostno politiko. Po tem obvestilu Svet sprejme sklep s kvalificirano večino o stalnem strukturnem sodelovanju in sestavi seznam sodelujočih držav. O članstvu novih držav članic ali izključitvi nekaterih od njih odloča Svet s kvalificirano večino članov, ki sodelujejo v stalnem strukturnem sodelovanju. Sklepi in priporočila, sprejeta v okviru stalnega strukturnega sodelovanja, so sprejeti s soglasjem le navzočih članov sveta (Glossary Europe). 161

174 Ne glede na uspešno izvajanje transformacije Vizija 2015 je razvidno, da so obrambni nadzor in vojaške strukture ostali samostojen organ znotraj ministrstva za obrambo in neposredno odgovorni ministru za obrambo. Z uresničevanjem Vizije 2015 je struktura poenotena. Imenovan je načelnik obrambnega štaba (CHOD), ki je glavni svetovalec ministra o vojaških vprašanjih, kljub temu organizacijsko vodi in upravlja z drugimi področji (glej strukturo tabela 39). Poveljniki COMOPSLAND, COMOPSAIR, COMOPSNAV in COMOPSMED so na svoji ravni odgovorni za vodenje in upravljanje. Oborožene strukture sestavljajo kopenske, zračne, mornariško sile. Vojska ni naborniška, temveč poklicna profesionalna. Skupna sestava z delovno silo, ki je lahko vključena v oboroženo strukturo belgijske vojske, šteje zaposlenih v vseh panogah. Belgijske oborožene sile so vključene v različne misije, operacije, skupne obrambno-varnostne strukture (v okviru EU v RRF ali NRF) kot sile za hitro posredovanje v sestavi brigade, ki je dodeljena Eurocorpsu. Bataljonske skupine se lahko angažirajo za dalj časa v okviru mirovnih operacij z mandatom ZN. Nudijo tudi bojno podporo z elementi ISTAR 65. Povzeto iz: (Militaryperiscope- belgium) TABELA 39: Ministrstvo za obrambo Belgije Struktura belgijskega ministrstva za obrambo Minister Generalni inšpektor CHOD Vojaška akademija GD za komuniciranje PN za strategijo PN za dobro počutje GD za materialne v ire GD za člov eške v ire PN za obv eščev alne Notranji nadzor GD za Finance Prav na podpora PN za operacije in usposabljanje Kopenska v ojska Letalstv o Mornarica Zdravstv o (Organizacija obrambnih inšpektoratov v posameznih državah zveze Nato in EU, št /2011-6, z dne ). 65 C4ISR Command, Control Communications Computer, Intelligence, Surveillance and Reconnaissance Za reševanje težav pri povezljivosti omrežja C4ISR je ključno dolgoročno obojestransko sodelovanje med EU in ZDA. Vprašanje tehnologije je na ravni finančne vzdržljivosti, zato sta potrebna medsebojno usklajevanje in dialog (Adams, 2006, str 156). 162

175 5.1.3 Republika Češka Čéška (uradno Čéška repúblika; Česká republika, kratko češko Česko, je celinska država v Srednji Evropi in članica Evropske unije. Na severu meji na Poljsko, na severozahodu in zahodu na Nemčijo, na jugu na Avstrijo in na vzhodu na Slovaško. Njeno glavno in največje mesto in pomembna turistična destinacija je Praga (češko Praha). Državo sestavljajo zgodovinski pokrajini Češka in Moravska ter deli Šlezije. Češka republika je pluralistična večstrankarska parlamentarna reprezentativna demokracija. Vrhovni poveljnik oboroženih sil je predsednik države. Češka ima dvodomni parlament, ki ga sestavljata poslanska zbornica in senat. Država je leta 1999 vstopila v Nato, leta 2004 pa tudi v Evropsko unijo. Je tudi članica OECD, Višegrajske skupine in Sveta Evrope (Wikipedija Češka). Vojaško obrambna struktura Češka je članica Organizacije za varnost in sodelovanje v Evropi (OVSE) in je sodelovala v številnih mirovnih operacijah, vključno z Ifor/Sfor v Bosni. Prav tako je sodelovala pri operacijah Desert Shield/Desert Storm, Enduring Freedom in Iraqi Freedom.V letu 2011 je objavila tudi nacionalno strategijo kibernetske varnosti. Na zahtevo Francije se je leta 2013 odločila in poslala za 15 mesecev 50 vojakov, da se vključijo v vojaško operacijo usposabljanja Evropske unije v Maliju. Češka vojska zagotavlja varnost v bazi, kjer poteka usposabljanje v Bamaku, glavnem mestu Malija. Vlada v Pragi je za to operacijo odobrila proračun v višini 12 milijonov ameriških dolarjev. Aktivno vlogo imajo tudi pri vzpostavitvi raketnega ščita že od leta 2007, ko so jih ZDA zaprosile za namestitev ključnih radarjev, ki naj bi bili del protiraketnega obrabnega sistema za Evropo. Po enem letu pogajanj med Prago in Washington je bil leta 2008 podpisan sporazum. Konec leta 2009 so ZDA ustavile načrt protiraketne obrambe. V vzpostavitev raketnega ščita so sedaj vključene še Romunija, Poljska, Turčija, upoštevajoč nove varnostne razmere v povezavi z Iranom. Tudi češka vojska se je prestrukturirala in se ta proces še vedno nadaljuje. Korenito reorganizacijo je izvedla leta Naborniški sistem je bil ukinjen leta Češke oborožene sile imajo pod orožjem pripadnikov, vključno z mejnimi stražami in notranjimi varnostnimi silami. Češko ministrstvo za obrambo je odgovorno za celotno Upravo oboroženih sil. Podrejeni češki generalštab pa za poveljevanje združenim silam kopenske in zračne komponente (Military periscope - czech). Primarna vloga čeških oboroženih sil ostaja zagotavljanje vojaške obrambe na Češkem pred agresijo in izpolnjevanje zavez iz mednarodnih obveznosti pogodbe o skupni obrambi. Od vstopa v Nato leta 1999 se ukvarja z vojaško strukturo EU, od leta 2004 pa je vključena v izvajanje nalog na mirovnih operacijah na območjih nestabilnosti pri reševanju konflikta ali reševanju v humanitarnih akcijah doma in v tujini. 163

176 Trenutni cilji so profesionalizirati vojsko in zagotoviti 2000 vojakov v mobilnih silah za takojšnjo posredovanje. Ob tem bi želeli vzpostaviti takšno razmerje, da bo s 50 % vojske sodelovala na misijah. 10 % moštva bo zagotavljalo takojšnje posredovanje, vključno s sodelovanjem v Natovih odzivnih silah. Ta cilj je potrebno realizirati do leta Pomembna značilnost češke vojske je, da razpolagajo z opremo in oborožitvijo ruskega porekla, zaradi česar težje uresničujejo cilje interoperabilnosti z zahodno vojsko. V okviru sodelovanja v operaciji ISAF se od leta 2012 zavzemajo za obnovo in usposabljanje afganistanskih sil, ne pa bojnih operacij (Povzeto iz Janes.ihs ). Za to analizo sem prejel po elektronski pošti računalniško predstavitev o češkem obrambnem resorju ter inšpekcijskem organu, ki deluje znotraj ministrstva za obrambo. (Predstavitev povzemam iz Priloge 4 - Predstavitev inšpektorata za obrambo Republike Češke). Iz prikazanega organigrama je razvidno, da imajo češke oborožene sile v svoji sestavi specialne kopenske in zračne sile ter enote za podporo in vojaško izobraževanje in usposabljanje. Celoten pregled procesa nadzorstva je organiziran z vojaškim Command and Control C2 in inšpekcijskim v okviru ministrstva, v katerem deluje več nadzornih organov, kot so Služba za notranjo revizijo na ministrstvu za obrambo, Vojaška policija, Finančni supervizorji (FSB). Vodja obrambne inšpekcije je generalni inšpektor direktor, ki je neposredno podrejen ministru. V okviru inšpektorata deluje več sektorjev: za sistemsko analizo, človekove pravice 66 na obrambnem področju, sektor za upravno poslovanje ter finančno poslovanje in vojaški sektor, ki je namenjen ocenjevanju sposobnosti in pripravljenosti delovanja vojske s poudarkom na Natovih standardih, in tudi področje letalskega nadzornega organa. 66 Te obsegajo varstvo človekovih pravic pri zaposlitvenih razmerjih, po disciplinskem pravu in v medsebojnih odnosih v vojaških šolah. 164

177 TABELA 40: Organizacijska struktura češke obrambne inšpekcije INŠPEKTORAT MINISTRSTVA ZA OBRAMBO DIREKTOR NAMESTNIK DIREKTORJA ODDELEK ZA ANALIZE ASISTENT ODDELEK ZA ČLOVEKOVE PRAVICE ODDELEK ZA VOJAŠKO INŠPEKCIJO ODDELEK ZA EKONOMSKO INŠPEKCIJO ODDELEK ZA NOTRANJO ADMINISTRACIJO IN PODPORO (Prevedeno in prilagojeno prejeto gradivo Priloga 4, Predstavitev inšpektorata za obrambo Republike Češke-april 2013). Inšpekcijski nadzor načrtuje vodja ekipe, ko so inšpektorji za to pripravljeni. Načrt mora biti postopen, z določeno časovno in organizacijsko distanco. Na začetku nadzora, mora biti vsak inšpektor seznanjen s skupnim načrtom nadzora. Vodja ekipe je odgovoren za celovito izpolnjevanje cilja inšpekcije. Individualna priprava na inšpekcijo je bistvenega pomena za vsakega člana v inšpekcijski skupini. Inšpektorji morajo zato temeljito raziskati in razumeti področje, ki ga inšpicirajo. Pred začetkom se morajo seznaniti s pravno podlago, ki je predpisana za inšpicirano področje. Nadzor se začne izvajati, ko vodja ekipe predstavi namen inšpekcije, koncept in cilje nadzora. V ta obseg spada tudi predstavitev inšpektorjev, ki izvajajo nadzor, morebitne omejitve in zahteve. Po opravljene vpogledu v stanje se zberejo vse informacije, opravi analiza in poda poročilo vsem organom in inštitucijam, za katere menijo, da je potrebno (Priloga 4, april 2013). 165

178 5.1.4 Republika Slovaška Slovaška (slovaško Slovensko), uradno imenovana tudi Slovaška republika (slovaško Slovenská republika), je celinska republika v Srednji Evropi, omejena na severozahodu s Češko, na severu s Poljsko, na vzhodu z Ukrajino, na jugu z Madžarsko in na zahodu z Avstrijo. Koncu komunistične vladavine na Češkoslovaškem leta 1989, med miroljubno»žametno revolucijo«, je sledila ponovna delitev države, tokrat na dve državi naslednici. Julija 1992 se je Slovaška, pod vodstvom predsednika vlade Vladimirja Mečiarja, razglasila za neodvisno državo, kar je pomenilo, da so njeni zakoni nadomestili do tedaj veljavne federativne. Poleti 1992 sta se Mečiar in češki predsednik vlade Vaclav Klaus pogajala in dogovarjala o podrobnostih ločitve federacije in o delitvi. Novembra je zvezni parlament izglasoval, da se bosta državi uradno ločili 31. decembra Tako sta Republika Slovaška in Republika Češka odšli vsaka svojo pot 1. januarja Slovaška je ostala tesni sodelavec Češke, obe državi sodelujeta z Madžarsko in Poljsko ter znotraj Višegrajske skupine. Slovaška je postala članica zveze Nato 29. marca 2004 in Evropske unije 1. maja 2004 (Wikipedija - vir: Slovaška). Vojaško obrambna struktura Na obrambnem področju je bila Slovaška leta 1992 prisiljena na lastno načrtovanje in razvoj opreme in programov za posodobitev oboroženih sil. Glavni cilj reformnega procesa je bil racionalizirati in posodobiti slovaške oborožene sile do leta Načrt, imenovan»model 2010«(SR Force 2010), je bil namenjen ustvarjanju majhne strokovne obrambne sile, ki bi se lahko v celoti vključevala v evro-atlantske varnostne ureditve. Pričakuje se tudi, da novejša struktura, ki je optimizirana tudi v obsegu, del nalog veže na ohranjanje miru, mednarodne misije in krizno upravljanje. Reforma je posegla v reorganizacijo tako zračnih sil kot kopenskih sil, vključno s podporno komponento. Predvideno je, da bo posodobitev orožja in opreme predvideno končana do leta Ob koncu leta 2011 je slovaška vlada izdala svoj novi strateški obrambni pregled. Ministrstvo za obrambo je pozvalo k večji učinkovitosti in posodobitvi oboroženih sil do konca leta V ta namen je bilo odobrenih 4,3 milijarde dolarjev za ponovno oborožitev v naslednjih 10 letih, vključno z nabavo oklepnih vozil, saj ugotavljajo, da je več kot 70 odstotkov kopenske komponente zastarele. V zračni komponenti tudi avioni tipa MiG-29s prehajajo v zadnji življenjski ciklus. V decembru 2012 sta Slovaška in Ciper podpisala sporazum o sodelovanju na področju obrambe za vzajemno zaščito. Slovaška ima kontingent, ki služi z mirovnimi silami Združenih narodov na Cipru (UNFICYP). Januarja 2013 se je Slovaška skupaj s Češko in Poljsko strinjala, da je njihovo moštvo, ki deluje v Natovi sestavi bataljona za komunikacije, razporejeno v Turčiji, podpre misijo zračne obrambe zavezništva vzdolž meje s Sirijo. Ob tem so Nemčija, Nizozemska in ZDA, ki so opremljene s sistemom Patriot PAC-3, zaščitile zračni obrambni sistem pred morebitnimi raketnimi napadi iz Sirije Predsednik države je poveljnik oboroženih sil. Predsednik na splošno prepušča odločitve obrambne politike in njihovo izvajanje dvema nacionalnima organoma: svetu 166

179 za obrambo in ministrstvu za obrambo. 10-članski svet za obrambo je odgovoren za vzpostavitev obrambne politike. Člani so predsednik vlade, minister za obrambo, prvi namestnik obrambnega ministra in več članov vladajoče stranke ali koalicije. Ministrstvo za obrambo koordinira oblikovanje in izvajanje politik. Slovaške oborožene sile imajo pod orožjem približno oseb, vključno z rezervno sestavo. Na Slovaškem imajo poklicno (profesionalno) vojsko. Naborništvo je bilo odpravljeno leta 2005 (Military periscope slovak). Pri oblikovanju teritorialne obrambe ohranjajo vlogo vojske za ohranjanje ozemeljske celovitosti Slovaške, ohranjanje varnosti, za ustrezno delovanje v izrednih razmerah, sodelovanje v iskanju in reševanju, za ustrezni prispevek k ohranjanju mednarodnega miru in sodelovanju v vojaških in obrambnih strukturah Nata in EU (Povzeto iz Janes.Ihs ). opravljal naslednje dejavnosti: izvajal notranji nadzor; izpolnjeval naloge v okviru državne uprave; izvajal finančni nadzor; ojaški in strokovni nadzor na obrambnem področju; obravnaval pritožbe in peticije; ustvarjal sistem notranjih kontrol; izvajal zunanji nadzor nad delovanjem javne uprave, povezanim z obrambo države; usklajeval notranji nadzor in zagotavlja njegovo metodično usmerjanje in nadzor nad svojo učinkovitostjo; načrtoval koordiniranje in analiziranje dejavnosti v svojih sektorjih v sestavi inšpektorata; koordiniral naloge, povezane s parlamentarnimi zahtevami; izvajal nadzor na vseh področjih pristojnosti in dejavnosti slovaške vojske; izdeloval strokovne predpise in metodična navodila za notranji nadzor in ravnanje peticij, pritožb (Povzeto iz General information Epicos). Inšpekcijski nadzor na obrambnem področju Republike Slovaške se delil na notranji in zunanji. Zunanji nadzor je usmerjen v nadzor tistega dela javne uprave in ostalih organov, ki so potrebni za nemoteno delovanje obrambnega sistema. Notranji nadzor je usmerjen v učinkovitost delovanja obrambnega sistema znotraj državne uprave in obsega tako finančno področje kot oborožene sile. Inšpektorat je glavni nosilec koordinacijskih aktivnosti sistema notranjih kontrol, kar predstavlja metodično in 167

180 analitično vodenje. Obravnavajo vse peticije in pritožbe, vezane na obrambno področje. Inšpekcija je najvišji neodvisni nadzorni organ ministrstva za obrambo in je neposredno podrejena slovaškemu obrambnemu ministru. Generalni direktor je na čelu obrambne inšpekcije, je odgovoren ministru za izpolnjevanje nalog inšpekcijskega pregleda. Bistvene naloge so, da izraža svoja stališča pri ministru za obrambo o delovanju obrambnega sistema in zagotavlja nadzorstvo s pravnimi akti, in skrbi za učinkovito izvajanje standardov. Posebej je odgovoren za reševanje peticij in pritožb v obrambnem sistemu. Pripravlja interne predpise in metodične napotke za izvajanje notranje kontrole. V zvezi s kazenskimi zadevami lahko predlaga organom, ki odločajo o kazenskih zadevah, lahko tudi določa globo za posamezne storjene prekrške pri nadzorovanih subjektih. V okviru inšpekcijskega nadzora daje zahteve državnim službam in nadzorovanim subjektom, da sprejmejo ustrezne ukrepe, da se odstranijo ugotovljene nepravilnosti. V okviru inšpektorata pripravljajo načrt za boj proti korupciji ter ocenjujejo in izvajajo naloge iz omenjenega načrta. Inšpektorat sestavlja več oddelkov 67, kot so: oddelek za infrastrukturo, logistiko, finance, oddelek za pritožbe peticije (Začiatok-ppt.) V okviru transformacije so prestrukturirali obrambno inšpekcijo v notranjo kontrolno službo, del inšpekcijskih zadev pa je ostalo v okviru posebne službe na ministrstvu za obrambo. Naloge in aktivnosti se bistveno ne razlikujejo, le okvir vodenja nadzorstvene dejavnosti v ministrstvu za obrambo se je decentraliziralo 68 (Ministerstvo obrany sr uvodna) 67 Glej prilogo 2 Organigram ministrstva za obrambo Slovaške Zadnje organizacijske spremembe organiziranosti obrambne inšpekcije na Slovaškem podrobneje v prilogi 2a Organigram ministrstva za obrambo Slovaške

181 5.1.5 Republika Srbija Republika Srbija (srbsko Република Србија / Republika Srbija) je kontinentalna država, ki leži na Balkanskem polotoku in v Srednji Evropi (Panonska nižina). V Republiko Srbijo spada tudi avtonomna pokrajina Vojvodina. Do 17. februarja 2008 je pod avtonomno pokrajino Srbije spadalo tudi Kosovo, ki je tega dne razglasilo neodvisnost, a je Srbija in ZN ne priznavajo. Republika Srbija je opredeljena kot demokratična država srbskega naroda in vseh drugih državljanov, ki živijo v Srbiji. Država temelji na demokratičnih temeljih, tržni ekonomiji, človekovih pravicah in vladavini prava. Srbija na severu meji na Madžarsko, na vzhodu na Romunijo in na Bolgarijo, na jugu na Republiko Makedonijo in na Kosovo, na zahodu pa na Črno goro, Hrvaško in na Bosno in Hercegovino. Srbija je bila od konca prve svetovne vojne večino časa sestavni del skupne države z večino balkanskih južnih Slovanov, najprej v Kraljevini Srbov, Hrvatov in Slovencev, ki se je kasneje preimenovala v Kraljevino Jugoslavijo, za tem pa v Socialistično federativno republiko Jugoslavijo. Po razpadu SFRJ je Srbija postala del Zvezne republike Jugoslavije in kasneje del državne skupnosti Srbije in Črne gore. Od 5. junija 2006 je Srbija kot naslednica državne skupnosti Srbije in Črne gore ponovno postala suverena in neodvisna država. Glavno mesto je Beograd s skoraj 2 milijonoma prebivalcev, je administrativno, kulturno in gospodarsko središče Srbije (Wikipedija - Srbija). Vojaško obrambna struktura Nedavni politični razvoj Srbije po volitvah v letu 2012 nakazuje, da se vlada Republike Srbije zavzema za pospešeno ukrepanje v normalizaciji odnosov s Kosovom, da bi pospešili napredek Srbije v pristopnih pogajanjih za članstvo v EU. Zato so vse parlamentarne stranke sprejele zavezujočo resolucijo o temeljnih pogajalskih stališčih v vseh pogovorih o Kosovu. Rezultat je bil, da so po pogovorih z EU dosegli dvostranski sporazum o normalizaciji odnosov s Kosovom. Srbija si je v letu 2013 zagotovila osnovne možnosti, da postane polnopravna članica EU do leta Tudi sodelovanje z Natom se izboljšuje, saj so podpisani sporazumi o izmenjavi ključnih informacij, vendar članstvo v Nato politično podpira manj kot 15 % javnosti. Država se zavzema za krepitev mednarodnega sodelovanja in civilni nadzor nad oboroženimi silami. Razvoj oboroženih sil je odvisen od gospodarskega razvoja države, ki je dokaj v slabem stanju. V preteklem obdobju so v Srbiji pridobili kredite iz Rusije in sklenili sporazume o opremljanju vojske. Prednostne naloge srbskih oboroženih sil je pridobivanje sodobnega orožja in opreme, nadaljnji razvoj celovitega izobraževalnega sistema, nadaljnjega spodbujanja regionalnega vojaškega sodelovanja in udeležba v mirovnih operacijah pod vodstvom Združenih narodov in Evropske unije. 169

182 Srbija je bila povabljena v Natov program partnerstva za mir leta 2006, ki se je uradno začel z aktivnostmi leta Vzdržujejo se primerni odnosi z ZDA 69, Grčijo Francijo. Srbska vojska nadaljuje reformo vojaškega izobraževanja in izvedbo študijskih programov na vojaški akademiji in vojaško medicinski akademiji. V srbski družbi in širši regiji obstaja vse večje zanimanje za udeležbo na vojaških šolah. Letu 2012 so imeli vpisanih 367 študentov skupaj z vpisanimi 80 rezervnimi častniki. Od tega je bilo na šolanju 75 tujih študentov. Današnja srbska vojska se po desetletju regionalne vojne oblikuje v majhno in učinkovito strukturo, z omejenimi sredstvi in vojaško opremo, zato so osredotočeni na izgradnjo bojne pripravljenosti (Povzeto iz Janes.Ihs ). Oborožene sile Srbije so se aktivno vključile v mednarodne mirovne sile OZN, kot so Demokratična Republika Kongo, Slonokoščena obala, Ciper, Libanon, Somalija in Uganda. Reorganizacija oboroženih sil v letu 2010 in 2011 je zmanjšala obseg vojske na ljudi,rezervno sestavo pa do oseb (Military periscope serbia). Inšpektorata za obrambo Srbije svojo ustanovitev postavlja v obdobje Kraljevine Srbije, ko je bila leta 1911 formirana»glavna inspekcija celokupne vojske«. V naslednjem obdobju od 1919 do 1923 se je inšpekcija preimenovala in razdelila na inšpekcije rodov in sicer na Inšpekcijo zemeljske obrambe (1930) in v Vrhovno inšpekcijo vojne sile (1940). Po drugi svetovni vojni se je v Jugoslaviji formirala Glavna inšpekcija JNA po letu 1967 se je preoblikovala in preimenovala v Glavno inšpekcijo oboroženih sil, v 70- tih letih 20 st. pa se je imenovala Glavna inšpekcija narodne obrambe imenovana (GINA). Ob razpadu Jugoslavije sta bili formirani dve inšpekciji, ena za področje zveznega ministrstva za obrambo in druga samo za vojsko v okviru generalštaba z direktno podrejenostjo Vrhovnemu svetu obrambe. Naslednja reorganizacija je bila leta 2005 ob razformiranju Ministrstva za obrambo Srbije in Črne gore ter zadnja leta 2007, ko je bil inšpektorat za obrambo zakonsko opredeljen kot organ v sestavi ministrstva za obrambo. Inšpektorat za obrambo opravlja redne inšpekcije na podlagi petletnih načrtov, ki so izdelani za obrambno področje in oborožene sile Srbije. V teh ciklih načrtovanja pa niso predvidene izredne inšpekcije na zahtevo ministra za obrambo ali direktorja inšpektorata za obrambo. Po potrebi in odločitvi ministra se poročila o inšpekcijah lahko pošiljajo vladi ali parlamentu. Pristojnosti oziroma področje nadzora obsega 69 Ustrezno je sodelovanje z nacionalno gardo iz ameriške zvezne države Ohio od leta Nacionalna garda je razvila številne programe za pomoč pri profesionalizaciji srbske vojske. Sodelovanje temelji na usposabljanju letalskega in drugega osebja, pri izvajanju skupnih mirovnih vaj, izmenjavi na ravni enot, vzpostavitvi podčastniškega zbora, zagotavljanju vojaške pomoči pri načrtovanju. Letni strošek je približno ameriških dolarjev (Janes. Ihs ).. 170

183 celoten spekter obrambe, od vodenja in poveljevanja, upravljanja obrambnega sistema, infrastrukture, finančnega področja, telekomunikacijsko-informacijskega področja, zmogljivosti in sposobnosti delovanja vojske Srbije, do statusnih in pravnih zadev, kakovosti proizvodnih storitev, meroslovja in zaščite živali (Inspektorat odbrane i uočeni nedostaci). TABELA 41: Organigram Ministrstva za obrambo Srbije Minister za obrambo Državni sekretar Posebni svetovalec Sektor za obrambno politiko General štab vojske Srbije Sekretariat Ministrstva Obrambna univerza Uprava za odnose z javnostjo Oddelek za interno revizijo Sektor za človeške resurse obrambo Kabinet ministra za obrambo Inšpektorat za obrambo Vojaška varnostna agencija Uprava za vojaško zdravstvo Generalni inšpektor služb Sektor za materialne resurse Vojaška obveščevalna agencija Sektor za finančne resurse (Prevedeno in prirejeno, original v prilogi 13). Metodologija delovanja inšpektorata za obrambo Srbije temelji na: izdelavi načrtov dela; pripravi za izvedbo inšpekcij; izvajanju inšpekcij; pripravi poročil o nadzoru za glavnega direktorja inšpektorata; poročanju predsedniku Srbije in obveščanju načelnika generalštaba vojske Srbije o stanju v vojski; poročanju o stanju na posameznih področjih ministru za obrambo; predloganju nujnih ukrepov in ureditev zadev v posameznih organih in službah v MO in v vojski Srbije; reševanju pritožb in posredovanju dokumentacije organom pregona; 171

184 mesečnih in letnih poročilih inšpektorata za obrambo predsedniku Republike Srbije in ministru za obrambo o stanju na področju obrambe; posebnih poročil in analiz predsedniku Republike Srbije in parlamentu Republike Srbije (Organizaciona struktura ministarstva za odbranu -4333), dne TABELA 42: Notranja organizacijska struktura obrambne inšpekcije Srbije DIREKTOR Skupina za pravne zadeve Skupina za finančne zadeve Oddelek inšpekcije za sposobnost Vojske Srbije in delo notranjih enot MO Oddelek inšpekcije materialnega in finančnega poslovanja in gradbenih zadev Oddelek inšpekcije priprav za obrambo ter obveznosti za obrambo Oddelek inšpekcije zaščite resursov Oddelek za splošne zadeve (Prirejeno in prevedeno, original v prilogi 14). Organizacijsko je inšpektorat razdeljen na glavne oddelke ki imajo še dve skupini (skupino za pravne zadeve in skupino za finance), ki sta namenjeni podpori inšpekcijam in sočasnem delovanju inšpektorata. Oddelki pokrivajo naslednja področja: ugotavljanje usposobljenosti in pripravljenosti in dela vojaških enot, materialno, finančno in gradbeno področje, priprave za obrambo in obrambne dolžnosti, zaščita virov, delovno okolje in varstvo pri delu, splošne zadeve. Svoje delo načrtujejo v srednjeročne (5-letnem) načrtu in v rednih letnih načrtih. Inšpektorat ima posebno vlogo v odnosu do vrhovnega poveljnika oboroženih sil, ki ga obvešča o ugotovitvah inšpekcij. Področje zakonodaje, po kateri so pristojni za izvajanje inšpekcije, se prekriva z drugo javno zakonodajo (na primer z varstvom pri delu in zaščito delovnega okolja, s požarnim varstvom, z varovanjem okolja, z merilno opremo ). Inšpektorat skladno z zakonom, ki ureja javna naročila, nadzoruje izvajanje javnih naročil v celotnem ministrstvu za obrambo. Povzetek: Metodo deskripcije, ki je postopek enotnega opisovanja dejstev in procesov v naravi in družbi ter njihovih empiričnih potrjevanj odnosov in vezi, vendar brez znanstvenega 172

185 tolmačenja in pojasnjevanja, uporabljamo v začetni fazi znanstvenih raziskovalnih del in ima večjo vrednost, kot je samo opisovanje in pojasnjevanje, ker z njo raziskujemo tudi zakonitosti in vzročne povezanosti (Žuvela V: Ivanko, 2007, str 14). Z njeno uporabo lahko iz omenjenih strukturnih pregledov obrambnih inšpekcij povzamemo skupne ugotovitve, in sicer, da so vsi predstavljeni inšpektorati v obrambnih sistemih podrejeni ministru za obrambo, nadzorujejo oborožene sile, delujejo na podlagi zakonskih določil, skratka sodijo v sam vrh obrambnega in vojaškega managementa v državi. 173

186 6 ŠTUDIJA PRIMERA ORGANIZIRANOSTI OBRAMBNE INŠPEKCIJE V REPUBLIKI SLOVENIJI Študija primera organiziranosti inšpekcije na obrambne področju je usmerjena v opisovanje sistemske vpetosti inšpekcije v nacionalni varnosti sistem in procesno pravne ureditve. Z metodo deskripcije opisa procesa inšpekcijskega nadzorstva in uporabnosti različne prepletenosti zakonskih podlag pri izvedbi nadzora ima večjo vrednost, kot samo opisovanje in pojasnjevanje, ker je tako raziskana zakonitost in vzročna povezanost. Pri tem sem upošteval pomemben vidik objektivnosti, saj je opis neodvisen od spoznanj, s katerimi razpolagam. Ta objektivnost je še posebej izražena v izvedenih intervjujih z glavnimi inšpektorji, saj so odgovori pridobljeni nepristransko, brez sugeriranja in dodatnih vprašanj. 6.1 MESTO IN VLOGA INŠPEKTORATA ZA OBRAMBO V SISTEMU NACIONALNE VARNOSTI REPUBLIKE SLOVENIJE V najširšem okviru inšpekcijsko nadzorstvo spada v državno varnostno komponento in je ena izmed značilnosti pravne države. Pravni red se nikoli ne izpolnjuje sam po sebi, državljanska in pravna zavest še nista tako visoki, da ne bi potrebovali državne prisile (Strojin, 1996, str. 24). Oblikovanje nacionalno varnostnega sistema Republike Slovenije so že v samem začetku in ob približevanju Natu sestavljali tri komponente oziroma trije podsistemi, in sicer podsistem obrambe, podsistem zaščite in reševanja ter varnostni podsistem. Inšpekcijske službe so s svojim delovanjem vpete v varnostni podsistem, kar je opredelila Resolucija o strategiji nacionalne varnosti Republike Slovenije (Uradni list RS, št. 56/01). Če pogledamo upravljanje in vodenje nacionalnega varnostnega sistema Republike Slovenije na institucionalni oziroma politični ravni, so organi upravljanja in vodenja državni zbor, državni svet in predsednik države. Pri tem sodelujejo še posebni organi tega sistema (odbor za obrambo, odbor za zunanjo politiko, komisija za nadzor varnostnih in obveščevalnih služb). Na politični izvršilni ravni je organ vodenja nacionalno varnostnega sistema vlada, kot posebni organi pa predsednik republike kot vrhovni poveljnik, Svet za nacionalno varnost SNAV in Državni operativni štab obrambe DOŠO. Na instrumentalni oziroma upravni ravni so splošni organi upravljanja in vodenja nacionalno varnostnega sistema ministrstva, posebni organi iz obrambnega sistema pa GŠSV, URSZR, IRSO in IRSVNDN, kar prikazuje tudi tabela

187 TABELA 43: Upravljanje in vodenje nacionalno varnostnega sistem Republike Slovenije (umeščenost IRSO) POLITIČNA INSTITUCIONALNA RAVEN državni zbor, državni svet, predsednik republike odbor za obrambo, odbor za zunanjo politiko, komisija za nadzor varnostnih in obveščevalnih služb POLITIČNA IZVRŠILNA RAVEN Vlada Republike Slovenije predsednik republike kot vrhovni poveljnik, SNAV DOŠO INSTRUMENTALNA - UPRAVNA RAVEN ministrstva GŠSV, URSZR, IRSO in IRSVNDN. (Povzeto iz Resolucija o strategiji nacionalne varnosti RS št. 27/10, Odlok o Svetu za nacionalno varnost št.70/2013). Inšpektorat za obrambo opravlja svoje naloge na področju obrambe ki ga oblikujeta civilna in vojaška obramba. V okviru take ureditve je tudi notranja organizacija inšpektorata razdeljena, tako da ima Inšpektorat za obrambo v svoji sestavi dva sektorja, od katerih eden pokriva področje inšpiciranja subjektov vojaške obrambe, drugi pa civilno obrambo, upravne in druge zadeve obrambe. Poslanstvo IRSO je potrebno iskati v okviru sistema nacionalne varnosti, in sicer ga lahko opredelimo na naslednji način:»z izvajanjem inšpekcijskega nadzora na obrambnem področju zagotavlja IRSO možnosti za skladnejše delovanje obrambnega sistema z zakonskimi in drugimi predpisi ter s tem učinkovitejši nacionalno varnostni sistem«(brajnik, 2005, str. 26). 6.2 ZAKONSKA, PRAVNA IN PROCESNA UREDITEV INŠPEKCIJSKEGA NADZORA NA OBRAMBNEM PODROČJU Vsaka inšpekcija je pazljiv vpogled v delovanje organa ali organizacije, je kritično preverjanje nečesa s tistim, kar je določeno kot norma, standard ravnanja. Delo inšpekcijskih služb je usmerjeno predvsem v preverjanje skladnosti ravnanja pravnih subjektov s predpisi in s tem tudi zagotavljanje vzdrževanje in izboljšanje standardov izvajanja dejavnosti. Inšpekcija ugotavlja dejstva (npr. v primeru požara, letalske nesreče ipd.), preverja dokumentacijo in ravnanje subjektov, da bi s tem preprečila 175

188 kršenje predpisov ali nesrečo. Inšpekcijski nadzor torej zadeva preverjanje zakonitosti ravnanja pravnih subjektov. Inšpekcijski nadzor je lahko določen samo z zakonom, medtem ko je nadzor mnogo širši pojem, ki je v teoriji in praksi različno opredeljen. Opredelitev delokroga pristojnosti inšpekcijskih služb je stvar zakona in podzakonskih aktov, kar pa ne izključuje možnosti širitve inšpekcijskih nalog kot posledice dogovora med inšpekcijsko službo in upravnim organom. Vsebina takšnega dogovora mora biti skladna s pooblastili, ki jih inšpektorjem daje zakon, zato je dogovor možen le kot materialno dejanje, npr. svetovanje (Vlaj, 1999, str. 9-10). Na podlagi 86. in 87. člena Zakona o obrambi (Uradni list RS, št. 103/2004-UPB, v nadaljevanju ZObr) se za določitev pravic in dolžnosti inšpektorjev za obrambo ter njihovih pooblastil uporablja tudi Zakon o inšpekcijskem nadzoru (ZIN) 70. V ZIN kot krovnemu sistemskem zakonu je določeno, v kolikšnem obsegu so inšpektorji pooblaščene uradne osebe. V 3. čl. je navedena zahteva, da se za inšpekcije, katerih delovanje urejajo posebni zakoni, ZIN uporablja samo za tista vprašanja, ki niso urejena s posebnimi zakoni. Glede vseh postopkovnih vprašanj, ki niso urejena s tem zakonom ali s posebnim zakonom iz prejšnjega odstavka, se uporablja zakon, ki ureja splošni upravni postopek (Zakon o splošnem upravnem postopku, Uradni list RS, št. 24/06 UPB2, 126/07, 65/08, in 8/10, v nadaljevanju ZUP). Tako je za upravno inšpekcijo, inšpekcijo za sistem javnih uslužbencev, obrambno inšpekcijo in druge oblike notranjega upravnega nadzora nad poslovanjem državnih organov in organov lokalnih skupnosti določeno, da se uporabljajo samo določene določbe ZIN, in sicer: 1. do 7. člen, 11. do 18. člen, prvi odstavek 19. člena ter prvi in tretji odstavek 20. člena. Za inšpektorje za obrambo ZIN ohranja načelo samostojnosti delovanja inšpektorjev (inšpektorji so pri opravljanju nalog nadzora nad izvajanjem zakonov in drugih predpisov v okviru svojih pooblastil samostojni). To pomeni, da samostojno ugotavljajo kršitve pravnega reda in izdajajo odločbe v upravnih stvareh. Pri tem niso vezani na navodila drugih organov, kako naj odločajo v posameznih primerih. Tovrstni položaj inšpektorjev omogoča nepristransko in učinkovito izvrševanje njihovih pooblastil, ki prispeva k vzdrževanju pravnega reda v RS. Samostojnost inšpektorja je v ZIN poudarjena tudi v določbah, ki govorijo o položaju inšpektorja. Na področju inšpekcijskega nadzorstva v RS obstajajo različne normativne podlage. V nadaljevanju so v primerjalni analizi komplementarnosti predpisov, ki urejajo inšpekcijsko nadzorstvo v metodološko analitični obravnavi izbrani nadzorni 70 Do sprejetja zakona o inšpekcijskem nadzoru (ZIN, Uradni list RS 56/02 z dne ) je bila temeljna pravna podlaga inšpekcijskega nadzora zakon o upravi in zakon o organizaciji in delovnem področju ministrstev. Podrobnejša pravila in načini dela so bili zajeti v različnih materialnih predpisih posameznih področij in zakonu o splošnem upravnem postopku. Nekatere inšpekcije imajo urejeno svoje področje delovanja s posebnimi zakoni. Med temi zakoni obstajajo velike razlike, saj nekaterim inšpekcijskim organom dajejo široke pristojnosti za delovanje in ukrepanje, druge inšpekcije pa takih pooblastil v zakonih nimajo, zato je bilo njihovo delovanje večkrat omejeno in neučinkovito (Kladošek, 2002, str. 162). 176

189 inšpekcijski organi, ki so imenovani z polnim nazivom Inšpektorat in so organizacijsko umeščeni v posameznih ministrstvih kot organi v sestavi. Takšna oblika organiziranosti je določena z Uredbo o organih v sestavi ministrstva (Ur.l. RS, št. 58/03, 17/06, 76/2006, 132/06, 41/07). Analitično so obravnavani Inšpektorati v Sloveniji organizirani kot samostojni organi v sestavi v posameznih ministrstvih. Inšpekcijskih organov nimajo organizirano v ministrstvo za zunanje zadeve ter pravosodje. Tovrstna oblika organiziranosti omogoča delovanje znotraj posameznega resorja z veliko mero razumevanja specifičnosti, ki jih prinaša inšpekcijsko nadzorstvo. Na podlagi podatkov, s katerimi razpolaga Inšpekcijski svet, ki je formiran na podlagi Zakona o inšpekcijskem nadzoru je v letu 2013 združeval 25 nadzornih inštitucij, ki jih organizacijsko razumejo kot inšpekcije (Letno poročilo inšpekcijskega sveta 2013). V obravnavanem analitičnem konceptu niso zajeti zakoni in predpisi po katerih posamezni inšpektorati izvajajo inšpekcijsko nadzorstvo kot nadzor nad spoštovanjem zakonov in drugih predpisov temveč je analiziran pravni okvir skozi katerega je posebej predpisana organiziranost za delovanje inšpekcijskega organa na posameznem področju. TABELA 44: Komplementarna pravna urejenost za organiziranje inšpekcijskega nadzora v posameznih inšpektoratih v Republiki Sloveniji. INŠPEKTORAT RS OSNOVNE PRAVNE PODLAGE POSEBNE PRAVNE PODLAGE Inšpektorat RS za delo (IRSD) Inšpektorat RS za kmetijstvo in okolje (IRSKO) Inšpektorat RS za kulturo in medije (IRSKM) Inšpektorat RS za notranje zadeve (IRSNZ) Inšpektorat RS za obrambo (IRSO) Inšpektorat RS za promet energetiko in prostor (IRSPEP) DA Zakon o inšpekciji dela (Uradni list RS, št. 38/1994, 32/1997 in 36/2000) DA DA DA DA-delno ZIN Pravilnik o inšpekcijskem nadzoru na obrambnem področju (Uradni list RS, št. 88/2003) DA 177

190 Inšpektorat RS za šolstvo in šport (IRSŠŠ) Inšpektorat RS za varstvo pred naravnimi in drugimi nesrečami (IRSVNDN) Inšpektorat za javni sektor (IJS) DA DA DA Zakonom o šolski inšpekciji (Uradni list RS, št. 114/2005) Tržni inšpektorat RS (TIRS) DA Zakonom o tržni inšpekciji (Uradni list RS, št. 20/1997) Zdravstveni inšpektorat RS (ZIRS) DA Zakonom o zdravstveni inšpekciji (Uradni list RS, št. 59/2006) Ali obstaja takšna potreba tudi za Zakon o inšpekciji na obrambnem področju, je stvar bodočih razprav in analiz, ki se bodo odvijale za potrebe razvoja obrambnega sistema. Trenutno so osnovni področni pravni predpisi na osnovi katerih temelji delo IRSO, in sicer: Zakon o obrambi (Uradni list RS, št. 103/04-UPB1) Zakon o inšpekcijskem nadzoru (Uradni list RS, št. 43/07-UPB1) Zakon o splošnem upravnem postopku (Uradni list RS, št. 24/06 UPB2, št. 105/06, 126/07, 65/08, 47/09, 48/09 in 8/10) Zakon o tajnih podatkih (Uradni list RS, št. 50/06 UPB2, 9/10 in 60/1) Zakon o prekrških (Uradni list RS, št. 29/11-UPB8 in 21/13) Uredba o izvajanju inšpekcijskega nadzora na področju varovanja tajnih podatkov in vsebini posebnega dela strokovnega izpita za inšpektorja (Uradni list RS, št. 94/06) in Pravilnik o inšpekcijskem nadzoru na obrambnem področju (Uradni list RS, št. 88/03) (Povzeto iz MORS =168) Vsekakor pa je potrebno, da je urejena ustrezna pravna podlaga za delovanje inšpekcije na obrambnem področju, ki ne bo temeljila le na osnovi Pravilnika o inšpekcijskem nadzoru na obrambnem področju (Uradni list RS, št. 88/03), ki je bil sprejet na podlagi zakonskih določil Zakona o obrambi iz leta Zdajšnja umeščenost, delovna področja in naloge inšpektorata opredeljujejo 86. in 87. člen Zakona o obrambi (iz leta 2004), 42. a člen Zakona o tajnih podatkih in 45. člen Zakona o prekrških. Zakon o inšpekcijskem nadzoru opredeljuje splošna načela inšpekcijskega nadzora, položaj, pravice in dolžnosti inšpektorjev, pooblastila inšpektorjev, postopek inšpekcijskega nadzora, inšpekcijske ukrepe in druga vprašanja, povezana z inšpekcijskim nadzorom. Za vsa ostala postopkovna vprašanja inšpekcijskega nadzora, ki niso urejena v zgoraj navedenih predpisih, se uporablja Zakon o splošnem upravnem postopku. 178

191 Inšpektorat je skladno s 45. členom Zakona o prekrških prekrškovni organ, inšpektorji za obrambo pa so pooblaščene uradne osebe za vodenje in odločanje o prekrških na prvi stopnji (Povzeto iz MORS=170). Iz pregleda vsebinskega področja inšpekcijskih nadzorov, vidimo, da obsega celotno področje obrambe, vključno s SV, in vse subjekte, ki so posebnega pomena za obrambo. Z inšpekcijskim nadzorom vojaške obrambe preverja stanje pripravljenosti Slovenske vojske po kriterijih: izvrševanje zakonov in drugih predpisov, aktov vodenja in poveljevanja, operativno pripravljenost in delo vojaških poveljstev, enot in zavodov Slovenske vojske, kadrovsko popolnjenost mirnodobnih enot in poveljstev, popolnjevanje s pogodbeno rezervo in opravljanje vojaške službe, načrtovanje mobilizacije enot, stanje in usposobljenost za izvajanje ukrepov za pripravljenost in mobilizacijo, postopke pridobivanja, usposabljanja in razporejanja kandidatov za poklicne pripadnike Slovenske vojske, izvajanje vojaškega izobraževanja in usposabljanja v vojaških šolah ter praktično preverjanje usposobljenosti poveljstev, enot in zavodov Slovenske vojske, logistično zagotovitev v poveljstvih, enotah in zavodih Slovenske vojske ter v enotah, ki sodelujejo v mednarodnih vojaških operacijah, stanje, vzdrževanje in hranjenje materialnih in tehničnih sredstev, streliva, MES, objektov, vzdrževanje vojaške in druge infrastrukture ter gospodarjenje s sredstvi in nepremičninami. Z inšpekcijskim nadzorom civilne obrambe ter upravnih in strokovnih nalog na obrambnem področju nadzoruje zlasti: vsebino, razčlenjenost, ažurnost in metodološko urejenost obrambnih načrtov oziroma drugih obrambnih dokumentov, organiziranost v državnih organih in organih lokalnih skupnosti za delo v vojni, organiziranost ter materialne in druge priprave za izvajanje dejavnosti, proizvodnje in storitev v vojni, področje obrambnih dolžnosti in pridobivanja kadrov za Slovensko vojsko, stanje na področju komunikacijskega in informacijskega sistema, vključno s sistemom upravnih zvez, materialno in finančno poslovanje, skladnost prometa in proizvodnje vojaškega orožja in opreme s predpisi. Z inšpekcijskim nadzorom na področju tajnih podatkov na obrambnem področju nadzoruje zlasti: določanje tajnih podatkov, dostop do tajnih podatkov, varovanje tajnih podatkov, usposabljanje in nadzor (Povzeto iz MORS =1913). 179

192 Iz navedenega pregleda vsebine inšpekcijskega nadzora na obrambnem področju ne moremo mimo celovitega opisa in definiranja inšpekcijskega procesa. Če izhajamo iz določil Pravilnika o inšpekcijskem nadzoru na obrambnem področju (Uradni list RS, št. 88/03), je razvidno, da je opisana osnovni delitev kategorije inšpekcij na redne, izredne in ponovne. Po načinu izvedbe so inšpekcije napovedane ali nenapovedane, medtem ko so po vsebini lahko tematske, celovite ali učne; glede na trajanje izvajanja pa enodnevne, večdnevne ali obdobne. Skica 3: Vrste inšpekcij INŠPEKCIJE REDNE IZREDNE (Povzeto iz Pravilnika o inšpekcijskem nadzoru na obrambnem področju (Uradni list RS, št. 88/03). PONOVNE Največ inšpekcij spada v kategorijo planiranih rednih napovedanih nadzorov. To so inšpekcije, ki so načrtovane v letnem in mesečnih načrtih dela. S tovrstnimi inšpekcijami se kontinuirano nadzira različna področja in zadeve ter se zagotovi ustrezno informiranje ministra in načelnika GŠSV ter vodstveni in vodilni kader v notranji organizacijski strukturi MO. Ponovne inšpekcije lahko opravi inšpektor samostojno po preteku roka, ki je bil določen za odpravo ugotovljenih pomanjkljivosti. S ponovno inšpekcijo inšpektor preverjana realizacija ukrepov in nalog, ki jih je odredil z zapisnikom po preteku roka za realizacijo. Posluževanje izvajanja ponovnih inšpekcij je pogojeno z realizacijo ukrepov. V kolikor inšpektor iz obvestila o izvršenih odrejenih nalog in ukrepov iz inšpekcijskega zapisnika za posamezni nadzor ni prepričan o popolnosti izvedbe, se odloči za ponovni nadzor. O izvedbi ponovne inšpekcije odloči glavni inšpektor za obrambo na predlog inšpektorja, ki vodi inšpekcijo. Izredne inšpekcije na obrambnem področju se lahko izvedejo na podlagi odločitve Vlade Republike Slovenije, ministra za obrambo, načelnika GŠ SV ali glavnega inšpektorja za obrambo. Izredna inšpekcija se lahko opravi na podlagi prijav, pritožb in drugih vlog posameznikov. Po načinu izvedbe so take inšpekcije napovedane ali nenapovedane. Tematske inšpekcije so inšpekcije, pri katerih inšpektor preverja določen segment dela ali stanje na določenem področju inšpekcijskega subjekta. Takšna inšpekcija je ponavadi časovno krajša v primerjavi s celovitimi inšpekcijami, ki obsegajo širšo delovno področje inšpiciranega subjekta in trajajo več dni. 180

193 Celovite inšpekcije največkrat izvaja skupina inšpektorjev. Učne inšpekcije so tiste, ki se izvajajo v obliki usposabljanja inšpektorjev ali drugih udeležencev. Skica 4: Vrste inšpekcij po izvedbi, vsebini in trajanju PO IZVEDBI NAPOVEDAN NENAPOVEDAN INŠPEKCIJE PO VSEBINI TEMATSKE CELOVITE UČNE PO TRAJANJU ENODNEVNE VEČDNEVNE OBDOBNE (Povzeto iz Pravilnika o inšpekcijskem nadzoru na obrambnem področju. (Uradni list RS, št. 88/03) V okviru procesnega dela izvedbe inšpekcije je potrebno podrobneje utemeljiti tudi metode inšpiciranja, ki jih uporabljajo inšpektorji v inšpekcijskem postopku. V 10. čl.pravilnika o inšpekcijskem nadzoru na obrambnem področju so navedene metode, kot so: izvedba s pregledom dokumentov, s pogovori z odgovornimi osebami, z vprašalniki, z ugotavljanjem opremljenosti, s pregledi in preizkusi sredstev ter s preizkusi pripravljenosti in usposobljenosti. Inšpektorji na podlagi izkušenj in specifičnosti inšpiciranega subjekta ter namena inšpekcijskega pregleda opredelijo v pripravah na inšpekcijo metode, ki jih bodo uporabili v posamezni inšpekciji. Najpogosteje uporabljene in najbolj razširjene so predvsem metode primerjanja, metoda merjenja in metoda opazovanja. Manj se uporablja metoda preizkusa in uporaba vprašalnikov. Največkrat uporabljena metoda inšpektorjev je primerjanje dejanskega stanja s predpisanim. Osnova je pregled dokumentacije, sredstev oborožitve in vojaške opreme ter objektov. Pri pregledu inšpektor po določenem postopku izbere informacije o stanju v inšpiciranem subjektu, primerja ugotovitve o dejanskem stanju s predpisanim in s primerjanjem presodi skladnost delovanja inšpiciranega subjekta z določili posameznih predpisov. Na ta način se ugotavlja predvsem zakonitost delovanja. Metoda merjenja je uporabljena, kadar inšpektor preverja izpolnjevanje posameznih norm, ki so predpisane za določene postopke ali ravnanje z orožjem oziroma kadar se preverja pripravljenost posameznika ali skupine. Z merjenjem se vzporeja določena 181

194 norma (časovna, števna idr.) z dejansko izmerjeno in z rezultatom določi ustreznost pripravljenosti, sposobnosti ali zmožnosti delovanja posameznikov ali enot. Uporaba metode opazovanja v inšpekcijskem nadzoru pomeni neposredno opazovanje dogajanj glede na vsebino in cilje dogajanj. Dogajanja so navadno izvajanje predpisanih postopkov pri delu posameznika, skupine ali enote. Inšpektor v dogajanja ne posega, razen v primeru ogrožanja ljudi ali ravnanja, ki povzroči poškodbe materialnih sredstev. Inšpektor evidentira vse postopke, ki jih izvaja inšpekcijski subjekt, predvsem pa vse pomanjkljivosti in napake v izvajanju postopkov ter primere dobre prakse. V tovrstno metodo se uvršča tudi metoda preizkusa. Uporaba vprašalnikov se na obrambnem področju ne uporablja kot osnovno sredstvo za izvajanje inšpekcij, temveč le kot pomožno sredstvo za pridobitev posameznih podatkov, ki služijo inšpektorju za podkrepitev ugotovitev iz ugotovitvenega postopka. Metoda z uporabo vprašalnikov se uporablja predvsem za področja, ki niso merljiva (Brajnik, 2005, str ). Če želimo podrobneje prepoznati učinkovitost nadzorstva, lahko iz definicije, kot jo je zapisal dr. Janez Pečar, da je nadzorstvo kot mehanizem in nadzorovanje kot dejavnost, sklepamo, da je izvedba inšpekcije proces. Proces je v bistvu transformacija niza inputov, ki lahko vsebujejo materialne aktivnosti, metode in operacije v želene outpute v obliki izdelkov ali storitev in informacij ali na splošno rezultatov. Na vsakem področju izvajalnih funkcij obstajajo in delujejo številni procesi. Vsak proces lahko analiziramo s preverjanjem inputov in outpotov. S tem bomo določili aktivnosti, ki so potrebne za izboljšanje kakovosti (Pečar in Devjak, 1998, str. 184). Nadzorstvo kot proces je in še dolgo bo osrednja človekova dejavnost. Vedno in povsod pomeni poseganje v intimo posameznika, skupine, institucije ali organov. Hkrati pa pomeni omejevanje njihove svobode, pravice do zasebnosti, zmanjšanje ali povečanje konkurenčne dejavnosti, podrejanje, soočanje z drugačnim stališčem ali ravnanjem, jemanjem ali dviganjem ugleda. Zelo pomembno pa je, da se med obema subjektoma nadzorstvenega procesa doseže čim večja raven soglasja o nujnosti nadzorstva in tudi o nadzorstvenih ugotovitvah (Anžič, 2010, str.129). Pri inšpekcijskem nadzorstvu na obrambnem področju morajo inšpekcijski organi ugotoviti dejansko stanje na določenem področju oziroma v določenem položaju ter presoditi, ali je ta skladen s predpisi ali ni. Zato je potrebno pri izvedbi nadzora opraviti določen nadzorni inšpekcijski proces, ki je sestavljen iz raziskave, primerjave in ugotovitve 71, kar podrobneje prikazuje tabela Opomba: Te procesne faze so določene na podlagi izkušenj, ki so bile pridobljene pri dosedanjem delu na dolžnosti inšpektorja za obrambo in jih lahko razumemo kot osnovo temelj izvedbe nadzora. Pri izvajanju nadzora je potrebno zadevo raziskati (ugotavljanje začetnega stanja pri subjektu), opraviti primerjavo (raziskane zadeve primerjaš s skladnostjo pravne regulative) in oblikovati ugotovitve (zaključni proces, v katerem raziskano in primerjano združiš in izbereš ustrezne ukrepe in naloge za odpravo nepravilnosti ali pomanjkljivosti). 182

195 TABELA 45. Inšpekcijski proces na obrambnem področju FAZA PRIPRAVE: - seznanitev s situacijo (preučevanje primera) - planiranje nadzora - usposobitev za nadzor - informacijska in logistična zagotovitev IZVEDBENA FAZA NADZORNI PROCES ZAKLJUČNA FAZA: - sestava in distribucija zapisnika-odločbe - seznanitev s poročilom (kdo in zakaj) - priprava načrta za spremljanje odprave pomanjkljivosti Koncept potrdi glavni inšpektor za obrambo. Sprotno informiranje odgovorne osebe inšpiciranega subjekta Pripravi se opomnik in organizacijsko navodilo za izvedbo inšpekcije. Navodilo za nadaljnje naloge Po potrebi predhodni obisk inšpiciranega subjekta in skupna priprava (Povzeto iz Pravilnika o inšpekcijskem nadzoru na obrambnem področju,uradni list RS, št. 88/03). Proces inšpekcijskega nadzora lahko strnemo v tri faze, in sicer: prva faza priprava na inšpekcijo, druga izvedbena faza inšpekcije in tretja zaključna faza inšpekcije. V prvo fazo priprave 72 sodi: raziskava in zbiranje potrebnih informacij inšpiciranega 72 Priprave na posamezno inšpekcijo se začnejo z načrtovanjem inšpekcij. Letni načrt, mesečni načrti in tedenski načrti so načrtovalni dokumenti. V letnem načrtu so zajeta področja inšpiciranja in usmeritve ministra za obrambo ter more bitni predlogi notranjih organizacijskih enot MORS ter GŠSV za SV. Mesečni načrti so poleg področja inšpiciranja ter subjekta nadzora konkretizirani še časovnim obsegom in nosilci inšpektorji. Na podlagi načrtovalnih dokumentov se posamezen inšpektor ali skupina inšpektorjev pripravi na izvajanje posameznih inšpekcij. Priprave na posamezno inšpekcijo zahtevajo niz aktivnosti, ki zajemajo organizacijsko navodilo za izvedbo inšpekcije, v katerem glavni inšpektor za obrambo določi predvsem: pravne podlage za izvedbo inšpekcije, navede temeljne podatke o enoti, organu ali organizaciji (inšpicirani subjekt), določi vrsto inšpekcije, njeno trajanje ter inšpektorja oziroma inšpektorsko skupino, opredeli namen in metode inšpekcije ter kratek opis vsebine in obsega inšpekcije, logistično zagotovitev in določi rok za izdelavo zapisnika o izvedeni inšpekciji. Zatem inšpektorji 183

196 področja oziroma subjekta, razvoj koncepta izvedbe inšpekcije, izdelava plana izvedbe inšpekcije, usposabljanje posameznega inšpektorja ali inšpektorske skupine, način sodelovanja z drugimi organi in drugimi inšpekcijskimi organi. Druga faza 73 izvedbe inšpekcije je sestavljena iz ugotavljanja dejanskega stanja in je običajno zahtevno strokovno delo, ki zahteva posebno strokovno znanje, uporabo posebnih strokovnih in znanstvenih metod in sredstev ter posebno opremljenost. V tem delu prihaja do analize zbranih rezultatov in prisotna je določena mera preverjanja poznavanja dejavnosti pri inšpiciranem subjektu. Tretja zaključna faza 74 je sestavljena iz: izdelave zapisnika (odločbe), pisanja poročila ter v zaključno fazo spada tudi spremljanje 75 odprave nepravilnosti in pomanjkljivosti ter distribucija dokumentacije. izdelajo opomnike in druge dokumente (vprašalnike ) za izvedbo inšpekcije in se seznanijo se s subjektom inšpekcije in cilji ter vsebinami, ki jih bodo inšpicirali. Pri izvedbi zahtevnejših inšpekcij inšpektorji lahko opravijo tudi pripravo subjekta, pri katerem se inšpekcija izvaja. Redni načrtovani in napovedani inšpekcijski nadzori se praviloma najavijo sedem dni pred izvedbo inšpekcije, tako da se obvestiti inšpicirani subjekt. Osnovni namen obvestila je, da se poleg vsebin in načina ter časa trajanja inšpekcije tudi zagotovi prisotnosti odgovorne osebe inšpiciranega subjekta. 73 Inšpekcijski postopek vsebuje uvodni del, ugotovitveni postopek in zaključni del. Uvodni del je namenjen predstavitvi inšpektorjev in pregledu pooblastil, seznanjanju inšpiciranega subjekta z namenom, metodami dela in okvirnim načrtom nadaljnjega poteka postopka. Odgovorna oseba organa, organizacije, enote ali poveljstva inšpektorja seznani z organizacijo in s trenutnim stanjem v inšpiciranem subjektu in s problemi, s katerimi se soočajo. V ugotovitvenem postopku inšpektor za obrambo preverja stanje na inšpiciranem področju in oceni izvajanje predpisov ter sposobnosti inšpiciranega subjekta za izvajanje svojih nalog. Ugotovitveni postopek lahko obsega pregled predpisov in drugih dokumentov, ki jih subjekt uporablja pri svojem delu, preizkus in pregled sredstev, objektov, preizkus pripravljenosti in usposobljenosti. Pri tem inšpektor ugotavlja skladnost dokumentov subjekta s predpisi. S preizkusi in pregledi materialno tehničnih sredstev inšpektor ugotavlja njihovo brezhibnost oziroma stopnjo in stanje vzdrževanja ter skladiščenja. Pri pregledu poslovanja ugotavlja ustreznost postopkov nabav in smotrnost trošenja sredstev. Pomemben del izvajanja inšpekcij so tudi praktični preizkusi pripravljenosti in usposobljenosti za izvajanje nalog, ki dajo kot rezultat oceno pripravljenosti posameznika, skupin ali celih enot. V zaključnem delu inšpekcije inšpektor v razgovoru s predstojnikom subjekta predstavi osnovne ugotovitve iz opravljene inšpekcije. Ob tem tudi pozove odgovorno osebo, da poda možna dodatna dejstva ali informacije oziroma dokaze, ki vplivajo na ugotovitve inšpekcije. Tovrsten zaključek ima več vlog. Ko damo odgovorni osebi še enkrat možnost, da doda možne nove informacije ali dokaze, ji omogočimo še eno možnost za resnično objektivno ugotovitev celovitega stanja. Istočasno se inšpektor s tem zavaruje pred možnim kasnejšim navajanjem novih dokazov, ki naj bi jih imeli v inšpiciranem subjektu in jih niso (zaradi različnih razlogov) predstavili med inšpiciranjem. Navedene faze in vrstni red dogodkov so opredeljene v Pravilniku o inšpekcijskem nadzoru. 74 Inšpektor za obrambo odloči o opravljeni inšpekciji z odločbo, ki jo izda v obliki inšpekcijskega zapisnika. ZUP opredeljuje odločbo kot upravni akt, medtem ko Pravilnik o inšpekcijskem nadzoru na obrambnem področju to odločbo imenuje inšpekcijski zapisnik in obsega vse elemente odločbe po ZUP: uvod, ugotovitve, zaključek, odrejene ukrepe in naloge, pouk o pravnem sredstvu in podpis inšpektorja ter pečat organa. V uvodu zapisnika inšpektor navede temeljne podatke o inšpiciranem subjektu in organu, ki je zapisnik izdal, in potrebne podatke o stopnji tajnosti, kadar jo je potrebno določiti. V ugotovitvah inšpektor podrobno opiše ugotovljeno stanje, navede morebitne nepravilnosti in pomanjkljivosti ali neskladja ter dokaze za 184

197 Cilj vsakega inšpekcijskega nadzora seveda ni samo ugotovitev, ali je dejansko stanje skladno s predpisom ali ne, ampak je cilj predvsem to, da se ta skladnost doseže in da se odpravijo vse ovire in pomanjkljivosti, ki povzročajo nezakonito in nepravilno stanje. Do oviranja oziroma do nedopustnega ravnanja prihaja zaradi človeškega ali tehničnega faktorja ali, tako imenovane, višje sile. Pri človeškem faktorju je v ospredju nasprotovanje, neprilagodljivost, zahtevnost naloge, nezadostna usposobljenost in pripravljenost za delo, težave v komuniciranju. Omenjene ovire je možno odpraviti s strokovno izvedenim nadzorom, kar pomeni, da nadzor izvajajo strokovne in kvalificirane osebe, da imajo nosilci nazora potrebna znanja in sposobnosti, ki so vezana na izobrazbo, znanje in izkušnje s področja, ki je predmet nadzora, in izkušnje z izvajanjem nadzora. Nadzorstvo mora biti tudi ustrezno načrtovano, pripravljeno in usklajeno. Nadzorna funkcija mora biti izvedena tudi kot svetovalna, vzgojna oziroma preventivna dejavnost. Svetovalna funkcija: Izvajalec nadzora je dolžan svetovati, obveščati in napotiti osebe, kako naj izvršujejo svoje obveznosti, ki izhajajo iz zakonov in drugih predpisov, in kako postopati, da bo naloga uspešno opravljena. Vzgojna funkcija: Ta dejavnost se izraža, ko izvajalec nadzora s svojim delom, zgledom in obnašanjem pozitivno vpliva na obnašanje drugih ljudi, da spoštujejo pravne predpise. Preventivna funkcija: S preventivnim delovanjem naj bi preprečevali nastanek nezakonitosti. S preventivnimi ukrepi se preprečuje nastajanje širjenja negativnih pojavov. Te ukrepe se sprejema po predpisanih postopkih. Represivni ukrep se mora dosledno uporabiti predvsem v primeru, ko kršitelj krši predpis namenoma in zavestno (Bostič, 2000, str ). Pri nadzoru nad izvajanjem zakonov in podzakonskih aktov se inšpektorji odločajo hitro in preudarno brez posvetovanj. Zato morajo biti ustrezno in strokovno usposobljeni in poznati materijo, ki jo inšpicirajo. Med inšpekcijskim postopkom morajo sprejemati ukrepe, pisati odločbe, zapisnike, ki vsebujejo izrek, da pritožba na odločbo ne zadrži njene izvršitve. Z nestrokovnim delom in nestrokovnimi odločitvami lahko inšpektorji povzročijo nepopravljivo škodo, zaradi česar so za posledice, ki nastanejo, disciplinsko, materialno, kazensko in moralno odgovorni. navedene ugotovitve. V zaključnem delu inšpektor oceni stanje in odredi naloge oziroma ukrepe z roki za odpravo pomanjkljivosti. Na zapisnik je dovoljena pritožba ministru za obrambo. 75 V pravilniku o inšpekcijskem nadzoru na obrambnem področju je določilo, da mora odgovorna oseba organa, organizacije ali enote po preteku roka za odpravo pomanjkljivosti pisno obvestiti inšpektorat o izvedenih ukrepih. Inšpektor poročilo preuči in se odloči o potrebi po izvedbi ponovne inšpekcije. Inšpekcija zaključena, ko so odpravljene vse ugotovljene nepravilnosti oziroma ko je končan postopek v primeru pritožbe inšpiciranega subjekta. 185

198 Da bi nadzor na obrambnem področju dosegel svoj namen, naj bi bil stalen, pravočasen, javen in objektiven. Med izvajanjem nadzora moramo zagotoviti, da bodo prisotni vsi, ki so nadzorovani (razen opravičenih izjem), prav tako je potrebno poskrbeti ustrezno logistično podporo. Ure sestankov s posamezniki pri inšpiciranem subjektu je potrebno prilagoditi načrtu nadzora. Metodični koncept nadzora je treba oblikovati tako, da dobimo odgovore na naslednja vprašanja: 1. Namen / Kaj pravzaprav želimo doseči z nadzorom? 2. Cilji / Katera so tista specifična področja našega zanimanja, ki jih bomo nadzirali? 3. Obseg / Katere subjekte bomo nadzirali? 4. Določitev / Kaj je v središču pozornosti (naloga, delovni proces, funkcija)? 5. Časovni okvir / Kdaj začeti nadzor, kdaj ga zaključiti? 6. Informiranje / Ali obvestiti subjekt o nadzoru ali ne, koga še o tem obveščati, kdo sme biti obveščen? Za izboljšanje inšpekcijskega nadzora na obrambnem področju je potrebno upoštevati tudi nekatera izhodišča, ko se znajdemo v vlogi nadzorovanca. Ko se kot nadzorovanci pripravljamo na nadzor, ne smemo prikrivati pomanjkljivosti, tako da jih na zunaj ne bi bilo opaziti. Inšpektorji radi vidijo rezultate kontinuiranega dela, ne marajo pa, da se jim ustvarja napačen videz in vtis. Sistema, ki ne deluje, ne poskušajmo zakrpati s tem, da zadnji hip pred nadzorom v naglici izvajamo določene ukrepe. Preglejmo tudi inšpekcijske zapisnike prejšnjih nadzorov. Četudi takrat še nismo bili zaposleni v organizacijski enoti, smo odgovorni, da se pomanjkljivosti odpravijo. Pomanjkljivosti, ki jih je inšpektor odkril ob svojem predhodnem inšpekcijskem nadzoru, bo najprej pregledal. Če niso bile odpravljene, bodo kmalu postale osrednji problem. Vsak dan korektno opravimo svoje delo. To je najboljša pot, da smo ustrezno pripravljeni na inšpekcijski nadzor. Med inšpekcijskim nadzorom se ne smemo počutiti ogrožene. Inšpektorji niso v nadzoru zato, da bi nas spravili v zadrego, nas grajali ali koga očrnili, ampak da bi nam pomagali najti poti, kako svoje delo bolje opraviti. Vprašajmo inšpektorje vse, kar je potrebno, da bi razumeli, kaj nam pripovedujejo. Inšpektorji so se na nadzor dobro pripravili. V številnih primerih vedo veliko več o nas in naši nalogi, kot nam razkrijejo ob samem začetku. Odstotek verjetnosti, da bodo prikrivano odkrili, je na njihovi strani. V tem primeru se v sporno zadevo običajno še bolj poglobijo. Inšpektorjem ne posredujmo nekompletnih podatkov. Ko iščejo odgovore na vprašanja, jih napotimo le k tistim osebam, ki bodo nanje znale najbolje odgovoriti. Inšpektorji 186

199 pričakujejo tekoče in natančne informacije na svoja vprašanja, pričakujejo, da ljudje, ki nanje odgovarjajo, vedo, o čem govorijo. Inšpekcijski zapisnik bodo namreč sestavili ob upoštevanju teh ugotovitev. Inšpektorjem posredujmo kar najbolj natančne odgovore na njihove poizvedbe, že ko nas prvič vprašajo zanje. Nadzor bo potekal veliko hitreje in brez zastojev. Ne opravičujmo se. Če kaj ni v redu, sprejmimo ugotovitve in si pomagajmo z znanjem in izkušnjami, ki jih ima inšpektor, ko odpravljamo pomanjkljivosti. Ne zamenjujmo razlage z opravičilom. Med obema je namreč zelo jasna razlika. Inšpektorji so videli stanje in poznajo razliko. Povsem verjetno je, da razliko poznamo tudi mi. Poskrbimo, da bomo inšpektorjem konkretno razložili, zakaj se nekaj izvaja tako, kot se, kar zlasti velja takrat, ko nam določene okoliščine preprečujejo, da bi delali po predpisih. Inšpektorji morajo te razloge poznati, da bi se vanje poglobili po zaključku nadzora. Predpisi in interni akti ter akti vodenja in poveljevanja tudi niso vedno popolni in usklajeni z drugimi predpisi. Lahko jih spreminjamo. Ljudje, ki so jih pripravljali, niso mogli predvideti vseh okoliščin. V nekaterih primerih je možno prilagoditi določene cilje in naloge konkretnim okoliščinam, vendar le, če nekdo opozori na to možnost. Inšpekcija torej uresničuje svojo primarno vlogo z zbiranjem potrebnih informacij (neposredno, posredno) in njihovo analizo, neposrednim nadzorom in ukrepanjem ter s svojim preventivnim svetovalnim delom (z neposrednim svetovanjem s poročanjem in svetovanjem ministru, s publicistično dejavnostjo, organizacijo posvetov in konferenc itn.) (Širc, 2000, str. 122). Področje inšpekcijskega nadzora je od leta 2002 ( ) sistemsko urejal Zakon o inšpekcijskem nadzoru. Po petih letih veljavnosti tedanjega zakona je bil zakon noveliran s sprejetjem Zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o inšpekcijskem nadzoru (Uradni list RS, št. 26/07; začel je veljati ). V takratnem obdobju so bili navedeni predlogi, ki so razvidni tudi iz obravnav predloga dopolnil in sprememb ZIN, ki so bila podana v Državnem svetu RS: Iz njih je razvidno, da se strinjajo s predlagatelji zakona, da je na področju izvajanja inšpekcijskega nadzora v praksi opažena neučinkovitost teh služb v določenih primerih, kar je povzročilo številna vprašanja in odmeve v javnosti. Izkazalo se je, da je bil razlog za neučinkovitost tudi v pomanjkanju koordinacije med inšpekcijami in v slabi organizaciji dela oziroma v nejasnih pristojnostih tako posameznih inšpekcij kot tudi glavnih inšpektorjev (Povzeto iz Državni svet 51 seja). Da velikih sprememb glede učinkovitosti inšpekcij ne gre pričakovati, je povedal tudi takratni predstojnik Katedre za javno upravo na ljubljanski Pravni fakulteti Gorazd Trpin. Trpin je poudaril, da bo za ureditev razmer na tem področju potrebna resna reorganizacija, tako da bi v okviru novih in večjih upravnih enot delovale tudi inšpekcije. Vsaka upravna enota bi imela pokrita vsa potrebna področja, zaposleni pa bi delali v skupnem oddelku. Edino to bi po Trpinovem mnenju rešilo problem slabe koordinacije, (ne)sodelovanja in (ne)učinkovitosti inšpekcijskega nadzora (Mladina, Petrovčič) 187

200 V začetku nastajanja ZIN je bil že določen inšpekcijski svet, ki je bil formiran z namenom koordinacije delovanja inšpekcij. V maju 2007 je bil sprejet Poslovnik inšpekcijskega sveta. Inšpekcijski svet je takrat vodil minister, pristojen za upravo. Najpomembnejši del poslovnika je določal mehanizme za vzpostavljanje večje učinkovitosti delovanja, ki jih opravlja inšpekcijski svet, in sicer: načrtuje skupno izvajanje nalog inšpekcijskega nadzora različnih inšpekcij in skrbi za hitro prenašanje informacij; obravnava skupna strokovna in organizacijska vprašanja, povezana z delovanjem posameznih inšpekcij; določa in spremlja kazalce uspešnosti, učinkovitosti in kakovosti dela inšpekcij; načrtuje in predlaga usposabljanje javnih uslužbencev v inšpekcijah, skladno s potrebami; načrtuje standardizacijo opreme, evidenc in dostopov do baz podatkov, potrebnih za učinkovitejše opravljanje inšpekcijskega nadzora in vodenje prekrškovnih postopkov; zagotavlja skupni informacijski sistem za vse inšpekcije, ki si medsebojno izmenjujejo podatke; zagotavlja enotno razlago predpisov, ki se nanašajo na delo inšpekcij; zagotavlja pravno pomoč v zahtevnih operativnih primerih; obravnava predloge za spremembe oziroma dopolnitve predpisov; sodeluje pri reševanju vprašanj s področja pristojnosti; obravnava poročila delovnih teles. (Povzeto iz Obrulj 2008, str. 57). Inšpekcijski svet obravnava skupna vprašanja, povezana s problematiko delovanja inšpekcijskih služb, in o tem obvešča vlado. Leta 2013 je pred Vlado RS spet predlog sprememb in dopolnitev ZIN. Iz zadnjih predlogov je razvidno, da se organizacija inšpekcijskih služb prilagaja javnofinančnim razmeram ob upoštevanju usmeritev o delovanju uprave kot učinkovitega in kakovostnega servisa za uporabnike storitev. Za zagotovitev učinkovitejšega delovanja je treba dopolniti nekatere določbe zakona, ki urejajo ukrepe inšpektorjev. Inšpektorati namreč že dlje časa opozarjajo na pomanjkljivo pravno ureditev, predvsem pri ugotavljanju kršitev prek telekomunikacijskih sredstev (predvsem interneta) in tudi na pomanjkljivo ureditev pri preganjanju sive ekonomije. Nadzor na področju sive ekonomije je že doslej potekal z neposrednim delom posameznih inšpekcij in tudi z različnimi usklajenimi aktivnostmi. Na podlagi sprememb zakona bo usklajeno delo inšpektorjev temeljilo na letnem načrtovanju dela, o čemer se bo predhodno seznanila tudi vlada. Na podlagi odločbe Vrhovnega sodišča RS, IV Ips 101/2008, ki je v obrazložitvi zapisalo, da drugi odstavek 19. člena Zakona o inšpekcijskem nadzoru ni ustrezna pravna podlaga za pridobivanje osebnih podatkov, je treba navedeno določbo dopolniti, tako da bo jasno, da lahko inšpektor zahteva posredovanje tudi osebnih podatkov pri 188

201 pravni ali fizični osebi, pri kateri ne opravlja inšpekcijskega nadzora, vendar pa le-ta razpolaga s podatki, ki bi bili bistven dokaz v inšpekcijskem postopku. Predlagana novela zakona, podobno kot večina zakonov, ki urejajo organizacijo in delo organov državne uprave, sledi cilju smotrne porabe sredstev in zasleduje namen, da se s čim manjšim obsegom proračunskih sredstev doseže čim večji učinek pri izvajanju materialne zakonodaje. Zaradi tega je treba tudi na področju izvajanja inšpekcijskega nadzora zmanjšati stroške poslovanja inšpektorjev na način, da je zanje čim manj moteč, poleg tega pa je pomembno, da ukrepi, s katerimi bo zakonodajalec zmanjšal stroške poslovanja, ne posežejo v temeljna pravila neodvisnosti in samostojnosti inšpekcijskih služb. Tudi v inšpekcijskih službah je treba upoštevati omejitve, ki izhajajo iz javnofinančnega stanja, zaradi česar je za zagotavljanje učinkovitega delovanja inšpekcijskih služb treba iskati drugačne rešitve. Upoštevaje navedeno v okviru kadrovskih možnosti, predlagani zakon na predlog inšpekcijskih služb skrajšuje tudi rok za opravo strokovnega izpita za inšpektorja, in sicer z enega leta na šest mesecev. Tako bo krajši rok omogočil polno izvajanje inšpekcijskih pooblastil takoj po opravljenem izpitu, kar pomeni časovno prej, kot je to bilo možno do sedaj. Cilji, ki jim sledijo predlagane spremembe zakona in ki naj omogočijo učinkovito izvajanje nalog inšpekcijskega nadzora kot nadzora nad zakonitostjo dela, so: vzpostavitev pravne podlage za pridobivanje osebnih podatkov od oseb, zoper katere se ne vodi inšpekcijski postopek; povečanje učinkovitosti dela inšpekcij; racionalizacija poslovanja inšpektoratov; konkretizacija letnega delovnega načrta; možnost sodelovanja zavezanca v postopku pred izdajo zapisnika. Predlog zakona širi obseg veljavnosti ZIN tudi za Inšpektorat RS za obrambo. Inšpektorat namreč izvaja nadzor v poveljstvih in enotah Slovenske vojske, državnih organih, organih lokalnih skupnosti ter organih v sestavi in notranjih organizacijskih enotah ministrstev, gospodarskih družbah, zavodih in drugih organizacijah, ki so dolžne izvajati obrambne priprave, gospodarskih družbah, zavodih in drugih organizacijah, ki obravnavajo tajne podatke z obrambnega področja, gospodarskih družbah, ki opravljajo proizvodnjo in promet z vojaškim orožjem in opremo, projektnih, delovnih in začasnih skupinah ter komisijah ministrstva. Zaenkrat so delovna področja in naloge inšpektorata opredeljeni v 86. in 87. členu Zakona o obrambi, 42. a členu Zakona o tajnih podatkih in 45. členu Zakona o prekrških ter v ZIN v delu, ki se uporablja za oblike notranjega upravnega nadzora nad poslovanjem državnih organov in organov lokalnih skupnosti. Glede na to da inšpektorat ne izvaja le upravnega notranjega nadzora, ampak tudi nadzor nad gospodarskimi družbami in samostojnimi podjetniki, je predlog utemeljen (Povzeto iz Številka /2012 E-uprava). 189

202 Izhajajoč iz zakonskih določil 86. in 87. člena. ZObr so nekatera določila, ki dopuščajo različno tolmačenja opravljanja inšpekcije v povezavi z zahtevami, ki izhajajo iz ZIN. Unikum predstavlja, da minister za obrambo podrobneje predpiše način in postopek za opravljanje inšpekcije na obrambnem področju. V pravilniku o inšpekcijskem nadzoru na obrambnem področju se predpisuje ne samo način, ampak tudi postopek, s čimer posega v določila ZIN. Posledica teh različnih pravnih zadev je časovni vrstni red sprejemanja zakonodaje. Zakon o obrambi je bil uveljavljen leta Letu 2002 je bila prvič na področju inšpekcijskega nadzorstva RS opravljena prenova zakonodaje (Zakon o upravi, ZIN ), zato je bil nato na obrambnem področju sprejet Pravilnik o inšpekcijskem nadzoru na obrambnem področju. Z uveljavitvijo ZObr v letu 2004 se je zapisalo omenjeno določilo, da minister za obrambo podrobneje predpiše način in postopek za opravljanje inšpekcije na obrambnem področju. Ko je bil leta 2007 uveljavljen ZIN, ki je določil, da se za obrambno inšpekcijo uporabljajo določeni členi, je prišlo do različnega definiranja tistega dela področja, ki govori, da je v roku 15 dni dovoljena pritožba ministru za obrambo na odločitev inšpektorja 76. ZIN v 30. členu določa, da pritožba zoper odločbo inšpektorja ne zadrži njene izvršitve, če s posebnim zakonom ni drugače določeno. Ključnega pomena pa je, da pritožbe na področju inšpekcijskih zadev na obrambnem področju rešuje drugostopenjski organ, ki na podlagi 4. odstavka 101. člena ZObr, da v upravnih zadevah odloča minister za obrambo. Takšno dejanje posega v načelo inšpekcijskega nadzora, to je samostojnost 77. V takšnih primerih je lahko sporno, če inšpektor v inšpekcijskem postopku ne upošteva vseh okoliščin in predpisov in s tem opušča dejanja v postopku, kar pomeni kršitev posebnih odgovornosti, ki se štejejo za hudo kršitev obveznosti iz delovnega razmerja. Glede na urejenost zakonodaje na področju inšpekcije obstajajo tudi poleg krovnega ZIN še posamezni zakoni za posamezno inšpekcijo. Glede na ugotovljena in navedena 76 Pritožba je možna če inšpektor naloži, da se v določenem roku ali na določen način odpravijo ugotovljene pomanjkljivosti ali neskladja s predpisi, načrti ali akti vodenja in poveljevanja in če predlaga uvedbo postopka za razrešitev z dela ali dolžnosti oziroma za ugotovitev odgovornosti. Pritožba pa ne zadrži izvršitve le v primerih, ko so odrejeni ukrepi, da se do odločitve pristojnega organa odstrani z dela delavec oziroma pripadnik vojne sestave, ki s svojim delom ogroža varnost ljudi in premoženja, in ko se odredi, da se do odločitve pristojnega organa ustavijo dejanja ali aktivnosti, ki bi lahko ogrožale ljudi ali premoženje; 77 Drugostopenjski organ ne vodi inšpekcijskega postopka in ne more odločiti, da se ustavlja inšpekcijski postopek. Kot drugostopenjski organ ne more odločati o inšpekcijskih ukrepih, ker to ni v njegovi pristojnosti. Lahko ugotovi nepravilnost, da materialni predpisi niso bili ustrezno uporabljeni. Ob tem je potrebno tudi vedeti, da je po navadi drugostopenjski organ določen s strani ministra za obrambo. Pravna služba, ki deluje znotraj ministrstva, je tudi hkrati v načrtih IRSO subjekt inšpiciranja. 190

203 dejstva je zagotovo smiselno začeti razpravo o uveljavitvi Zakona o inšpekciji na obrambnem področju. S trenutno veljavno pravno ureditvijo na področju inšpekcijskega nadzora v Republiki Sloveniji, posebej z inšpekcijskim nadzorom na obrambnem področju, je potrebno odpreti vprašanja, s katerimi je soočeno inšpekcijsko nadzorstvo na obrambnem področju. Navedena problematika je v neposredni povezavi zlasti z določili Zakona o inšpekcijskem nadzoru, kjer je določeno, da se ZIN ne uporablja za obrambno inšpekcijo, ampak le njegovi posamezni členi. Zakon o obrambi sicer navaja, da se ZIN in ZUP uporabljata v inšpekcijskem postopku, vendar je podana zahteva, da se bistvena postopkovna vprašanja inšpekcijskega nadzora na obrambnem področju uredijo po notranjih internih predpisih, ki jih sprejme minister za obrambo. Princip hkratne uporabe splošnega in posebnega zakona za izvajanje inšpekcijskega nadzora na obrambnem področju trenutno torej ni nobena posebnost v slovenskem prostoru. Glede na vlogo Inšpektorata za obrambo tudi v povezavi z prekrškovnim področjem in preoblikovanjem obrambnega sistema bo potrebno urediti zakonsko in pravno področje, zato da bo lahko nadzor na obrambnem področju legalen in legitimen. Sedanja 86. in 87. člen ZO urejata samo določena vprašanja, specifična za inšpekcijski nadzor na obrambnem področju. V omenjenih dveh členih je tako določeno: da je inšpektorat organ v sestavi; da se pri nadziranju izvrševanja predpisov na obrambnem področju preverja zlasti stanje priprav civilne obrambe, stanje in usposobljenost za izvajanje ukrepov za pripravljenost in mobilizacijo; izvajanje vojaškega usposabljanja; da se preverja in ocenjuje pripravljenost in delo vojaških poveljstev, enot in zavodov ter preverja opravljanje upravnih in strokovnih zadev na področju obrambe; da se inšpektorji za obrambo pri izvajanju inšpekcije izkazujejo s službenimi izkaznicami; da minister za obrambo s posebnim predpisom predpiše način in postopek za opravljanje inšpekcijskega nadzora na obrambnem področju; da imajo inšpektorji poleg pooblastil, predpisanih za inšpekcije, še štiri dodatna pooblastila za ukrepanje, ki se samo delno pokrivajo s tistimi, ki jih sicer že opredeljuje splošni zakon o inšpekcijskem nadzoru; da je zoper odločbo inšpektorja za obramb dopustna pritožba, o kateri kot drugostopenjski organ odloča minister za obrambo. Tisto, kar omejuje nadzor na obrambnem področju, je tudi določilo 2. odstavka 19. člena Zakona o inšpekcijskem nadzoru, ki ne velja za obrambno inšpekcijo, je, da inšpekcijski organ na obrambnem področju ne more zahtevati od pravnih in fizičnih oseb, zoper katere se ne vodi inšpekcijskega postopka in ki razpolagajo z morebitnimi dokazi oziroma drugimi podatki, potrebnimi za izvedbo inšpekcijskega nadzora, da posredujejo dokaze in druge podatke oziroma, da morajo omogočiti zaslišanje prič za pridobitev teh dokazov ali drugih podatkov najkasneje v treh dneh od prejema njegove zahteve. Pri opravljanju nalog inšpekcijskega nadzora lahko inšpektor za največ 15 dni odvzame dokumentacijo, ki jo potrebuje za obravnavanje dejanskega stanja v obravnavani zadevi, če meni, da obstaja utemeljen sum kršitev zakonov ali drugih predpisov, in če s tem ne ovira dejavnosti fizične ali pravne osebe. O odvzemu dokumentacije izda inšpektor potrdilo. Dokumentacije državnih organov, ki je določena kot tajna, inšpektor ne sme odvzeti. 191

204 Obseg nedorečenosti se pojavlja tudi pri postopkih izvajanja nalog inšpekcijskega nadzora, med drugim povezanih z obravnavanjem prijav, pritožb, anonimnih prijav, opravljanjem posameznih dejanj v postopku, odvzemom pooblastila za vodenje postopka in stroški inšpekcijskega nadzora; odškodninska odgovornost, povezana s protipravnim dejanjem ali opustitvijo inšpekcijskega nadzora; oviranje ali onemogočanje vstopa inšpektorja v prostore, objekte in k napravam; onemogočanje inšpektorju nemoteno opravljanje nalog inšpekcijskega nadzora; nespoštovanje z odločbo odrejenih ukrepov ali nalog inšpektorja; neodpravljanje pomanjkljivosti v roku, ki ga določi inšpektor, idr. Opisana problematika inšpekcijskega nadzora na obrambnem področju še toliko bolj utrjuje prepričanje, da bo treba inšpekcijo na obrambnem področju "pokriti" s samostojnim zakonom (le-ta naj bi načelno sledil ureditvi ZIN), v katerem pa naj bi se jasno odražale tudi posebnosti, ki zadevajo inšpekcijski nadzor na obrambnem področju. Poiskati bo treba takšne rešitve, ki bodo maksimalno sledile že sprejetim načelom inšpekcijskega nadzora v Republiki Sloveniji, sočasno pa naj bi upoštevale tudi določene posebnosti, ki jih inšpekciji na obrambnem področju že sedaj priznava tudi veljavna zakonodaja. Pri tem mislimo tako na sam ZIN, kot tudi na poseben položaj, ki ga obrambnemu področju že sedaj izkazujejo: Zakona o državni upravi, Zakona o prekrških Zakon o tajnih podatkih. Specifičen položaj, ki ga obrambnemu področju določajo štirje zadnje našteti zakoni, in posledice, ki so s tem povezane, bo tudi potrebno vključiti v besedilo zakonskega akta, ki naj bi celovito urejal inšpekcijo na obrambnem področju. Navedeno problematiko ni mogoče urediti le z dopolnitvami ali spremembami z notranjim internim pravilnikom (Pravilnik o inšpekciji na obrambnem področju), saj se je od leta 2003, ko je bil uveljavljen omenjeni pravilnik, spremenil obrambni sistem zaradi vstopa Slovenije v Nato, profesionalizacije Slovenske vojske, uvajanja pogodbenega opravljanja vojaške službe v rezervni sestavi Slovenske vojske, ukinjanja naborniške vojske, ravnanja z dokumentarnim gradivom, ravnanja s tajnim podatki; izvedena je bila tudi delna reorganizacijo tako upravnega dela Ministrstva za obrambo kot tudi Slovenske vojske. 6.3 ANALIZA INTERVJUJEV Z GLAVNIMI INŠPEKTORJI ZA OBRAMBO Z raziskovalno metodo polstrukturiranega nestandardiziranega intervjuja, s kombinacijo zaprtih in odprtih vprašanj ter podvprašanj, ki lahko po potrebi preraste v poglobljeni intervju (Tratnik, 2002, str. 53) sem izbral intervjuvance glede na časovno obdobje od leta 1991 do leta Glede na predmet preučevanja, zastavljeni cilj raziskovanja poizvedovanje z intervjujem s kombiniranimi vprašanji je bil zbrati tudi nekatere dodatne informacije in priti do dodatnih spoznanj o vodenju obrambne inšpekcije. Posebnost intervjuja so bila v naprej določena vprašanja, ki so dopuščala dovolj širine za podrobnejši odgovor oziroma razmišljanje (Wilkinson in Birmingham, str. 45). 192

205 Tovrsten kvalitativne raziskave so ciljno naravnane na določeno vsebino manjšega obsega in temeljijo na namenskih vzorcih. Takšna oblika vzorčenja je subjektivna, njegova vrednost pa je v popolni odvisnosti od presoje raziskovalca, njegove strokovnosti in kreativnosti (Malholtra in Birks, 2000, str. 364). Za analizo delovanja inšpektorata za obrambo sem vprašanja posredoval izbranim intervjuvancem v dopisu. Vprašanja so metodološko povezana, pomagala so mi koncipiranju poteka intervju. Vsebinsko so bila vprašanj strukturirana tako, da so pridobljeni odgovori predstavljali možen model organizacije obrambne inšpekcije v RS. Od pet izbranih intervjuvancev so se na sodelovanje odzvali štirje. Vsi intervjuvanci niso imeli zadržkov pri objavi njihovih imen. Vsi so na predhodno zastavljena vprašanja posredovali natančne, vsebinsko popolne odgovore in pripisali, da so na voljo, v kolikor bi potreboval še dodatne informacije. Ocenil sem, da ni potrebno širiti materije z dodatnimi vprašanji za ta obseg preučevanja. Intervjujanci so bili glavni inšpektorju za obrambo, ki so vodili inšpektorat za obrambo v obdobju IME IN PRIIMEK OBDOBJE Antun Šoštarič ni sodeloval Albin Gutman, generalpodpolkovnik sodeloval Viktor Krajnc, brigadir sodeloval Zoran Klemenčič sodeloval mag. Roman Zupanec 2013 sodeloval Nadaljnja obravnava podatkov je bila izvedena z neformalno metodo, kombinirano z metodo prikaza podatkov (Hussey in Hussey V: Tratnik, 2002, str. 81). V fazi obdelava podatkov sem uporabil metodo navzkrižno povezanih odgovorov intervjuvancev. Tako sem odgovore povezal v sklope in jih vsebinsko obdelal. Pri tem je potrebno poudariti tudi obstoj določenih raziskovalnih omejitev, kot so: Pomen raziskovalne pristranskosti. Upoštevajoč dejstvo, da sem sam zaposlen na Inšpektoratu za obrambo kot inšpektor za obrambo imam na posamezna zastavljena vprašanja svoje odgovore. Pri tem želim biti čim bolj nepristranski pri oceni odgovorov in vrednostnih pogledov intervjuvancev. V raziskovalnem primeru gre seveda za mali vzorec, vendar sem v tem primeru upošteval dejstvo, da intervjuvanci predstavljajo najvodilnejši vodstveni kader, ki je do sedaj opravljal funkcijo glavnega inšpektorja za obrambo, zato tudi ni mogoče take intervjuje razširiti na drugo populacijo oziroma večji vzorec. 193

206 Intervjuji so ciljno usmerjeni na ozko področje obrambnega sistema oziroma na model delovanja obrambne inšpekcije. Obstaja dejstvo, da bi bilo mogoče omenjeni model uporabiti tudi za sistematične raziskave na drugih inšpekcijskih področjih v državi. Vsebina zastavljenih vprašanj je bila naslednja: 1. Kakšen je vaš pogled na zakonsko podlago v zvezi z delovanjem inšpekcije na obrambnem področju? 2. Ali lahko potrdite, da je inšpekcija na obrabnem področju tudi del sistema nadzora nad oboroženimi silami? 3. Kako ocenjujete organizacijsko vpetost Inšpektorata za obrambo v Ministrstvu za obrambo in ali naj bo Inšpektorat za obrambo organiziran kot organ v sestavi, kot notranja organizacijska enota MO ali celo kot morebiti neodvisna agencija izven obrambnega resorja? 4. Ali je dosedanji način imenovanja glavnega inšpektorja za obrambo primeren in ali ima glavni inšpektor za obrambo zadostne pristojnosti za delovanje? 5. Kakšen je vaš pogled na kriterije in pogoje za imenovanje inšpektorjev za obrambo (pooblastila, ukrepanje, drugo)? 6. Komu je po vašem mnenju inšpekcija na obrambnem področju dolžna poročati o stanju in ugotovitvah o izvedenih nadzorih: ministru za obrambo, predsedniku države kot vrhovnemu poveljniku oboroženih sil, Vladi RS, državnemu zboru, vsem parlamentarnim strankam ali samo odboru za obrambo v državnem zboru? Odgovori sogovornikov 1. Kakšen je vaš pogled na zakonsko podlago v zvezi z delovanjem inšpekcije na obrambnem področju? Generalpodpolkovnik Albin Gutman:»Zakoni, ki jih sprejema državni zbor, predlaga Vlada RS. Predloge pa pripravi pristojno ministrstvo. Postopkovno to pomeni, da pri pripravi zakonodaje s področja inšpekcij sodelujejo tudi inšpekcije. V procesu priprave zakonov in tudi drugih predpisov je potrebno uveljaviti svoje zahteve, ki pa ne smejo biti zahteve za lažje delo organa, temveč za učinkovitejše in strokovno delo inšpekcije. Iz osebnih izkušenj vem, da posamezni delavci poskušajo vnesti v predpise rešitve, ki bi jim dajale večjo moč odločanja, čim manj vplivov, ki bi jih morali upoštevati in delo s čim manj napora. Torej: čim več pravic in čim manj dolžnosti inšpektorju in čim več obveznosti in manj pravic zavezancu. Take rešitve bi bile povsem neustrezne. Zato zakonodaja uravnoteži pravice in dolžnosti tako zavezancev kot inšpektorjev. 194

207 Predlogi sprememb zakonodaje nastajajo dalj časa. Če inšpektorji spremljajo svoje delo z vidika ustreznosti zakonodaje (kar pri nas ni praksa), tudi ugotavljajo, kje so potrebne spremembe zakonov in drugih predpisov, ki pa jih je potrebno preučiti z vidika inšpektorja in zavezanca, saj tudi ti pogosto opozarjajo na rešitve v zakonodaji, ki so povsem neustrezne. Najslabši možen način izboljševanja zakonodaje je le navajanje, da je zakonodaja»zanič«, torej neustrezna in jo je potrebno nujno spremeniti, če ne v celoti, vsaj deloma. Spreminjanje po delih največkrat že tako neustrezne rešitve v zakonu še poslabša, oziroma povzroči še druge neskladnosti. Noben zakon ni tako slab, da ga ne bi mogli izvajati. Bistvo je v tem, ali ga želimo izvajati (zakon je torej ustrezen) ali pa ne (zakon je neustrezen). Ob vsem tem je potrebno upoštevati tudi vpliv politike, saj je sprejem zakonov politično in ne strokovno dejanje. Zakonodaja s področja inšpekcij v RS je torej ustrezna, le izvajati jo je potrebno v duhu zakonov in predpisov, spremljati razvoj na vsebinskem in zakonodajnem področju in poskrbeti za usklajeno in pravočasno strokovno usposabljanje inšpektorjev.«brigadir Viktor Krajnc:»Mislim, da je zakonska podlaga za trenutno organizacijo in delovanje zadostna, omeniti je potrebno še Zakon o prekrških. Morda bi bilo dobro razmišljati o dopolnitvah Pravilnika o delovanju inšpekcije, kot internega akta, s konkretnejšimi določbami, kot jih je pokazala dosedanja praksa. (Če pa bi prišlo do drugačne organizacije, bi bilo potrebno tudi to zakonodajo dopolniti)«. Zoran Klemenčič:»Zakonske podlage so v osnovi ustrezne za izvrševanje inšpekcijskega nadzora, bi jih pa bilo potrebno izboljšati predvsem z vidika učinkovitosti nadzora in odpravljanja ugotovljenih nepravilnosti.«mag. Roman Zupanec:»Menim, da mora za inšpekcijo na obrambnem področju v celoti veljati Zakon o inšpekcijskem nadzoru. Ta inšpekcija namreč ni»notranja«inšpekcija Ministrstva za obrambo, temveč je inšpekcija, ki pokriva obrambni sistem v celoti, ter inšpekcijo nad obravnavo tajnih podatkov z obrambnega področja.«2. Ali lahko potrdite, da je inšpekcija na obrabnem področju tudi del sistema nadzora nad oboroženimi silami? Generalpodpolkovnik Albin Gutman:»Nadzor nad oboroženimi silami v sodobnih državah ni enovit. Država v zakonih in predpisih natančno določa nadzor nad oboroženimi silami. Državni zbor RS izvaja nad oboroženimi silami nadzor z odborom za obrambo, deloma tudi z drugimi odbori. Najpogosteje tovrstni nadzor imenujemo»parlamentarni nadzor nad oboroženimi silami«t. i.»civilni nadzor«izvajajo (seveda v prenesenem smislu, kot pravico 195

208 civilne družbe»vedeti, kaj se v oboroženih silah dogaja«) različne organizacije civilne družbe, vendar nimajo nikakršnih legalnih pravic izvajanja nadzora nad SV. Njihova možnost nadzora izhaja iz njihove legitimnosti. Učinki so vedno posredni, vendar jih ne smemo nikoli zanemariti ali jih celo ne upoštevati. Pogost je tudi izraz»demokratična civilna kontrola«. Mednarodna organizacija s sedežem v Švici se imenuje Ženevski center za demokratični nadzor nad oboroženimi silami (DCAF) Njihova vodila so: varnost, razvoj, vladavina prava, in sicer kot osnovni predpogoj za trajnostni mir (vodila torej bistveno presegajo»inšpekcijski nadzor«). Izpostava le-te organizacije je tudi v Ljubljani in se imenuje»inštitut za demokratični nadzor nad oboroženimi silami«(dcaf). Koliko se v resnici ukvarjajo s problematiko nadzora nad oboroženimi silami, mi ni poznano. Pogosteje jih je zaznati kot založnike. Prepričanje, da vsaka organizacijska enota MO predstavlja del nadzora nad SV, ki je v MO zelo razširjeno, je seveda napačno, saj noben predpis ne določa, pravice nadzora nad SV kot pravice, ki izhaja iz organizacijske strukture MO. SV z zakonom ni določena kot organizacijska struktura MO, temveč kot del obrambnega sistema. Le GŠSV je organ v sestavi MO. Minister za obrambo izvaja nadzor nad delovanjem vojske na dva načina: Vodstveni nadzor (nadzor, ki ga nad podrejenimi izvaja vsak vodja, oziroma predstojnik), ki ima lahko različne oblike, vsebine, je izvajan periodično ali obdobno, največkrat formalno niti ni izvajan. Pogosto minister določi skupino za nadzor, kadar želi informacije na določenem področju. Inšpekcijski nadzor kot posebna organizacijska oblika nadzira zakonitost (legalnost) delovanja oboroženih sil RS SV. Inšpekcijski nadzor pa v vsebinskem in pojmovnem smislu ni nadzor nad oboroženimi silami, saj je bistvo»nadzora oboroženih sil«predvsem»obvladovanje oboroženih sil«(zadržati oborožene sile v njihovih institucionalnih okvirih mednarodnega prava in ne le v okvirih nacionalne države), kar pa inšpekcijski nadzor nedvomno ni.«brigadir Viktor Krajnc:»Poznamo več oblik nadzora; interni, strokovni in javni. Delovanje IRSO deluje kot notranja organizacijska enota MORS, zato ga prištevam k internemu in strokovnemu nadzoru, nikakor pa ne kot del sistema in obliko javnega nadzora!«zoran Klemenčič:»DA (je inšpekcija na obrabnem področju tudi del sistema nadzora nad oboroženimi silami, op. V. O.), in to neposredno (inšpekcijski postopek) in posredno (zagotavljanje relevantnih informacij o stanju izvrševanja zakonov in drugih predpisov ter o stanju priprav, usposobljenosti za izvajanje nalog na obrambnem področju, o oceni pripravljenosti in delu vojaških poveljstev in enot ministru za obrambo).«196

209 Mag. Roman Zupanec:»Inšpekcija na obrambnem področju, kakor tudi ostale inšpekcije v državi morajo v okviru svojih pristojnosti neobhodno služiti kot del neodvisnega sistema nadzora nad oboroženimi silami.«3. Kako ocenjujete organizacijsko vpetost Inšpektorata za obrambo v Ministrstvo za obrambo in ali naj bo Inšpektorat za obrambo organiziran kot organ v sestavi, kot notranja organizacijska enota MO ali celo kot morebiti neodvisna agencija izven obrambnega resorja? Generalpodpolkovnik Albin Gutman:»V okviru zakonodaje je ustrezna rešitev: organ v sestavi. S tem je onemogočen vpliv vseh preostalih organizacijskih enot MO na delo IRSO. Zakon o obrambi pa določa pristojnosti nad izvajanjem inšpekcij oziroma pristojnostmi nad možnostjo zahtevati izvajanje inšpekcije v določeni organizacijski enoti MO ali SV. IRSO kot agencija: Ustanovitev agencije pomeni prenos funkcije inšpekcije izven državne uprave. Prenos različnih funkcij izven državne uprave sicer sodi med aktualne trende razbremenjevanja državne uprave v celotni EU, vendar praviloma (morda je kakšna agencija tudi izjema, a je nisem zasledil) prenašamo le funkcije, ki se do sedaj zaradi različnih razlogov izvajajo v državni upravi, vendar tja pravzaprav ne sodijo. Inšpekcija je (po mojem mnenju) tipična funkcija državne uprave. Tudi financiranje je le iz proračuna. S tem je zagotovljena njena neodvisnost v strokovnem delovanju. Z odrejanjem inšpekcijskih ukrepov pa inšpekcija neposredno za sebe ne pridobi finančnih ali drugih koristi. Vsa finančna sredstva, ki jih zavezanci plačajo kot kazni, se stekajo neposredno v proračun RS. Financiranje agencije pa je vedno delno tudi iz lastne dejavnosti, kar bi za inšpekcijo pomenilo: več denarnih kazni, več prihodka. To pa že v osnovi zamaje kredibilnost, zlasti pa legalnost ukrepov inšpekcije. IRSO kot inšpekcijski organ izven obrambnega resorja: V preteklosti je bilo vsakih nekaj let obilo idej o združevanju inšpektoratov v en sam inšpektorat, ki bi bil neposredno podrejen vladi. Težava je v tem, da s tem vlada prevzema tudi del pristojnosti in odgovornosti, ki so sicer v posameznih ministrstvih. Le-ta pa se jih ne želijo odreči, saj s tem izgubijo enega od ključnih vzvodov vodenja ministrstva. Dosedanja praksa v državnih organih kaže, da združeni resorji, npr. inšpekcije, ne prinesejo nikakršnega realnega prihranka. Postanejo le nekakšni»super organi državne uprave«, ki zaradi svoje raznolikosti področij delovanja (inšpiciranja), le formalno administrativno združujejo raznolike organe (inšpekcije), vsebinsko in strokovno, pa se ničesar ne spremeni. Ravno vsebina dela in strokovnost pa morata biti»ključ«do združevanja, sicer je vsako združevanje le ena od možnih organizacijskih oblik, ki navadno ne prinese nič novega, boljšega, organizacijsko enostavnejšega in strokovno naprednejšega.«197

210 Brigadir Viktor Krajnc:»Organizacijsko vpetost IRSO v MORS ocenjujem kot slabo rešitev, saj ne zajema sistema in oblik javnega nadzora nad delovanjem MORS in SV. Drugega podobnega nadzora nad delovanjem subjektov obrambnega sistema pa v RS žal ne poznamo. IRSO je sedaj notranja org. enota/organ, podrejena izključno ministru kot predstavniku izvršilne oblasti. Praksa je pokazala, da so generalne ugotovitve IRSO (letna poročila) o nekaterih nepravilnostih, pomanjkljivostih, namernih ali sistemskih napakah ipd. ostala neuslišana in zgolj na papirju, če minister za obrambo ni hotel, ni znal in uvidel, da bi jih bilo treba odpravljati. Posledic za njegovo ne ukrepanje ni bilo, ker je to zadnja instanca odločanja. Zato je ostalo vrsto sistemskih pomanjkljivosti in ugotovljenih nepravilnosti v delovanju subjektov obrambnega sistema, nerealiziranih. IRSO bi moral biti organiziran kot avtonomen organ izven MORS. Nobene bistvene razlike ne vidim v tem, da bi bil organ v sestavi ali kot notranja organizacijska enota. IRSO bi moral začeti delovati izven MORS, izven vpliva ministra za obrambo ali načelnika GŠSV. Zavzemal bi se za IRSO kot samostojen organ izven obrambnega resorja, ki ga imenuje poveljnik oboroženih sil (predsednik RS) ali varianta; državni zbor RS? Na ta način bi lahko zagotovili neodvisen nadzor nad celovitim resorjem, tudi nad tistim delom, ki doslej ni bil zajet, t.j. obveznosti in odgovornosti izvršilne oblasti (vlade in ministra). Glavni inšpektor bi poročal o ugotovitvah in stanju obrabnega resorja in bil odgovoren za svoje delo le poveljniku oboroženih sil, o stanju v MORS in SV pa bi seznanjal tudi DZ (Odbor za obrambo).«zoran Klemenčič:»IRSO kot organ v sestavi MO ima ustrezno pozicijo, predvsem z vidika zagotavljanja nujno potrebne funkcionalne neodvisnosti in organizacijske samostojnosti. To je odvisno od celovitega ustroja državne administracije. V tem pogledu je možna, ni pa nujna.«mag. Roman Zupanec:»V obstoječem sistemu inšpekcijskega nadzora v RS je umeščenost IRSO kot organa v sestavi v matično ministrstvo ustrezna in primerljiva z ostalimi inšpekcijskimi organi v državi. Druga možna rešitev bi lahko bila v reorganizaciji trenutnega sistema inšpekcijskega nadzora v državi, in sicer s povezovanjem sedanjih inšpekcijskih organov v enoten inšpekcijski organ, podrejen Vladi RS. Obe varianti organiziranja inšpekcijskega nadzora imata svoje prednosti in slabosti.«198

211 4. Ali je dosedanji način imenovanje glavnega inšpektorja za obrambo primeren in ali ima glavni inšpektor za obrambo zadostne pristojnosti za delovanje? Generalpodpolkovnik Albin Gutman:»Sedanja rešitev imenovanja glavnega inšpektorja za obrambo je povsem ustrezna, saj glavni inšpektor ni več politični funkcionar. Noben predpis pa ne določa, pa tudi ne prepoveduje, da je glavni inšpektor za obrambo lahko tudi častnik, torej vojaška oseba. V tem primeru mora kandidat, po mojem mnenju, poleg splošnih pogojev, ki veljajo za predstojnike organov v sestavi, izpolnjevati tudi pogoje, ki so določeni v SV za določen čin. Posebne pogoje lahko predpiše tudi minister v pravilniku o inšpekciji na obrambnem področju ali v drugem aktu, ki pa mora biti javno objavljen. Vzvodi za odločanje in pristojnosti: Vedno obstaja vprašanje, ali imamo dovolj pristojnosti za svoje delovanje. Zakonodajalec jih poskuša minimizirati, izvajalec razširiti, kolikor je mogoče. Osnovno pravilo je ravnanje le v okviru danih pristojnosti in nič več. Te so praviloma tolikšne (določene z zakonom in drugimi predpisi), da delo poteka nemoteno. Inšpekcija mora po mojem mnenju delovati s čim manj prisile, torej čim manj s pozicije moči, ki ji jo daje zakon. Za tak način dela inšpektor ne potrebuje veliko nekih pravic in pristojnosti, zapisanih v zakonu. Ključna je kompetentnost inšpektorja in njegova presoja, kaj je prav (v skladu z zakonom) in kaj ne ( v nasprotju z zakonom).«brigadir Viktor Krajnc:»Dosedanji način imenovanja glavnega inšpektorja (iz mojih izkušenj) ni primeren, saj je kot predstojnik organa v sestavi (kljub temu, da ga je formalno imenovala vlada) neposredno odgovoren le MO. Doslej ni poročal organu, ki ga je imenoval, niti ni sodeloval, kaj šele da bi imel možnosti poročati o inšpekcijskih ugotovitvah na obrambnem področju vladi oz. vrhovnemu poveljniku.«odgovor na to vprašanje je povezano z zgoraj omenjenim vprašanjem: še vedno mislim, da je trenutno položaj glavnega inšpektorja preveč omejen in vezan zgolj na delovanje znotraj resorja in neposredno odvisnost od MO, ali se bodo sistemske napake, pomanjkljivosti in nepravilnosti odpravile ali ne!«zoran Klemenčič:»Po moji oceni, da. Ob tem bi izpostavil to vprašanje, povezano z odgovorom, ki sem ga je že podal, in sicer, da IRSO kot organ v sestavi MO ima ustrezno pozicijo, predvsem z vidika zagotavljanja nujno potrebne funkcionalne neodvisnosti in organizacijske samostojnosti. Glavni inšpektor ima zadostne vodstvene vzvode in zakonske pristojnosti za neodvisno in strokovno ustrezno delovanje in vodenje inšpektorata, jih pa mora kontinuirano izvajati oziroma uveljavljati.«199

212 Mag. Roman Zupanec:»Način oziroma postopek imenovanja glavnega inšpektorja za obrambo je enak imenovanju drugih glavnih inšpektorjev v državi in je primeren.«5. Kakšen je vaš pogled na kriterije in pogoje za imenovanje inšpektorjev za obrambo (pooblastila, ukrepanje, drugo)? Generalpodpolkovnik Albin Gutman:»Osnovni kriteriji (pogoji) za imenovanje inšpektorjev za obrambo morajo biti enaki kriterijem za vse ostale inšpektorje. Prav gotovo pa morajo veljati tudi posebni kriteriji (zakon npr. dovoljuje, da je mogoče tudi drugačno poimenovanje predstojnika organa v sestavi direktor; v našem primeru: glavni inšpektor za obrambo), ki jih običajno predpiše minister za obrambo in so vezani predvsem na kompetence, ki jih posameznik mora imeti, da lahko»opravlja«delo inšpektorja za obrambo.«brigadir Viktor Krajnc:»Vsi kriteriji in pogoji za imenovanje, delovanje ipd. inšpektorjev bi morali biti načeloma izenačeni (z nekaterimi izjemami, npr. IRSO, vojaška izobrazba, čin). Sicer pa menim, da, kot sem poudaril, bi se zavzemal za avtonomnost inšpekcijskega organa in delovanja izven obrambnega resorja, to bi predlagal tudi za druge inšpektorate delovati bi morali zunaj resornih ministrstev, kot avtonomni organ-i in zagotovili bi boljše rezultate dela.«zoran Klemenčič:»Glede osnovnih kriterijev in pogojev morajo biti inšpektorji za obrambo v enakem položaju kot vsi drugi inšpektorji, glede pristojnosti, pa tudi strokovne usposobljenosti, so na obrambnem področju (enako velja tudi za inšpektorje na drugih področjih pristojnosti), nekatere posebnosti (tako v pogledu omejitev kot širitev pristojnosti).«mag. Roman Zupanec:»Formalni pogoji za imenovanje inšpektorjev za obrambo so vezani predvsem na izobrazbo ter minimalne delovne izkušnje. Z ozirom na mesto in vlogo inšpektorjev za obrambo bi veljalo kriterij minimalnih delovnih izkušenj zaostriti. V praksi si je namreč kar težko predstavljati, da bi se inšpektorji za obrambo, ki so od leta 2005 tudi pooblaščene osebe prekrškovnega organa, in so s tem proti storilcem dolžni voditi postopke o prekršku in izrekati sankcije za storjene prekrške v obrambnem sistemu, vrnili na delovno mesto v obrambni sistem. Formalni pogoji pa seveda ne smejo biti edini kriterij za imenovanje inšpektorjev za obrambo. Na ta delovna mesta je potrebno kadrirati profesionalno zgrajene osebe, z uspešno delovno kariero, dobrimi analitičnimi sposobnostmi, z visokimi etičnimi in 200

213 moralnimi vrednotami, brezpogojno integriteto ter ciljno usmerjenostjo k učinkovitosti, uspešnosti in odličnosti obrambnega sistema.«6. Komu je po vašem mnenju inšpekcija na obrambnem področju dolžna poročati o stanju in ugotovitvah o izvedenih nadzorih: ministru za obrambo, predsedniku države kot vrhovnemu poveljniku oboroženih sil, Vladi RS, državnemu zboru, vsem parlamentarnim strankam ali samo odboru za obrambo v državnem zboru? Generalpodpolkovnik Albin Gutman:»Vsak predstojnik mora imeti le enega nadrejenega. In temu je dolžan poročati. V MO ministrstvo predstavlja minister za obrambo, ki je pooblaščen za poročanje vladi parlamentu itd. Glavni inšpektor za obrambo poroča le ministru. Vse ostalo je odveč in preveč. Poročanje izhaja iz pristojnosti in odgovornosti. V RS se sem in tja poroča tudi kakemu od organov, ki nimajo nikakršne pristojnosti nad področjem organa, od katerega pričakujejo poročanje. Takim situacijam se je potrebno na daleč izogniti. Mogoče pa je, da se ministru pri poročanju pridruži strokovni delavec, tudi glavni inšpektor za obrambo, vendar le za področje inšpekcij. Glavni inšpektor za obrambo torej poroča le ministru za obrambo in nikomur drugemu. Navsezadnje tako določa tudi zakonodaja.«brigadir Viktor Krajnc:»Če se bodo razmišljanja v že navedenih odgovorih (nekoč) uresničila, potem bi se pri obstoječem sistemu organiziranosti vsekakor zavzemal, da je z vsemi inšpekcijskimi ugotovitvami seznanjen MO, ki mora odpravljati (z vednostjo ali pomočjo vlade) pomanjkljivosti znotraj obrambnega resorja, z glavnimi ugotovitvami sistemskih nepravilnosti in stanjem v resorju, zlasti s stanjem v SV, pa bi IRSO moral neposredno poročati 1-krat letno tudi vrhovnemu poveljniku ter občasno tudi DZ (prek odbora za obrambo).«zoran Klemenčič:»Ministru za obrambo vsekakor. Ali tudi ostalim subjektom, je odvisno od tega, ali so (bi bile) ugotovitve inšpektorata vsebovane v dokumentih, kot je Poročilo o bojni pripravljenosti SV. Poročati vladi: Pri tem je treba upoštevati dejstvo, da, ko poroča (obrambni inšpektor, op. V. O.) ministru, poroča vladi član vlade, pristojen za obrambo. Poročati državnemu zboru oziroma njegovim delovnim telesom: le po odločitvi vlade.«mag. Roman Zupanec:»Inšpekcija za obrambo bi morala o svojem delu poročati tako ministru za obrambo kot Vladi RS, o ugotovitvah z inšpekcijskih nadzorov v SV pa tudi predsedniku Republike Slovenije kot vrhovnemu poveljniku oboroženih sil.«201

214 6.4 SKLEP Sistematična vpetost inšpekcijskih organov v sistem nacionalne varnosti kaže na posebno vlogo in pomembnost inšpekcije, da deluje zakonito in učinkovito. Z metodo deskripcije je v opisu procesa inšpekcijskega nadzorstva razvidno, da je to zahteven proces, ki posega v jedro celotnega vodenja in managementa in da je vzpostavljen mehanizem za določanje korekcije in odpravljanje nezakonitega početja pri inšpiciranih subjektih. V veliki meri pa je celotni inšpekcijski proces odvisen od odgovornosti spoštovanja pravnega reda in predpisov, ki so predmet nadzora. Učinkovitost inšpekcijskega nadzora je bistveno boljša, v kolikor se spoštujejo zakonodaja in predpisi na posameznem področju. Pri tem je potrebno poudariti, da ima inšpekcijski organ ustrezno mesto in vlogo v sistemu nacionalne obrambe, da ima razdelan proces izvedbe inšpekcije in da mora biti tudi ustrezno usposobljen za nadzor. Iz intervjujev z glavnimi inšpektorji za obrambo so razvidne, objektivne prednosti in slabosti, ki so bile predmet preučevanja. Odgovori kažejo sliko vodenja in razvoja obrambne inšpekcije. V tem pogledu so dobrodošle predvsem izkušnje intervjuvancev. Povzetki odgovorov vseh intervjuvancev na posamezna vprašanja K 1 Kakšen je vaš pogled na zakonsko podlago v zvezi z delovanjem inšpekcije na obrambnem področju? Pri intervjuvancih prevladuje enotno mnenje, da je krovna zakonodaja, ki urejuje področja inšpekcij v RS, ustrezna. Ob tem poudarjajo, da je potrebno težiti k učinkovitemu izvajanju zakonov in predpisov ter spremljati razvoj na vsebinskem in zakonodajnem področju. Zato je potrebno poskrbeti za usklajeno in pravočasno strokovno usposabljanje inšpektorjev. Na obrambnem področju je potrebno zaradi spremenjene zakonodajo slediti z dopolnitvami ali spremembami Pravilnika o inšpekcijskem nadzoru na obrambnem področju ali uveljaviti z zakonodajo drugačen način izvajanja inšpekcije na obrambnem področju, v kolikor se spremeni organiziranost. Navajajo tudi, da bi bilo potrebno, da se na pravnem zakonodajnem področju upošteva tudi inšpektorje, ki lahko opozorijo na neustreznost zakonodaje in ne samo, da iščejo rešitev v zakonodaji, ki je neustrezna. Ob tem pa je potrebno upoštevati tudi vpliv politike, saj je sprejem zakonov politično in ne strokovno dejanje. Zakonodaja s tega področja mora uravnoteži pravice in dolžnosti tako zavezancev kot inšpektorjev. K 2 Ali z vašega stališča lahko potrdite, da je inšpekcija na obrabnem področju tudi del sistema nadzora nad oboroženimi silami? Zaznati je prevladujoče razmišljanje vprašanih, da nadzor nad oboroženimi silami v sodobnih državah ni enovit in da vsaka država v zakonih in predpisih natančno določa nadzor nad oboroženimi silami. Pri tem poudarijo, da civilni nadzor nad oboroženimi silami ne predstavlja vsaka organizacijska enota ministrstva, kar je napačno razširjeno mišljenje. Minister za obrambo sicer ima na voljo dve osnovni obliki nadzora nad delovanjem vojske, in sicer: t. i. vodstveni nadzor nadzor, ki ga nad podrejenimi 202

215 izvaja vsak vodja oziroma predstojnik), ki ima lahko različne oblike, vsebine, je izvajan periodično ali občasno, največkrat formalno niti ni izvajan (Pogosto minister določi skupino za nadzor, kadar želi informacije o določenem področju.); ter inšpekcijski nadzor posebna organizacijska oblika nadzora zakonitosti (legalnost) delovanja oboroženih sil RS. Ob tem neposredno (inšpekcijski postopek) in posredno (zagotavljanje relevantnih informacij o stanju izvrševanja zakonov in drugih predpisov ter o stanju priprav, usposobljenosti za izvajanje nalog na obrambnem področju, o oceni pripravljenosti in delu vojaških poveljstev in enot ministru za obrambo) služi informacija za nadzor nad oboroženimi silami. Vendar inšpekcijskega nadzora v vsebinskem in pojmovnem smislu ne moremo enačiti kot nadzora nad oboroženimi silami, saj je bistvo»nadzora oboroženih sil«predvsem»obvladovanje oboroženih sil«(zadržati oborožene sile v njihovih institucionalnih okvirih mednarodnega prava in ne le v okvirih nacionalne države), kar pa inšpekcijski nadzor nedvomno ni. Zdajšnje delovanje inšpektorata za obrambo bolj prištevajo k internemu in strokovnemu nadzoru, ne vidijo ga kot del sistema in oblike javnega nadzora. K 3 Kako ocenjujete organizacijsko vpetost Inšpektorata za obrambo v Ministrstvo za obrambo in ali naj bo Inšpektorat za obrambo organiziran kot organ v sestavi, kot notranja organizacijska enota MO ali celo kot morebiti neodvisna agencija izven obrambnega resorja? Vsi sogovorniki ne soglašajo, da je trenutna zakonodajna rešitev ustrezna, da so inšpektorati opredeljeni kot organi v sestavi 78. IRSO je podrejen izključno ministru za obrambo, kot predstavniku izvršilne oblasti. Obstaja tudi slaba praksa: nekatere nepravilnosti, pomanjkljivostih niso bile izboljšane, če jih minister za obrambo ni hotel urediti. Posledic za njegovo neukrepanje ni bilo, ker je to zadnja instanca odločanja. Zato je potrebno učinkovito IRSO organizirati kot avtonomen organ izven MORS, izven vpliva ministra za obrambo ali načelnika GŠSV. V tem kontekstu so podani predlogi, da se za obrambno področje obrambna inšpekcija poveže s predsednikom države kot vrhovnim poveljnikom ali tudi z državnim zborom kot zakonodajno vejo oblasti. Tako bi lahko zagotovili neodvisen nadzor nad celovitim resorjem, tudi nad tistim delom, ki doslej ni bil zajet, to so obveznosti in odgovornosti izvršilne oblasti (vlade in ministra). Glavni inšpektor bi poročal o ugotovitvah in stanju obrambnega resorja in bil odgovoren za svoje delo le poveljniku oboroženih sil, o stanju v MORS in SV pa bi seznanjal tudi DZ (odbor za obrambo). Ob tem je bilo izpostavljeno tudi razmišljanje o možnosti združevanju inšpektoratov v en sam inšpektorat, ki bi bil neposredno podrejen vladi. Pri tem bi vlada prevzela tudi del pristojnosti in odgovornosti posameznih ministrstev, ki pa se mu ministrstva ne želijo odreči, saj z njim izgubijo enega izmed ključnih vzvodov vodenja ministrstva. 78 Nihče od intervjuvancev ni izpostavil možnosti ali potrebe po združevanju dveh inšpekcijskih organov v MORS, kot sta Inšpektorat za obrambo in Inšpektorat za varstvo pred naravnimi in drugimi nesrečami za učinkovito delovanje obrambnega sistema. 203

216 Izhajajoč iz vsebine dela in strokovnosti, vsako združevanje ponuja možne organizacijske oblike, ki po navadi ne prinesejo nič novega, boljšega, organizacijsko enostavnejšega in strokovno naprednejšega. Sogovorniki se zavedajo problematike organiziranosti inšpektorata za obrambo kot agencije in poudarjajo, da prenos različnih funkcij izven državne uprave sicer sodi med aktualne trende razbremenjevanja državne uprave v celotni EU, vendar je inšpekcija tipična funkcija državne uprave. Tudi financirana je le iz proračuna. S tem je zagotovljeno njeno neodvisno strokovno delovanje, saj bi bilo nespremenljivo, da bi inšpekcija z odrejanjem inšpekcijskih ukrepov neposredno za sebe pridobivala finančne ali druge koristi. K 4 Ali je dosedanji način imenovanja glavnega inšpektorja za obrambo primeren in ali ima glavni inšpektor za obrambo zadostne pristojnosti za delovanje? Intervjuvanci niso enotnega mnenja. Sedanja ureditev imenovanja glavnega inšpektorja omogoča in daje zadostne vodstvene vzvode in zakonske pristojnosti za neodvisno in strokovno ustrezno delovanje in vodenje inšpektorata, a jih mora kontinuirano izvajati oziroma uveljavljati. Nasprotno mnenje je povezano z organizacijsko umeščenostjo IRSO kot organa v sestavi in imenovanjem glavnega inšpektorja kot odgovorne osebe za vodenje inšpektorata preveč je omejen in vezan zgolj na delovanje znotraj resorja in neposredno odvisen od ministra za obrambo, kar vpliva na inšpektorjevo odgovornost pri izvrševanju odrejenih ukrepov in reševanju nepravilnosti. K 5 Kakšen je vaš pogled na kriterije in pogoje za imenovanje inšpektorjev za obrambo (pooblastila, ukrepanje, drugo)? Sogovorniki soglašajo o določitvi osnovnih kriterijev ali pogojev za imenovanje inšpektorjev, tudi obrambnih inšpektorjev. Zaradi specifičnosti posameznih delovnih področij je potrebno pri tem upoštevati in uveljaviti tudi posebne kriterije. K 6 Komu je po vašem mnenju inšpekcija na obrambnem področju dolžna poročati o stanju in ugotovitvah o izvedenih nadzorih: ministru za obrambo, predsedniku države kot vrhovnemu poveljniku oboroženih sil, Vladi RS, državnemu zboru, vsem parlamentarnim strankam ali samo odboru za obrambo v državnem zboru? Vprašani imajo različna stališča, na koga je naslovljeno poročanje o stanju in ugotovitvah v izvedenih inšpekcijah na obrambnem področju. Strinjajo se, da ima vsak le enega nadrejenega, ki mu je dolžan poročati. Po zdajšnji in veljavni zakonodaji ministrstvo predstavlja minister za obrambo, ki je pooblaščen za poročanje vladi in parlamentu itd. Glavni inšpektor za obrambo poroča le ministru. Poročanje izhaja iz pristojnosti in odgovornosti. Obstaja možnost, da se ministru pri poročanju pridruži strokovni delavec, tudi glavni inšpektor za obrambo, vendar le za področje inšpekcij. Glavni inšpektor za obrambo torej poroča le ministru za obrambo in nikomur drugemu. Nasprotujoče razmišljanje izhaja iz ustavnih pristojnosti, ki jih imata državni zbor in predsednik republike za področje obrambe države, s stališčem, da bi z glavnimi 204

217 ugotovitvami o sistemskih nepravilnostih in stanjem v resorju, zlasti s stanjem v SV, IRSO moral neposredno poročati 1-krat letno tudi vrhovnemu poveljniku ter vladi RS, občasno tudi DZ (prek odbora za obrambo). V okviru zaključka izvedenih intervujev z izbranimi glavnimi inšpektorji se moje osebno mnenje ne razlikuje bistveno od ugotovljenega. Zakonska podlaga je nezadostna saj je pravno vprašljiva veljavnsot Pravilnika o inpekcijskem nadzoru na obrambnem področju, ker je bil napisan na podlagi starega Zakona o obrambi iz leta Klasičnih oblik nadzora nad oboroženimi silami ne moremo upoštevati inpekcijskei organ na obrambnem področju so pa informacije o stanju v oboroženih silah zagotovo v korist civilnemu nadzoru nad oboroženimi silami. Organizacijska umeščenost je skladna z zakonodajo s tem da bi bilo smiselno dati večji poudarek na funkcionalnem delovanju kot organ v sestavi in ne IRSO enačiti kot notranjo organizacijsko enoto. Političnemu kadrovanju galvnih inšpektrojev se ne bo mogoče izogniti. Je pa dejstvo da je potrebno delovati v smeri zaščite glavnih inšpektorjev, da bodo lahko zaključili svoj mandat ne glede kdo bo minister. Glede imenovanja inšpektorjev je potrebno izhajati tudi iz izkušenj ki jih mora imeti posamezni inšpektro predvsem na vojaškem področju. Nižanje kriterije vojaškega čina in delovnih izkušenj, ne pripomore k strokovnosti nadzorene funkcije. Glede poročanja pa je potrebno da IRSO poroča o stanju na obrambnem področju ne samo ministru temveč tudi da pruipravi letna poročila za državni zbor in za vrhovnega poveljnika- predsednika države. 7 POTENCIALNI MODEL ORGANIZIRANJA OBRAMBNE INŠPEKCIJE V REPUBLIKI SLOVENIJI Z uporabo sistemskega pristopa je mogoče priti do raziskovalnih rezultatov in izdelati kakovostno znanstveno ali strokovno delo. To so tudi razlogi, da se sistemski pristop vse bolj uveljavlja in uporablja v znanstveno raziskovalnem delu (Ivanko, 2007, str 18). Pri sistemski analizi določene organizacije sem izhajal iz sistematičnih vprašanj, da bi z odgovori ustvaril objektivno sliko o tem, kakšno je stanje in kako je potrebno popraviti obstoječe stanje. Z analizo organiziranosti in izvajanja delovnih procesov sem odgovoril predvsem na krovna organizacijska vprašanja, kot so pravne osnove in možnosti ter delitev ali združitev delovnih procesov v enem organu. V praksi obstajajo zelo različna gledanja na to, kako je treba pristopiti k reševanju organizacijskih problemov oziroma k spreminjanju organizacijske ureditve. Praktični pristop: Značilnost tega pristopa je, da posameznik ali skupina poveličuje samo praktično dejavnost in izkušnje ter zavrača teorijo s posameznega področja. Če pristop teži k hitrim in vidnim učinkom ukrepanja, nima časa za globlji razmislek o problemu, ne pozna ukrepov, ki bi posegli načrtno v globlje bistvo organizacije, temveč 205

218 obravnava probleme površinsko z ad hoc pripravljenimi argumenti, ki so pogosto na prvi pogled prepričljivi. Dogmatski pristop: Prepoznamo ga, če organizatorji izhajajo iz posamezne znane organizacijske rešitve oziroma iz slepega nekritičnega upoštevanja posameznih načel dobre organiziranosti. Dogmatsko pristopanje navadno spremlja močno pomanjkljivo znanje organizatorjev, šibka sposobnost za kreiranje lastnih analiz in sintez, strah pred odgovornostjo za ukrepe, nagnjenost k slavljenju ideologov (prekomerno sklicevanje na posamezne znane avtorje in avtoritete). Za tak pristop so značilni togost, neprilagodljivost, pomanjkljiv občutek za specifičnosti ter poznavanje konkretnih razmer v organizaciji. Formalistični pristop: Ta pristop je v uporabi, če posamezni organizatorji prekomerno poudarjajo pomen zgolj formalnih organizacijskih rešitev (zadostuje izdelati organizacijsko shemo ali organizacijski predpis). Takšni ljudje radi podležejo šablonsko oblikovanim rešitvam, kopiranju in imajo pripravljen vnaprejšnji odgovor. Globlja sistematična raziskovalna analiza je potrebna le toliko, da se najde ustrezna rešitev. Modni oziroma prestižni pristop: Z njim organizatorji uvajajo posamezne organizacijske spremembe, zato da bi pokazali, da tudi oni poznajo in uporabljajo posamezne organizacijske novosti, ki so trenutno znane, moderne, z oznako prestiža. V tem pogledu je vsaka organizacijska analiza odveč. Iz omenjenih pristopov je razvidno, da ne upoštevajo potrebe po poglobljenih sistematičnih analizah in raziskovanju organizacijskega obsega. V ta namen je uporaben znanstveno metodičen pristop, pri katerem so upoštevani trdni in dokazano preverjeni podatki z interpretacijo (Ovsenik, 1990, str ). V okviru obrambnega sistema deluje več ključnih nadzornih-kontrolnih organov poslovanja in upravljana. V tem pogledu sta dva organa v sestavi poimenovana kot inšpektorata, in sicer za obrambo (IRSO) in za varstvo pred naravnimi in drugimi nesrečami (IRSVNDN). V SV je v organizacijski strukturi formiran verifikacijski center. Znotraj MO pa kot notranja organizacijska enota deluje še notranja revizijska služba. Osnova poslanstva in pristojnosti omenjenih nadzornih inštitucij so: Inšpektorat za obrambo IRSO: Inšpektorat izvaja inšpekcijski nadzor na področjih vojaške obrambe, civilne obrambe, izvajanja upravnih in strokovnih nalog ter obravnave tajnih podatkov na obrambnem področju. Z inšpekcijskim nadzorom vojaške obrambe preverja stanje pripravljenosti Slovenske vojske po kriterijih: izvrševanje zakonov in drugih predpisov, aktov vodenja in poveljevanja, operativno pripravljenost in delo vojaških poveljstev, enot in zavodov Slovenske vojske; 206

219 kadrovsko popolnjenost mirnodobnih enot in poveljstev, popolnjevanje s pogodbeno rezervo in opravljanje vojaške službe; načrtovanje mobilizacije enot, stanje in usposobljenost za izvajanje ukrepov za pripravljenost in mobilizacijo; postopke pridobivanja, usposabljanja in razporejanja kandidatov za poklicne pripadnike Slovenske vojske; izvajanje vojaškega izobraževanja in usposabljanja v vojaških šolah ter praktično preverjanje usposobljenosti poveljstev, enot in zavodov Slovenske vojske; logistično zagotovitev v poveljstvih, enotah in zavodih Slovenske vojske ter v enotah, ki sodelujejo v mednarodnih vojaških operacijah, stanje, vzdrževanje in hranjenje materialnih in tehničnih sredstev, streliva, MES, objektov, vzdrževanje vojaške in druge infrastrukture ter gospodarjenje s sredstvi in nepremičninami. Z inšpekcijskim nadzorom civilne obrambe ter upravnih in strokovnih nalog na obrambnem področju nadzoruje zlasti: vsebino, razčlenjenost, ažurnost in metodološko urejenost obrambnih načrtov oziroma drugih obrambnih dokumentov; organiziranost v državnih organih in organih lokalnih skupnosti za delo v vojni; organiziranost ter materialne in druge priprave za izvajanje dejavnosti, proizvodnje in storitev v vojni; področje obrambnih dolžnosti in pridobivanja kadrov za Slovensko vojsko; stanje na področju komunikacijskega in informacijskega sistema, vključno s sistemom upravnih zvez; materialno in finančno poslovanje, skladnost prometa in proizvodnje vojaškega orožja in opreme s predpisi. Z inšpekcijskim nadzorom nad obravnavo tajnih podatkov na obrambnem področju nadzoruje zlasti: določanje tajnih podatkov, dostop do tajnih podatkov, varovanje tajnih podatkov, usposabljanje in nadzor. (Povzeto iz MORS=1913). Inšpektorat za varstvo pred naravnimi in drugimi nesrečami Na področju varstva pred požarom inšpektorji predvsem nadzorujejo: načrtovanje in izvajanje ukrepov varstva pred požarom, delovanje gasilskih enot, pooblaščene fizične in pravne osebe, ki opravljajo naloge varstva pred požarom, vodenje evidenc in podatkov o požarih in eksplozijah, izvajanje usposabljanja zaposlenih, izvajanje preventivnih ukrepov, izpolnjevanje zahtev za varnost pred požarom med gradnjo objektov. 207

220 Na področju zaščite in reševanja inšpektorji predvsem nadzorujejo: izvajanje ukrepov za preprečevanje in zmanjšanje posledic naravnih in drugih nesreč, uporabo in vzdrževanje zaklonišč, stanje ocen ogroženosti, stanje načrtov zaščite in reševanja, opravljanje nalog opazovanja, obveščanja in alarmiranja, vodenje podatkov, evidenc in zbirk podatkov o silah in sredstvih za zaščito, reševanje in pomoč ter o nesrečah in reševalnih intervencijah, organiziranost, usposobljenost, opremljenost in stanje pripravljenosti sil za zaščito, reševanje in pomoč, delovanje javnih reševalnih služb, usposabljanje delavcev v gospodarskih družbah, zavodih in drugih organizacijah. Na področju varstva pred utopitvami inšpektorji predvsem nadzorujejo: obratovanje in urejenosti kopališč, usposobljenost in delovanje reševalcev iz vode in oseb, usposobljenih za reševanje iz vode, organizacije, ki izvajajo usposabljanja za reševalce iz vode, organizacije, ki izposojajo opremo in sredstva, namenjena športni dejavnosti in dejavnostim v prostem času, organizacije, ki samostojno opravljajo dejavnost organiziranja raftinga, kajakaštva, soteskanja in drugih dejavnosti na vodah s pridobitnim namenom, usposobljenost in opremljenost potapljačev (Povzeto iz MORS =176). Notranje revizijska služba MO Notranje revidiranje je neodvisna in nepristranska dejavnost dajanja zagotovil in svetovanja, namenjena povečevanju koristi in izboljševanju delovanja ministrstva. Ministrstvu pomaga izpolnjevati zastavljene cilje z uvajanjem sistematičnega in urejenega načina ocenjevanja in izboljšanja postopkov za učinkovito obvladovanje tveganj, kontrol in procesov upravljanja. Zagotavlja neodvisno in nepristransko svetovanje vodstvu ministrstva za boljše obvladovanje tveganj, izvajanje kontrol in postopkov vodenja, zlasti pri razvoju novih sistemov in postopkov. Ugotavlja, ali so postopki za obvladovanje tveganj, nadzor in upravljanje s tveganji, ki jih predstavlja vodstvo ministrstva, ustrezni in zagotavljajo, da so tveganja ugotovljena, da različne skupine vodenja in upravljanja med seboj delujejo povezano in usklajeno, da so pomembne finančne, poslovodne in poslovne informacije natančne, zanesljive in pravočasne, da so dejanja zaposlenih skladna z usmeritvami, standardi, postopki in veljavnimi zakoni in predpisi ter etičnimi načeli, da so viri gospodarno pridobljeni, učinkovito uporabljeni in ustrezno zavarovani, da se programi, načrti in naloge uresničujejo, da se pospešuje kakovost in se nenehno izboljšujejo postopki 208

221 organizacije za nadzor, da so prepoznane pomembne zakonodajne in upravne zadeve, ki vplivajo na ministrstvo, in da je odzivanje nanje ustrezno. (Povzeto iz MORS =251) Verifikacijski center SV Verifikacijski center Slovenske vojske (VERC, tudi VERC SV) je ustanova Slovenske vojske, ki: skrbi za sodelovanje z vsemi podobnimi ustanovami v Evropi; deluje kot povezovalni element med posameznimi ministrstvi v Sloveniji za potrebe Slovenske vojske; načrtuje, izvaja in nadzira dejavnosti, povezane z nadzorom oborožitve Slovenske vojske; opravlja verifikacijske dejavnosti v tujini; pripravlja poročila za OVSE in OZN: spremlja inšpektorje sodelujočih držav v OVSE, skrbi za usposabljanje osebja poveljstev in enot Slovenske vojske, sodeluje s stalno misijo Republike Slovenije pri OVSE, sodeluje s tujimi agencijami in centri za nadzor oborožitve (Povzeto iz Wikipedija- Verifikacijski center). VERC predstavlja strokovni organ GŠSV, ki je namenjen izvajanju obveznosti Republike Slovenije na področju nadzora oborožitve v okviru mednarodnih pogodb, ki se nanašajo na nadzor oborožitve ter graditev varnosti in zaupanja v regiji in v svetu (Povzeto iz MORS =294). Verifikacijski center Slovenske vojske je v imenu Republike Slovenije nosilec izvajanja verifikacijskih aktivnosti, ki izhajajo iz določil Dunajskega dokumenta 1999 (Povzeto iz MORS =294). Republika Slovenija je na nove varnostne izzive odgovorila z delovanjem v različnih mednarodnih organizacijah in forumih, ZN, EU, EAPC, OVSE idr., in z dejavno politiko pri nadzoru oborožitve, preprečevanju širjenja uporabe orožja za množično uničevanje, osebne in lahke oborožitve, boja proti organiziranemu kriminalu in terorizmu idr. Pri tem je dejavna v vojaškem in tudi civilnem delu mirovnih operacij. Vse bolj kompleksno varnostno okolje zahteva tudi vse bolj izdelane mehanizme za uspešno posredovanje, katerih smoter je "celosten pristop" pri reševanju spopadov. To vse bolj zahteva sodelovanje ministrstva za zunanje zadeve, obrambo, notranje zadeve, zdravstvo, pravosodje in drugih resornih ministrstev. Del celostnega zagotavljanja varnosti, mednarodnega miru in stabilnosti, promocije demokracije, vladavine prava in človekovih pravic je tudi sodelovanje v mednarodnih operacijah in misijah. Vlada RS je z namenom nadgradnje uspešnega dosedanjega sodelovanja v mednarodnih operacijah in misijah novembra 2009 sprejela Strategijo sodelovanja RS v mednarodnih operacijah in misijah (velja od 13. marca 2010). Z njo želi Republika Slovenija definirati interese, vrednote in pojme, zagotoviti racionalen razvoj celovitega nabora zmogljivosti, nadgraditi proces odločanja in okrepiti transparentnost ter javno 209

222 razpravo o sodelovanju v mednarodnih operacijah in misijah. Republika Slovenija dejavno sodeluje v OVSE, potrdila je svojo vlogo v preventivni diplomaciji, pri reševanju spopadov in pri obnovi po njih (Listina o evropski varnosti). Posebno pozornost namenja krepitvi zaupanja in stabilnosti v okviru varnostne razsežnosti (Dunajski dokument 1999, Dokument o osebnem in lahkem orožju idr.), človekovim pravicam, demokratizaciji idr. v okviru človekove razsežnosti (ODIHR), vse pomembnejša pa postajata tudi okoljevarstvena in gospodarska razsežnost OVSE. (Povzeto iz Zunanja politika Ministrstvo za zunanje zadeve) Iz navedenega opisa del in nalog, ki jih opravljajo različni nadzorno-kontrolni organi MORS je razvidno, da njihovo združevanje v en organ ne bi bilo možno zaradi prevelike različnosti nadzornih mehanizmov in obsega dela na posameznem področju. Z vidika povezljivosti procesov so opažena prevelika razhajanja. Vsaka imenovana nadzorno-kontrolna institucija ima svoj pravni okvir delovanja, zato združevanje inšpekcijskih organov v revizijsko službo ni možno. Združevanje obeh inšpektoratov za obrambo v enega ni mogoče ker gre za popolnoma različno delovno področje. Zaradi omenjene analize je v nadaljevanju prikazana možnost preoblikovanja IRSO. Za prvo izhodišče, da bi se IRSO preoblikoval v agencijo za nadzor na obrambnem področju, moramo najprej oceniti pomen agencije v dosedanji ureditvi javnega sektorja. V okviru inšpekcijskih nadzornih dejavnosti v državni upravi poleg inšpektoratov delujejo tudi agencije, kot so:. Agencija za pošto in elektronske komunikacije Republike Slovenije (APEK RS): Je neodvisen organ, ki ureja in nadzira trg elektronskih komunikacij, upravlja in nadzira radiofrekvenčni spekter v Sloveniji, opravlja naloge na področju radijskih in televizijskih dejavnosti, ureja in nadzira trg poštnih storitev in storitev železniškega prometa v Sloveniji (Agencija za pošto in elektronske komunikacije ). Javna agencija za civilno letalstvo: Izvaja naloge na področju usposabljanja v letalskih šolah in šolski centrih, certificira zrakoplove letališča in vzletišča, navigacijske službe zračnega prometa. Javna agencija RS za zdravila in medicinske pripomočke (JAZMP): Je organ, pristojen na področju zdravil, medicinskih pripomočkov, preskrbe s krvjo ter človeških tkiv in celic, namenjenih zdravljenju, zato nadzira izdajo dovoljenj za izdelavo zdravil, dovoljenj in priglasitev opravljanja dejavnosti prometa z zdravili na debelo, dovoljenj za opravljanje dejavnosti prometa z zdravili na drobno v specializiranih prodajalnah, priglasitev proizvajalcev medicinskih pripomočkov s sedežem v RS, priglasitev poslovnih subjektov, ki opravljajo promet z medicinskimi pripomočki na debelo, priglasitev poslovnih subjektov, ki opravljajo promet z medicinskimi pripomočki na drobno, nadzira izdajo dovoljenj za opravljanje dejavnosti preskrbe s krvjo, dovoljenj za opravljanje dejavnosti preskrbe s človeškimi tkivi in celicami, namenjenih zdravljenju (Inšpektorji e-uprava). 210

223 Izhajajoč iz določil Zakona o javnih agencijah (Uradni list RS, 52/2002-ZJA), ki je kot krovni zakon za ustanavljanje in delovanje agencij, je razvidno, da se agencije ustanavlja predvsem za opravljanje regulatornih, razvojnih ali strokovnih nalog v javnem interesu, če zanje z zakonom ni predvidena druga statusna oblika. Vsaka ustanovitev javne agencije mora imeti podlago v posebnem zakonu, 79 v katerem so določene pristojnosti javne agencije za izdajanje predpisov, posamičnih aktov in opravljanje oblastnih dejanj. Pri izvajanju nalog je javna agencija samostojna. Glede zakonitosti, samostojnosti, strokovnosti, politične nevtralnosti, nepristranskosti, uradnega jezika, poslovanja z dokumentarnim gradivom ter drugih vprašanj poslovanja se za javne agencije uporabljajo določbe zakona o državni upravi in na njegovi podlagi izdanih predpisov. Iz tega je razvidno, da je osnovna zakonska podlaga (Zakon o državni upravi) ista kot za organiziranje inšpekcijskih služb. Če upoštevamo, kakšni so kriteriji za ustanovitev agencije, npr., da je s tem omogočeno učinkovitejše in smotrnejše opravljanje nalog kot v primeru opravljanja nalog v upravnem organu (zlasti če se lahko opravljanje upravnih nalog v celoti ali pretežno financira z upravnimi taksami oziroma plačili uporabnikov, če glede na naravo oziroma vrsto nalog ni potreben ali ni primeren stalen neposredni politični nadzor nad opravljanjem nalog), da se javna agencija lahko ustanovi le v primeru, ko z organizacijsko obliko organa v sestavi ministrstva ne bi bilo mogoče učinkovitejše in smotrnejše opravljanje nalog, vidimo, da inšpekcijsko nadzorstvo ne more spadati v omenjene kriterije, predvsem ne tisto področje, ki je vezano na financiranje delovanja z upravnimi taksami oziroma plačili uporabnikov. Javno agencijo lahko ustanovi Republika Slovenija ali samoupravna lokalna skupnost (ali zveza samoupravnih lokalnih skupnosti, kot je značilno za inšpekcijske organe. Vendar v nadaljevanju vidimo, da javne agencije spadajo pod izvršilno vejo oblasti, kar pomeni, da agencije v imenu države izvršuje pravice in obveznosti ustanovitelja Vlada Republike Slovenije. Tudi posamezne odločitve v okviru ustanoviteljskih pravic in obveznosti Vladi RS predlaga ministrstvo, na katerega delovnem področju javna agencija deluje. Če javna agencija deluje na delovnih področjih več ministrstev, odločitve predlagajo ministrstva sporazumno. Iz tega določila (5. čl. ZJA) je razvidno, da agencije spadajo v določena resorna ministrstva kot organi v sestavi in v tem pogledu ni bistvenih sprememb. Prav tako se javna agencija ustanovi z ustanovitvenim aktom, ki ga sprejme ustanovitelj skladno z ZJA, s tem zakonom in na podlagi posebnega zakona, ki daje 79 V kolikor bi spreminjali ZObr, v katerega bi vnesli podlago za ustanovitev nadzorne agencije na obrambnem področju, je bolj smiselno, da se sprejme Zakon o inšpekcijskem nadzoru na obrambnem področju, v katerem se določi način delovanja (zakonitost, nepristranskost, strokovnost politična nevtralnost, pristojnosti). Večina omenjenih zadev je že zajetih v dosedanji zakonodaji: ZIN, ZObr in v internem pravilniku za inšpekcijski nadzor na obrambnem področju. Menim, da je notranji pravilnik preveč nedorečen in skromen predpis za obrambno področje, če se za sprejetje ZObr v parlamentu zahteva dvotretjinska večina glasov. 211

224 podlago za ustanovitev javne agencije. Če je z zakonom določeno drugače, lahko vlada ustanovi javno agencijo v imenu države. V imenu lokalne skupnosti ustanovi javno agencijo svet lokalne skupnosti. Na podlagi trenutno veljavne zakonodajne in strokovne ureditve delovanja javnih agencij ni osnovnih nastavkov ali strokovnih zasnov, da bi bil inšpekcijski organ na obrambnem področju organiziran v agencijo. Inšpekcija na obrambnem področju deluje kot samostojni organ v sestavi ministrstva po načelih, ki delujejo način delovanja uprave. Pri pregledu ustavnih izhodišč je urejanje državne uprave določeno v 4. poglavju (Državna ureditev), razdelek d-uprava, v 120., 121. in 122. členu. V primerjavi z določbami o vladi je obseg ustavnega urejanja uprave relativno skromen. Kljub temu ustava prinaša nekatera izhodišča, ki močno vplivajo na nadaljnje urejanje tega področja (Trpin, 1996, str 35). Ustava RS v 120. in 121. členu določa, da naloge uprave upravljajo ministrstva, torej sodi v kontekst izvršilne veje oblasti. To zagotavlja resorsko razvidnost in potrebno odgovornost ministra za njegov resor. Zakonito stanje predstavlja na področju inšpekcij zaščito javnega interesa. Spoštovanje zakonov in izvajanje zakonov je v interesu družbe, v javnem interesu, ni pa nujno tudi v interesu posameznika. Nastaja torej kolizija interesov. Interesna kolizija lahko nastopi zaradi obstoja dveh pravic, ki se omejujeta, ali pa zaradi neizpolnitve obveznosti in s tem prizadetosti javnega interesa. Varovanje javnega interesa mora biti v sorazmerju z odstopanji od zakonitega stanja. Javni interes moramo ščititi, tako da posegamo v delovanje pravnih in fizičnih oseb le v obsegu, ki je nujen za zagotovitev spoštovanja predpisov (Bugarič, 2004, str. 873 in 875) Kvalitativni in kvantitativni razvoj kontrolnih mehanizmov se kaže kot proces rasti demokratične pravne države k doslednejšemu omejevanju arbitrarnosti in tudi pretiranih diskrecijskih pooblastil javnopravnih organov. Zaradi izjemne dinamike razvoja sodobne družbe in njene enormne kompleksnosti je težko predpostaviti, da bodo diskrecijska pooblastila popolnoma izginila, vsekakor pa je mogoče predvideti, da bodo v prihodnje pod čedalje natančnejšo kontrolo obstoječih in tudi novih kontrolnih mehanizmov. Smisel obstoja teh mehanizmov je seveda boljše in lažje varstvo pravnega položaja oziroma pravic in pravnih koristi pravnih subjektov (Dujič, 1996, str. 263). Pri nadaljnjem organizacijskem razvoju obrambnega inšpekcijskega organa je potrebno upoštevati, da mora inšpekcijski nadzor na obrambnem področju zagotavljati nadzor nad izvrševanjem sprejetega pravnega reda, vodstvenemu managementu pa mora posredovati podatke, ki omogočajo, da se seznani z učinki sprejetih predpisov in oblikuje ustrezne spremembe in nadaljnji razvoj. Zato mora biti inšpekcijski nadzor ustrezno organiziran in posebej zakonsko urejen. Pri oblikovanju ustreznega sistema nadzora je potrebno upoštevati izkušnje in spoznanja sodobne organizacijske paradigme centralizacijo najbolj vitalnih funkcij vodenja in decentralizacijo s fleksibilnostjo organizacijske strukture. Ob tem je zagotovo potrebno upoštevati tudi 212

225 pogoje dela, sodelovanje med posamezniki in institucijami na vseh ravneh ter način vodenja. Pri uveljavljanju novih zamisli je potrebno upoštevati vrednostni sistem družbenega okolja in delovne sredine. Inšpekcijskim službam je potrebno nuditi pomoč pri izvajanju njihovega poslanstva ter pozitivno prikazati vlogo inšpekcijskih nadzorov v družbi. V nobenem primeru se ne sme inšpekcijski nadzorni organ izkoriščati za uresničevanje strankarskih interesov ali za nezakonita dejanja posameznikov in kasneje odgovornost pripisati inšpekcijskemu nadzornemu organu kot neuspeh in neučinkovitost. Znotraj obrambnega resorja je potrebno pripraviti predlog za morebitno pridobitev znanja in usposobljenosti inšpektorjev in zagotoviti ustrezen pravni in finančni status. Le tako bo posamezni inšpektor pri svojem delu užival ugled, imel avtoriteto, bo moralno neobremenjen (nepodkupljiv) in bo pripravljen legalno in legitimno opravljati svoje delo. Pri tem je tudi potrebno oceniti tveganje za delovno mesto inšpektorjev in zagotoviti ustrezne varovalne mehanizme za zaščito in varnost pri delu. Informacijsko, tehnološko in tehnično je potrebno opremiti inšpektorje za opravljane osnovnega poslanstva. Vzpostaviti je potrebno sodelujoč sistem: organizacijo skupnih inšpekcijskih pregledov in skupnih inšpekcijskih akcij revizijske službe v okviru MO z ostalimi inšpektorati v RS in doseči ustrezno, tudi elektronsko, izmenjavo informacij za izboljšanje povezovanja inšpektorjev iz različnih inšpekcijskih organov. TABELA 46: OPTIMALNI MODEL ORGANIZIRANOSTI INŠPEKTORATA REPUBLIKE SLOVENIJE ZA OBRAMBO ZAKONSKA IN NORMATIVNA UREJENOST MINISTER ZA OBRAMBO IN VODSTVENI MANAGEMENT OBRAMBE USTREZNA USPOSOBLJENOST IN STATUS INŠPEKTORJEV INŠPEKTORAT REPUBLIKE SLOVENIJE ZA OBRAMBO (IRSO) INFORMACIJSKA PODPORA SODELOVANJE Z DRUGIMI INŠPEKCIJSKIMI ORGANI ORGANI PREGONA IN PRISTOJNIMI SLUŽBAMI ZA POTREBE OBRAMBE (Vir: Lasten). 213

226 8 SKLEPNE UGOTOVITVE Inšpekcijsko nadzorstvo je tudi v sodobni in demokratični državi tesno povezano z oblastjo in močjo države. Država ima za svojo delovanje več kontrolnih in nadzornih mehanizmov, le da je inšpekcijsko nadzorstvo eksplicitno del izvršilne veje oblasti in razporejeno po posameznih ministrstvih. Tako je poseganje legitimne izvoljene oblasti v inšpekcijske organe zagotovljeno, vendar je lahko tudi negativno, kadar vladajoči politiki poskušajo usmerjati delovanje mehanizmov nadzora. V naši državi je celoten spekter organiziranja inšpekcijskega nadzora procesno vzpostavljen dokaj tradicionalno in konzervativno. Učinkovitost inšpekcijskega nadzora oziroma o kriza nadzora se skozi javnost največkrat prikaže na način, ko glavni povzročitelji in kršitelji nemalokrat ostanejo nedosegljivi- nedotakljivi. Opravičeno se pojavlja obče javna zahteva državljanov, da se inšpekcijski organi odločneje zavzemajo za zakonitost in se postavijo po robu birokratizaciji in samovolji posameznikov ali inštitucij, ki ne spoštujejo zakonov. Ker ni neposrednega takojšnjega učinka inšpekcijskih organov se tako pojavlja v javnosti občutek neučinkovitosti normativne neskladnosti, dvojnih meril, razpadanje vrednot itd. Ker pri tem tudi ni ustrezne politične volje oziroma kontrole tudi formalno inšpekcijsko nadzorstvo ne more biti uspešno. V takšnih razmerah niso zadovolji ne tisti, ki morajo izvajati nadzorstvo in ne tisti, ki bi jim nadzorstvo omogočilo vzdrževanje določene stabilnosti. Spekter nezadovoljstva se širi tako predvsem na tiste v spodnjem družbenem sloju, ki so najpogosteje obravnavani. Toda krizo v nadzorstvu je potrebno ravno tako javno obravnavati in jo upoštevati kot eno izmed kriz v sodobni družbi. Politizacija inšpekcijskih organov se kaže pri kadrovanju glavnih inšpektorjev, finančnem proračunu, možnosti strokovnega usposabljanja, materialni in tehnični podpori pri delovanju nadzora. Politične odločitve neprestano vplivajo na delovanje državne uprave. Kadar postanejo politična merila (primer kadrovanja) pomembna tudi na nižjih nivojih, ni več pomembna nobena sodobna tehnologija, pomembno je le, da je na položaju "naš človek". To povzroča erozijo državne uprave, takrat so tudi inšpekcijski organi neučinkoviti. Inšpekcijsko nadzorstvo naj bi v sodobni družbi pridobivalo s pravno državo in zagotavljanjem javnega interesa in ne z ozkimi političnimi strankarskimi interes. Inšpekcijski organi morajo biti organizirani tako da so varuhi, zakonitosti. Zakonska podlaga za delovanje inšpekcijskih organov se spreminja, ker se išče določena učinkovitost nadzornih organov. Pri tem se nenehno pojavljajo sistemske rešitve na področju inšpekcijskega nadzora zaradi nezadostnih pooblastil, neustreznega ukrepanja, slabe koordinacije inšpekcijskih služb, postavitve ali odstavitve glavnih inšpektorjev. Vse to se lahko uredi s predpisi in zakonskimi podlagami, a če ne prevladujeta volja in odgovornost tako na stani nadzornih organov kot na strani inšpiciranih subjektov, da upoštevajo naravo zakonov in pravni red v državi, ne bo nihče dovolj učinkovit. 214

227 Pretekle praktične izkušnje na področju obrambe izkazujejo, da drugi pristojni organi za obrambo, kot sta predsednik države kot vrhovni poveljnik in državni zbor, ki sta po ustavi odgovorna za nadzor nad vojsko in obrambo, nista bila s strani Inšpektorata za obrambo informirana o inšpekcijskih ugotovitvah pri nadzoru v oboroženih silah. Način informiranja in poročanja je oblikovan tako, da se takšna poročila in informacije pripravljajo po potrebi. Državni zbor in predsednik države do sedaj takšnih zahtev do Inšpektorata za obrambo ni bilo. V kolikor bi obstajala takšna potreba pa bi jo bilo smiselno zakonsko urediti še posebj obveščanje in poročanje vrhovnemu poveljniku. Skozi takšen sistem poročanja bo predsedniku republike kot vrhovnemu poveljniku omogočeno, da spremlja stanje, delo in bojno pripravljenost slovenske vojske in po potrebi ukrepa za njeno boljše delovanje. V tem pogledu je potrebno ponovno utemeljiti in razmisliti o ustanoviti sveta za obrambo kot posvetovalnega telesa pri predsedniku republike, skladno z njegovimi pristojnostmi in odgovornostjo na tem področju, kajti tako zahtevno področje, kot je obramba ne more sloneti na posameznih svetovalcih pri predsedniku države. Sedanji Zakon o obrambi je v tem pogledu nejasen, saj ne izkazuje ustavnega določila o vlogi vrhovnega poveljnika obrambnih sil, določa ravno nasprotno, saj ministra na nek način pooblašča, da ukazuje vojski. Na tem področju je potrebno upoštevati vlogo IRSO, ki že s svojim nepristranskim in strokovnim, legitimnim in legalnim nadzorom lahko uspešno predstavlja vez med predsednikom republike kot vrhovnim poveljnikom in državnim zborom odborom za obrambo, s katero bi s svojimi periodičnimi in letnimi poročili obveščali ustavne nosilce obrambe o stanju na obrambnem področju in bi s tem zagotovili pogoje za odgovorno opravljanje ustavno določene funkcij. Kot so se funkcije nadzora in inšpekcij spreminjale doslej, se bodo tudi v bodoče nadzorni mehanizmi v svoji strokovni funkciji prilagajali potrebam in sledili zahtevam časa. Inšpekcija na obrambnem področju mora težiti k ustrezni zakonski in normativni urejenosti sorazmerno s spremembami nacionalnovarnostnega sistema. IRSO naj bi tako izvajal naloge, sledeč ciljem in poslanstvu, s katerimi podpira izboljšanje stanja nacionalnega varnostnega sistema. Notranja organizacija naj bi bila prilagojena novim potrebam z reorganiziranjem vojske in celotnega obrambnega resorja z večjim poudarkom na uveljavljanju prekrškovnih zadev in varovanju tajnih podatkov. Razmerje med izvajanjem inšpekcijskega nadzora na vojaškem in civilnem področju se mora prilagoditi nalogam teh dveh podsistemov nacionalne varnosti. Po vstopu Slovenije v zvezo Nato so se zahteve Slovenske vojske spremenile zaradi zahtev zavezništva in splošnega varnostnega okolja, tako da se od vojske zahteva dobra kompatibilnost za tisti del enot, ki sodelujejo v mednarodnih operacijah. Z integriranjem naše vojske v Nato so enote podvržene ocenjevanju in certificiranju po zahtevah zavezništva. Pri tem je potrebno tudi definirati vlogo obrambne inšpekcije. S sodelovanjem naših enot v delovanju mednarodnih misij bo potrebno tudi okrepiti inšpiciranje teh enot v tujini, kar bo zahtevalo dodatne napore in nova področja inšpiciranja. Zato bo potrebno prilagajati tudi organizacijske in kadrovske potenciale v 215

228 IRSO. Na inšpektoratu za obrambo je zato potrebno zaposliti zadostno število vojaških oseb z ustreznimi vojaškimi izkušnjami in strokovnim vojaškim znanjem. Opravljanje del in nalog inšpektorja za obrambo mora postati sestavni del vojaške kariere in ne nagrada za minulo delo tik pred odhodom v pokoj. V ta namen je potrebno zagotoviti ustrezno zakonsko zaščito, da bo inšpektor lahko deloval v inšpekcijskem postopku suvereno, nepristransko in odgovorno. Tovrstno zaščito zagotovo nudi sedanji Zakon o inšpekcijskem nadzoru, ki v 14. čl. (varovanje položaja inšpektorja) določa, da se zaradi delovnih potreb ne sme premestiti inšpektorja brez njegovega soglasja na drugo delovno mesto, za katero ni določeno izvrševanje inšpekcijskih pooblastil. Zaradi kadrovskih sistemskih postavitev naj bi obrambni inšpekcijski nadzor nad Slovensko vojsko obsegal način izvedbe in nepristransko pregledovanje, kar pomeni, da pričakujemo, da bodo inšpekcijski nadzori v večji meri zajemali celovite inšpekcije, ki bodo obsegale tista področja delovanja vojaških enot, ki so namenjena opravljanju nalog na področju vojaške obrambe Slovenije. Sedanje poslanstvo izvaja Inšpektorat Republike Slovenije za obrambo, kot organ v sestavi Ministrstva za obrambo Republike Slovenije (MORS) z opravljanjem inšpekcijskega nadzora nad izvrševanjem predpisov in drugih aktov, ki urejajo obrambno področje. Seveda je potrebno zaradi učinkovitosti natančno definirati inšpekcijski proces. Pri tem je potrebno še posebej upoštevati, v kakšnem okolju in kakšnih odnosih sta inšpektor in inšpicirani subjekt. Področje odnosov predvsem med inšpektorjem in inšpiciranim subjektom (njegovimi odgovornimi posamezniki) načelno nikoli ni in ne sme biti prijateljsko, kajti inšpektor je del represivnega aparata, ki (po pojmovanju subjekta inšpekcije) išče slabosti in posledično kaznuje. Zato mora inšpektor biti pri svojem delu predvsem profesionalen. To pomeni, da mora dobro obvladati in poznati področje, ki ga inšpicira. Pri delu mora tudi dosledno slediti predpisom in biti pri delu strog, kajti vsak subjekt želi na vse načine prikazati svoje delovanje kot opravičljivo, ne glede na dane predpise. Zato so dobre priprave pred inšpekcijo zelo pomembne. Kajti inšpektor ni samo v vlogi tistega, ki bo kaznoval in predpisoval ukrepe, je tudi v vlogi tistega, ki bo pri ugotovljenih nepravilnostih s strokovnim komentarjem in pojasnili lahko pomagal subjektu, da bo popravil stanje, odpravil nepravilnosti in jih v bodoče ne ponavljal. Inšpicirani subjekt se mora zavedati, da oba, inšpektor in on, pravzaprav težita k istemu cilju, ki je, izboljšanje stanja. Za izvajanje nadzorstvene dejavnosti znotraj obrambnega področja je potrebno tudi definirati notranji nadzor, ki je na določenem področju neprimerljiv z izvajanjem inšpekcijskega nadzora predvsem z vidika pristojnosti in odgovornosti. Postopkovno ima notranji nadzor vse elemente inšpekcijskega nadzora, kot sta priprava in izvajanje, vendar se pri odrejanju ukrepov, določanju nalog, obveščanju pristojnih organov, izdelavi zapisnikov in poročil razlikuje od inšpekcijskega nadzora. Inšpekcijski pregled se zaključi z izdajo odločbe, ki je zavezujoča in vsebuje predpisane ukrepe in naloge. Notranji nadzor je zaključen z izdajo končnega poročila, ki ne vsebuje represivnih obveznosti. Torej je notranji nadzor vsebinsko in po 216

229 odgovornosti ter stopnji odločanja bistveno manj pomemben kot inšpekcijski nadzor. IRSO ima sedaj določene obveznosti za izvajanje notranjega nadzor ki ga nalaga Zakon o tajnih podatkih. Ob tem pa se postavlja pomislek o t. i. degradaciji, saj lahko notranji nadzor nad tem področju izvajajo za to področje določeni uradniki. Izvedeni vpogled v razsežnosti inšpekcijskega nadzora na obrambnem področju potrjuje glavno raziskovalno hipotezo, da je inšpekcijsko nadzorstvo sestavni del obrambnega sistema in eden izmed dejavnikov, ki po potrebi zagotavlja določene informacije za uspešen civilni nadzor nad oboroženimi silami. Inšpekcijsko nadzorstvo na obrambnem področju ima tako pomembno vlogo v sistemu nacionalne varnosti države Republike Slovenije. Lahko potrdimo tudi hipotezo, da potencialni model organiziranja in izvajanja inšpekcijskega nadzorstva na obrambnem področju mora biti zakonsko urejeno. Sedanja zakonska ureditev je razpršena, zato potrebujemo natančno zakonsko regulativo. Obstajajo zadostni argumenti za samostojen zakon o inšpekcijskem nadzoru na obrambnem področju. Pritrdimo lahko tudi hipotezi, da trenutna organizacijska umeščenost inšpekcijskega organa v sestavi ministrstva izhaja iz ustavnih in zakonskih določil in da ta način omogoča ministru za obrambo in vladi RS opravljanje zakonsko določenih nalog obrambe države, ob tem pa je potrebno upoštevati zadostno mero državotvornosti in manj strankarskih interesov. Ne moremo pa pritrditi tistemu delu pomožne hipoteze, da organizacijsko inšpekcijski nadzor na obrambnem področju ni organiziran kot popolnoma samostojen in neodvisen organ, saj mu v sedanjem obdobju ne omogoča, da objektivno in nepristransko obvešča državni zbor in predsednika države kot vrhovnega poveljnika oboroženih sil, da lahko opravljata ustavno določeno nadzorno funkcijo nad oboroženimi silami. To bi bilo mogoče, če bi se za tovrstno zadevo zahtevalo, vendar je pravno vprašljivo, da lahko predsednik republike zahteva poročilo obrambnega inšpektorata o stanju na obrambnem področju, prav tako državni zbor oziroma njegov odbor za obrambo. Zadnji delovni hipotezi lahko pritrdimo, da izvajanje inšpekcijskega nadzora zagotavlja nadzor nad delovanjem oboroženih sil in z inšpekcijskimi ukrepi pripomore k izboljšanju opravljanja nalog poveljstev, enot in zavodov skladno s predpisi. To nedvoumno kažejo tudi podatki o številu izvedenih nadzorov na obrambnem področju v času približevanja zavezništvu in ob prehodu na poklicno profesionalno vojsko. Na lahko iz omenjenih strukturnih pregledov obrambne inšpekcije povzamemo, da so vsi inšpektorati v obrambnih sistemih analiziranih držav podrejeni ministru za obrambo in izvajajo nadzor oboroženih sil ter delujejo na podlagi zakonskih določil, skratka sodijo v sam vrh obrambnega in vojaškega managementa v državi. Na podlagi pregledanih in analiziranih dejstev lahko vidimo, da se bo v prihodnosti inšpekcijsko področje razvijalo v zakonsko določenih okvirih v še bolj specializirana področja, ki jih bodo lahko upravljale strokovno pooblaščene osebe. Tako bo za 217

230 inšpekcijsko nadzorstvo značilno, da bodo strokovna opravila lahko opravili le posamezni strokovni organi in posamezniki, da bo zelo pomemben nadzor nad zdravjem, življenjem, premoženjem, okoljem in drugimi dobrinami. Z urejeno pravno predpisanim legalnim in legitimnim postopkom izvajanja inšpekcijskega nadzora bo zagotovljena neodvisnost in učinkovitost inšpekcijskega organa. Na ta način se bodo lahko vzpostavili tudi mehanizmi, ki bodo zagotovili ustrezno politično in strokovno podporo ter hkrati terjali odgovornosti za ugotovljene razmere tako na politični kot na strokovni ravni. Zaradi razvoja družbe in značaja sodobnega kulturnega in tehnološkega razvoja se bo izkazala potreba po ustanavljanju novih inšpekcijskih organov. Smisel sodobne demokratične in pravne države in urejenosti inšpekcijskih inštitucij ni v izvajanju represije, zato bo inšpekcijsko nadzorstvo v prihodnosti lahko še učinkovitejše, če bo po svojem namenu usmerjeno bolj v preventivo kot v ugotavljanje nezakonitega početja in kaznovalno politiko. 218

231 SEZNAM LITERATURE IN VIROV SAMOSTOJNE PUBLIKACIJE 1. ADAMS, G., BEN - ARI,G. Transforming European Militaries, Contemporary Security Studies, Routlenge London and New York, ANŽIČ, A. Varnostni sistem Republike Slovenije. Uradni list RS, Ljubljana, ANŽIČ, A. Vloga varnostnih služb v sodobnih parlamentarnih sistemihnadzorstvo. ČZP Enotnost, Ljubljana, ALLARD, K Command Control and the Common Defense, National Defence University, Washinton, DC BALZACQ, T, Securitization Theory, Prio New Security Studies, Routledge London New York BEBLER, A (ur.) Sodobno vojaštvo in družba. FDV, Ljubljana BENKO, V. Znanost o mednarodnih odnosih, FDV, Ljubljana BENIGER, R. James The Control Revolution. Cambridge, Massachusetts, London, England: Harvard University Press. 9. BRITT, C., ADLER B., Military live The Psychology of Serving in Peace and Combat, Volume 1 Military Performance, London: Praeger Security International BREJC, M. Ljudje in organizacija v javni upravi. Ljubljana: Fakulteta za upravo BREZOVŠEK,M.,ČRNČEC,D. Demokratična uprava in tajnost podatkov, Fakulteta za družbene vede, Ljubljana, BREZOVŠEK,M., HAČEK,M. Upravna kultura, Fakulteta za družbene vede, Ljubljana, BREZOVŠEK, M., HAČEK., M., ZVER, M., Organizacija oblsti v Sloveniji, FDV, Ljubljana, BORN, H. Parlamentarni nadzor nad varnostnim sektorjem. DCAF, Ženeva, BOSTIČ, A. Družbeni nadzor in vloga inšpekcij v SFRJ, Ljubljana: ČŽ Uradni list SRS BOSTIČ, A., KOŠIR, M., RAJH,V., Etika upravnega dela, Paco, Ljubljana

232 17. BOHINC,R., CERAR,M.,RAGELJ,B.,Temelji prava in pravne ureditve, GV Založba, Ljubljana, BOYES.L. J, ANDRIOLE S Principles of Command and Control, Atcea signal magazin, BUGARIČ B, JEROVŠEK T in soavtorji, Komentar zakonov s področja uprave, Inštitut za javno upravo, Ljubljana BUČAR, F.,: Upravljanje, Cankarjeva založba, Ljubljana, CLEARY L, MCCONVILLE T, Managing Defence in a democracy Routledge Military Studies CIJAN, R., in GRAFENAUER B., Državna uprava, posebni del. Maribor: Visoka upravna šola, CIJAN, R., in GRAFENAUER B., Upravno pravo, splošni del. Univerza v Mariboru: Pravna fakulteta, COAKLEY,T.,P., Command and Control for War and Peace, National Defence Univeristy Press, Washington D.C, COLNAR M. Kako do prenove slovenske uprave, Založba GV Ljubljana CLAUSEWITZ C. O vojni. Ljubljana: Studio humanitatis, ČRNČEC, D. Obveščevalna dejavnost v informacijski dobi, Defensor, Ljubljana, DURKHEIM, E, Pravila sociološke metode, Savremena škola Beograd, DESCH C M. Civil control of the military, the changing security environment, The John Hopkins University Press, USA FURLAN B. Civilni nadzor in delovanje vojske, doktorska disertacija,fakulteta za družbene vede, Ljubljana FLORJANČIČ, J. Operativni management. Kranj: Moderna organizacija, FLURI, P., HADŽIČ,M., Sourcebook on Security Sector Reform, Collection of Papers, Geneva Centre for the Democratic Control of Armed Forces, Belgrade FERNANDES P. Control system for public enterprises in developing countries, International center for public interprises in developing countries, dopisna Delavska univerza, Univerzum, Ljubljana FERFILA B. Demokratične in nedemokratične države sveta, FDV, Ljubljana

233 35. FOUCAULT M. Nadzorovanje in kaznovanje, Delavska enotnost, Ljubljana FOUCAULT M. Vednost-oblast-subjekt, Založba Krtina, Ljubljana GRAD, F [et al.],državna ureditev Slovenije - tretja spremenjena in dopolnjena izdaja. Ljubljana: Uradni list RS GARB.G. Globalizirana varnost in obrambni sistem RS, doktorska disertacija, Fakulteta za evropske in državne študije, Kranj GILMAN, E. Democratic and Civil Control over Military Forces- Case Studies and Perspective, NATO Defence College, Rome GRIZOLD, A. Demilitarizacija Slovenije in nacionalna varnost zbornik, znanstveno publicistično središče, Ljubljana, GRIZOLD, A. (ur.) Perspektive sodobne varnosti. FDV, Ljubljana, GRIZOLD, A. Obrambni sistem Republike Slovenije, VPVŠ, Ljubljana, 1999 a. 43. GRIZOLD, A. Evropska varnost, FDV, Ljubljana, GRIZOLD, A. Slovenija v spremenjenem varnostnem okolju, FDV, Ljubljana, GRINT Keith Leadership, Oxford Management Readers, New York, United States by Oxford University Press Inc, HAČEK M, Sistem javnih uslužbencev, Založba FDV, Ljubljana HAČEK, M: Politika birokracije, Modrijan, Ljubljana, HAČEK, M in BAČLIJA,: Sodobni uslužbenski sistemi. Ljubljana: FDV HAGGERTY, D. K in SAMATAS M, Surveillance and Democracy, Glass House book, Routledge, New York HARALAMBOS M. in HOBORN M. Sociologija teme in pogledi, Državna založba Slovenije, Ljubljana HUTCHERSON.N.N. Command and Control Warfare, Air University Press, USA HVALA,I.,SEDMAK,M.,SIMONETI,R.,Sodobna država, knjižna zbirka politični procesi in inštitucije,društvo občanski forum, Ljubljana, IVANKO, Š. Raziskovanje in pisanje del, Cubus image, Ljubljanja JABČUK V. D. R, KOVALJOV V.I. Psihologija komadantovega odločivanja Vojno izdavčki zavod Beograd

234 55. JAMBREK,P. Uvod v sociologijo, Državna založba Slovenije, Ljubljana, JELUŠIČ, L. Legitimnost sodobnega vojaštva. FDV, Ljubljana, JEROVŠEK, T., KOVAČ, P., Posebni upravni postopki, Fakulteta za upravo, Ljubljana, JOHNSON, E., S, J and LEVIS. A, H.: Science of Command and Control:, National Defence University, Virginia USA, KAVČIČ,I. GRAD,F., Ustavna ureditev Slovenije, GV založba, Ljubljana KRAJNC, V. in sodelavci, Vodenje in Poveljevanje, Izobraževalni center MORS Celje KASSE, M., NEWTON, K.,Zaupanje v vlado,liberalna akademija, Ljubljana, KERESTEŠ T. Uvod v teorijo države, študijsko gradivo za potrebe predmete»uvod v pravoznanstvo»v študijskem letu 2004/05, Univerza v Mariboru, Pravna Fakulteta, Maribor KEEGAN J. Zgodovina vojskovanja, FDV, Ljubljana, KOTNIK I, DVOJMOČ: Preoblikovanje oboroženih sil sodobnih evropskih držav. FDV, Ljubljana, KOTTER P. JOHN What Leaders Really Do, Harvard Business Review Book, USA, KLADNIK,T., Slovenska partizanska in domobranska vojska, Defensor, Ljubljana, KLADOŠEK, R. Nova ureditev inšpekcijskega nadzora. Nova zakonodaja o državni upravi, Ljubljana : Inštitut za javno upravo, KOŽAR, J., Zbornik člankov, referatov in študij z obrambo do varnosti Samozaložba Kožar, Kotlje LUBI, D., Vodenje in poveljevanje pojmovna teoretična izhodišča, FDV, Katedra za obramboslovje, Ljubljana LUBI, D., Temelji vodenje in poveljevanje študijsko gradivo, FDV, Katedra za obramboslovje, Ljubljana LUARD,E., Človek država in vojna FDV, Ljubljana MANDELES, D M. Militray transformation past and present, Praeger Security international London, MACHIAVELI, N.,. Vladar, Ljubljana: Slovenska matica

235 74. MIHELIČ, M: Organizacija in ravnateljevanje, Fakulteta za računalništvo in informatiko, Ljubljana MARITAN, J.,Človek in država, Študentska založba, Ljubljana MALEŠIČ, M. Nacionalna in mednarodna varnost, FDV, Ljubljana, MALEŠIČ, M. Varnost v postmoderni družbi, FDV, Ljubljana, MALEŠIČ, M. Mednarodne razsežnosti varnosti Slovenije, FDV,Ljubljana, MERKAČ, SKOK, M: Osnove managementa zaposlenih, Fakulteta za mangement, Koper, MOŽINA, S., in skupina avtorjev: Management. Radovljica: Založba Didakta MORGAN,G. Podobe organizacij ; FDV, Ljubljana, MALHOTRA, K.N., BIRKS, F.D: Marketing Research: An Applied Approach. Precentice Hall, London, NEMEC, V,: Kako do uspešnega menedžmenta, Modrijan založba, Ljubljana OVSENIK, J, Uvod v metode organizacijske racionalizacije, Univerza v Mariboru Fakulteta za organizacijske vede Kranj PERENIČ,A.,Uvod v razumevanje države in prava, Fakulteta za policijsko varnostne vede, Ljubljana PERENIČ, A in skupina avtorjev : Uvod v pravo DZS, Ljubljana PEČAR, Z in DEVJAK, S: Razvoj managementa s poudarkom na boljših metodah odločanja. Peti dnevi slovenske uprave Portorož: Visoka upravna šola, Ljubljana PEČAR J. Formalno nadzorstvo, Delavska enotnost,ljubljana PEČAR J. Neformalno nadzorstvo, Didakta, Radovljica PEČAR J. Institucionalizirano nedržavno nadzorstvo, Didakta, Radovljica, PUSIČ, E.,: Upravna znanost, izbor radova. Zagreb: Naklada Naprijed d.d PINTERIČ,U, Črna skrinjica političnih sistemov,uvod v politične sisteme in javne politike,vega Press, Ljubljana PEARSON. E. D The World Wide Military Command and Control System, Air University Press Maxwell Air Force Base Alabaman,

236 94. ROZMAN, R, KOVAČ, J., KOLETNIK, F., Managemet, Gospodarski vestnik Ljubljana, RAKOČEVIČ, S., BEKEŠ P.,: Državna uprava vloga, položaj, organizacija, delovanje. Ljubljana: ČZ Uradni list Republike Slovenije SALECL R. Zakaj ubogamo oblast, Državna založba Ljubljana, SJURSEN, H. Civilian or Military Power, Routledge New York, SVETE U., GUŠTIN, D, ČRNČEC, D: Asimetrija in nacionalna varnost od zgodovinskih izkušenj do sodobnih izzivov, Defensor, Ljubljana, SIMS, H.P.,Jr in P. LORENZI (The new leadership paradigm: social learning and cognition in organization, Sage, California, SOETERS, J. FENEMA,P, BERRES, R. Managing Military Organizations, Routledge Cassmilitary Studies, London and New York, STROJIN.T., Inšpekcijsko nadzorstvo, Visoka šola za zdravstvo, Ljubljana, ŠMIDOVNIK, J: Temeljni pojmi o upravi. Ljubljana: Univerza Edvarda Kardelja, Ljubljana, ŠTURM. L.,Omejitev oblasti-ustavna izhodišča javnega prava, Nova revija, 1998,Ljubljana TANKOSIĆ,S VUKADINOVIČ D Rukovođenje i komandovanje u sistemu opštenarodne odbrane, Vojno izdavački zavod, Beograd TAVČAR I. M., Rasežnosti managementa, Založba Tangram Ljubljana TAVČAR I. M.,Strateški management, Fakulteta za management, Koper 2005 (a) TAVČAR I. M., Skriti zakladi znanja, Management ekspertnih organizacij, Fakulteta za management, Koper 2005 (b) TAVČAR I. M., ZABUKOVEC, S, Etika in voditeljstvo na strateški ravni, Skripta PDRIU-MORS, Ljubljana TIČAR, B., RAKAR.,I:Pravo javnega sektorja, Inštitut za lokalno samoupravo in javna naročila, Maribor TOŠ, N., HAFNER-FINK, M. Metode družboslovnega raziskovanja. FDV, Ljubljana, TRATNIK, M. Osnove raziskovanja v managementu. Visoka šola za management, Koper,

237 108. U.S Army War College: How the Army Runs, Senior Leader Reference Handbook, VIRANT, G,. Pravna ureditev javne uprave. VUŠ, Ljubljana, VRHUNC M, Svet na razpotju, Zbirka člankov in razprav, Samozaložba, Ljubljana, VLAJ S. Etično upravljanje občin, Inštitut za lokalno samoupravo pri Fakulteti za upravo, Ljubljana, VLAJ, S., Občinske inšpekcije: Inštitut za lokalno samoupravo pri Visoki šoli, Ljubljana, WILKINSON D., BIRMINGHAM P. Using Research Instruments: A Guide for Researchers. Routledge Falmer, London, ZAJC, D. Razvoj parlamentarizma: funkcije sodobnih parlamentov, FDV, Ljubljana, ZELENIKA, R: Metodologija i tehnologija izrade znanstvenog i stručnog djela, Partizanska knjiga Ljubljana, Radna jedinica Rijeka, ŽABKAR, A. Marsova dediščina: Temelji vojaških ved. 1 knjiga, FDV, Ljubljana, 2003 (a) ŽABKAR, A. Marsova dediščina: Metode in smeri razvoja. 2 knjiga, FDV, Ljubljana, 2004 (b). ČLANEK V REVIJI 1. ANŽIČ, A. Etičnost nadzorovalcev v nadzorstvenem procesu pogled od znotraj, Varstvoslovje, letnik št.2, Ljubljana, 2000, str ANŽIČ, A. Parlamentarno nadzorstvo kakšno in kdaj, Dnevi varstvoslovja 2001, Bled, str ANTONČIČ,B, Benchmarking v Sloveniji, Teorija in praksa, št.34, FDV, Ljubljanja, ČRNČEC,D. Izobraževanje na področju nacionalne varnosti, Revija za človekove pravice DIGNITAS št , Ljubljana, KUŠAR, J.,Načelo sorazmernega urejanja zadev v upravnem postopku, Revija za človekove pravice DIGNITAS št , Ljubljana ( ). 6. ŠIRC, A :Slovenska šolska inšpekcija in kakovost dela šol. Ljubljana: Sodobna pedagogika 4/

238 7. ŠTURM, L., Ustavosodna presoja o razmejitvi totalitarnega sistema in svobodne demokratične družbe temelječe na človekovem dostojanstvu, Revija za človekove pravice DIGNITAS, št , Ljubljana (maj 2012). PRISPEVEK OZIROMA POGLAVJE V KNJIGI, ZBORNIKU 1. ANŽIČ, A. Pralamentarni nadzor obveščevalnih dejavnosti in policijskih prikritih ukrepov - Slovenija med teorijo in prakso, Sodobni vojaški izzivi, Znanstveno strokovna publikacija MO, Ljubljana / št. 3, str ABRAHAMSBERG N., Zbornik znanstvenih razprav (IV. dnevi Slovenske uprave Visoka upravna šola, Ljubljana, prispevek dr. Miha Brejc, Slovenska uprava ob koncu tisočletja) BELA KNJIGA o obrambi RS delovna verzija, MORS, Ljubljana, ČALETA D, ANŽIČ A. Nadzor nad slovensko vojsko, prispevek na konferenci 7 Slovenski dnevi varstvoslovja str , Zbornik prispevkov, Fakulteta za policijske - varnostne vede, ČRNČEC, D. Sodobni izzivi nadzora nad obveščevalnimi službami. Bilten Slovenske vojske, št. 3, str , MORS, Ljubljana, DUJIĆ,S., Kontrolni mehanizmi za zagotavljanje zakonitosti upravnega odločanja (s posebnim poudarkom na inšpekcijski kontroli), 2. Strokovno srečanje pravnikov s področja javnega prava, Inštitut za javno upravo,rogaška Slatina, str , GRIZOLD, A. Razpotja nacionalne varnosti, Teorija in praksa, Ljubljana, KUZMA, V. Slovensko vojstvo, varnost in obramba - tranzicija v nadzoru in nadzor v tranziciji, Zbornik študij Evropska varnost interesi procesi institucije, MORS Ljubljana OBRULJ, V. Paradigma vodenja in poveljevanja pri uveljavljanju vojaške discipline, Sodobni vojaški izzivi, Znanstveno strokovna publikacija MO, Ljubljana / št. 4, str PODBREGAR I. Pred reinžineringom nacionalno varnostnega sistema, Sodobni vojaški izzivi, Znanstveno strokovna publikacija MO Ljubljana, junij , št. 2, str SMERKOLJ, L, Primerjalna analiza urejanja sistema plač pripadnikom obrambnih sil, Sodobni vojaški izzivi, Znanstveno strokovna publikacija MO, Ljubljana / št. 4, str

239 12. Strateški pregled obrambnega resorja Povzetek ključnih ugotovitev SPOR 2009 za komuniciranje z zainteresiranimi javnostmi, MORS Ljubljana oktober ŠTEINER A. Transformacija-jo hočemo, jo zmoremo?, Sodobni vojaški izzivi, Znanstveno strokovna publikacija MO,Ljubljana junij , št. 2., str ŠTURM, L., Kontrolni mehanizmi za zagotavljanje zakonitosti upravnega odločanja (s posebnim poudarkom na inšpekcijski kontroli), 2. Strokovno srečanje pravnikov s področja javnega prava, Inštitut za javno upravo,rogaška Slatina, TRPIN, G., Zakon o upravi, Upravni zbornik, Inštitut za javno upravo,ljubljana 1996, str TOŠ D. Slovensko vojaško šolstvo zamujene priložnosti in izzivi v prihodnost, Sodobni vojaški izzivi, Znanstveno strokovna publikacija MO,Ljubljana junij , št. 2, str PRAVNI VIRI 1. Ustava RS, Ur. l. RS, št. 33/91, 42/97, 66/00, 24/03, 69/04 in 68/ Zakon o splošnemu pravnem postopku (Ur. l. RS, št. 24/06 UPB2, 105/2006- ZUS1, 126/2007,65/2008,47/2009 Odl.US:U-I-54/06-32 (48/2009 popr.), 8/2010). 3. Zakon o inšpekcijskem nadzoru (Ur. l. RS, št. 43/2007-UPB Uredba o organih v sestavi (Ur. l. RS, št. 58/2003, 45/2004, 86/2004-ZVOP-1, 138/2004,52/2005, 82/2005, 17/2006, 76/2006, 132/2006, 41/2007,64/2008- ZViS-F, 63/2009,69/2010, 40/2011, 98/2011). 5. Zakon o državni upravi (ZDU-1) Ur.l. RS, št. 113/2005-UPB4, 126/2007-ZUP-E, 48/2009, 8/2010-ZUP-G. 6. Zakon o vladi Republike Slovenije. Uradni list RS, št. 24/2005 (s spremembami in dopolnitvami). 7. Zakon o obrambi. Uradni list RS, št. 103/2004-ZObr-UPB1. 8. Zakon o službi v Slovenski vojski (Uradni list RS, št. 68/07), 9. Zakon o policiji (Ur.list. št. 66/2009 UPB-7 s spremembami in dopolnili). 10. Zakon o varstvu pred naravnimi in drugimi nesrečami (Ur. list, št. 51/2006-UPB- 1 s spremembami). 227

240 11. Resolucija o nacionalnem programu varstva pred naravnimi in drugimi nesrečami v letih od 2009 do 2015 (Ur. list št. 57/2009). 12. Resolucijo o strategiji nacionalne varnosti Republike Slovenije (Uradni list RS, št. 56/01). 13. Resolucija o strategiji nacionalne varnosti Republike Slovenije. Uradni list RS, št. 27/ Resolucija o splošnem dolgoročnem programu razvoja in opremljanja Slovenske vojske. Uradni list RS, št. 89/ Resolucije o splošnem dolgoročnem programu razvoja in opremljanja Slovenske vojske do leta 2025 (Uradni list RS, št. 99/10). 16. Pravila službe v Slovenski vojski (Uradni list RS, št. 84/09). 17. Poslovnika državnega zbora (PoDZ-1-UPB1Uradni list RS št. 92/07). 18. Odlok o svetu za nacionalno varnost ( Ur. list št. 70/2013). 19. Uredbe o uporabi obrambnih zmogljivosti pri podpori državnih organov, sodelovanje s samoupravnimi lokalnimi skupnostmi in nevladnimi organizacijami (Ur. list št. 30/2011). 20. Predlog Zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o inšpekcijskem nadzoru redni postopek (EVA: )- PREDLOG ZA OBRAVNAVO (št /2012-1, z dne EVA: ). STRATEŠKI IN DOKTRINARNI VIRI 1. Obrambna strategija RS (Vlada RS, št: /2001-1, z dne ). 2. Obrambna strategija RS (Vlada RS, št /2012/4, z dne ). 3. Doktrina vojaške strateške rezerve RS (Vlada RS, št /2012/5, z dne ). 4. Strateški pregled obrambe 2002/2003 z vizijo razvoja do leta 2015 (Ministrstvo za obrambo Republike Slovenije, št: / , z dne ). 5. FURLAN B. Vojaška doktrina, MORS PDRIU, Ljubljana Srednjeročni obrambni program RS : (MO, št /2013/3, z dne ). 7. Direktiva za poslovno planiranje in kontrolo (GŠSV, št /2007-1, z dne ). 8. Koncept vojaškega voditeljstva v SV ( GŠSV, št /2006-2, z dne ). 228

241 VIRI IZ RAZLIČNIH PUBLIKACIJ (ČASOPISI, INFORMATIVNA GRADIVA,..) 1. ANTONČIČ, B: Benchmarking v Sloveniji. Teorija in praksa št. 34, FDV; Ljubljana TAVČAR, I. M, ZABUKOVEC, S: Voditeljstvo in etika na strateški ravni, skripta študijsko gradivo 5. GŠVIU MORS, Ljubljana POLES L, Prioritete poveljnikov in njihov vpliv na bojno pripravljenostspecialistično delo FDV Ljubljana OBRULJ, V. Učinkovitost inšpekcijskega nadzora (mag. delo) FDV, 2008 a. Ljubljana. 5. OBRULJ, V. Izvajanje nadzora v sistemu vodenja in poveljevanja v Slovenski vojski (zaključna naloga generalštabno šolanje) Poveljniško štabna šola, Poljče, 2008 b. 6. OBRULJ, V. Vojaška združenja kot oblika neformalnega demokratičnega nadzora nad obrambnimi silami (diplomsko delo) FDV, Ljubljana, TRATAR B., Zakon o prekrških z uvodnimi pojasnili Boštjana Tratarja in stvarnim kazalom, Uradni list Republike Slovenije, TURK, A, (Inšpekcijski nadzor na upravnem področju kmetijstva. Fakulteta za družbene vede: Magistrsko delo, Ljubljana, Slovar Slovenskega knjižnega jezika: Ljubljana, Slovar Slovenskega knjižnega jezika, Ljubljana, Leksikon Cankarjeve založbe: Družboslovje. Ljubljana Veliki splošni leksikon, Ljubljana, Aževednik, Ilustrirani leksikon, Mladinska knjiga, Ljubljana VIRI Z INTERNETA 1. A GLOBAL SURVEILLANCE SOCIETY? URL=« 2. ARHIV ČKZ-SPLETNA KNJIGARNA ŠTUDENSKA ZALOŽBA URL=« dne AGENCIJA ZA POŠTO IN ELEKTRONSKE KOMUNIKACIJE URL=«

242 4. A REPORT ON THE SURVEILLANCE SOCIETY FULL REPORT URL=« ication/surveillance_society_full_report_2006.pdf«, A GLOBAL SURVEILLANCE SOCIETY URL=« CIA THE WORLD FACTBOOK-be URL=« «, CIA THE WORLD FACTBOOK index URL=« factbook/index.html«, CHAPTER $ THE CHALLENGES OF SECURITY REFORM URL=« 9. DRŽAVNI SVET RS URL=«51. seja Državnega sveta, dostopno na: seje/?entry&entryid=39«, GARY T MARX-ENCYCLOPEDIA OF SOCIAL THEORY:SURVEILLANCE URL=« 11. GLOSSARYEUROPA URL=« operation_en.htm«, GENERAL INFORMATION EPICOS URL=« d=19271«, INSPECTEUR_GENERAL DER KRIJGSMACH-organigram URL=« 14. INSPECTEUR_GENERAL DER KRIJGSMACHT-igk URL=« INSPECTEUR_GENERAL DER KRIJGSMACHT-taken 230

243 URL=« 16. INSPECTEUR_GENERAL DER KRIJGSMACHT- bemiddeling URL=« 17. INSPECTEUR_GENERAL DER KRIJGSMACHT-veteranen URL=« 18. IHS JANES DEFENCE URL=« eference&itemid= «, IHS JANES DEFENCE URL=« eference&itemid= «; IHS JANES DEFENCE URL=« eference&itemid= dne, IHS JANES DEFENCE URL=« eference&itemid= &pubabbrev=balk«, IHS JANES DEFENCE-index URL=« INSPEKTORAT ODBRANE I UOČENI NEDOSTACI.. URL=« INŠPEKTORJI E-UPRAVA URL=« 25. JAVNA UPRAVA-SKRIPTA URL=«studentski.net/get/ulj_prf_pr1_jup_sno_skripta_01.pdf«, KOMUNIKATIVNA RACIONALNOST IN POLITIKA 1PDF DOKUMENT URL=« 118,119«, LEADING TO LEADERSHIP 231

244 URL=« LETNO POROČILO MINISTRSTVA ZA OBRAMBO ZA LETO 2003, URL=« o_poročilo_2003.pdf«, MAG. VIZJAKA ZANIMA URL=« 30. MILITARY PERISCOPE-netherland URL=« ml«, MILITARY PERISCOPE- belgium URL=« ml«, dne MILITARY PERISCOPE- czech URL=« ml«, MILITARY PERISCOPE-slovak URL=« ml.«, MINITERIA VAN DEFENSIE WEB BROCHOURE KERNGEGEVENS URL=« 04/ 20/kerngegevens- defensie.html, MILITARY PERISCOPE-serbia URL=« «, MILITARY PERISCOPE -index URL=« MINISTERSTVO OBRANY SR UVODNA. URL=« MAY 2006 TDAXP URL=« 232

245 39. MNENJE PREDSEDNIKA REPUBLIKE IN VRHOVNEGA POVELJNIKA. URL=« 97«, dne MLADINA URL=«Petrovčič Peter, Inšpektor Virant, dostopno na mladina.si 95227/ inspektor- virant/«, OBRAMBNO VOJAŠKE ZADEVE SLOVENIJA IN NATO URL=« vojaske/«, ORGANIZACIONA STRUKTURA MINISTARSTVA ZA ODBRANU-4346 URL« ORGANIZACIONA STRUKTURA MINISTARSTVA ZA ODBRANU-4333 URL=« ORGANIZACIONA STRUKTURA MINISTARSTVA ZA ODBRANU-4330 URL« OECD DAC HANDBOOK ON SECURITY SYSTEM REFORM URL=«www. oecd.org/development/incaf/«, PRAXEOLOGY AS THE METHOD OF THE SOCIAL SCIENCES URL=« PREDSTAVITEV JAVNIH MNENJ O VKLJUČEVANJU V NATO URL=« html«, POVZETEK KLJUČNIH UGOTOVITEV SPOR 2009 ZA KOMUNICIRANJE Z ZAINTERESIRANIMI JAVNOSTMI, LJUBLJANA, OKTOBER 2009 URL=« pageuploads/ pdf/ministrstvo/ SPOR2009pdf«, PDF. SECURITIZATION THEORY AND THE LIMITS OF SECURITY STUDIES - THE BRITISH URL=« PRIHODNOST SLOVENSKE VOJSKE BODO NAREKOVALI DNEVNIK 233

246 URL=« RKK POLICIJA URL=«Završnik, Aleš: 2?page=&print=1&tmpl=component«, SLOVENSKA VOJSKA URL=« uporabljeno«, STANJE V SLOVENSKI VOJKI JE STABILNO - DELO URL=« 54. SECURITY SECTOR REFORM UNITED NATIONS PEACEKEEPING URL=« ŠTEVILKA:010548/2012-E-UPRAVA URL=« GI_PREDPIS OV/Inspektorji/ZIN11_10.doc«, THE NO_NONSENSE GUIDE TO GLOBAL SURVEILLANCE URL=« surveillance/«, WHAT THE HEEL IS PRAXEOLOGY URL=« 58. WIKIPEDIJA-John Boyd URL=« WIKIPEDIJA- Niccol Machiavelli URL=« WIKIPEDIJA-Verifikacijski center URL=« WIKIPEDIJA-Belgija URL=« WIKIPEDIJA-Hneri Fayol URL=«

247 63. WIKIPEDIJA-Slovaška URL=« WIKIPEDIJA- Jeremy Bentham URL=« 65. WIKIPEDIJA-Srbija URL=« 66. WIKIPEDIJA- Nizozemska URL=« 67. WIKIPEDIJA-Securitizion URL=« 68. WIKIPEDIJA-Security sector reform URL=« WIKIPEDIJACopenhagen School URL=« ZAČIATOK (ppt) URL=« ZBORNIK PRISPEVKOV FVV UNIVERZA (OBRAMBNI ŠTAB SLOVENIJE RAZVOJNA REALNOST IN BODOČNOST) URL=« organizacija in obveščevalne dejavnosti/kladnik.pdf28«, ZUNANJA POLITIKA MINISTRSTVO ZA ZUNANJE ZADEVE URL=« politika/mednarodna_varnost/«, OSTALI (ANONIMNI) VIRI 1. Politične usmeritve Nata (št. C-M (2011) 0022, z dne ) ter predlogi ciljev zmogljivosti Nata 2013 za RS. 2. Office of the Inspector General Department of the Army, Regulation 10-5 Office of the Inspector General Washington, DC, 31 August 1999, Organizations and 235

248 Functions Office of the Inspector General and US Army Inspector General Agency. 3. Sistemizacija notranje organizacije in sistemizacija delovnih mest Ministrstva za obrambo z organi v sestavi (št / , z dne , s spremembami in popravki ter dopolnili). 4. MINISTRSTVO ZA OBRAMBO RS=170 URL=« in MINISTRSTVO ZA OBRAMBO RS=171 URL=« 6. MINISTRSTVO ZA OBRAMBO RS=168 URL=« 7. MINISTRSTVO ZA OBRAMBO RS=1913 URL=« MINISTRSTVO ZA OBRAMBO RS=176 URL=« MINISTRSTVO ZA OBRAMBO RS=251 URL=« 10. MINISTRSTVO ZA OBRAMBO RS=3488 URL=« 3488«, MINISTRSTVO ZA OBRAMBO RS=1205 URL=« 1205«, MILITARY LEADERSHIP, FM-Field Manual 22-10, Department of the Army, Washinton DC BRINC, D., DERMAN-ZADRAVEC, T., FURLAN, B., HAFNER, T. Angleškoslovenski vojaški terminološki slovar. PDRIU, Ljubljana, Poročilo o delu IRSO za leto 2010 (IRSO št /2011-2, z dne ). 15. Poročilo o delu IRSO za leto 2011 (IRSO št / , z dne ). 236

249 16. Poročilo o delu IRSO za leto 2012 (IRSO št / , z dne ). 17. Dopis Direktorata za obrambno politiko MORS: Organizacija obrambnih inšpektoratov v posameznih državah zveze Nato in EU (št /2011-6, z dne ). 18. Notranji interna pošta MO in SV naslovljen na Šipec Robert podatki o obrambnem proračunu z dne

250 SEZNAM TABEL Zap. št. Naslov Št. strani TABELA 1: Značilnosti države kot institucije in kot organizacije..19 TABELA 2: Osnovni tipi moči države.21 TABELA 3: Država v nacionalnem in globalnem pogledu..22 TABELA 4: Grafični prikaz institucije v državi..25 TABELA 5: Prikaz javnega sektorja v pozitivnem pravu.26 TABELA 6: Prikaz vključenosti državne uprave v izvršilno vejo oblasti...27 TABELA 7: Finančni podatki o obrambi.33 TABELA 8: Vojaški organizacijski ciklus 41 TABELA 9: Komplementarnost vrednot v doktrinarnih konceptualnih predpisih 43 TABELA 10: Institucionalne in značajske vrednote.43 TABELA 11: Pregled kadrovskega razvoja po Resolucijah o splošnem dolgoročnem programu razvoja in opremljanja Slovenske vojske /ReDPROSV/ 45 TABELA 12:Klasične managerske funkcije..55 TABELA 13: Potek nadzorovanja v organizacijah.56 TABELA 14: Nivoji človeškega nadzora.58 TABELA 15: Dimenzije človeškega nadzora..59 TABELA 16: Povezava med pojmi v besedni zvezi prenova slovenske uprave.61 TABELA 17: Družbeno nadzorstvo v sodobni družbi..65 TABELA 18: Sistem nacionalne varnosti: sredstva in cilji.70 TABELA 19: Horizontalni in vertikalni mehanizmi nadzora nad oboroženimi silami..76 TABELA 20: Vojskovala moč Slovenske vojske..88 TABELA 21: Voditeljske sposobnosti 90 TABELA 22: Sistem poveljevanja in kontrole.93 TABELA 23:»DEŽNIK«Poveljevanja in kontrole v vojni (Command and Control)...95 TABELA 24: Celostni pogled na organiziranost poveljevanja in kontrole v oborožem spopadu

251 TABELA 25: Boydov model OODA 98 TABELA 26: Razsežnosti vojaške disciplina v sistemu vodenja, poveljevanja in kontrole..113 TABELA 27: Nadzor dela uprave TABELA 28: Splošna načela dveh zakonov TABELA 29: Razmerje dvojne subsidiarnosti v inšpekcijskih postopkih 133 TABELA 30: Značilnosti prostega preudarka 135 TABELA 31: Organizacija obrambnega ministrstva za obrambo TABELA 32: Organizacijska struktura IRSO.141 TABELA 33: Prepletanje politične aktivnosti javnih uslužbencev 146 TABELA 34: Inputi in outpoti v nadzornem procesu.147 TABELA 35: Število izvedenih inšpekcij in danih nalog v letih 2001, 2002 in TABELA 36: Število izvedenih inšpekcij in danih nalog v letih 2010, 2011 in TABELA 37: Organigram Nizozemsko ministrstvo za obrambo..158 TABELA 38: Organizacijska struktura obrambne inšpekcije Nizozemske.159 TABELA 39: Ministrstvo za obrambo Belgije..162 TABELA 40: Organizacijska struktura obrambne inšpekcije Češke TABELA 41: Organigram Ministrstva za obrambo Srbije.171 TABELA 42: Notranja organizacijska struktura obrambne inšpekcije Srbije.172 TABELA 43: Upravljanje in vodenje nacionalno varnostnega sistem Republike Slovenije (umeščenost IRSO)..175 TABELA 44: Komplementarna pravna urejenost za organiziranje inšpekcijskega nadzora v posameznih inšpektoratih v Republiki Sloveniji TABELA 45: Inšpekcijski proces na obrambnem področju..183 TABELA 46: Optimalni model organiziranosti inšpektorata Republike Slovenije za obrambo

252 SEZNAM SKIC Zap. št. Naslov Št. strani Skica 1: Pravočasna izvedba nadzora v sistemu vodenja in poveljevanja.107 Skica 2: Nepravočasna izvedba nadzora v sistemu vodenja in poveljevanja 108 Skica 3: Vrste inšpekcij 180 Skica 4: Vrste inšpekcij po izvedbi, vsebini in trajanju

253 SEZNAM KRATIC ACT Allied Command of Trasformation BDP Bruto družbeni proizvod CFS Civilni funkcionalni strokovnjaki CHOD Chief of Defence CIA Central Intelligence Agency CJTF Combined Joint Task Forces DOP Direktorat za obrambno politiko EDA European Defence Agency EU Evropska unija EUBG Eorpean Union Battlegroup EVOP Evropska varnostna in obrambna politika GŠSV Generalštab Slovenske vojske IISS The International Institute for Strategic Studies IKT Informacijsko komunikacijska tehnologija IRF Immediate Response Force IRSO Inšpektorat Republike Slovenije za obrambo IRSVNDN Inšpektorat Republike Slovenije za varstvo pred naravnimi in drugimi nesrečami ISAF International Security Assistance Force JLA Jugoslovanska ljudska armada JRKBO Jedrska, radiološka, kemična in biološka obramba KFOR Kosovo Force KIS Komunikacijsko informacijski sistem LKOV Lahko kolesno oklepno vozilo MO Ministrstvo za obrambo MOM Mednarodne operacije in misije NATO North Atlantic Treaty Organization 241

254 NCKU Nacionalni center za krizno upravljanje NHRF NATO High Readiness Force NOE Notranje organizacijska enota NRF Nato Response Force OODA Boydov model (opazovanje, orientacija, odločanje in delovanje) OVSE Organizacija za varnost in sodelovanje v Evropi OZN Organizacija združenih narodov PDRIU Poveljstvo za doktrino, razvoj, izobraževanje in usposabljanje PINK Poveljevanje in kontrola PPRS Prostovoljna pogodbena rezervna sestava PROVOJ Projekt Poklicna vojska, dopolnjena s pogodbeno rezervo PzM Partnerstvo za mir ROE Rules of engagement (v vojaškem smislu pravila za bojno delovanja). ReSDPROSV25 Resolucija o splošnem dolgoročnem programu razvoja in opremljanja Slovenske vojske do leta 2025 ReSNV Resolucija o strategiji nacionalne varnosti SIPRI Stockholm International Peace Research Institute SKOV Srednje kolesno oklepno vozilo SOP Standardni operativni postopek SOPr Srednjeročni obrambni program SPOR Strateški pregled obrambnega resorja SSKJ Slovar slovenskega knjižnega jezika SV Slovenska vojska SZVP Skupna zunanja in varnostna politika TO Teritorialna obramba UNIFIL United Nations Interim Force in Lebanon UNTSO United Nations Truce Supervision Organization URSZSR Uprava Republike Slovenije za zaščito in reševanje 242

255 VOPRE Vojaško predstavništvo ZDA Združene drţave Amerike ZN Združeni narodi ZObr Zakon o obrambi PRILOGE 1. Prošnja za podatke o obrambnih inšpekcijah. 2. Organigrama inšpekcijskega organa v obrambnem sistemu Slovaške. 3. Prošnja za izvedbo intervjuja z glavnimi inšpektorji za obrambo.. 4. Predstavitev Inšpektorata za obrambo Republike Češke. 5. Vključenost posameznih držav v mednarodne inštitucije. 243

256 Priloga 1: Prošnja za podatke o obrambnih inšpekcijah Ime mi je Vojko Obrulj. Sem polkovnik SV in sem zaposlen na IRSO kot inšpektor za obrambo. Ker študiram na Fakulteti za državne in evropske študije, in pripravljam doktorsko disertacijo, bi vas zaprosil za podatke analizo stanja po posameznih obrambnih inšpektoratih za obrambno področje. - Zakoni in predpisi, ki so podlaga za organiziranost inšpekcije na obrambnem področju - naloge in poslanstvo inšpekcije (ali se inšpekcija na obrambnem področju razume tudi kot del sistema nadzora nad oboroženimi silami). - organizacijska struktura - imenovanje in pristojnosti glavnega inšpektorja. - kriteriji pogoji za imenovanje inšpektorjev za obrambo - pooblastila, ukrepanje inšpektorjev za obrambo. - Komu je inšpekcija na obrambnem področju dolžna poročati o stanju in ugotovitvah o izvedenih nadzorih. Na vaših uradnih internetnih straneh so zbrani nekateri podatki, vendar vas vseeno naprošam za podatke v angleškem jeziku. 244

257 Priloga 2. Organigram inšpekcijskega organa v obrambnem sistemu Slovaške v obdobju

258 Priloga 2 a. Organigram inšpekcijskega organa v obrambnem sistemu Slovaške v obdobju

259 Priloga 3: Prošnja za izvedbo intervjuja z glavnimi inšpektorji za obrambo Pozdravljeni glavni inšpektor za obrambo! V posebno čast bi mi bilo v kolikor bi lahko namenili nekaj časa in mi pomagali odgovoriti na posamezna vprašanja, na področju v katerem ste delovali v času vaše kariere. Posebej se ne bom predstavljal, ker me osebno poznate. Ker študiram na Fakulteti za državne in evropske študije, in pripravljam doktorsko disertacijo, bi vas zaprosil za vaše mnenje, stališča, poglede glede razvoja in delovanja resorja ki ste v določenem časovnem obdobju vodili. Želel bi z vami opraviti intervju, na katerem bi žele dobiti odgovore na naslednja vprašanja. 7. Kakšen je vaš pogled na zakonsko podlago v zvezi z delovanjem inšpekcije na obrambnem področju? 8. Ali z vašega stališča lahko potrdite, da je inšpekcija na obrabnem področju tudi kot del sistema nadzora nad oboroženimi silami. 9. Kako ocenjujete organizacijsko vpetost Inšpektorata za obrambo v Ministrstvo za obrambo in ali naj bo Inšpektorat za obrambo organiziran kot organ v sestavi ali kot notranja organizacijska enota MO ali celo izven obrambnega resorja organiziran kot morebiti neodvisna agencija. 10. Ali je dosedanji način imenovanje glavnega inšpektorja za obrambo primeren in ali ima glavni inšpektor za obrambo zadostne pristojnosti za delovanje. 11. Kakšen je vaš pogled na kriterije in pogoje za imenovanje inšpektorjev za obrambo (pooblastila, ukrepanje inšpektorjev za obrambo ter drugo). 12. Komu je po vašem mnenju inšpekcija na obrambnem področju dolžna poročati o stanju in ugotovitvah o izvedenih nadzorih. (Ministru za obrambo, predsedniku države kot vrhovnemu poveljniku oboroženih sil, direktno Vladi RS, Državnemu zboru, vsem parlamentarnim strankam ali samo odboru za obrambo v Državnem zboru. Vaša stališča bi mi vsekakor pomagala ovrednotiti in strokovno utemeljiti položaj inšpekcije na obrambnem področju tudi iz vodstvenega vidika zato vas naprošam za odgovore na katere pa mi lahko tudi pisno odgovorite. V doktorski disertaciji bi navedel Vas kot vir, vendar v kolikor ne želite biti imenovani bom to upošteval in navedel vaše podatke brez vašega imena in priimka. Večje zadovoljstvo mi bo zagotovo, če ste pripravljeni za izvedbo intervjuja. Zato vas naprošam, da mi sporočite vaš termin na katerega se bom z veseljem odzval. Vojko Obrulj 247

260 Priloga 4: Predstavitev Inšpektorata za obrambo Republike Češke I n s p e k c e m in is t r a o b r a n y The Inspection of the Minister of Defence ( I MoD ) 1 Historical Summary the first appointment to the office of General Inspector of The Czechoslovak Army (21 successors) Changes in terminology (General( Inspector/Inspection Inspection/Inspectorate Inspectorate, Check Commissary); discontinuity (1920 s, WWII, 1950 s) 2004 consolidation of the checking authorities of The Chief of the General Staff and I MoD article 7 paragraph 5 of The Czech Armed Forces Act (No. 219/1999) the legal basis for existence of I MoD (was abolished) Objective Structure - reduced Ministry of Defence Military Office of the President Castle Guard MP I MoD I GS AF of CR Independent units and facilities Defense University Mil High School Land Forces (Mech. Division) Air Force (Air Division) Joint Force Command Specialized Forces Support Forces TRADOC Support & Training Command Mechanized Brigade Division HQ / Supp AFB Air Defence Missile Brigade NBC Bn PSS Unit Medical Inst. 248

261 The current structure of main permanent inspectional teams Minister of Defence Cab. The First Deputy MoD Chief GS I MoD DoIA MP Division for Economic Affairs FSB Joint Force Command The inspection group Support & Training Command The inspection group for financial and legal affairs THE ROLE AND THE MAIN TASKS OF I MoD I MoD is the highest supervisory authority of Minister; it is responsible for performing of internal inspection in autorization of MoD (apart from internal audit) I MoD cooperates with inner and outner departments to deal tasks of Minister (e. g. Supreme Audit Office, National Security Authority etc.) Status, power and organizational structure Order of Minister No. 20/ Directive Všeob-P-35 + Organizational Rules of MoD THE INSPECTION of MoD Director Deputy director 1 Assistant 1 Section for apealing and analy sis Section for Human rights Department for Army inspection Section Department for for Internal Legal-economy inspection administrative support 249

262 THE SYSTEM OF PLANNING THE ANNUAL PLAN of activities and development of MoD of departments of HQ and units THE ANNUAL PLAN of inspections provided by I MoD + The plan of inspections Au thorized by Minister THE STRUCTURE OF I MoD ACTIVITIES THE ANNUAL PLAN of inspections provided by I MoD Intended by director and authorized by minister Intended by head of departments and sections and authorized by director of I MoD nonplanned and authorized by minister nonplanned and authorized by director Submissions and compliances Directive Všeob-P-35 Principles and aims of internal inspection Powers Procedures Settlement of complaints and petitions 250

263 Term for preparation includes: Planning Sheduling in detail Preparation Verification of understanding of total plan and the objectives to be accomplished by inspectors Execution phase Purpose of the inspection; Scope, concept, and objectives of the supervision; Philosophy of the inspected activity; Introduction of the team members; Restriction; Requirements relating to facilities for team members; Sources of findings Intended task Nonplanned tasks Submissions Anticorruption line Dirrectiveś issuing Conclusions of Supreme Audit Office. 251

264 The Aiming of inspection 1. Command and controling guarding security of informations the right punishing 2. Excercising 3. Foreing activities bilateral and multilateral cooperations 4. Logistic and finnacial support of units Administrating properties Budged planning and realisation 5. Air train ing and air trafic control security 6. The Security of work 7. The Security of environment 8. The Security of personal data Conclusion In order to expenditure of MoD in terms of Gross Domestic Product has been decreased and minister proclamed intention fullfil our commitments, the work of Inspection will focused on revealing such acts which finally will lead us to spend money where it will be neccessary. 252

265 Priloga 5: Vključenost posameznih izbranih držav v mednarodne inštitucije MEDNARODNE INSTITUCIJE BELGIJA NIZOZEMSKA ČEŠKA SLOVAŠKA SRBIJA SLO ACCT Agency for the French- Speaking Community (see International Organization of the French-speaking World) X X X Abeda Arab Bank for Economic Development in Africa X AfDB African Development Bank X X AsDB Asian Development Bank X Australia Group X X X X BSEC Black Sea Economic Cooperation Zone X X X X Benelux Economic Union X BIS Bank for International Settlements X X X X X X CE Council of Europe X X X X X X CERN European Organization for Nuclear Research X X X X CEI Central Initiative European X X X X X EAPC Euro-Atlantic Partnership Council X X X X X EBRD European Bank for Reconstruction and Development X X X X X X ECE Economic Commission for Europe X X X X X ECLAC Economic Commission for Latin America and the Caribbean X EIB European Investment Bank X X EMU European Monetary Union X X ESA European Space Agency X X EU European Union X X X X X FAO Food and Agriculture Organization X X X X X X G-9 Group of 9 X X G-10 Group of 10 X X G-77Group of 77 X IADB Inter-American Development Bank X X X IAEA International Atomic Energy Agency X X X X X X IBRD International Bank for Reconstruction and Development (World Bank) X X X X X X 253

266 ICAO International Civil Aviation Organization X X X X X X ICC International Chamber of Commerce X X X X X X ICCt International Criminal Court X X X X X X ICFTU International Confederation of Free Trade Unions X X X ICRM International Red Cross and Red Crescent Movement X X X X X X IDA International Development Association X X X X X X IEA International Energy Agency X X X IFAD International Fund for Agricultural Development X X X IFC International Finance Corporation X X X X X X IFRCS International Federation of Red Cross and Red Crescent Societies X X X IHO International Hydrographic Organization X X ILO International Labor Organization X X X X X X IMF International Monetary Fund X X X X X X IMO International Maritime Organization X X X X X X Interpol International Criminal Police Organization X X X X X X IOC International Olympic Committee X X X X X X IOM International Organization for Migration X X X X X X ISO International Organization for Standardization X X X X X X ITU International Telecommunication Union X X X X X X MONUC United Nations Organization Mission in the Democratic Republic of the Congo X X NAM Nonaligned Movement X X X X NATO North Atlantic Treaty Organization X X X X X NEA Nuclear Energy Agency X X X X NSG Nuclear Suppliers Group X X X X X OAS Organization of American States X X X X X OECD Organization for Economic Cooperation and Development X X X 254

267 OPCW Organization for the Prohibition of Chemical Weapons X X X X X X OSCE Organization for Security and Cooperation in Europe X X X X X X PCA Permanent Court of Arbitration X X X X X X PFP Partnership for Peace X X UN United Nations X X X X X X UNAMSIL United Nations Mission in Sierra Leone X X UNCTAD United Nations Conference on Trade and Development X X X X X X UNESCO United Nations Educational, Scientific, and Cultural Organization X X X X X X UNDOF United Nations Disengagement Observer Force X UNHCR United Nations High Commissioner for Refugees X X X UNIDO United Nations Industrial Development Organization X X X X X X UNITAR United Nations Institute for Training and Research X X UNMOGIP United Nations Military Observer Group in India and Pakistan X UNMEEUnited Nations Mission in Ethiopia and Eritrea X X X UNFICYP United Nations Peacekeeping Force in Cyprus X UNOMIG United Nations Observer Mission in Georgia X X X UNRWA United Nations Relief and Works Agency for Palestine Refugees in the Near East X UNMIBGUnited Nations Mission in Bosnia and Herzegovina X X UNMIKUnited Nations Interim Administration Mission in Kosovo X X X UNMOPUnited Nations Mission of Observers in Prevlaka X X UNMOTUnited Nations Mission of Observers in Tajikistan X X UNMISETUnited Nations Mission of Support in East Timor X X UNRWAUnited Nations Relief and Works Agency for Palestine Refugees in the Near East X X X UNTSO United Nations Truce Supervision Organization X X X X 255

268 UPU Universal Postal Union X X X X X X WADB West African Development Bank X WCL World Confederation of Labor X X X X X WCO World Customs Organization X X X X X X WEU Western EuropeanUnion X X X X X WFTU World Federation of Trade Unions X X X WHO World Health Organization X X X X X X WIPO World Intellectual Property Organization X X X X X X WMO World Meteorological Organization X X X X X X WToO World Tourism Organization X X X X X WTrO World Trade Organization X X X X X X ZC Zangger Committee X X X X X Skupaj 88 institucij

269 Priloga 6 (orginal) Vojaški organizacijski ciklus / Tabela 8 257

270 Priloga 7 (original) Horizontalni in vertikalni mehanizmi nadzora nad oboroženimi silami / Tabela 19 Priloga 8 (original) Sistem poveljevanja in kontrole / Tabela 22 Vir: Stanag 2199 (2) str. 1-2,

271 Priloga 9 (original)»dežnik«poveljevanja in kontrole v vojni (Command and Control) Tabela 23. Vir: Norman B Hutcherson 1994, str :28 Priloga 10 (original) Celostni pogled na organiziranost poveljevanja in kontrole v oborožem spopadu / Tabela 24. Vir: Norman B Hutcherson 1994, str :22 259

272 Priloga 11 (original) Boydov model OODA / Tabela 25. Vir: Priloga 12 (original) Organizacijska struktura obrambne inšpekcije Nizozemske Tabela 38 Inspecteur-Generaal der Krijgsmacht Chef Staf Stafgrope Hoofdofficier Toegevoegd Chef Staf Stafofficieten Ondersteunende Diensten (Vir: 260

273 Priloga 13 (original) Organigram Ministrstva za obrambo Srbije /Tabela 41 (vir: Priloga 14 (original ) Notranja organizacijska struktura obrambne inšpekcije Srbije Tabela 42: (vir: 261