Tartu Ülikool Sotsiaal- ja haridusteaduskond Riigiteaduste instituut. Eveli Kuuse

Transcription

1 Tartu Ülikool Sotsiaal- ja haridusteaduskond Riigiteaduste instituut Eveli Kuuse Arengukoostöö adressaatidest doonoriteks: mõjurid ja loogika Eesti, Läti, Leedu päästeametite näitel Magistritöö Juhendaja: Viljar Veebel, MA Kaitsmisele lubatud Tartu 2010

2 2 Olen koostanud töö iseseisvalt. Kõik töö koostamisel kasutatud teiste autorite tööd, põhimõttelised seisukohad, kirjandusallikatest ja mujalt pärinevad andmed on viidatud... /Eveli Kuuse/

3 3 SISUKORD KASUTATUD LÜHENDID... 4 LÜHIKOKKUVÕTE SISSEJUHATUS UURIMISMETOODIKA JA MÕISTED Põhimõisted ja olulisemad rahvusvahelised kokkulepped TEOREETILINE RAAMISTIK Arengukoostöö kui institutsioon Uusinstitutsionalismi teooria Ajalooline institutsionalism Rajasõltuvus ja kleepuvad institutsioonid Ajaloolise institutsionalismi ja rajasõltuvuse kriitika Tingimuslikkuse teooria Tingimuslikkuse olemus ja erinevad lähenemised Tingimuslikkuse seos motiividega Kombineeritud analüütiline mudel BALTIKUMI ARENGUKOOSTÖÖ ARENG NING STRUKTUURID Baltikumi arengukoostöö algus, areng ja struktuurid Eesti arengukoostöö kui välispoliitika osa Läti arengukoostöö kui välispoliitika osa Leedu arengukoostöö kui välispoliitika osa Põhjamaade ajendid ja motiivid arengukoostööks Baltikumiga JUHTUMIANALÜÜS BALTIMAADE PÄÄSTEAMETITE ARENGUKOOSTÖÖ NÄITEL Baltikumi päästeametite algus, areng ja struktuurid Eesti Päästeamet Läti Riiklik Tuletõrje- ja Päästeteenistus Leedu Tuletõrje- ja Päästeamet Vahekokkuvõte: Baltimaade protsesside kulgemise üldistused ja sissejuhatus juhtumianalüüsi Põhjamaade ja Baltikumi päästealane arengukoostöö: Balti riigid kui arengukoostöö sihtriigid Koostöö ajaloolise institutsionalismi ja rajasõltuvuse raamistikus Doonori motiivid, sihtriigi vajadused, abi tingimuslikkus ja AK-tegevus Põhjamaade doonori käitumismudel Baltikumi ja Ida-Euroopa päästealane arengukoostöö: Balti riigid kui arengukoostöö doonorriigid Koostöö ajaloolise institutsionalismi ja rajasõltuvuse raamistikus Doonori motiivid, sihtriigi vajadused, abi tingimuslikkus ja AK-tegevus Baltimaade doonori käitumismudel Vahekokkuvõte: kogemuste ülekandumise võimalikkus JÄRELDUSED KOKKUVÕTE KASUTATUD KIRJANDUS SUMMARY LISA 1. Eesti, Läti, Leedu arengukoostöö karakteristikute tabel LISA 2. Ülevaade Baltimaade poolt antud ametlikust arenguabist LISA 3. Ülevaade Rootsi poolt Baltimaadesse suunatud ametlikust arenguabist... 98

4 4 KASUTATUD LÜHENDID AAA AI AK AKVÜ AKÜ CBSS DAC EDRT EL ENP EPA EPKol EVV HVT IMF IÕ LERT MDG(s) NATO NL OA ODA OECD PAGD PD PRSP RS RVI RVO SI SIDA SPEK SRSA WB VM VUGD VÜ ÜRO Accra tegevuskava (Accra Agenda for Action) Ajalooline institutsionalism (Historical Institutionalism) Arengukoostöö Arengukoostöö vabaühendus (Non-Governmental Development Orgaisation, NGDO) Arengukoostöö Ümarlaud (MTÜ) Läänemeremaade Nõukogu (Council of the Baltic Sea States) OECD Arenguabi Komitee (Development Assistance Committee of the OECD) Eesti päästemeeskond (Estonian Disaster Relief Team) Euroopa Liit Euroopa naabruspoliitika (European Neighbourhood Policy) Eesti Riiklik Päästeamet Eesti Sisekaitseakadeemia Päästekolledž Eesti Vabariigi Valitsus Hea valitsemise tava (Good Governance, GG) Rahvusvaheline Valuutafond (International Monetary Fund) Inimõigused Leedu päästemeeskond (Lithuanian Emergency Response Team) Aastatuhande arengueesmärgid (ÜRO) (Millennium Development Goals) Põhja-Atlandi Lepingu Organisatsioon (North Atlantic Treaty Organisation) Nõukogude Liit Ametlik abi (Official Aid) Ametlik arenguabi (Official Development Assistance) Majanduskoostöö ja Arengu Organisatsioon (Organisation for Economic Cooperation and Development) Leedu Tuletõrje- ja Päästeamet / Leedu Siseministeeriumi tuletõrje- ja päästeosakond (Priešgaisrinės apsaugos ir gelbėjimo departamento prie Vidaus reikalų ministerijos) Pariisi deklaratsioon (Paris Declaration) Riiklik vaesuse vähendamise kava (Poverty Reduction Starategy Paper) Rajasõltuvus (Path Dependency) Ratsionaalse valiku institutsionalism (Rational Choice Institutionalism) Rahvusvaheline organisatsioon Sotsioloogiline institutsionalism (Sociological Institutionalism) Rootsi Rahvusvahelise Arengukoostöö Agentuur (Swedish International Development Cooperation Agency) 1 Soome Päästeteenistuse Keskorganisatsioon (Central Organisation for Rescue Services in Finland) Rootsi Päästeamet (Swedish Rescue Services Agency) Maailmapank (World Bank) Välisministeerium Läti Riiklik Tuletõrje- ja Päästeteenistus (Valsts ugunsdzēsības un glābšanas dienesta) Vabaühendus ehk MTÜ, mittetulundusühendus (Non-Governmental Organisation, NGO) Ühinenenud Rahvaste Organisatsioon (United Nations) 1 Algne SIDA (Swedish International Development Authority) loodi 1965.a.; 1995.a. loodi mitmete asutuste (SIDA, BITS, SwedeCorp, SAREC and Sandö U-centrum rahvusvaheline treeningkeskus) ühendamisel restruktureeritud SIDA (Swedish International Development Cooperation Agency).

5 5 LÜHIKOKKUVÕTE Arengukoostöö näol on tegemist suhteliselt uue ja laiahaardelise mõistega, mis hõlmab arenguriikidele suunatud rahalist abi (laenud, grandid), oskusteabe edasiandmist (tehniline abi) ning materiaalset abi kahe- või mitmepoolse koostöö korras. Nõukogude Liidu lagunemise järgselt tõusid 1990ndate alguses arengukoostöö keskmesse kolm Balti riiki esmalt arenguabi saajatena, alates 1990ndate lõpust- 2000ndate algusest juba doonorriikidena. Balti riikide päästeametite loomine ja ümberkorraldamine on üheks konkreetseks ja heaks näiteks Eesti, Läti, Leedu ja nende naabrite vahelisest arengukoostööst. Tänu Põhjamaade (peamiselt Rootsi, Soome) - Baltikumi koostöös omandatud kogemusele annavad Balti riigid tänasel päeval nii pääste- kui tsiviilkaitse valdkonnas arenguabi Ida-Euroopa ja Lõuna-Kaukaasia riikidele, sh. Armeeniale, Gruusiale, Moldovale, Ukrainale ja Valgevenele. Antud magistritöö keskendub Baltimaade muutunud rolli (sihtriikidest doonoriteks) analüüsimisele läbi ajaloolise institutsionalismi, rajasõltuvuse ja tingimuslikkuse lähenemise ning selgitab välja, kas arengukoostöö sihtriikidest doonoriteks saades kasutasid Eesti, Läti, Leedu päästeametid ära Põhjamaade abiandmise kogemust (käitumismudelit/mustrit) ning rakendasid samast Põhjamaade käitumismudelit hiljem enda Ida-Euroopa partneritega arengukoostööd tehes.

6 6 1. SISSEJUHATUS Arengukoostöö (AK) näol on tegemist suhteliselt uue ja laiahaardelise mõistega. Arengukoostöö arenguabina (development cooperation, development aid/assistance) hõlmab arenguriikidele suunatud rahalist abi (laenud, grandid), oskusteabe edasiandmist (tehniline abi) ning materiaalset abi kahe- või mitmepoolse koostöö korras. Arengukoostöö kaasab alati kahte partnerpoolt sihtriiki (arenguriiki, adressaati, abisaajat, partnerit) ja doonorriiki (abiandjat). Arengukoostöö suurem intensiivistumine on aset leidnud seoses ÜRO aastatuhande arengueesmärkide (Millennium Development Goals, MDGs, 2000.a.), Majanduskoostöö ja Arengu Organisatsiooni (OECD) Arenguabi Komitees (DAC) kokkulepitud arenguabi andmise süsteemi ja Euroopa Liidu ühise arengupoliitika ning liikmesriikide/doonorite oma arengukavade kujundamisega. Nõukogude Liidu lagunemise järgselt tõusid arengukoostöö keskmesse kolm Balti riiki esmalt arenguabi saajate riikidena. Alates 1990ndate lõpust-2000ndate algusest on Eesti, Läti ja Leedu lisaks abisaamisele ka ise doonorriikidena tegusad olnud 2. OECD DAC ametliku arenguabi (Official Development Assistance, ODA) raamistikus figureerivad kolm Balti riiki doonoritena siiski peale mainitute liitumist Euroopa Liiduga aastal Taasiseseisvunud Balti riikide ülesehitamisel omandatud teadmised ja ekspertiis on sajandivahetusest alates olnud kolme kõnealuse riigi peamised ekspordiartiklid ja vahendid Ida-Euroopa 3 demokratiseerimisel. Balti riikide päästeametite loomine ja ümberkorraldamine on üheks konkreetseks ja heaks näiteks Eesti, Läti, Leedu ja nende naabrite vahelisest arengukoostööst. Teoks sai see tänu põhjanaabritele, eelkõige Rootsile ja Soomele, kelle abil arendati piisava arengupotentsiaali ja -sooviga Balti riikides 1990ndatel välja hästitöötavad päästeasutused (Eesti Päästeamet, Läti Riiklik Tuletõrje- ja Päästeteenistus, Leedu 2 Eestis eraldati valitsuse reservist esmakordselt vahendeid arengukoostööle (arengu- ja humanitaarabiks) 1998.a., Lätis 1999.a., Leedus 2002.a.. 3 Antud töös mõeldakse (kaugema) Ida-Euroopa all Euroopa ida osasse jäävaid endisesse NL-i kuulunud Kesk- ja Ida-Euoopa riike ning Lõuna-Kaukaasia (ka Taga-Kaukaasia) riike Armeeniat, Gruusiat ja Aserbaidžaani.

7 7 Tuletõrje- ja Päästeamet). Tänu paarikümne aasta vältel aset leidnud edusammudele annab Baltikum tänasel päeval nii pääste- ja tsiviilkaitse- kui muudes valdkondades omakorda arengukoostöö raames abi Ida-Euroopa ja Lõuna-Kaukaasia (enamjaolt SRÜ) riikidele, sh. Armeeniale, Gruusiale, Moldovale, Ukrainale, Valgevenele jt. Magistritöö eesmärgiks on uurida kolmes Balti riigis Eestis, Lätis ja Leedus toimunud arengukoostöö valdkonna arengut 1990ndate algusest kuni aastani ning tuua välja, milline mõju oli Põhjamaade-Baltikumi arengukoostööl (milles Balti riigid osalesid abisaajatena) hilisemale Baltimaade-Ida-Euroopa arengukoostööle (milles Balti riigid osalesid doonoritena). Konkreetsete näidetena uurib autor arenguid Eesti, Läti, Leedu päästeametites. Ennekõike on autori püüdlus välja selgitada, kas Balti riikide 1990ndate alguse arengukoostöös Põhjamaadega joonistusid välja konkreetsed doonori (Põhjamaade) käitumismudelid, mille Baltikum endistelt doonoritelt üle võttis ja muutunud aegruumis juba iseenda arengukoostöö sihtriikidele üle kannab/kopeerib. Keskendudes Baltikumi rolli muutumise protsessile arengukoostöös (abisaajast abiandjaks), on autor magistritöös püstitanud kolm (3) keskset ja teineteisega tihedalt seotud küsimust, mis kas kinnitavad või lükkavad ümber õpitud rollimustrite kasutamise arengukoostöös Balti riikide poolt: 1) Millised olid 1990ndatel aastatel Põhjamaade-Baltikumi päästealase arengukoostöö tekkimise eeldused ja selle sisu? 2) Millised mehhanismid tagasid Põhjamaade-Baltikumi päästealase AK jätkumise (protsessi taastootmise )? Doonori käitumismustrite kujunemine, kinnistumine 3) Millised olid eeldused Baltimaade rollimuutusele 1990ndate lõpus-2000ndate alguses (tõusmine päästealase arengukoostöö doonori staatusesse) ja selle sisu? Doonori käitumismustrite kohandamine, kopeerimine

8 8 Uurimuse teoreetiline raamistik kombineerib Balti arengukoostöö sisulise poole analüüsimisel uusinstitutsionalismi ühe allhoovuse ajaloolise institutsionalismi teooriat (historical institutionalism; Hall & Taylor 1996; Pierson 1996, 2000; Thelen 1999, Aspinwall 2003) rajasõltuvuse lähenemisega (path dependency; Pierson 2000; Schwartz 2004; Peters, Pierre, King 2005; Kay 2005; Greener 2005). Hindamaks päästeametite arengukoostöö konkreetsete projektide olemust ja tulemusi, on erinevate abi tingimuslikkuse / konditsionaalsuse lähenemiste (conditionality theory) baasil (teooria, rahvusvaheline praktika) kokku pandud nimistu muutujatest, mille abil täiendavalt seletada arengukoostöö suundumusi Eestis, Lätis, Leedus. Töö autor on valinud uurimismeetodiks kolme Balti riigi võrdleva kvalitatiivse analüüsi, kasutades andmeid arenguabi agentuuride raportitest, nii praktikute kui teoreetikute teadustöödest; samuti Eesti, Läti, Leedu välisministeeriumite andmebaase rahastatud arengukoostöö projektide kohta ning arengukoostöö osapoolte riikide välispoliitika dokumente, strateegiaid. Antud magistritöö teemakäsitlus on küll kitsas, kontsentreerudes kolme Balti riigi arengukoostöö arengutele päästeametite valdkonnas, mis on vaid üks osa Eesti, Läti, Leedu üha laienevast arengukoostöö raamistikust. Liiatigi on tegemist väikeriikidega, kelle roll rahvusvahelises AK-s (doonoritena) on ja tõenäoliselt jääb minimaalseks. Ometi seisneb uurimuse olulisus selles, et: 1) Põhjamaade-Baltikumi arengukoostöö sai 1990ndatel alguse suuresti rahvusriikide stabiilsuse ja regionaalse julgeoleku tagamise ajenditel, mille üheks osaks oli toimiva pääste- ja tsiviilkaitse struktuuri väljakujundamine Baltikumis; 2) magistritöö otsib seoseid arengukoostöö doonorite ja sihtriikide läbikäimise vahel, püüdes seeläbi tuvastada universaalseid, õpitavaid ja kopeeritavaid käitumismustreid arengukoostöös; 3) uurimus aitab paremini mõista suhteliselt uudse ja Balti riikides alles väheuuritud rahvusriikide välispoliitika ühe osa arengukoostöö rolli riikide institutsionaliseerumise ja europaniseerumise protsessis.

9 9 Ülesehituselt jaguneb magistritöö järgmiselt: sissejuhatusele (ptk. 1) järgneb uurimisprobleemi ja uurimismetoodika kirjeldus ning arengukoostöö põhimõistete seletus (ptk. 2). Peatükk kolm annab ülevaate töö teoreetilisest raamistikust ja tutvustab kvalitatiivse analüüsi aluseks olevat mudelit. Peatükk 4 kirjeldab Baltikumi arengukoostöö algus- ja arengulugu. Viies peatükk keskendub Baltimaade päästealase koostöö juhtuminalüüsile ning kuues järeldustele.

10 10 2. UURIMISMETOODIKA JA MÕISTED Uurimisprobleem Eesti, Läti, Leedu arengukoostöö sihtriikidest doonorriikideks saamine ja oma reformining edukogemuse jagamine Ida-Euroopa arenevate riikidega on märkimisväärne edasiminek kolmele Balti riigile nii poliitilises, majanduslikus, julgeoleku kui sotsiaalkultuurilises plaanis, seda enam, et muutus toimus suhteliselt lühikese ajaperioodi vältel (ca aastat). Antud magistritöö peaeesmärgiks on välja selgitada, kuidas Baltimaad, päästeametite näitel, protsessiga toime tulid ning kas kolme Balti riigi rollimuutuses on võimalik leida ühist käitumismustrit, mis võeti üle 1990ndate aastate koostööst Põhjamaadega ning kopeeriti 2000ndatel üle iseenda Ida-Euroopa arengukoostöö partnerriikidele. Uurimismetoodika Antud magistritöö läheneb arengukoostöö teemale väga fokuseeritult läbi kolme uue ja väikese nüüdse arengukoostöö doonorriigi, mida kitsendab veelgi keskendumine üksikutele riigiasutustele ehk Eesti, Läti, Leedu päästeametitele. Ühelt poolt tundub ehk meelevaldne valida maailmas kõige enam pingeid ja muret tekitavate arengumaade vaesuse, nälja, inimeste suremuse ja kirjaoskamatuse probleemide kõrval välja valdkond, kus puudub sedavõrd kriitiline ja kiireid lahendust vajav komponent. Teisalt on Baltikumi kontekstis väga kitsas ja piiritletud valdkond päästekoostöö adekvaatne valik, kuivõrd eelmainitud globaalsed arengukoostöö probleemid seonduvad suuresti Aafrika, Lõuna- ja Kagu-Aasia, Ladina-Ameerika ja Lähis-Ida maadega, millesuunaline arengukoostöö käib Baltikumis enamasti läbi panustamise EL-i arengukoostöö poliitikasse (nn. mitmepoolne AK), millele lisanduvad vabatahtlikud annetused muudele rahvusvahelistele organisatsioonidele (RVO-dele). Eelmainitud põhjendustel jääb taoline AK magistritöö uurimisalast välja. Päästevaldkonnas on Eestil, Lätil ja Leedul olemas vahetu ja pikaajaline 2- või 3-poolne arengukoostöös osalemise kogemus (st. taasiseseisvuse algusaastatest tänaseni), samuti

11 11 konkreetsed käegakatsutavad projektid, tulemused. Uusinstitutsionalismi üks kolmest harust 4 - ajalooline institutsionalism (AI) ühes rajasõltuvuse lähenemisega (RS) aitab magistritöö kontekstis mõista, kuidas teatud oluliste rahvusvaheliste sündmuste ja/või ühiskondlike ümberkorralduste tulemusel (Nõukogude Liidu lagunemine ja iseseisvate Balti riikide esiletõus) tekivad konkreetsel ajahetkel uued institutsioonid (taasiseseisvunud Eesti, Läti, Leedu arengukoostöö poliitika ja struktuur koos seda elluviivate avalike asutustega nagu päästeametid), mis aja möödudes ühiskonnas kinnistuvad, luues reegleid ja väärtusi, mis juhivad osalejate tegevusi ning muutuvad viimaste edaspidistele otsustele siduvaks ( kleepuvaks ), ühtlasi institutsiooni taasloovaks. Tingimuslikkuse teooria kaasamine magistritöö teoreetilisse raamistikku võimaldab täiendavalt analüüsida arengukoostööd tegevate rahvusriikide siseriiklike ja välispoliitiliste huvide, motiivide (doonor), vajaduste (sihtriik) vahetut korreleerumist, samuti vaadelda nende sõltuvust institutsioonidest, mõju institutsioonidele. Ajaloolise institutsionalismi teooria, rajasõltuvuse ja tingimuslikkuse lähenemiste abil otsib töö autor järgnevatel lehekülgedel tõestust uurimisprobleemi (punkt 2.1) alusel sõnastatud hüpoteesile: arengukoostöö sihtriikidest doonoriteks saades kasutasid Eesti, Läti, Leedu päästeametid ära Põhjamaade abiandmise kogemust (käitumismudelit/mustrit) ning rakendasid samast Põhjamaade käitumismudelit hiljem enda Ida-Euroopa partneritega arengukoostööd tehes. Teisisõnu, autor eeldab, et Balti riigid võtsid omaks Põhjamaade toimiva doonorikäitumise, nähes selles tulemusliku arengukoostöö võtit, ja rakendasid sama mudelit (mustrit) Ida-Euroopa riikidele päästealast arenguabi andes. Sõltuvaks muutujaks (SvM) on antud hüpoteesis Balti riikide kui uute doonorite käitumismudel (omaks võetud arengukoostöö põhimõtted, eesmärgid, meetodid, vahendid), millele tugineb Eesti, Läti, Leedu Ida-Euroopa suunalise arengukoostöö 4 Lisaks ratsionaalse valiku ja sotsioloogilisele institutsionalismile.

12 12 praktika. Sõltumatu muutujana (SuM) mõjuvad algsete doonorite ehk Põhjamaade käitumismallid, mis Baltikumi päästeametite arengukoostöös eeskujuks võetakse, viimasesse integreeritakse, hiljem rakendatakse. Võimendavate muutujatena (VõM) saab käsitleda sihtriikide poliitilis-majanduslikku olustikku, EL-i suunalisi püüdlusi ja geopoliitilisi karakteristikuid (suurus, geograafiline kaugus doonorist, ühine minevik doonoriga jne.). Joonisel 1 on toodud magistritöö hüpoteesi illustreeriv graafiline kujutis. Ajaloolineinstitutsionalism(AI)+rajasõltuvus(RS)arengukoostöös SuM Mudeliomaksvõtt SvM Mudelikopeerimine Põhjamaade Baltimaade Tingimuslikkuse Tingimuslikkuse 'käitumismudel' kriteeriumid 'käitumismudel' kriteeriumid Doonori Sihtriigi Doonori motiivid vajadused motiivid VõM VõM Ida Euroopa sihtriigid Sihtriigi vajadused Sihtriigipol majolustik,el iintegratsioon Sihtriigipol majolustik,el iintegratsioon Sihtriigigeopolkarakteristikud Sihtriigigeopolkarakteristikud Joonis 1. Baltmaade päästealase arengukoostöö uurimise teoreetiline raamistik (I) Magistritöö empiiriliste allikatena on kasutatud kolme Balti riigi, asjakohaste Ida- Euroopa riikide ja Põhjamaade riigi- ning kolmanda sektori raporteid arenguabi jagamise-saamise, elluviidud projektide kohta, samuti asjassepuutuvate arenguabi institutsioonide (nt. Rootsi Rahvusvahelise Arengukoostöö Agentuuri SIDA Swedish International Development Cooperation Agency) ja praktikute analüüse ning ülevaateid riikidevahelise arengukoostöö kohta. Päästealase arenguabi fooni aitavad luua rahvusriikide poliitikadokumendid, mis käsitlevad arenguabi põhimõtteid, eesmärke ja elluviimist, ning mis omakorda baseeruvad erinevate rahvusvaheliste organisatsioonide (EL, ÜRO, OECD jt.) strateegiatel ja pikaajalistel visioonidel.

13 13 Ajalises plaanis keskendub magistritöö, nagu eespool välja on joonistunud, arengutele Baltikumis ja seotud riikides 1990ndate algusest kuni aastani. Kui algusaasta valik on loogiline, seostudes Eesti, Läti ja Leedu taasiseseisvumisega aastatel 5, siis 2008.a. juurde piiri tõmbamist põhjendab vastava aasta andmete võimalikult täielik kättesaadavus. Sisuliselt jaguneb magistritöö põhirõhk kolme (3) osa vahel: peatükid 3-5. Peale sissejuhatust (ptk. 1) ja ülevaadet uurimisraamistikust (ptk. 2) annab 3. peatükk põhjaliku ülevaate ajaloolise institutsionalismi teooriast, rajasõltuvuse lähenemisest ja mõlema uurimise ning rakendamise kriitikast poliitikateadustes. Samuti tutvustab autor enamlevinud lähenemisi arenguabi tingimuslikkusele (ex-ante vs. ex-post, poliitiline vs. majanduslik) ja nende taga olevaid osalejate motiive, huvisid. Peatüki alguses defineerib autor ära AI, RS-i, institutsiooni mõiste ja tähtsuse antud magistritöö ning päästevaldkonna arengukoostöö kontekstis. Põgusalt tuuakse välja kahe teise uusinstitutsionalismi allhoovuse (ratsionaalse valiku ja sotsioloogilise) seosed, osaline kattuvus ja komplementaarsus AI põhipostulaatidega. Peatüki viimases osas visandab autor veel korra, kuid täiendatud kujul Joonisel 1 nähtud töö teoreetilise raamistiku. Joonisest tulenevaid kausaalseid seoseid ja magistritöö hüpoteesi uuritakse ja testitakse aga ptk. 5-s. Vahepealne peatükk 4 kirjeldab ülevaatlikult Eesti, Läti ja Leedu arengukoostöö kui välispoliitika arenguid ehk tänapäevast taustsüsteemi. Viies peatükk algab Baltimaade päästevaldkonna ülevaatega, millele järgneb peatükk 4- s kokku pandud kombineeritud teoreetilise mudeli analüüs empiirika baasil ja võrdlevas perspektiivis. Autor analüüsib: 1) Põhjamaade päästealast AK-d abisaajate Balti riikidega, peamiselt 1990ndatel aastatel; 2) Baltikumi kui doonorriikide päästealast AKd Ida-Euroopaga 1990ndate lõpust aastani. Peatüki vahekokkuvõttes arutleb autor Põhjamaade doonorikogemuse ülekandumise võimalikkuse üle ehk kas empiirilistele andmetele toetudes (konkreetsed AK projektid) peab paika magistriöö alguses püstitatud hüpotees selle kohta, et Eesti, Läti, Leedu päästekoostöö inkorporeeris endasse ja kopeeris Põhjamaade-Baltikumi arengukoostöös toiminud doonori käitumismustrid. 5 Vastavalt Eesti , Läti ja Leedu

14 14 Lõpetuseks teeb peatükk 6 järeldused ajalis-ruumiliselt piiritletud arengukoostöö protsesside kohta Baltikumi päästeametites, mille vältel muutusid väikeriigid abisaajatest doonorriikideks, paralleelselt arenguabi tingimuslikkuse objektidest tingimuslikkuse subjektideks. 2.1 Põhimõisted ja olulisemad rahvusvahelised kokkulepped Antud alapeatükis on välja toodud magistritöös sagedamini kasutatavad ja tähtsamad arengukoostööga seonduvad mõisted. Tavapäraselt jaotatakse arengukoostöö (development cooperation) kaheks: 1) arenguabi (development aid/assistance) ja 2) humanitaarabi (humanitarian aid) ehk kiireloomuline materiaalne abi loodus- või muu õnnetuse või sõjaga kaasnevate kannatuste tagajärgede leevendamiseks või likvideerimiseks. Antud töö fookusest tulenevalt tuleb arengukoostöö all mõista ennekõike arenguabi, kui pole spetsiaalselt laiemale tõlgendamisvõimalusele viidatud. Kahepoolne arengukoostöö (bilateral cooperation) tähendab otsest koostööd doonori ja partnerriigi vahel (nt. 2-poolsed arengukoostöö projektid); mitmepoolne arengukoostöö (multilateral) koostööd sihtriigiga läbi rahvusvaheliste organisatsioonide ja nende vahendusel. Lisaks on levinud 3-poolne arengukoostöö (trilateral), kus mitu doonorit panustavad üheskoos ühe sihtriigi arengukoostöösse. Riikidevahelises võrdluses/rahvusvaheliselt on kasutusel mõiste ametlik arenguabi ehk ODA (official development aid). Vastavalt OECD DAC definitsioonile on ODA : arenenud riikide avalikust sektorist (riigi- ja kohaliku tasandi ning muud avaliku sektori ametid, riigi hallatavad asutused) arenguriikide majandusliku arengu ja heaolu toetamiseks soodustingimustel antavad laenud ja grandid (grant vähemalt 25% ulatuses) ning tehniline abi ja humanitaarabi. ODA hulka arvestatakse abi, mida doonorid annavad läbi rahvusvaheliste organisatsioonide. ODA ei hõlma nt. ettevõtete,

15 15 vabaühenduste ehk VÜ-de ja teiste ühenduste, isikute poolt tulevat abi. ODA hulka ei arvata ka sõjalisel eesmärgil antavaid laene ja grante. Vastavalt OECD DAC definitsioonile on üheks ODA osaks grant ehk toetus : rahaline või muus vääringus ülekanne, mis ei kuulu tagasimaksmisele. Hõlmab tehnilise abi grante, grandilaadseid rahavooge (valitsuse/agentuuri doonori valuutas antud laen, mis makstakse tagasi sihtriigi valuutas; vahendite ülekanne läbi sihtriigi rahas tehtud/korraldatud kaupade müügi), vähem muudeks kui doonori poolt arengukoostööks määratud kohaliku valuutas summasid. Ei hõlma üksikisikutele makstavaid reparatsioone ja kahjukindlustust, kindlustus- ja sarnaseid summasid sihtriiki kodanikele ning sihtriigi valuutas antud laene, mille tagasimakse toimub samuti sihtriigi valuutas. Samuti hõlmab OECD DAC-i ODA definitsioon tehnilist abi, milleks on: tegevused, mille peamiseks eesmärgiks on suurendada sihtriikide teadmiste, oskuste, tehnilise know-how või tootlikkuse taset, nt. tõstes inimkapitali intellektuaalset potentsiaali, aidates kaasa olemasolevate vahendite/kapitali efektiivsemale kasutamisele. Siia alla kuulub doonorite panustamine inimressursis (õpetajad, vabatahtlikud, eksperdid) ja inimressursi suurendamisele suunatud tegevused (õpetamine, koolitus, nõustamine). Siia alla ei kuulu ekspertiisi kaasamine kapitalimahukates (investeerimis-)projektides. Eraldi ODA vormiks on viimastel aastatel kujunenud nn. eelarvetoetus / eelarveabi / eelarve otsetoetus avaliku sektori abi otse sihtriigi valitsusele (riigikassasse), mille mahtusid proportsionaalselt muu abi vormidega üha suurendada soovitakse. Eelarvetoetuse jagab abisaaja riigi valitsus laiali vastavalt riiklikule vaesuse vähendamise kavale (Poverty Reduction Starategy Paper, PRSP) 6, eritähelepanuga prioriteetsete alade (nt. tervishoid, haridus jm.) kulude katmisel ning majanduse arendamisel. 6 PRSP kohta vaata lähemalt IMF-i kodulehelt: Ida- Euroopa riikide seast on need olemas nt. Armeenial, Gruusial, Moldoval.

16 16 ODA saajate ringi määrab kindlaks OECD DAC-nimekiri 7, mida uuendati põhjalikult peale 2004.a. Kuni aastani eksisteeris 2 OECD DAC-nimekirja, millest esimeses (Part I: Aid to Developing Countries and Territories (Official Development Assistance) olid arengumaadest ODA-saajad ja teises OA-saajad (Part II: Countries and Territories in Transition (Official Aid). Viimaste hulka kuulusid keskmise tulutasemega riigid ning Ida-Euroopa riigid (endise Nõukogude Liidu (NL) liikmesriigid), kes aastal ELiga liitusid ja seega alates aastast, mil järjekordne nimistu avalikustati, enam abisaajate nimekirjas ei eksisteeri. Uues raamistikus on riigid jaotatud nende sissetuleku alusel nelja (4) kategooriasse. Lisaks ülaltoodud mõistete seletusele on allpool ära toodud kolm (3) olulist rahvusvahelist kokkulepet, mis rahvusriikide, sh. Eesti, Läti ja Leedu arengukoostöö arengut 21. sajandil olulisel määral mõjutanud on. Üksikute riikide arengukoostöö alused, põhimõtted, suunad baseeruvad suures plaanis aastal 192 ÜRO riigi ja üle kahekümne rahvusvahelise organisatsiooni poolt kokku lepitud Aastatuhande arengueesmärkides (Millennium Development Goals, MDGs) 8, milleks on kaheksa (8) ambitsioonikat eesmärki aastaks: 1. Likvideerida täielik vaesus ja nälg, 2. Saavutada üleilmselt alghariduse kättesaadavus, 3. Edendada sugupoolte võrdõiguslikkust ja luua naistele enam eneseteostusvõimalusi, 4. Vähendada laste suremust, 5. Parandada emade tervislikku olukorda, 6. Võidelda HIV/AIDS-i, malaaria jt haigustega, 7. Tagada loodussäästlikum keskkond, 8. Luua ülemaailmne partnerlusvõrk arengu edendamiseks. Riikide finantsiliste arengukoostöö kohustuste osas on määrava tähtsusega aastal toimunud ÜRO Monterrey rahvusvaheline arengu rahastamise konverents ja vastu võetud lõppraport Monterrey konsensus (Monterrey Consensus) 9. Viimasega võttis EL muu hulgas kohustuse suurendada oma ODA tasemele 0,7% RKT-st aastaks Vt. OECD DAC-nimekirju läbi aastate: 8 MDGs: 9 Monterrey konsensus:

17 17 Järgnenud EL-i Barcelona tippkohtumisel taaskinnitas Euroliit oma vastutust arengukoostöö valdkonnas poliitilise otsusega suurendada arengukoostöö vahendeid aastaks 0,39%-ni RKP-st (vrdl. saavutatud 0,33%-ga RKP-st 2002.a.). Korrigeerimaks seatud eesmärke lepiti 2004.a. EL-is kokku uutes vaheeesmärkides 10 : nn. uued liikmesriigid peavad püüdma suurendada oma arenguabi 0,17%-ni RKP-st aastaks 2010 ja 0,33%-ni RKP-st aastaks 2015, nn. vanad liikmesriigid kohustuvad vastavalt jõudma tasemeni 0,51% ja 0,7%. Määrava tähtsusega rahvusvahelise arenguabi tõhususe ja efektiivsuse tõstmisel ning riikide abiandmise põhimõtete ümberhindamisel on olnud 2005.a. Pariisi deklaratsioon (Paris Declaration, PD) ja selle vahehindamise dokument, 2008.a. Accra kõrgetasemelise foorumi tegevuskava (Accra Agenda for Action, AAA). 11 Pariisi deklaratsioonis leppisid doonorriigid kokku abiandmise harmoniseeritud ja jätkusuutlikumas raamistikus eesmärgiga abi mahu suurenedes garanteerida abi suurenenud efektiivsus a. Accra tegevuskava hindas toimunud muutusi, rõhutas PD eesmärke kiirendamaks nende paremat elluviimist ja saavutamist. Reformide laiem suund on tõsta abi mõju vaesuse ja ebavõrduse vähendamisele, suurendada majanduskasvu, luua ühiskondlikku (poliitilist, sotsiaalset, majanduslikku) kapitali ja kiirendada MDG saavutamist. PD seisukohti iseloomustab kõige üldisemas plaanis suurenenud: 1) sihtriikide omanduse (ownership) tunnustamise tähtsustamine, 2) vastavus sihtriikide poliitikatele (alignment), 3) doonorriikide praktikate harmoniseerimine (harmonisation of donor practices), 4) rõhk arengukoostöö tulemustele (management for results), 5) vastastikune aruandlus (mutual accountability). 10 Vt Pariisi deklaratsioon 2005 arenguabi harmoniseerimisest ja 2008 Accra kohtumise lõppjäreldused:

18 18 Omandus (Partnerriigid) Joondumine (Doonor partner) Harmoniseerimine (Doonorid) Ühiskokkulepped Joondumine partnerite agendaga Partnerid: agenda paikapanek Partnerite süsteemide kasutamine Protseduuride lihtsustamine Info vahetus Tulemused & vastastikune aruandlus Joonis 2. Abi kolmnurk: Pariisi deklaratsiooni graafiline kokkuvõte Allikas: Peter Sörbom (2007)

19 19 3. TEOREETILINE RAAMISTIK Antud peatükk tutvustab teoreetilist raamistikku, mida autor kasutab, et analüüsida Baltimaade päästealase arengukoostöö arengut ca paarikümneaastases perspektiivis: Eesti, Läti, Leedu saamist arengukoostöö abisaajateks, transformeerumist abisaajatest doonoriteks ja Baltimaade doonorimudeli kujunemist. Antud aspektist annab peatükk 3 ülevaate teoreetilisest mudelist, milles autor kombineerib uusinstitutsionalismi (ajaloolise) teooriat rajasõltuvuse ja tingimuslikkuse lähenemistega. Peale uurimuse kolme (3) teoreetilise aluse ülevaadet, nende magistritöös rakendamise tagamaade selgitamist lõppeb peatükk analüütilise mudeli väljajoonistamisega. 3.1 Arengukoostöö kui institutsioon Enne kui selgitada lahti uusinstitutsionalismi teooria olemus, on vaja defineerida, mida magistritöö kontekstis institutsioonina käsitletakse. Vastavalt tuntud uusinstitutsionalismi teoreetikute Halli ja Taylori 12 definitsioonile on institutsioonid riigi või majanduse organisatsioonilises ülesehituses kinnistunud (juurdunud) formaalsed ja mitteformaalsed protseduurid, käitumismallid, normid ja kokkulepped. Nendeks võivad olla nii põhiseaduslikud reeglid kui ametiühingute või pankade-ettevõtete käitumist reguleerivad kokkulepped. Üldistatult seovad ajaloolised institutsionalistid institutsioonid formaalsete organisatsioonide (üldisemate struktuuridega) ning nende avalikustatud reeglite ja/või vastuvõetud kokkulepetega. Kuigi antud magistritöö jätab vaatluse alt välja majanduslikud organiseerumise vormid, keskendub riiklikele, jätab eeltoodud definitsioon siiski piisavalt palju tõlgendamis- ja liikumisruumi, võimaldab institutsiooniks pidada laia valikut inimeste (protsessis osalejate) käitumist suunavaid, reguleerivaid raamistikke. 12 Hall and Taylor (1996), lk. 938.

20 20 Soovides institutsiooni mõistet täiendavalt kitsendada, saab seda teha, kui jagada eelmainitud kolme tasandisse 13 : 1. makro- ehk põhiseaduslik tasand, 2. ühisvaliku ehk poliitilise otsustamise (poliitikate) tasand, 3. operatiiv- ehk üksikotsuste tasand. Lähtudes magistritöö probleemipüstitusest, keskendub autor Baltimaade arengukoostöö uurimisel teisele ehk institutsioonide kui poliitilise otsustamise ja poliitikate tasandile. Kuna AK on rahvusriikide avaliku (välis-) poliitika üks osa, millest sõltub riikide käitumine konkreetsete partnerite suhtes, leiab valiku õigustamiseks täiendavat toetust Piersoni 14 mõttest: olulised (peamised) avalikud poliitikad määravad mängureegleid, mõjutades majanduslike ja poliitiliste ressursside jaota(u)mist, muutes alternatiivsete poliitiliste strateegiate kulude ja tulude suhet, järelikult avaldades mõju järgnevatele poliitilistele arengutele. Adrian Kay lisab eelnevale, et institutsioonid on olulised, kuna neid saab kirjeldada kui ühtset reeglite või piirangute kogumit, mis osalejate käitumist reguleerib, sõltumata sellest, kas institutsioone tegelikkuses austatakse, neid teadlikult või alateadlikult järgitakse (sarnaselt omandatud harjumustele). 15 Kay läheb oma arutlustes isegi kaugemale ja konkreetsemaks, väites, et institutsiooni kui poliitikate tasandit võib lahti mõtestada ka kui tervikut ehk poliitikate süsteemi (nt. arengukoostööpoliitika), mis jaotub poliitilisteks alasüsteemideks, igaühel oma osalejad, organisatsioonid, eesmärgid ja vahendid (nt. terviku üksikelemendid bilateraalse AK, multilateraalse AK, humanitaarabi alasüsteemid või veelgi detailsemalt terviku alaminstitutsioonid - AK eelarvestamise reeglid, kontaktide võrgustikud, standardoperatsioonid jne.). 16 Soovi korral saab poliitilisi alasüsteemegi vaadelda kui eraldiseisvaid tervikuid ; mis nii tervikut kui alasüsteeme ühendab, on see, et nad alluvad muutustele (muutusestabiilsuse vaheldumisele), mida saab empiiriliselt nii ajaloolise institutsionalismi kui rajasõltuvuse seisukohast analüüsida Kay (2005), lk Pierson (1993), lk Kay (2005), lk Ibid., lk Ibid., lk. 557.

21 21 Lähtudes erinevatest institutsioonide defineerimise võimalustest, on magistritöö kontekstis institutsiooni tõlgendatud selle kitsamas tähenduses kui rahvusriikide poliitikate tasandit, mida on võimalik vaadelda nii tervikuna kui jagada spetsiifilise poliitika alasüsteemideks. Teisisõnu, autori uuritavaks institutsiooniks on Põhjamaade, Baltikumi, Ida-Euroopa arengukoostöö poliitika ( tervik ) ühes selle alasüsteemidega poliitikakujundamise, elluviimise mehhanismid, samuti süsteemisisesed varasemad otsused ja muud alaminstitutsioonid, mis kõik mõjutavad, kuidas ja mis suunas /rajal institutsiooni liigub. 3.2 Uusinstitutsionalismi teooria Asudes tänapäevaseid institutsioone uurima, võib jätta kõrvale vana institutsionalismi (enne 1950ndaid), mis tegeles üksuste normatiivsuse ja formaalsuse uurimisega. Selle asemel on tulemuslikum analüüsida peale Ameerikas ndatel alguse saanud biheivioralistlikku e. käitumuslikku revolutsiooni esile kerkinud uusinstitutsionalismi allhoovusi ratsionaalse valiku (RVI), ajaloolist (AI) ja sotsioloogilist käsitlust (SI), mis kõik on veendunud ühes, nimelt, et institutsioonidel (ja neis osalejatel/aktoritel) on suur mõju poliitilistele protsessidele. 18 Uusinstitutsionalism kinnitab seega, et institutsioonid on olulised, kuna nad mõjutavad poliitiliste strateegiate kujundamist ja avaldavad sõltumatute või sekkuvate muutujatena mõju poliitiliste protsesside tulemustele. 19 Uusinstitutsionalismi teoreetikud Hall, Taylor, Aspinwall 20 jt. keskenduvad institutsioonide uurimisel kolmele peamise küsimusele: 1) millise loogika alusel institutsioonid toimivad, st. missugune on vahekord institutsioonide ja nende käitumise vahel; 2) kuidas seletada institutsioonide tekkimist ja muutumist; 3) mis tagab institutsioonide püsimajäämise. Kõik kolm peamist allhoovust üritavad igaüks oma nurga alt leida selgitusi eelmainitud küsimustele läbi institutsioonides osalejate huvide, identiteetide, eesmärkide ja tegevuste prisma uurimise. 18 Steinmo (2008), lk Thelen and Steinmo (1992), lk. 2, tsiteeritud Awesti (2007), lk Hall and Taylor (1996), Aspinwall (2000).

22 22 Alljärgnevalt on lühidalt kokku võetud uusinstitutsionalismi ratsionaalse valiku ja sotsioloogilise haru tuum võrdluses ajaloolise institutsionalismiga. Eelmainitud jäävad magistritöö fookusest tulenevalt analüüsist kõrvale, kuid omavad sellele vaatamata teatud aspektides ajaloolise institutsionalismiga ühiseid jooni ja avaldavad viimasele mõju. Ühe lausega, ratsionaalse valiku lähenemine näeb institutsioonides osalejate ratsionaalse käitumise ja strateegiliste otsuste tulemust, samas kui sotsioloogiline institutsionalism väärtustab identiteedi ning kultuurilis-spetsiifiliste faktorite tähtsust institutsioonide tekkimises, arenemises ja püsimises. Ajalooline ja sotsioloogiline institutsionalism kujunesid mõlemad ndatel, üritades selgitada institutsioonide rolli rahvusriigi sotsioloogiliste ja poliitiliste eesmärkide kujunemisel. Mõlemad ismid näevad institutsioone kui poliitilist keskkonda või kultuurilist konteksti, mis mõjutab ja modifitseerib osaleja arusaama sellest, mis talle kui üksikule parim on. Osalejate käitumine on pigem konteksti- kui eesmärgipõhine. Ajaloolise institutsionalismi eripära on see, et ta rõhub ajaloolisele järjepidevusele ja õppimisele, nn. rajasõltuvusele, mis kinnitab, et varem olemas olnud institutsioonilised struktuurid avaldavad mõju hilisematele formatsioonidele. Sotsioloogiline institutsionalism jällegi kinnitab osalejate identiteediotsingute tähtsust ning tõdeb, et sobivate käitumismudelite ja strateegiate valikul on institutsioonides olulisel kohal kultuurilis-spetsiifilised faktorid ning institutsioonide juured ulatuvad sügavale kultuurilistesse, kognitiivsetesse, sümboolsetesse, moraalsetesse tõekspidamistesse. 21 Ratsionaalse valiku institutsionalism kujunes küll eelmainitud kahe -ismiga suhteliselt samal ajal, 70ndatel aastatel, vastureaktsioonina Ameerikas levinud biheivioralismile, kuid tegelikult isolatsioonis ajaloolise ja sotsioloogilise koolkonna mõjudest. 22 Ratsionaalse valiku lähenemine baseerub tõdemusele, et institutsioonid luuakse (ja nad püsivad) selleks, et tagada ratsionaalselt käituvatele, omakasu maksimeerivatele 21 Hall and Taylor (1996), lk Ibid., lk. 942.

23 23 osalejatele läbi koostöö soovitud tulemused. Ratsionaalne, strateegiline käitumine väljendub teiste osalejate tõenäolise käitumise äraarvamises, oma valikute kohandamises teiste osapoolte omadega, kuigi tulemus võib siiski olla kollektiivselt sub-optimaalne; osalejate eesmärk on kollektiivsete otsuste ja institutsioonide läbi vähendada omavahelises läbikäimises tekkida võivaid transaktsioonikulusid (transaction costs), ennekõike minimeerida infopuuduse ja vastastikuste kohustustelepingute mittetäitmise negatiivset mõju Ajalooline institutsionalism Autor on magistritöö üheks teoreetiliseks alustalaks valinud ajaloolise institutsionalismi. Olulisemad põhjendused taolisele valikule Baltimaade päästealase arengukoostöö uurimisel on kokkuvõetavad järgmises võrdlustabelis: Tabel 1. Ajaloolise institutsionalismi ja Baltimaade päästealase AK võrdlustabel ajalooline institutsionalism vaatleb institutsioonide tekkimist ja arengut ajalises perspektiivis, kui jätkuvat protsessi institutsioonid kujundavad nii osalejate strateegiad (nagu ka RVI-s) kui eesmärgid, struktureerivad jätkusuutlikku poliitilist koostööd soosivat keskkonda ja poliitika tulemusi (vs. ad-hoc poliitikakujundamine) institutsioonid tekivad äkiliste/kriitiliste murdepunktide juures; uued murrangud võivad institutsiooni aja möödudes taas uuele toimimisrajale suunata institutsioonides osalejatel on igal ajahetkel mitmeid valikuvõimalusi / rajavalikuid, kuid nende arv on limiteeritud institutsioonidesse on sisse kodeeritud enda taastootmise mehhanism (tekitavad 23 Hall and Taylor (1996), lk , magistritöö vaatleb Baltimaade päästealast arengukoostööd ja täiustumist ca. 20 aasta lõikes 1990ndate algusest aastani ehk liikumist 0-punktist (mil AK mõistet Baltikumi välispoliitikas ei eksisteerinud) järgmistele (kõrgematele) tasanditele Baltikumi päästeametite kaasamine AK-sse Põhjamaadega võimaldas vastavate riigiametite kiiremat arengut, ambitsioonikamaid eesmärke, kontaktide- ja koostöövõrgustiku laienemist, toetas ka üldist poliitilis-majanduslikku arengut Balti riikides jne. Baltimaad kaasati abisaajatena AK-sse peale NL-i lagunemist ja riikide taasiseseisvumist Baltimaadest said ametlikud doonorid peale liitumist EL-iga aastal Baltimaadel ei olnud otsest kohustust 1990ndatel abi paluda / vastu võtta, samuti ei kohustatud neid 90ndate lõpul ise abi andma, veel vähem EL-i ja selle AK poliitikatega liituma (viimane on olnud pigem moraalne kui normatiivne eesmärk ja/või kohustus) tänu Põhjamaade-Baltikumi AK arenemisele ja tulemuslikkusele AK sisu vaid täiustus

24 24 osalejates püsivat positiivset tagasisidet, kasumlikkust), st. nad on kleepuvad ja tekitavad rajasõltuvust (minimeerivad valitud rajalt kõrvaleastumiste tõenäosust) institutsioonid on olemuselt stabiilsed, kuid see ei välista neis aset leidvaid pidevaid väikeseid muutuseid, kohandumist väliskeskkonnale (nt. materiaalsele ja tehnilisele abile lisandus tsiviilkaitse alase koostöö arendamine, hiljem rahvusvahelises koostöös osalevate päästemeeskondade loomine). Mõlemad osapooled väljendasid soovi koostööd jätkata, koostöö lõpetamine oleks tähendanud suurenenud kulutusi (nii materiaalses kui immateriaalses mõistes) 1990ndate lõpul hakkasid Baltimaad järkjärgult ja paralleelselt abisaamisega ise arengukoostöösse rahaliselt ning know-howga panustama. Protsessi võimendas oluliselt juba mainitud Baltimaade liitumine EL-iga 2004.a. Eelnenud tabel visandas üldjoontes AI olulisemad lähtepunktid, järgnevates lõikudes on AI olemus täiendavalt lahti mõtestatud. Kenasti ja lihtsalt on AI defineerinud Paul Pierson: See uurimissuund on ajalooline, kuna ta tunnistab, et poliitilist arengut tuleb mõista kui ajas kulgevat protsessi. Ta on institutsiooniline, kuna rõhutab, et paljud mainitud aeg-ruumis kulgevate protsesside mõjud tänapäevas tulenevad institutsioonidest olgu need formaalsed reeglid, poliitilised struktuurid või normid. 24 Ajaloolise institutsionalismi alustalaks on arusaam, et institutsioonidel on iseseisvalt kanda määrav, kui mitte keskne roll; osalejate otsused on kinnistatud komplekssesse konteksti/keskkonda, milles nad toimivad ning mille määravad institutsioonid; otsustajate valikud on limiteeritud institutsiooni loomise ajal sellesse inkorporeeritud arusaamadega. 25 Teisisõnu, nagu Pierson viitas, seletab AI institutsioone läbi formaalsete ja mitteformaalsete reeglite, mis on kujunenud pika ajaperioodi jooksul ja seeläbi tugevasti kinnistunud. Institutsioonid loovad ja taasloovad nendes osalejate eelistusi, eesmärke, strateegilisi valikuid, mis väljenduvad tegevustes ja tegudes, mis kutsuvad esile varasemate käitumismudelite korda(u)mist. Institutsioonid ja poliitikad julgustavad osalejaid arendama teatud oskusi, tegema investeeringuid, kulutama aega ja raha; tekitavad nn. kadunud kulud (sunk costs) ehk siduvad kohustused. 26 Paljudel 24 Pierson, Paul (1996), lk Aspinwall and Schneider (2003), lk Pierson, Paul (1996), lk. 317.

25 25 juhtudel viivad algsed sammud osalejate käitumise rajale, millelt on raske tagasi pöörata, kasvõi seepärast, et see on kulukas 27 (eelnevad investeeringud muutuvad mõttetuks, uued nõuavad lisapanust). Toimub rajavalikute lukustumine (lock-in), mis muudab varemeksisteerinud alternatiivid ebaveenvaks. 28 Kogu kirjeldatud süsteem püsib reeglina siiski tasakaalus, seda iseloomustab stabiilsus ja etteennustatavus. Mõneti on tegemist suletud ringiga, mille suureks eeliseks on vanemate osalejate kogemuste kumuleerumine, mis toetab institutsiooni järjepidevust ja kestmist. Institutsionaalne efekt ilmneb struktuuri loojate ettekavatsetud ja institutsiooni sissekodeeritud käitumisena Rajasõltuvus ja kleepuvad institutsioonid Ajaloolise institutsionalismi kontekstis kõlas mõned korrad sõna rajavalik, mis viitab ühteaegu protsessile, konkreetsetele aeg-ruumi paigutatud valikutele (radadele) ja liikumisele nende vahel ehk võimalusele kas sissetallatud rajale kindlaks jääda või seda muuta. Baltimaade päästealase arengukoostöö näitel oli üks olulisemaid rajavalikuid Eesti, Läti ja Leedu ees 1990ndate lõpul, mil tuli langetada otsus, kas püüda AK sihtriigist doonoriks saada või jätkata nii kaua kui võimalik vana moodi (st. jäädes võimaluste piires vaid abisaajaks). Rajasõltuvuse puhul on nüansse rohkem, kontekst keerukam. Rajasõltuvus tähendab ajaloolistes murrangupunktides institutsionaalse raja loomist, millel on ettearvamatu mõju sama raja uuendamisele läbi suureneva kasu protsessi osalejatele 30. Teisiti sõnastatuna, RS-i võib kirjeldada kui sotsiaalset protsessi, mis baseerub isevõimenduvatele mehhanismidele (institutsiooni püüd end taasluua), mille läbi suureneb osalejate kasu (tulu, positiivne tagasiside, nt. kindel tegutsemisraamistik läbinähtavate otsustamismehhanismidega) Pierson, Paul (1996), lk Ibid., lk Pierson, Paul (2000c), lk Schwartz (2004). 31 Pierson (2000a), lk. 251.

26 26 Siiamaani valitseb mõisteline segadus: kas käsitleda rajasõltuvust AI ühe osa / karakteristiku / lähenemisena või lahusseisva teooriana. Mõned autorid eristavad rajasõltuvust ajaloolisest institutsionalismist väites, et esimene opereerib süsteemi (nt. riigi) tasandil, teine aga üksuse (institutsiooni) tasapinnal. 32 Teine rühm teoreetikuid, kellega nõustub ka magistritöö autor, on veendunud, et olemuslikult on tegemist teineteisega sisu poolest ühilduvate mõistega ehk RS on üks võimalikke ja täpsustavaid lähenemisi AI all. Nagu väljendavad Peters, Pierre ja King: ajalooline institutsionalism näeb avalikku poliitikakujundamist ja poliitilisi muutusi eraldiseisva protsessina, mida iseloomustab pikaleveninud suhtelise stabiilsuse periood rajasõltuvus, millesse aegajalt sekkuvad äkilised ja ümberkujundavad jõud (formative moments). Nende ümberkujundavate perioodide jooksul määratletakse avalikus poliitikas uued eesmärgid, seatakse uued prioriteedid, arenevad uued poliitilised ja administratiivsed koalitsioonid, kes mainitud uuenenud poliitikate kaitsele asuvad 33. Ümberkujundavaid jõude on erinevad teoreetikud nimetanud ka dünaamilisteks / vahelduvateks tasakaaludeks (punctuated equilibria) 34 või kriitilisteks murdepunktideks / järgnevusteks (critical junctures / sequences) 35. Neil ajajärkudel leiavad seni tasakaalus olnud süsteemis aset kaugemaleulatuvamad muutused, mis vormivad ümber eksisteeriva institutsionaalse raja või sunnivad institutsiooni rada vahetama. Rajasõltuvuse eeliseks peetakse lähenemise võimet paremini lahti seletada ajaloolise institutsionalismi arenguprobleeme institutsioonide aeglast evolutsiooni, pikaldast mõju ümbritsevale, institutsioonidesse kodeeritud pikaajalise mälu inertsust, mis minimeerib konfliktide ja laiema poliitilise süsteemi muutuste mõju avaldumist jne. Üle korrates, definitsiooni poolest iseloomustab teatud institutsionaalset protsessi rajasõltuvus, kui esialgsed otsused millegi osas tingivad järgnevaid samme samas suunas ehk järjekord, milles asjaolud ilmnevad, mõjutab seda, kuidas nad avalduvad; samuti, muutuste suund konkreetse ajahetkeni piiritleb suunavalikud edaspidiseks. 36 Rajasõltuvuses avaldub järelikult varemeksisteerinud institutsionaalsete struktuuride mõju hiljem loodavatele uutele alaminstitutsioonidele, sh. otsustusmehhanismidele ja 32 Schwartz, Herman (2004). 33 Peters, Pierre and King (2005), lk Ibid. 35 Collier and Collier (1991), viidatud Peters, Pierre and King (2005). 36 Kay, Adrian (2005), lk

27 27 protsessi tulemustele. Rajasõltuvus kätkeb endas otsest viidet ajaloolisele järjepidevusele ja institutsioonisisesele õppimisele, mis tagavad institutsiooni taasloomise läbi positiivse vastukaja ning suurenenud tasu osalejatele. Nii nagu AI puhul (mida RS viimase teoreetilistes aspektidest toetab), sobib magistritöö kontekstis rajasõltuvus Baltimaade päästealase arengukoostöö tekkimise, arengu ja muutumise uurimiseks mitmel põhjusel. Vastav võrdlus on toodud tabelis 2. Tabel 2. Rajasõltuvuse ja Baltimaade päästealase AK võrdlustabel Baltimaade AK tekke ja suunamuutuse taga (sihtriigist doonoriks) saab näha olulist ajaloolist välisjõudu / põhjust, mille avaldumise mõju oli ettearvamatu ja ulatuslik uurimustöö keskendub ühe institutsiooni analüüsimisele läbi aja AK-le aluse pannud jõudusid saab eristada tekkinud olukorda säilitavatest jõududest institutsioonid jätkavad omal rajal aeglast muutumist, so kohanduvad keskkonnaga, kuid sisemised muutused on seotud eelnenud rajavalikutega institutsioonide sees toimivad väikesed jõud võivad akumuleeruda ning võimendada kriitilistes punktides toiminud välisjõudude mõju olemuselt juhuslikule rajavalikule NL-i lagunemine, EL-iga liitumise protsess AK, selle alaminstitutsioonid ehk päästeametid Baltimaade päästealase AK protsessi muutumine end sisemiselt taasloovaks ja stabiliseerivaks, osapooltele tulutoovaks Baltimaade päästeametite AK keskendumine teatud valdkondadele, sihtriikidele jne. Baltimaade positiivne tagasiside AKprotsessist viis aeglasele suunamuutusele hakata ise abi andma, mis kinnistus veelgi järgmises kriitilises punktis 2004.a. Lisaks, kogu süsteemi täiendavaks arengumotiiviks võib lugeda Balti riikide 1990ndate aastate majanduslik-poliitilist mahajäämust, isegi tagurlikkust, mis nö. püsiva põhjusena Eesti, Läti, Leedu AK arenemisele läbi kogu vaadeldud protsessi mõju avaldas (soov võimalikult kiiresti europaniseeruda ehk doonorite klubisse astuda). Enne kui tuua välja olulisem kriitika AI ja RS-i rakendamise kohta poliitilises analüüsis ning asuda kirjeldama magistritöö viimast kolmest teoreetilisest jalast tingimuslikkust, tuleb viidata veel ühele iseloomulikule nähtusele AI-s ja RS-s, nimelt institutsioonilisele kleepuvusele. Kui rajasõltuvus väljendab institutsiooni kammitsetust paikaloksunud struktuurist, osalejate valikuvõimaluste ahenemist, siis kleepuv institutsioon viitab samuti varasematele siduvatele lubadustele, sellest johtuvalt

28 28 struktuuri inertsusele e. ülesehitusele, mis välistab institutsionaalsed ja poliitilised reformid. Pierson 37 on termini kohta öelnud: Institutsioonid on tihti kleepuvad kujundatud sellisteks, et nad takistavad institutsionaalset ja poliitilist reformi. Talle assisteerivad Aspinwall ja Schneider: [Kausaalsus] on kahepoolne samal ajal kui osalejad valivad institutsiooni, piiravad institutsioonid osalejat. [Institutsiooniline] ja poliitiline areng võivad lõppkokkuvõttes järgida vaid ühte paljudest radadest ning ajalooline institutsionalism ei näita üles otsest eelistust ühe või teise raja suhtes. Pole mingit põhjust, miks osalejad ei võiks edaspidi institutsioonilist korraldust muuta, et see paremini nende vajadustele vastaks, kuid laialdane uurimustöö viitab eelnenud strukturaalsete kokkulepete kleepuvusele ja püsivusele Ajaloolise institutsionalismi ja rajasõltuvuse kriitika Ajalooline institutsionalism algab institutsioonidest ja küsib, kuidas nad osalejate käitumist, huvisid mõjutavad; institutsioon on relatiivne ja muutuv, teda mõjutab (ajalooline) taustsüsteem; rajasõltuvus kätkeb endasse nii institutsioonilise järjepidevuse kui võimaliku (struktureeritud) muutuse. 39 Ajaloolise institutsionalismi ja rajasõltuvuse kriitika jaguneb mitmeks 40 : neile heidetakse ette liigset metafoorsust stiilis ajalugu mäletab, ajalugu on oluline ; lähenemiste eklektilisust (nt. kuidas institutsioonid käitumismustreid mõjutavad); liigset äramääratletust, stabiilsuse ülerõhutamist, samas suutmatust ette ennustada tuleviku suundumusi (pilt on vaid ajaloolistel väärtustel, mis võivad olla iganenud); poliitilise protsessi puudulikku lahtiseletamist pikaajalise ajaperspektiivi tõttu (millega kaasnevad juba mainitud aeglane evolutsioon ja laiem mõju); ideede rolli alaväärtustamist (ideesid, nende mõju ei kohelda piisavalt süsteemselt ja koherentselt); konflikti(de) esinemistõenäosuse välistamist analüüsist; üleliigset üldistamist ja kontsentreerumist 37 Pierson (1996), lk Aspinwall (2004), lk Thelen (1999), lk Greener (2005), Kay (2005), Pierson (2000a), Schwartz (2004).

29 29 makrotasandi analüüsile (ei võeta arvesse nn. struktuuri-agendi / institutsiooni-osaleja (tema ideede) dilemmat ehk kumb-kumba rohkem mõjutab). Pierson 41 on oma artiklis välja toonud 3 peamist poliitilis-institutsioonilist tühimikku : 1) otsustajate lühinägelikkus lähtumine personaalsetest eelistustest, mis on lühiajalised, samas kui institutsionaalsed järelmõjud ulatuvad kaugele tulevikku, seovad tulevasi osalejaid, kelle reaalsed huvid võivad olla teisenenud (st. arengu seiskumise põhjuseks on pahatihti võimulolevate otsustajate soov piirata tulevaste põlvkondade otsustusvõimalusi); 2) ettearvamatute tulemuste sage ilmnemine pidevad ümberkorraldused väliskeskkonnas vähendavad institutsiooni kiiret, adekvaatset reageerimisvõimet; 3) osalejate muutuvad eelistused osalejate huvide nihkumine, mis viib ebatäielike protsessideni. Schwartz 42 suhtub skepsisega väidetesse, et: 1) väikesed muudatused raja algul viivad suurte ja pikaajaliste muudatusteni, rõhutades, et tõsised tagajärjed nõuavad suuri muutusi; 2) suurem integreeritus ja pikaajalisem rajajärgimine toovad süsteemis osalejatele suuremat kasu (vrdl. suurem integreeritus teeb rajalt kõrvaleastumise kulukamaks ja tülikamaks ning koormab institutsiooni, seda rohkem, mida enam on institutsioon ajaloolisesse pärandisse kinnistunud); 3) kriitiliste murdepunktide esinemine ja evolutsioonilise tasakaaluseisundi kujunemine (lõhkumine) sõltuvad süsteemivälistest teguritest ( süsteemi lukustumine / lock-in vrdl. tähelepanu peaks enam pöörama süsteemisisestele tõukejõududele, nn. lahtilukustamisele ehk lock-out ile sellele, kuidas uusi süsteeme ise luua ja vajadusel rajalt kõrvale astuda). Üheks suurimaks probleemiks ajaloolises institutsionalismis peetakse suutmatust integreerida institutsiooni välissüsteemi muutusi peale murrangulist tekkeperioodi (institutsiooni taasloomise protsessi käivitumisel). Iseenesest ei eita teoreetikud evolutsioonilisi muutusi, kuid problemaatiliseks on ühest küljest asjaolu, et muutused 41 Pierson (1996), lk Schwartz (2004), lk. 4-6.

30 30 on tihti kiired, nõuavad samavõrra adekvaatset reageerimist, mida ajalooline lähenemine ja rajasõltuvus ei võimalda; teisest küljest, peale institutsioonide on teisigi muutuste põhjustajad, nt. sotsiaalmajanduslikud arengud, ideede roll strateegiate ja käitumise kujundamisel, millega arvestamisel on ajaloolisel institutsionalismil raskusi. Sel moel võib AI tingida ebaefektiivseid institutsionaalseid valikuid keskkonna muutudes ei paku varasemad otsused küllaldasi lahendusi ja soodustada nende püsimist (kiire ümberkorraldumine oleks institutsioonile kulukam ja veelgi negatiivsema mõjuga). Üldlevinud lähenemise kohaselt sotsiaalteadustele on muutuse aluseks tihti vastuolu erinevate ühiskondlike (eksogeensete) ja/või institutsionaalsete (endogeensete) jõudude vahel, mis paisub konfliktiks ning toob kaasa ümberorientatsiooni institutsiooni aluseks olevates poliitikates või ideedes. Muutuste algatamine poliitilistes institutsioonides on peaasjalikult raskendatud seetõttu, et vastupidiselt nt. majandusele, kus kõrge konkurentsivõimelisus ja sotsiaalne õppimisvõime annavad ettevõttele turu-eelise, valitsevad institutsioonide sees ja seas vaba turu põhimõtte asemel hierarhilised suhted ning toimub pidev kinnistunud seaduspärasuste (nested rules 43 ) taastootmine. Pierson toob antud olukorras institutsiooni muutusresistentsuse põhjustena välja kaks eelnevalt juba kaudselt mainitud aspekti: 1) otsustajate soovi vähendada enese valikuvõimalusi suurema ja õilsama eesmärgi nimel (credible commitment; viide rajasõltuvuse tekitamisele) ja 2) otsustajate soovi kindlustada poliitiliste muutuste tuules tagalat (political uncertainty). 44 Kokkuvõtvalt taandub institutsiooni olemus ja jätkusuutlikkus viimaks sellele, kas institutsioonisiseselt saavutab poolehoiu rajasõltuvus ja institutsiooniline evolutsioon ja/või suudab institutsioon sisemiste/väliste ressursside ning tõugete mõjul astuda efektiivsemalt funktsioneerivale ajaloolisele rajale, alternatiivina mainitud raja tekitada. Baltimaade päästeametite arengukoostöös võib täheldada nii rajasõltuvuse kui AK sisemise evolutsiooni esinemist. Eksisteerivad ka välised tõukejõud, millega kohandudes Eesti, Läti, Leedu aja möödudes AK subjektidest (abisaajatest) päästealase 43 Pierson, Paul (2000c), lk Ibid., lk. 491.

31 31 arengukoostöö doonoriteks transformeerusid. Eelnevast johtuvalt ja kriitikale vaatamata on sobilik magistritöös AI ja RS-i teoreetilist raamistikku kasutada, kuivõrd see annab vastused peamistele küsimustele kas ja kuidas Baltimaad institutsionaliseeritud süsteemis (AK-s) ülevõetud (süsteemi osalisena omandatud) rollimudeleid kopeerisid (tagades konkreetse institutsionaalse käitumise taastootmise). 3.3 Tingimuslikkuse teooria Tingimuslikkuse lähenemise kaasamise eesmärgiks magistritöö teoreetilisse raamistikku on: 1) täpsustada Baltikumi päästeametite arengukoostöö analüüsi (pakkuda aluseid konkreetsete AK projektide võrdlemiseks), 2) fokuseerida lisaks rahvusriikides toimuvatele institutsionaalsetele muutustele tähelepanu ka eelnevatest tulenevatele ja, vastupidi, neid mõjutavatele riikide välispoliitilistele huvidele, motiividele, vajadustele (doonorite motiivid vs. sihtriigi vajadused abile). Tingimuslikkuse kaasamine aitab vähendada ka kriitikat (katta tühimikku) ajaloolise institutsionalismi ja rajasõltuvuse rakendamises poliitikateaduste analüüsile, tuues selgemini esile osalejate rolli uuritavas laiemas struktuuris (riikidevaheline AK) (nn. struktuuri-agendi/osaleja probleem). Põhjendused tingimuslikkuse lähenemise valikule Baltimaade päästealase arengukoostöö uurimisel on kokkuvõetavad järgmiselt: Tabel 3. Tingimuslikkuse lähenemise ja Baltimaade päästealase AK võrdlustabel tingimuslikkuse rakendamine aitab paremini struktureerida-visandada institutsioonis osalejate huvid, motiivid ja nende vastavuse vajadustele, samuti hinnata eelmainitute muutumist ajas tingimuslikkuse (olemasolu) uurimine aitab paremini mõista huvide, motiivide funktsiooni institutsiooni järjepidevuse, taastootmise tagamises (rajasõltuvuse tekitamises) vs. ümberkujundamise algatamises tingimuslikkuse läbi saab paremini hinnata institutsiooni toimimise efektiivsust ja Põhjamaade-Baltikumi ja Baltikumi-Ida- Euroopa päästealase arengukoostöö algatamise ja jätkumise üheks eelduseks oli osapoolte abiandmise motiivide vs abisaamise vajaduste (ümber) hindamine Põhjamaade-Baltikumi vaheline AK, seega seatud tingimuslikkuse kriteeriumid, avaldasid protsessile pigem positiivset mõju, mille tagajärjel tekkis Baltimaadel võimalus Põhjamaade doonorikäitumist (mustrit) iseenda Ida-Euroopa partnerriikide AK raamistikku üle kanda ehk Baltimaad sattusid oma varasematest valikutest rajasõltuvusse tulenevalt seatud tingimuslikkuse kriteeriumite asjakohasusest kujunes

32 32 tulemuslikkust tingimuslikkuse läbi saab vaadelda institutsiooni adapteerumist pidevalt mõju avaldavatele välisfaktoritele (sh. üldlevinud rahvusvahelised põhimõtted, reeglid teat. poliitikavaldkondades) Baltikumi AK (nii sihtriigi kui doonorina) kas rohkem või vähem tulemuslikuks, millest sõltus ja sõltub AK jätkamise mõttekus (AK projektide otsene kasu/tulu mõlemale osapoolele) tingimuslikkuse kriteeriumid ei ole ajas konstantsed, vaid modifitseeruvad nii ühes institutsiooni enese evolutsiooniliste muutuste kui laiemate poliitilise süsteemi muutustega (nt. Baltimaade liikumine plaanimajandusest eurointegratsiooni suunas, AK aktsepteerimine demokraatliku rahvusriigi (moraalse?) kohustusena abivajajaid aidata, mitmete rahvusvaheliste AK-d puudutavate kokkulepete arvestamine tõid kaasa konditsionaalsuse sisu ja rakendamise ülevaatamise) Järgnevalt ülevaade sellest, mida tingimuslikkuse all arengukoostöös mõistetakse ja kuidas seda abiandjate motiividest lähtuvalt analüüsida Tingimuslikkuse olemus ja erinevad lähenemised Lihtsalt sõnastades on tingimuslikkus ehk konditsionaalsus doonorite motiveeritud (motiividest sõltuva) arenguabi piits ja präänik, mille eesmärk on muuta sihtriigi käitumist soovitud suunas. Arengukoostöö tulemused on jätkusuutlikud vaid juhul, kui abi struktuur aitab ühildada abi motiivid sihtriigis olemasolevate probleemidega (vajadustega). 21. sajandil on arengukoostööga tegelevad arenenud riigid läbi mitmete rahvusvaheliste kokkulepete korduvalt kuulutanud, et arenguabi üks peamisi eesmärke on (lisaks vaesuse vähendamisele maailmas) soodustada hea valitsemistava juurdumist arenevates riikides. Eelneva all mõeldakse, et arenguabi toob kaasa positiivseid muutuseid, soodustab reformide algatamist ja jätkumist, mis üheskoos viivad hea ja kõigi osapoolte huvisid arvestava valitsemistava rakendamiseni. Seejuures on süvenenud veendumus, et hea valitsemistava ja majandusarengu takistajateks on nõrgad avaliku sektori organisatsioonid. Eelnevast johtuvalt on viimastel aastakümnetel arenguabi ja tingimuslikkus suunatud avaliku haldusaparaadi tugevdamisele sihtriikides, mis on

33 33 eelduseks majandustõusule ja kompetentsete arengukoostöö partnerite väljaarenemisele. 45 Arenevates maades läbi viidavate reformide fookus on liikunud hindade korrigeerimiselt institutsioonide korrigeerimisele. 46 Reaalsuses tuleb tunnistada, et arengukoostöö algusaegadest peale Teise maailmasõja lõppu on nii rahvusvahelised organisatsioonid kui üksikud doonorriigid oma arengukoostöö partneritele peale surunud mitmeid demokraatlikke ja õigusriigi põhimõttest lähtuvaid norme, tihti nende õiget ajastamist, järgnevust ja sihtriigi konteksti sobivust läbi mõtlemata. 47 Sinna liituvad praktikate järelekontrollimatus, poliitikate vale operatsionaliseerimine, doonori poolne algatus (vs. partneri initsiatiiv), doonori väärtuste domineerimine ndate aastate lähenemine konditsionaalsusele on võrreldes 1980ndate vana mudeliga siiski muutunud. 49 Oluline abiandmise ja arengukoostöö protseduuride ümbervaatamine, -hindamine toimus 2005.a. Pariisi deklaratsiooni 50 valguses. Viimasega seoses on üha suurenenud tähelepanu abi efektiivsusele, partnerriikide omandusele, doonorite koordineeritusele jne., kuid selle kõige taustal ei ole tingimuslikkus arengukoostöö kontekstist kadunud. Üldlevinud lähenemised konditsionaalsusele on järgmised: - majanduslik (peamiselt ndatel) vs. poliitiline (1990ndad jj.), - ex-ante / protsessile orienteeritud (põhineb paikapandud eesmärkide saavutamisel) vs. ex-post / tulemustel baseeruv (nn. selektiivne tingimuslikkus; põhineb juba saavutatud tulemuste arvessevõtmisel), - programmiline (põhineb riikide/rvo-riigi vahel kokku lepitud programmi(de)l, hõlmab nt. imporditoetusi, laenude kustutamist, eelarve otsetoetusi) vs. poliitikapõhine (rohkem ad-hoc iseloomuga abi eraldiseisvatele projektidele). 45 Kim, Pan Suk (2009), lk Ibid., lk Ibid., lk Ibid., lk 556, Laias plaanis võib arenguabi konditsionaalsuse jagada kahte (2) ajajärku: 1) I laine ndatel seoses Ladina-Ameerika ja Aafrika võlakriisidega, 2) II laine 2000ndate keskpaigast alates seoses 2005.a. Pariisi deklaratsiooni ja 2008.a. maailmamajanduse kriisiga. 1980ndad seonduvad poliitikapõhiste laenude ajastu algusega. Debatt tekkis suuresti tingituna 1980ndate aastate Ladina-Ameerika võlakriisist kuidas ja mil määral peaks sealsetele riikidele andma välisabi, laene kustutama, tingimusi seadma. Edasi liikus samade teemade fookus Aafrikasse. Vt. ka Koeberle, Stefan et al. (2005), lk. 3; Kanbur, Ravi (2000). 50 Vt. Pariisi deklaratsioon 2005:

34 34 Kõige laiemas plaanis saab tingimuslikkust näha vastandusena majanduslikud versus poliitilised kriteeriumid abi saamiseks. Olemuselt on need hõlmatud ex-ante vs. ex-post konditsionaalsuse raamistikku. Ex-ante tingimuslikkus tähendab arenguabi sidumist vajalike poliitiliste meetmete ja poliitikate kujundamisega, mis tagavad partneri riikliku arengu ning majanduskasvu. Ex-ante tingimuslikkuse kohaselt on abi saamise argumendiks sihtriigi keskendumine teatud eesmärkidena püstitatud tulemuste saavutamisele. Sel puhul nõuab doonor, et partnerriik/riigiasutus lähtuks oma tegevuses tema etteantud soovitustest, juhtnööridest. Võimalike negatiivsete mõjudena protsessile võivad ilmneda eesmärkide mittekattumine partneri tegelike vajadustega, eelmainitute täitmise võimatuks osutumine (tulenevalt partneri siseriiklikest või välistest mõjudest), samuti abisummade ülepaisutamine (abi antakse enam kui sihtriik seda efektiivselt kasutada suudab). Vastandlikuna ex-ante konditsionaalsusele saab arenguabi hinnata ex-post ehk selektiivsuse põhimõttest lähtuvalt. Sihtriike hinnatakse nende eelneva käitumise ja reformide läbiviimise kogemuse põhjal. Seega, kui ex-ante konditsionaalsus hindab ja nõuab abisaajatelt teatud poliitikate ning ökonomeetriliste näitajate saavutamist, siis selektiivsuse lähenemises baseerub arenguabi andmise otsus partneri hea ja efektiivse valitsemise näitajate reaalsele hinnangule. Viimasel juhul antakse arenguabi neile, kellel soodsad tingimused juba loodud on: toimub nö. positiivne diskrimineerimine nende riikide osas, kellel on ette näidata hea valitsemistava järgimine ja suutlikkus tagada abi administreerimine. Negatiivsete aspektidena kahandab ex-post tingimuslikkuse rakendamist kõige adekvaatsemate, representatiivsemate (sihtriigi olukorra) hindamiskriteeriumite selekteerimise vajadus (nõuab doonorite head koordineeritust), samuti abiandmise jätkamise vajaduse õigustamine doonorriigi avalikkuse ees. 51 Ex-ante ja ex-post tingimuslikkuse vahele võib tõmmata kausaalse seose: kui sihtriigid on täitnud ex-ante tingimused ehk kasutanud abi eesmärgipäraselt, võtnud omaks õiglased poliitikad ja hea valitsemise põhimõtted ning käitunud igati vastutustundlikult, peaks doonor olema motiveeritud üle vaatama senised abi tingimused ning asendama 51 Ostromy, Elinor et al. (2002), lk

35 35 need ex-post konditsionaalsuse põhimõtetega, sealt veelgi edasi, liikuma igasuguse tingimuslikkuse kaotamise suunas. 52 Doonori seisukohast ei pruugi see ometi olla kõige ratsionaalsem käitumine, kuna ex-post tingimuslikkus viitab: 1) sihtriigi suurenenud omandusele (riik suudab ise abi efektiivselt administreerida, tekitades lisamotivatsiooni riiki tulevatele erainvesteeringutele); 2) vähenenud vajadusele doonori kontrolli ja hindamise järele, mis kahandab abiandja eelisseisundit oma strateegia ja eesmärkide elluviimisel ning abisaaja riigisüsteemile mõju avaldamisel. 53 Mistahes tingimuslikkuse kriteeriumeid (sh. programmilised vs. poliitikapõhised, mida magistritöö autor siinkohal pikemalt lahti ei seletata) ei saa siiski uurida konkreetsest kontekstist iseseisvalt, vaid oluline on defineerida, millised on abiandmise taga olevad doonori motiivid (millest tingimuslikkus johtub). Ülevaate motiividest annab järgnev alapeatükk Tingimuslikkuse seos motiividega Berthélemy 54 jagab motiivid kaheks, need põhinevad kas omahuvil või altruistlikel eesmärkidel. Esimesel juhul on tegemist egoistlike doonoritega, kelle abiandmise eesmärgid võivad olla geopoliitilised (eelistatakse sarnase mõtteviisiga partnereid), tuleneda koloniaalsidemetest (seos partnerite sisepoliitikaga, sh. etniliste huvidega); baseeruda majandusloogikal (kaubanduse õhutamine, seotud abi (tied aid)) või finantshuvidel (soodsate laenude poliitika). 55 Teisel juhul arvestavad abiandjad sihtriigi vajadusi ja eeliseid. 56 Tõeliste arengukoostöö motiivide ehk altruistlike eesmärkidena käsitleb Berthélemy abi kõige hädalisematele ja võimalikult efektiivset abi (abi suunamine sinna, kus sellest kõige enam kasu on, mis omakorda tähendab abi tõhusama majandus- ja valitsemispoliitikaga sihtriikidele). 57 Lähtuvalt enesemääratlusest on järgnevalt doonori otsustada, kas ja millistele potentsiaalsele abisoovijale abi anda ning kui, siis mis mahus. Läbiviidud empiirilise 52 Ostromy, Elinor et al. (2002), lk Ibid., lk Berthélemy (2006), lk Ibid., lk Ibid., lk Berthélemy (2006), lk. 184.

36 36 analüüsi baasil 58 väidab teoreetik, et Põhjamaadest kuuluvad altruistlike doonorite hulka Norra ja Taani (lähtuvad põhimõttest: mida suurem on vajadus, seda rohkem tuleb abi anda), samas kui Soome on mõõdukalt altruistlik ning sama eeldab autor ka Rootsi 59 kohta. 60 Berthélemy loogikaga mõneti kattudes, teisalt seda laiendades on Szirmai 61 defineerinud kokku 4 erinevat motiivi, mida arengukoostöös osalevad riigid kasutavad: - moraalne vaesuse ja nälja vähendamine, elamistingimuste parandamine, rikastevaeste vahelise lõhe vähendamine, koloniaalminevikust tuleneva võla kustutamine; eelistatud on suure vaeste hulga, madala sissetuleku, samas funktsioneeriva riigiaparaadiga sihtriigid; - vastastikune ja/või omahuvi rahvusvaheliste konfliktide ennetamine, globaalsete keskkonna ja migratsiooniprobleemidega tegelemine, nõrkade riikide toetamine üleüldise julgeoleku eesmärgil; - majanduslik uute turgude loomine, oma turu toetamine muu hulgas läbi seotud abi 62 ; - poliitilis-strateegiline tuleneb doonori välismajanduse, -poliitika ja julgeoleku huvidest (nn. kaitsealase abikäe poliitika, outreach policy) ja toetab nende elluviimist. Mõlemate Berthélemy ja Szirmai ettepanekud riikide arengukoostöö motiivide jaotamise osas hõlmavad nii poliitilisi kui majanduslikke kaalutlusi. Toetudes erinevate teoreetikute lähenemistele (Peter Burnell, 1997; Gordon Crawford, 2001; Fin Tarp, 2000) rõhutavad Sobis ja de Vries poliitiliste ja majanduslike dimensioonide kombineerumist tänapäevase abi tingimuslikkuses. 63 Välja hõigatud eesmärkideks tingimuslikkuse seadmisel on demokraatia, inimõiguste ja hea valitsemise tava järgimine, kuid kõige taustalt pole siiski kadunud ka vana poliitika ajamine, milles 58 Baasandmed põhinevad 17 riigi ndate aastate statistikal. 59 Rootsi ei olnud analüüsi kaasatud, kuna tulenevalt riigi väga laiast arengukoostöötegevusest esineb OECD DAC-andmebaasis puudulikke andmed abi geograafilise jaotuse osas 1990ndate keskpaigas. 60 Berthélemy (2006), lk Szirmai, A. (2005), tsiteeritud Sobis ja de Vries (2009), lk Rahvusvaheline üldsus on üha rohkem seotud abi kaotamise poolt, kuna see tähendab reaalsuses sihtriigi kohustust kulutada saadud raha doonorriigist kaupade ja teenuste sisseostmiseks. 63 Sobris and de Vries (2009), lk. 570.

37 37 mängivad rolli doonorite julgeoleku- ja majanduskaalutlused. 64 Poliitiline ideoloogia, välispoliitika ja majandushuvid, ka majandusareng nii omaette eesmärgina kui ühe konditsionaalsuse kriteeriumina on olnud olulised nii kommunismi levitamisel kui arengukoostöö eesmärkide realiseerumisel, nagu näiteks vaesuse vähendamine, demokraatia arendamine, sugude võrdsus, sotsiaalne areng ja turgude laiendamine. 65 Boschini ja Olofsgårdi Lääne riigi uuring välisabi ja selle poliitilis-strateegiliste motiivide kohta ( aastail) kinnitab siiski, et 1990ndatest alates on abiandmine olnud märksa vähem strateegiline. Autorid otsisid seoseid julgeolekumotiivist lähtuvalt käituvate doonorite, kõrge julgeolekuriskiga aegade (Külm sõda), abisaajate poliitilise lojaalsuse ja militaarkulutuste taseme vahel ning leidsid, et abimahtude üleüldist vähenemist 1990ndatel on võimalik selgitada julgeoleku motiivi kadumisega doonorite abiandmise loogikast ning asendumisega võitlusega maailmas leviva vaesuse vastu. 67 Muu seas ütlevad Boschini ja Olofsgård, et nn. sarnaselt mõtlevad riigid 68, teiste seas Põhjamaad Taani, Norra, Rootsi on võrreldes ülejäänud valimi riikidega olnud vähem mõjutatud strateegilistest ja majanduslikest motiividest-konditsionaalsusest. 69 Arenguabi sidumise inimõiguste, demokraatia ja hea valitsemise põhimõtetega võtsid samuti innovaatilisena Külma sõja järgses välispoliitikas kasutusele Põhjamaad. 70 Eelnenud doonorite erinevate motiivide kirjeldus kinnitas, et peale kitsamalt poliitiliste ja majanduslike on olemas veel moraalsed (altruistlikud) ja omahuvid, mis sihtriikidele esitatavaid nõudmisi põhjendavad. Abisaajate osalust tingimuslikkuse kriteeriumite kujunemisel ei ole töö autor siiamaani eraldiseisvalt puudutanud, kuid kahtlemata on nende reaalsetel ja põhjendatud vajadustel arengukoostöö protsessis samavõrra, kui mitte olulisem roll. Sihtriigi vajaduste ampluaa piirjooned joonistuvad välja doonorite motiivide kaudu, ulatudes vaesuse vähendamisest demokraatia ja turumajanduse, toimiva avaliku sektori ehitamiseni. 64 Ostromy, Elinor et al. (2002), lk Ibid., lk Boschini and Olofsgård (2005), lk Boschini and Olofsgård (2005), lk Stokke (1989), viidatud Boschini ja Olofsgård (2005), lk. 3, Boschini ja Olofsgård (2005), lk Sobris and de Vries (2009), lk. 570.

38 38 Kõige olulisem aspekt, millest doonorid tingimuslikkuse seadmisel lähtuma peavad, on partnerriikide vajaduste ja võimaluste korreleerimine doonori enda motiivide ja huvidega. Valik lisakriteeriumeid on kirjas alljärgnevas loetelus 71 : - sihtriikide vajadustele doonori motiividega võrdse esindatuse andmine (jätkuva dialoogi võimaldamine doonori-sihtriigi vahel) - sihtriigi initsiatiivi õhutamine (vrdl. doonori ajendatud AK) - sihtriigi võimaluste adekvaatne hindamine (abi liigi ja mahtude korreleerimine vastuvõtmise suutlikkusega) - sihtriigi kaasamine arengukoostöö kõigisse etappidesse (formuleerimine, rakendamine, monitoorimine, hindamine) - sobiva tasakaalu leidmine sihtriigi omanduse ja doonori kontrolli vahel (sõltub mh. sihtriigi administratiivsest võimekusest, mis on samal ajal ka üks konditsionaalsuse eesmärke) - sihtriigi eesmärgile pühendumise väärtustamine (poliitilistest jm. tõmbetuultest sõltumatuse garanteerimine) - akuutsete probleemide taustal laialdasema demokraatia ja majandusarengu õhutamine - militaarselt motiveeritud ja seotud (majandusliku) abi minimeerimine - tingimuslikkuse rolli järk-järguline vähendamine (nt. ex-ante -> ex-post) Järgnev alapeatükk (punkt 3.4) täiendab peatükk 2-s visandatud uurimustöö analüütilist mudelit. Selles on kirjeldatud motiveeritud tingimuslikkuse kriteeriumid autori poolt kombineerituna-grupeerituna arvesse võetud. 3.4 Kombineeritud analüütiline mudel Magistritöö eesmärk on võrdleva analüüsi meetodit kasutades uurida Baltimaade päästeametite arengukoostöö ja vastava poliitika institutsioonilist tekkimist, muutumist, teisenemist, selgitades läbi ajaloolise institutsionalismi ja rajasõltuvuse välja institutsioonide mõju osalejate eelistustele ja strateegiatele. Tingimuslikkuse teoreetiline lähenemine täiendab vaatlusvälja institutsioonides opereerivate osalejate spetsiifiliste 71 Loetelu pole ammendav; selle kokkupanemisel toetub autor Ostromy, Elinor et al. (2002) kirjapandule.

39 39 huvide, motiivide, vajaduste väljaselgitamisega, mis on arengukoostöö raamistikus tähtsad, kuid mille funktsioonidele (vrdl. päritolule) AI ja RS üleliia tähelepanu ei pööra. Mudeli rakendamisel Eesti, Läti, Leedu võrdlevale analüüsile võtab magistritöö autor Põhjamaade motiivide kujunemisel arvesse kolme teoorial baseeruvat väidet / tingimust, kuid ei eelda nende 100%-list paikapidavust: - Põhjamaadest kuuluvad Norra ja Taani nn. altruistlike doonorite hulka (lähtuvad põhimõttest: mida suurem on vajadus, seda rohkem tuleb abi anda), samas kui Soome ja Rootsi on mõõdukalt altruistlikud (altruismi ja egoismi vahepeal); 72 - Taani, Norra ja Rootsi on abiandmises olnud vähem mõjutatud strateegilistest ja majanduslikest motiividest-konditsionaalsusest; 73 - arenguabi sidumise poliitiliste (inimõiguste, demokraatia ja hea valitsemise) motiividega võtsid Külma sõja järgses välispoliitikas kasutusele Põhjamaad. 74 Joonisel 2 on toodud täiendatud magistritöö teoreetiline raamistik. 72 Berthélemy (2006). 73 Boschini and Olofsgård (2003). 74 Sobris and de Vries (2009).

40 Joonis 2. Baltmaade päästealase arengukoostöö uurimise teoreetiline raamistik (II) Ajaloolineinstitutsionalism(AI)+rajasõltuvus(RS)arengukoostöös sündmusteajalinejärgnevus algnekriitilinevälisjõud/'ajaloolinepõhjus' institutsiooni(akjaselle'alaminstitutsioonide')loomine rajavalikuteolemasolujakleepuvus süsteemisisenetaasloomine(suurenevpostitiivneefekt) evolutsioon,sisemistemõjujõududekumuleerumine Mudeliomaksvõtt Mudelikohandamine Mudelikopeerimine SuM Põhjamaade'käitumismudel' (Rootsi,Soome)* 1990ndad Doonorimotiivid altruistlikud/moraalsed (vaesus,nälg,elamisting.) poliitilised (demokraatia,hvt**,iõ***) majanduslikud (majandus jafinantsareng) omahuvi/strateegilised (kaitsejajulgeolek,geopol.) Tingimuslikkus poliitilinevs.majanduslik ex antevs.ex postvs.puudub SvM Baltimaade'käitumismudel' (Eesti,Läti,Leedu) Sihtriigivajadused defineeritud:pol.,maj., sots kult.,strateegilised läbiräägitud reaalsed,täidetavad, poliitiliseltneutraalsed 1990ndad 2000ndad Doonorimotiivid altruistlikud/moraalsed poliitilised majanduslikud omahuvi/strateegilised Ida Euroopasihtriigid (Armeenia,Gruusia,Moldova, Ukraina,Valgevene) Tingimuslikkus 2000ndad poliitilinevs.majanduslik ex antevs.ex postvs.puudub Sihtriigivajadused defineeritud:pol.,maj., sots kult.,strateegilised (doonorijasihtriigipoolt) läbiräägitud (dialoog) reaalsed,täidetavad, poliitiliseltneutraalsed VõM VõM Sihtriigipol majolustik,integreerumineeuroopasse Sihtriigipol majolustik,integreerumineeuroopasse Sihtriigigeopolkarakteristikud(georg.suurus,kaugus,ajal.minevik) Sihtriigigeopolkarakteristikud *Mudel keskendub Rootsi ja Soome kogemustele, kuivõrd Taani, Norra ja Islandi AK valdkondade põhirõhk oli muudel valdkondadel **HVT hea valitsemise tava ***IÕ - inimõigused

41 4. BALTIKUMI ARENGUKOOSTÖÖ ARENG NING STRUKTUURID Neljanda peatüki eesmärk on kirjeldada Baltimaade arengukoostöö kui välispoliitika osa tekkimist ja arenemist, samas ka ajendeid, miks Põhjamaad end Baltikumiga läbi arengukoostöö sidusid. 4.1 Baltikumi arengukoostöö algus, areng ja struktuurid Kolm Balti riiki Eesti, Läti ja Leedu, nüüdsed uued Euroopa Liidu ja NATO liikmesriigid, on alates 1990ndate algusest paarikümne aastaga läbi käinud märkimisväärse muutuste teekonna, transformeerudes tsentraliseeritud plaanimajanduslikest nõukogude vabariikidest euroopalikke väärtusi tunnustavateks ja kandvateks ning rahvusvahelises arengukoostöös osalevateks riikideks. Tihti radikaalsed, kiired ja negatiivseid kõrvalmõjusid esile kutsunud reformid hõlmasid kõiki riigi ja ühiskonna sektoreid alates riigivalitsemisest, õigussüsteemist, lõpetades põllumajanduse ja kultuuriga. Puutumata ei jäänud ka riikliku välis- ja julgeolekupoliitika valdkond, kus, nagu kõikjal, tuli uut süsteemi nullist peale üles ehitama hakata. Muu hulgas arenes rahvusriikide välispoliitika uudse osana välja arengukoostöö mõiste ja struktuur. Fakt, et aastal võeti kolm riiki vastu EL-i ja NATO-sse, on märk ligikaudu 15 aastaga saavutatud, 1990ndate alguses võimatuna näivate eesmärkide asjakohasusest. Soodustavalt mõjus ka vanade EL-i ja NATO liikmesriikide, erilisel määral Balti riikide naaberriikide, toetus ja julgustamine nii moraalsetes kui materiaalsetes, poliitilistes, kultuurilistes aspektides. Kordaminekud ja perspektiivitunne, mida pakkus rahvusvaheliste organisatsioonide liikmelisuse saavutamise lootus, olid Eesti, Läti ja Leedu puhul motivaatoriteks, et viia oma haldusstruktuurid, poliitikad ja nende väljakujundamise protsess, ühiskonnakorraldus vastavusse nõutavate etteantud kriteeriumitega. Teiste seas tähendas see riikide kaasamist EL-i arengukoostöö poliitikasse, mis soodustas siseriiklikku institutsionaliseerimist konkreetses valdkonnas. Veel enne EL-iga liitumise lõpusirgele jõudmist olid kolm Balti riiki riigiehitamisel sedavõrd palju positiivset tagasisidet saanud, et osutus võimalikuks oma

42 42 kogemustepagasiga idapoolseid demokratiseerumisvaevades olevaid riike kahe- või mitmepoolse arengukoostöö raames aidata. Järgnevas kolmes alapunktis (punktid ) annab autor ülevaate sellest, millistele huvidele, motiividele ja struktuuridele baseerub Eesti, Läti ja Leedu kui arengukoostöö doonorite arenguabi andmine Eesti arengukoostöö kui välispoliitika osa Eestis, kus arengukoostöö kui välispoliitika ühe olulise ja lahutamatu valdkonna st. abi andmise ajalugu ulatub aastasse 1998, reguleerib riigi tegevusi kaks peamist dokumenti: 1) Eesti arengukoostöö põhimõtted (2003) 75 ja 2) Eesti arengukoostöö ja humanitaarabi arengukava (2006) ühes rakendusplaanidega. Peamiseks abi liigiks on Eesti puhul olnud tehniline abi ehk oskusteabe jagamine partnerriikidega. Vastavalt AK põhimõtetele on Eesti riigi arengukoostöö suunatud rahu, demokraatia, inimõiguste järgimise ning majandusliku ja sotsiaalse stabiilsuse tagamisele, vaesuse vähendamisele maailmas kooskõlas rahvusvaheliselt heakskiidetud põhimõtetega (MDG, RVO-de humanitaar- ja arenguabi põhimõtteid). Eesti teeb arengukoostööd partnerluses arengu- ja siirdemajandusriikidega ning see põhineb mõlemapoolsel huvitatusel. Ennekõike kahepoolses koostöös keskendub Eesti riikidele, mis on vaesed ja kus abi vajatakse, samuti riikidele, kus on olemas koostöövõrgustik; valdkondadele, kus Eestil on olemas reformikogemus, mille abil luua lisandväärtust: näiteks info- ja kommunikatsioonitehnoloogiate (IKT) kasutamine, demokraatlikud ja turumajanduslikud reformid, õigusaktide ühtlustamine rahvusvaheliste organisatsioonide nõuetega, samuti päästealane arengukoostöö. Regiooniti on Eesti kahe- või enamapoolne arengukoostöö suunatud eelkõige piirkondadele, kus seisavad ees või on käimas Eestis juba läbitud reformidega sarnased protsessid Esimese taolise dokumendi Arengukoostöö põhimõtted aastateks kiitis Riigikogu heaks Allikas: 76 Antud lõigu info allikas: Eesti arengukoostöö põhimõtted 2003:

43 43 Alates aastast on Eesti 2-poolne arengukoostöö keskendunud neljale prioriteetriigile: Gruusiale, Moldovale, Ukrainale ja Afganistanile 77, kellele lisanduvad teistest arenguriikidest projektipartnerid, kes on huvitatud mõnest Eesti spetsiifilisest kogemusest (nt. päästekoostöö Armeeniaga). 78 Suurema osa abist annab Eesti siiski mitmepoolse arengukoostöö raames 2008.a. 71% 79. Alates 2004.a. ehk Eesti EL-i täisliikmeks saamise hetkest läheb enam kui 50% 80 kõigist Eesti arengukoostöö ja humanitaarabi vahenditest sissemakseks EL-i eelarvesse, millest kindel summa suunatakse Euroopa Komisjoni arengukoostöö ja humanitaarabi programmide kulude katmiseks. Viimase läbi osaleb Eesti kaugemate piirkondade (nt. Aafrika riigid) arengukoostöö edendamises, kelle osas puudub siiani konkreetsem riiklik strateegia. Arengukoostöö valdkonna strateegilise kavandamise, arengukoostöö elluviimise ja erinevate osaliste tegevuse koordineerimise eest vastutab Välisministeerium, mille Välismajanduse ja arengukoostöö osakonna all tegutseb spetsiaalne Arengukoostöö büroo. 81 Ellu viiakse AK-d koostöös paljude avaliku, era- ja mittetulundussektori asutustega (sh. nt. 3-poolseid projekte ühes välisriikide institutsioonidega). Kolmanda sektori rolli tähtsustumist ilmestab kõnekas fakt: a. registreeriti Eesti ametliku arengukoostöö katusorganisatsioonina Arengukoostöö Ümarlaud, mis koondab erinevates valdkondades tegutsevaid arengukoostööst huvitatud VÜ-sid (2009.a. 14 liiget) Võrdluseks, vastavalt 1999.a. dokumendile oli AK suunatud üksikutele sektoritele ja riikidele endise Jugoslaavia territooriumil ning Kesk-Aasias aastal tehtud otsuse kohaselt olid arengukoostöö prioriteetseteks piirkondadeks Ida- ja Kagu-Euroopa ning Lõuna-Kaukaasia. Riikide ringi piiramise tingis soov muuta Eesti arengukoostöö tulemuslikumaks, kavandatavamaks, pikemaajalisemaks ja tihedamaks. (vt. AK arengukava , lk. 10). 78 Eesti arengukoostöö ja humanitaarabi arengukava : lk % ehk 173 mln EEK; ülejäänud 29% ehk 70 mln EEK läks 2008.a. 2-poolseks arengukoostööks. Allikas: VM ja AKÜ infovoldik a. kulus EL-i eelarve sissemakseks 137 mln EEK ehk 56% (Ibid.). 81 Eesti VM: lk AKÜ koduleht:

44 44 Üldisi suundumusi kokku võttes on näha, et 1990ndate lõpust alates on Eesti riigi suhtumises arengukoostöösse toimunud mitmeid olulisi muudatusi, millest kumab läbi otsene seos rahvusvahelises arengukoostöös toimunud muutustega, eriti 2005.a. Pariisi deklaratsiooniga abi efektiivsusest. Toimunut saab kokku võtta järgmiselt: - üha enam rõhutatakse sihtriigi enese vastutust oma arengu eest arvestades tema vajadusi, soove, võimekust teatud vormis abi vastu võtta, administreerida ja tulemuslikult kasutada; - eelnevaga seoses eksisteerib soov liikuda karmide konditsionaalsuse kriteeriumite seadmiselt mõistva poliitilise dialoogi pidamisele; konditsionaalsus kui selline pole siiski kadunud; - lühiajalistelt ja väikesemahulistelt tehnilise abi projektidelt, mis koosnevad enamasti partnerriikide asjakohase ala ekspertide koolitustest, on üha rohkem üle mindud pikemaajalistele ja mahukamatele projektidele, sealjuures vähema arvu partneritega 83 ; - soovides paremini panustada maailma üldise stabiilsuse ja heaolu kasvu ning lahendada partnerriikide tõstatatud probleeme, rõhutab Eesti üha enam arenguabi projektide edukuse kriteeriumitena tõhusust (efficiency), läbipaistvust (transparency), tulemuslikkust ja jätkusuutlikkust (sustainability). Eelnevaga korreleeruvad abiosutajate vahelise suhtluse tihendamine ja nende poliitikate kooskõlastamine (donor coordination and policy harmonisation) 84, kõikide teiste poliitikate sidumine arengukoostöö poliitika eesmärkidega (policy coherence) oktoobril 2007 arutas valitsuskabinet raamdokumenti Eesti EL poliitika ning otsustas seada eesmärgiks saavutada EL soovituslik arenguabi eesmärk, so. 0,17% RKP-st aastaks a. püstitatud eesmärgini saavutada aastaks tase 0,1% RKP-st jõuti tegelikkuses juba aastal lk Vt. Pariisi deklaratsioon 2005 arenguabi harmoniseerimisest ja 2008 Accra kohtumise lõppjäreldusi: 85 Vt. OECD initsiatiivi kohta poliitikate ühtlustamiseks: 86 Antud lõigu info allikas: Eesti VM:

45 Läti arengukoostöö kui välispoliitika osa Üldjoontes on Läti arengukoostöö arenenud samas suunas kui Eestis, eriti mis puudutab abi andmist peale 2004.a. ja protseduuride-poliitikate ühtlustamist lähtuvalt rahvusvaheliselt kokkulepitud põhimõtetest. Olemuselt on kogu protsess olnud mõnevõrra kaootilisem ja aeganõudvam kui Eestis, ent positiivsena jätkub praegugi töö muutmaks Läti valitsusasutuste ja VÜ-de abiandmise struktuure tõhusamaks, parendamaks siseriiklikult eri tasandite koostööd ja juurutamaks kaasamistava ning teavitamaks avalikkust laiemalt arengukoostöö vajalikkusest. Veel aastal ei pidanud Läti riik võimalikuks saada täiemahuliseks doonoriks enne aastat, kuivõrd eeldati, et alles selleks ajaks on Läti Vabariik saavutanud Maailmapanga klassifikatsiooni kohaselt piisava sissetulekute taseme, mis võimaldab tal iseseisvalt ülal pidada pikaajalist arenguabi programmi. 87 Tegelikkuses saavutati soovitav staatus Maailmapangalt 2008.a. 88 Peale taasiseseisvumist 1991.a. keskendus Läti riik esmajoones riiklike struktuuride ülesehitamisele. Juhtumispõhist (case-by-case) arenguabi andmist alustati aastal ehk aasta hiljem kui Eestis. 89 Vahetegemist ametliku arenguabi (ODA) ja ametliku abi (OA) 90 vahel hakati tegema alates aastast. Järgnevate aastate jooksul on Läti riik andnud nii kahe- kui kolmepoolset abi, osalenud mitmepoolsetes programmides, kuid seejuures on Läti arengukoostööd (AK) iseloomustanud laiema koordinatsiooni puudumine AK ning riiklike ja rahvusvaheliste eesmärkide vahel. Läti algusaastate püüdlusi mitmepoolse abi vallas võib tõlgendada pigem riigi sooviga olla solidaarne teiste abiandjate riikidega, mis andis Lätile ajendi ja põhjuse end üha enam Läänemaailma integreerituna tunda. 91 Arenguabi iseenesest ei peetud algselt a. sissetulekute tase per capita oli Lätis USD 5225 vrdl. Vt. The Basic Principles for the Development Cooperation Policy of the Republic of Latvia, punkt 1.7: ( 88 Latvia becomes a full-fledged donor state, Läti Välisministeeriumi pressiteade ( 89 Antud lõigu info allikas: Kool, Annika (2008). 90 Enne 2004.a. eksisteeris 2 OECD DAC-nimekirja, millest esimeses (Part I) olid arengumaadest ODAsaajad ja teises OA-saajad (Part II). Viimaste hulka kuulusid keskmise tulutasemega riigid ning Ida- Euroopa riigid. 91 Antud lõigu info allikas: Kale, Maija (2007), lk. 46.

46 46 kuigivõrd tähtsaks abi oli ad-hoc iseloomuga, selle maht oli väike, abiandmine otsustati tihti Lääne riikide kutsel/palvel. Abi suurusest ja/või iseloomust tähtsam oli abiandmise teo sümboolne tähendus. Taolise teguviisi eesmärgiks oli luua maailmas Lätist iseseisva ja stabiliseeruva riigi positiivse kuvand. Et lihtsustada, ühtsustada ja kiirendada arengukoostöö poliitika väljatöötamist strateegilisest planeerimisest koordineerimiseni võeti Lätis 2000ndate algul vastu mitu riikliku tähtsusega dokumenti: 1) Läti Vabariigi arengukoostöö poliitika põhimõtted (2003) 92, millele lisandus 2006.a. 2) Läti Vabariigi arengukoostöö arengukava ühes iga-aastaste rakendusplaanidega. Lisaks on Välisministeerium välja töötanud Kontseptsiooni riigi eelarvevahendite suurendamiseks Läti Vabariigi arengukoostöö poliitika elluviimiseks , mille pikaajaliseks eesmärgiks seati saavutada aastaks ODA tase 0,1% RKP-st. Mõneti loogiliselt võeti arengukoostöö kui sellise mõiste Läti rahvusvaheliste suhete diskursuses kasutusele samuti alles 2003.a. 95 Kuna ei olnud olemas riiklikku arengukoostöö poliitikat, ei eksisteerinud kuni tolle ajani ka spetsiaalset üksust Läti Välisministeeriumi juures, mis oleks arenguabiga tegelenud; maksed RVO-dele käisid läbi Välisministeeriumi investeeringute ja rahvusvahelise majanduse osakonna. 96 Nüüdseks tegutseb ministeeriumi Läti arengukoostöö ja humanitaarabi koordineerija Majanduslike ja kahepoolsete suhete direktoraadis, Majandussuhete ja arengukoostöö poliitikaosakonna alluvuses omaette Arengukoostöö büroo (Development Cooperation Policy Division). 97 Koostööd tehakse üha tõhusamalt riigi eri sektoritega, sh a. 92 The Basic Principles for the Development Cooperation Policy of the Republic of Latvia, approved by the Cabinet of Ministers, Order No. 107, ( 93 Development Cooperation Policy Programme of the Republic of Latvia , adopted by the Cabinet of Ministers, Order No. 76, ( 94 The Conception for Increasing State Budget Financing for Implementation of the Development Cooperation Policy of the Republic of Latvia , approved by the Cabinet of Ministers, Order No. 77, ( 95 Kale, Maija (2007), lk Ibid., lk Läti Välisministeeriumi struktuur:

47 47 loodud arengukoostöö vabaühendusi (AKVÜ-sid) ühendava katuseorganisatsiooni LAPAS-ega (Latvijas Platforma attīstības sadarbībai, kuhu kuulub 23 liiget) 98. Vastavalt 2003.a. dokumendile ja AK arenduskava rakenduskavadele 99 lähtub Läti Vabariik arengukoostöös järgmistest põhimõtetest: - AK on Läti välispoliitika lahutamatu osa; - kahe- ja mitmepoolne koostöö ja abi suunatakse eelistatult arengu- ja siirdemajandusriikidele, erirõhuga naaberriikidele ja riikidele, kus Läti riiklike ja munitsipaalreformide kogemusest tõuseb protsessile lisandväärtust; samasugust koostööd edendatakse 3-poolsena organisatsioonidega kolmandatest riikidest 100 ; - abi andmisel võetakse arvesse nii partnerriikide arengueesmärke kui Läti riigi prioriteete julgeoleku, rahvusliku majandusarengu ja heaolu tagamisel; - koostöö läbi edendatakse demokraatlikke reforme, inimõigustest kinnipidamist, jätkusuutlikku majanduslikku ja sotsiaalset arengut, mis üheskoos toetavad MDG-d ja EL-i arengukoostöö eesmärke, ennekõike vaesuse vähendamist maailmas; - arengukoostöö prioriteetseteks piirkondadeks on SRÜ ja Balkani riigid, kellega Lätit seovad ühised ajaloolis-kultuurilised sidemed; - iga-aastaste rakenduskavade valmimisel arvestatakse olulisel määral Euroopa Naabruspoliitika arengutega (ENP), mis osaliselt kattub Läti eelistatud arengukoostöö regiooniga; - eelistatud 2-poolse arengukoostöö sihtriikideks on vahemikus järgnevad riigid, mille valikukriteeriumiteks on mh. eksisteeriv kontaktidevõrgustik, soodsad välispoliitika suundumused, Läti saatkondade olemasolu riigis jms: o 2005 Gruusia, Moldova, Ukraina, Usbekistan + Valgevene (koostöö vaid spetsiifilistes valdkondades, sh. demokraatia ja kodanikeühiskonna edendamine) 98 liikmete nimekiri: Edukaks näiteks on siinkohal koostöö Kanada Rahvusvahelise Arenguagentuuri (CIDA), Läti Vabariigi ja Ukraina vahel.

48 48 o 2006 Moldova ja Gruusia (eelduseks partnerite koostöösoov, riikide sobiv suurus, arenguriikide edasiminekud) + Valgevene (limiteeritult) o 2007 Moldova ja Gruusia + koostöö (taas)alustamine Ukrainaga + Valgevene (limiteeritult) + Afganistani ja Kosovo kriisijärgne abi riikide ülesehitamiseks o 2008 Gruusia, Moldova, Ukraina, Valgevene, Afganistan - täiendavaid pingutusi tehakse, et koordineerida ja parandada, stabiliseerida siseriiklikku arenguabi struktuuri, luua pädevaid hindamis- ja haldusüksusi. Algusest peale kuni tänase päevani on valdav osa Läti arenguabist antud mitmepoolse abina läbi rahvusvaheliste organisatsioonide, ulatudes läbi aastate enam kui 90%-ni a. moodustas mitmepoolne arenguabi EL-i raames ca. 80% kogu arenguabist. 102 Peamiseks 2-poolse abi liigiks, sarnaselt Eestiga, on olnud tehniline abi ehk oskusteabe jagamine partnerriikidega Leedu arengukoostöö kui välispoliitika osa Leedu riigi eripärad välissuhete dimensioonis kattuvad kahe ülejäänud Baltikumi riigiga kõik 3 on värsked doonorid (al ), seejuures eelkõige väikeriigid 103, keda mõjutavad oluliselt nii välis- kui julgeolekupoliitilised orientatsioonid, millest tulenevalt on arengukoostööst saanud Balti riikide välispoliitika üks ja üha tähtsustuv osa. Leedu alustas arenguabi andmist aastal, arengukoostöö sai suurema hoo sisse 2003.a., mil Leedu Valitsus võttis vastu Leedu arengukoostöö juhised aastateks [dok. 1]. 105 Algne seis oli võrdlemisi keeruline, kuna arengukoostöö vallas puudus vajalik inim- ja materiaalne ressurss, ometi pandi paika järgnevate aastate Leedu AK eesmärgid, prioriteetriigid ja -regioonid ning eelistatud koostöövaldkonnad. 101 Kool, Annika (2008), lk Läti välisministeerium: Eesti km 2, 1,3 mln elanikku; Läti km 2, 2,3 mln elanikku; Leedu km 2, 3,4 mln elanikku. Allikas: A Concept Paper on Lithuania s development co-operation for the period of , approved by the Government of Lithuania in May Bernotas, Rokas (2006),

49 49 Juba aasta hiljem toimunud EL-i ja NATO-ga laienemise valguses rõhutas Leedu Vabariigi Seim 106 [dok. 2] Leedu prioriteeti saada maailmas silmapaistvaks ja regioonis mõjukaks riigiks, laiendada julgeoleku- ja stabiilsuse tsooni Euroopas ja selle naabruses, mille nimel jätkatakse koostööd EL-i idanaabritega (soovides seejuures saada keskseks riigiks oma regioonis läbi EL-i naabruspoliitika (ENP) elluviimise). Täpsemalt pani välispoliitilised prioriteedid paika Leedu erakondade kokkulepe välispoliitika eesmärkide ja suundade kohta aastatel [dok. 3], mida 2006.a. täiendas spetsiifiliselt arengukoostöö valdkonda reguleeriv Valitsuse määrusega kinnitatud dokument Leedu arengukoostöö suunad [dok. 4]. Erakondade kokkuleppes rõhutati konkreetsemalt juba 2004.aastal Seimis üldplaanis kirja pandud välispoliitilisi püüdlusi: - Leedu peaks ära kasutama oma geograafilisi, poliitilisi, majanduslikke, ajaloolisi ja kultuurilisi eeliseid ning laiendama kogemusi heanaaberlikest suhetest; - üheks prioriteetidest on regionaalse koostöö laiendamine, selles Leedu keskse rolli tugevdamine (suhete tihendamine Balti riikide ja Poolaga; uute regionaalsete koostöövõrgustike loomine Põhja-, Kesk- ja Ida-Euroopa riikidega ning demokraatlike protsesside toetamine Ukrainas, Valgevenes, Moldovas, Lõuna-Kaukaasia riikides ja Vene Föderatsioonis, eriti Kaliningradi oblastis); - eesmärkide elluviimiseks panustab Leedu EL-i naabruspoliitikasse, rakendab avatud uste poliitikat liikmelisuse nõuded täitnud tulevaste EL-i ja NATO liikmesriikide suhtes a. vastu võetud AK suundade näol, nii nagu samal aastal kinnitatud võrdväärsete Eesti ja Läti dokumentide näitel, on tegemist esimese strateegilise paberiga, mis Leedus AK valdkonna poliitika kujundamist ja elluviimist reguleerib. Lisaks ülalmainitule 106 Leedu Seim võttis vastu resolutsiooni välispoliitika suundade kohta peale EL-i ja NATOga liitumist: Resolution of the Seimas of the Republic of Lithuania on Directions in Foreign Policy, May ( 107 Agreement between Political Parties of the Republic of Lithuania on the Main Foreign Policy Goals and Objectives for , October , Leedu ( 108 On confirmation of policy provisions of Development Cooperation of the Republic of Lithuania in , decision No. 561 adopted by the Government of the Republic of Lithuania on 8 June 2006 (

50 50 võtab dokument Balti riigi arengukoostöö suhestumise Leedu riikliku ja välispoliitikaga, MDG ja EL-i arengukoostööga kokku järgmiselt: - arenguabi pakkumisel keskendub Leedu valdkondadele, kus tal on põhjalikud kogemused ja suhteline eelis võrreldes teiste doonoritega nt. eduka siirdekogemuse jagamine, mis toob kaasa demokraatia tugevdamise, inimõiguste, seaduse ülimuslikkuse ja hea valitsemise põhimõtte austamise, turumajandusele ülemineku, riigi institutsioonide ja kodanikuühiskonna ülesehitamise, haldussuutlikkuse suurendamise, Euro-integratsiooni jne.; - sihtriikidele majanduslike ja sotsiaalsete reformide toetuseks antava abi eelduseks on kohapealse huvi, samuti institutsionaalse ja õigusliku raamistiku olemasolu; - geograafiliselt hõlmab Leedu 2-poolne koostöö: o Ida-Euroopat Valgevene, Moldova, Ukraina o Lõuna-Kaukasust Armeenia, Aserbaidžaan, Gruusia o Konfliktidest taastuvaid riike Afganistan ja Iraak - lähtuvalt EL-i prioriteetidest on Leedu avatud 2- ja 3-poolsele koostööle ka teiste riikide ja piirkondadega, sh. Aafrikas. - erilist tähelepanu osutatakse arengukoostöö efektiivsusele: rahvusvahelise arengukoostöö poliitikate ja Leedu AK poliitikate harmoniseerimine, eri osapoolte tegevuse koordineerimine, sihtriigi vajaduste ja strateegiate analüüs, konsulteerimine 3. (siseriiklike) osapooltega, uute ja vanade finantsallikate analüüs, pidev käimasolevate projektide-programmide monitoorimine ja hindamine. - ülalmainitule lisaks lähtutakse AK-s järgmistest rahvusvahelistest põhimõtetest: partnerlus, sihtriigi omandus, solidaarsus, abi andmise ja kasutamise efektiivsus, läbipaistvus ning seonduv aruandekohustus, doonorite tegevuste komplementaarsus, koherentsus. Arengukoostöö poliitika juhtimise ja koordineerimise eest on vastutav Leedu Välisministeerium, mille Arengukoostöö ja demokraatia edendamise osakonna all tegutseb kolm (3) bürood AK poliitika ja planeerimine, Demokraatia edendamine,

51 51 Programmid ja projektid. Samas, RVO-de ja Leedu poliitikakoostöö ning liikmemaksudega seonduva eest vastutab Leedu Rahandusministeerium. Sarnaselt Eesti ja Lätiga esindab Leedu kolmandat sektorit suhtluses välisministeeriumiga arengukoostööga tegelevate VÜ-de katuseorganisatsioon Lithuanian NGDO platform (loodud 2007.a., ametlikult registreeritud 2008.a.), kuid selle 19 liikme seas pole siiski ühtegi VÜ-d, kes tegeleks ainuüksi AK-ga. 109 Enamus Leedu arenguabist antakse mitmepoolsena EL-i ja teiste RVO-de vahendusel (2004 ja %, sh. ca 85% EL-i eelarvesse; %, sh ca 60% EL-i); märgatavalt väiksem osa Leedu arenguabist suunatakse 2-poolsesse arengukoostöösse, mis kuni 2004.a. oli puhtalt projektipõhine, välistades osalemise mitme doonori koordineeritud eelarvetoetusprogrammides või sektoraalses koostöös. 110 (Võrdluseks, 2006.a. AK suundades on abi liikide valik lai, hõlmates 2-, 3-, mitmepoolset abi, humanitaarabi, üldisi ja sektoraalseid eelarvetoetusi). Lähtudes EL-i 2005.a. otsusest arenguabi mahtude osas püüdleb Leedu kui uus liikmesriik ODA taseme suunas 0,17% RKP-st 2010.a. ja 0,33% RKP-st aastaks. 4.2 Põhjamaade ajendid ja motiivid arengukoostööks Baltikumiga Eelnenud magistritöö alapunktid kontsentreerusid Baltimaade arengukoostöö olemusele sellisena nagu see on 21. sajandil ehk olukorras, kus Eesti, Läti, Leedu iseseisva doonorina oma AK poliitikaid ja põhimõtteid ellu viivad. Olustik 1990ndate alguses oli hoopis teine. Kahepoolne arengukoostöö oli temaatikana uus ja tundmatu mõiste, Baltimaadel polnud esialgu kogemusi ja ressurssegi, mida laiali jagada. Ainus, mida nad teha suutsid, oli sõbralikult meelestatud riikidelt arenguabi vastu võtta. Algselt oli probleeme taolise abi vastuvõtmisegagi, ent ajapikku arengukoostöö formaliseerus, 109 Kool, Annika (2007). Development Cooperation in LITHUANIA. Country Study, TRIALOG: Development NGOs in the enlarged EU, Vienna, Austria, lk. 6 ( 110 Eurosources: ja Kool, Annika (2007), lk. 4.

52 52 luues selleks vajalikud institutsioonid (AK poliitika struktuur, selles osalejad, mh. päästeametid). Järgnevalt põgus põhjendus, miks just Põhjamaid ühtedeks Baltikumi AK rajajateks võib pidada. Põhjamaade arengukoostöö juured ulatuvad aastakümnete taha, kogemustesse endiste koloniseeritud maades taasintegreerimisel Lääne väärtusi kandvasse maailma. Viiest traditsioonilisest Põhjamaa riigist tervelt kolm omasid sajandini Skandinaaviast väljapoole jäävaid kolooniaid 111 Taani ja Norra (Kariibid, India, Aafrika), Rootsi (Põhja-Ameerika, Kariibid, India, Aafrika). Soome ja Island, kaks ülejäänud Põhjamaa riiki, ning antud töö keskmes olevad Balti riigid Eesti, Läti ja Leedu olid vastupidiselt koloniseeritavad-okupeeritavad riigid, kes tuli 1990ndatel taas Lääne mõjuruumi tuua. Seletuse sellele, miks just Põhjamaadest (sh. Soomest) said taasiseseisvunud Baltikumi ühed kõige agaramad toetajad (2-poolne arenguabi, sh. tehniline abi; välisinvesteeringud jm.) peitub mitmes loogilises asjaolus geograafiline lähedus, varasemad ja/või etnilis-kultuurilised sidemed ning kontaktide olemasolu, aga ka soov tagada regionaalne stabiilsus ja julgeolek, võimalus jagada oma kogemusi EL-i ja/või NATO-ga liitumisel (viimast kahte ajendit võib siduda riikide poliitilis-strateegiliste motiividega). Rootsi oli küll üks riikidest, kes tunnustas avalikult ennekõike oma tegudega kolme Balti riigi annekteerimist Nõukogude Liidu poolt aastal, ent seda agaram oli Rootsi Kuningriik 1990ndate alguses oma moraalset ja finantsilist tuge pakkuma, ehk osaliselt ka seetõttu, et Rootsi diplomaatidel oli veel enne taasiseseisvumise väljakuulutamist võimalik Baltikumis koha peal viibida (avades Rootsi saatkonna harukontorid Tallinnas 1989.a. ja Riias 1990.a.). 112 Ülalöeldust nähtub, et ajendeid Põhjamaade-Baltikumi vaheliseks koostööks oli piisavalt ning olukord 1990ndate algul oli intensiivseks läbikäimiseks soodus. 111 World Statesmen.org online encyclopedia: Väikese kõrvalepõikena on tegelikkuses vaieldav, kas ei kohelnud Taani, Norra ja Soomegi mitmel puhul Balti vabariike kui Nõukogude Liidu osasid, kuigi need riigid pole seda kunagi Rootsiga sarnaselt ametlikult tunnistanud. Vt. Fredén, Lars Peter (2009), lk

53 53 Kõnekas on asjaolu, et kõik Läänemere põhjakalda riigid paigutusid maailma kõige rikkamate ja demokraatlikemate riikide hulka, 113 kuigi nende rahvastik jäi ja jääb alla 10 miljoni. 114 Vastukaaluks, 1920ndatel olid Balti vabariigid ühes Soome ja Poolaga esimesed rahvusriigid, mis Läänemere ida- ja kagurannikul loodi; kuivõrd Eestil, Lätil ja Leedul oli kogu Nõukogude blokist kõige värskem ja vahetum isevalitsemise kogemus, olid energilised ka nende riikide taasiseseisvuspüüdlused (ilma milleta poleks NL tõenäoliselt nii kiiresti ja rahulikult kokku kukkunud); Balti riigid olid ainsad endised Nõukogude vabariigid, kes saavutasid 1990ndate algul finantsilise stabiilsuse (sidudes end lahti kõikuvast rublatsoonist) ning hakates nii majanduslikus kui poliitilises plaanis vaatama Lääneriikide poole. 115 Need ja veel paljud positiivsed kokkusattumused viisid intensiivistuva ning laiahaardelise koostöö (poliitiline, majanduslik, finants-, keskkonna-, julgeoleku- jne. koostöö) ja arengukoostööni Põhjamaade ja kolme Balti riigi vahel. Päästealase arengukoostöö perspektiivis oli ja on teistest olulisem Rootsi ja Soome riigi roll. Rootsi suunas 1990/91. aastast alates oma abi Baltikumi eduka ja ainulaadse (Baltikumi kasuks avaralt tõlgendatud) suveräänsustoetuse sildi all, vastates seeläbi jaatavalt Baltikumi soovidele saada toetust politsei, rannavalve, päästeteenistuse jmt. tugevdamisele kolmes riigis. 116 Abi ei hõlmanud nt. sõjatehnika ja ohvitseride väljaõpet kui otseselt strateegiliste välisjulgeoleku motiividega seotud abi, küll aga toimus nö. sisejulgeolekupoliitiliste teadmiste edastamise vormis ning toetuses eespool mainitud riigi elementaarsete julgeolekufunktsioonide ülesehitamisele elik suveräänsuse instrumentide ja atribuutide tugevdamisele. 117 Aastail , mil peaministriks oli Carl Bildt, kannustas Rootsit tagant soov näha Baltikumi, mis oleks turvaline, majanduslikult hästi arenenud ja demokraatlik. 118 Baltikumi suhtuti kui tervikusse, millega seonduvad küsimused said Rootsi välispoliitika üheks põhiküsimuseks, täiesti 113 Clemens Jr., Walter C. (2001), lk Riigi suurus ja rahvastik on vastavalt: Rootsi km 2, 9,3 mln elanikku; Soome km 2, 5,3 mln elanikku; Norra km 2, 4,8 mln elanikku; Taani km 2, 5,5 mln elanikku; Island km 2, elanikku. Allikas: Ibid., lk. 35, 36, 52, Fredén (2009), lk Ibis., lk. 32, Ibid., lk. 45.

54 54 võrreldavaks Rootsi traditsiooniliste südameasjadega, nagu ÜRO, või uute prioriteetidega, nagu EL. 119 Enamjaolt jõudis Rootsi poolne abi Balti riikidesse läbi SIDA. Aastatel 1995/ , ja põhinesid Rootsi ja Balti riikide koostööprogrammid Rootsi valitsuse strateegiatel iga üksiku riigi kohta (nt. Strategy for the Swedish Cooperation Programme with Estonia ), mille kokkupanemisel võeti arvesse SIDA, Rootsi välisministeeriumi ning mitmete teiste valitsusasutuste ettepanekuid, kellel sihtriikidega kokkupuuteid oli olnud. 120 Strateegiate prioriteetide määratlemisel said otsustavaks Eesti, Läti ja Leedu valitsuste esitatavad ettepanekud dialoogis Rootsi osapooltega (sh. silmast-silma kohtumistel) aastast alates, mil Balti riigid EL-iga liitusid, abiandmine vanas vormis lõppes. Soome oli 1990ndatel oma arengukoostöö ambitsioonides samuti aktiivne toetades läbi Naaberalade koostöö strateegia (1993, 1996, 1999, 2000) Eesti, Läti ja Leedu tasakaalustatud sotsiaalset arengut, üldisema eesmärgiga vähendada võimalike Soomele ja regioonile negatiivset mõju avaldavate nähtuste ilmnemist. 122 Naaberalade koostöö strateegia elluviimisest võtsid osa paljud Soome ministeeriumid, valitsusasutused; oluline roll oli kohalikel partneritel vabaühendustest ettevõteteni. Rootsiga võrreldes keskendas Soome siiski tähelepanu mõneti kallutatult Eesti poliitika formuleerimisele ja arendamisele, vähem ühtse ja tervikliku Balti poliitika edendamisele Fredén (2009), lk Rootsi Koostööprogrammi strateegia Eestiga Eesti Majandusministeeriumi memo kohtumiselt Rootsi poole esindajatega. 121 Ibid. 122 From Support to Partnership - Finland s Strategy for Cooperation in its Neighbouring Areas (2004). 123 Koostöö Eestiga baseerus valitsustevahelisele lepingule aastast, samas kui Läti ja Leeduga peeti iga-aastaseid programmikohtumisi (strateegiakohtumisi). Vt. Finland s Strategy for Cooperation in the Neighbouring Areas, MFA Division for Eastern Affairs Unit for Cooperation with Neighbouring Areas, , lk. 5.

55 55 Ülejäänud Põhjamaad Taani, Norra ja Island olid 1990ndate algusest saadik kõik kaasatud Balti riikide ülesehitamisesse ja kahepoolsesse koostöösse, kuid kuna nende programmide, projektide, arenguabi valdkond keskendus ennekõike majandus-, riigikaitse- ja keskkonnasektoritele (lisaks nt. haridus ja kalandus Island puhul; EL-i integratsioon, tolli-, politsei- ja piirivalve koostöö, tööturumeetmed, tervishoid Taani puhul; finants, sõjandus ja NATO-integratsioon Norra puhul), põhineb antud magistritöö analüüs Rootsi ja Soome kui Põhjamaade doonorimudeli kõrvutamisel Baltimaade doonorikäitumisega.

56 56 5. JUHTUMIANALÜÜS BALTIMAADE PÄÄSTEAMETITE ARENGUKOOSTÖÖ NÄITEL Peatükk viie esimene osa (5.1) annab ülevaate Eesti, Läti, Leedu päästeametite loomisest ja kujunemisest 1990ndatel aastatel, mille võtab kokku 5.2 vahehinnang. Seejärel kontsentreerub peatükk kombineeritud analüütilise mudeli (vt. ptk. 3.4) abil magistritöö alguses püstitatud hüpoteesi testimisele: arengukoostöö sihtriikidest doonoriteks saades kasutasid Eesti, Läti, Leedu päästeametid ära Põhjamaade abiandmise kogemust (käitumismudelit/mustrit) ning rakendasid samast Põhjamaade käitumismudelit hiljem enda Ida-Euroopa partneritega arengukoostööd tehes. Sõltuvaks muutujaks on hüpoteesis Baltimaade arengukoostöö mudel (AK poliitika, institutsioonid, osalejad), samas kui sõltumatuks muutujaks on nn. Põhjamaade kui doonorite käitumismudel. Võimendavateks muutujateks on sihtriigi poliitilismajanduslik olustik, geopoliitilised karakteristikud (riigi suurus, kaugus doonorriigist, ajalooline minevik) ja integreerumine Euroopasse. Ülesehituselt jaguneb mudeli analüüs kolmeks: esiteks (5.3), Põhjamaade-Baltikumi koostöömudeli analüüs; teiseks (5.4), Baltikumi-Ida-Euroopa koostöömustri analüüs ja võrdlus Põhjamaade käitumismustriga ; kolmandaks (5.5), üldistused ning järeldused Põhjamaade ja Baltikumi doonorikäitumise ning esimese võimaliku kopeerimise kohta Eestis, Lätis ja Leedus. 5.1 Baltikumi päästeametite algus, areng ja struktuurid Eesti Päästeamet Algsest iga üksiku inimese kodanikukohustuseks peetavast tuletõrjest on aastaks läbi vahepealse vabatahtliku tuletõrjeliikumise faasi, seejärel kutselise tuletõrje kujunemise saanud Eesti Riiklik Päästeamet, mille tegevushaare on nüüdseks Eesti Päästemeeskonna (Estonian Disaster Relief Team, EDRT) 124 loomise näol tugevalt 124 EDRT on osa pääste- ja kriisireguleerimisvaldkonna väljaõppe, koolituse ja ettevalmistuse süsteemist, mille eesmärk on olla valmis ja reageerida ekspertide või suurema meeskonnaga rahvusvahelistele hädaolukordadele ning vajadusel toetada hädaolukordade lahendamist Eestis aastail loodud Päästemeeskonna ettevalmistuse, varustuse ja valmisoleku tagamise eest vastutab Päästeamet.

57 57 rahvusvahelistunud. Lisaks on Päästeamet haaratud aktiivsesse arengukoostöösse Ida- Euroopa riikide, nt. Armeenia ja Moldovaga (vähemal määral Gruusiaga), kus aidatakse oma kogemuste toel üles ehitada hästitoimivaid partnerinstitutsioone ja nende riikide elanikkonnakaitse süsteeme. Eesti Riikliku Päästeameti (EPA) kujunemisele selle tänases (de facto) vormis pandi alus aastal peale Eesti riigi taasiseseisvumist alanud põhjalike strukturaalsete ümberkorraldustega. 125 Tänase päästesüsteemi ühe osa tuletõrje baas oli loodud I Vabariigi ajal aastal, kuid ühtsele ja tugevale organisatsioonile mõjusid hävitavalt vahepealsed okupatsiooni- ja käsumajanduse aastad, sh. 1940ndate natsionaliseerimine ja tollaste struktuuride laialisaatmine. 1980ndate lõpuks funktsioneerisid kaks (2) iseseisvat tegevusvaldkonda: a) poolsõjaväestatud tuletõrje ja b) täismilitaarne tsiviilkaitse aastal toimusid esimesed Eesti NSV sisesed formaalsemat laadi muudatused ning 1990.a. lõpus kõlas avalikkuse ees esimest korda sõna päästeteenistus, kui Eesti Vabariigi Valitsuse (EVV) erakorraliste olukordade komisjon asus arutama Päästeteenistuse kontseptsiooni projekti, mis kinnitati 1991.a. lõpus kui Eesti Vabariigi ühtse päästeteenistuse kontseptsioon. Päästeameti moodustamine juriidilise isikuna ja uudse kodanikukaitsesüsteemi loomine leidsid aset mõned kuud varem a. lõpu seisuga eksisteeris siiski veel ka tuletõrje- ja päästetöödele keskendunud paralleelsüsteem, seda kuni ühtse ja ühinenud Päästeameti loomiseni mais 1992.a aastast alates, suuresti läbi 1993.a. algas põhjalik Päästeameti arendamine nii tehniliselt, isikkoosseisu ettevalmistuselt kui väljaõppelt. Samaaegselt keskse struktuuri ülesehitamisega reformeeriti ja komplekteeriti maakondlikud Tuletõrje- ja Päästeteenistused (kokku 16: 15 maakonda pluss Tallinna linn). Prioriteediks sai ka hädaabikeskuste loomine arenenud riikide Soome ja Rootsi eeskujul, mis päädis Missioonile saadetakse EDRT rahvusvahelise abipalve alusel; igaks missiooniks komplekteeritakse optimaalse võimekusega ja olukorra vajadustele vastav spetsialistide grupp (reservi struktuuri moodustavad: otsingu- ja pääste-, meditsiini-, keemia-, toetusrühm ning ekspertide grupp). EDRT tegevust reguleerib EVV määrus nr Antud magistritöö vaatlusväljast on EDRT ja sarnased naaberriikide institutsioonid välja arvatud, kuna olemuselt ja eelarveridade järgi on tegemist humanitaarabiga. 125 Antud lõigu infoallikas: Eesti Päästeteenistus: aastad (2004). Vt ka. Eesti Riiklik Päästeamet: Antud lõigu infoallikas: Eesti Päästeteenistus: aastad (2004).

58 58 aastal nelja (4) häirekeskuse 127 ja hädaabinumbri 112 üle-eestilise kasutuselevõtuga. Paralleelselt tehti edusamme päästevaldkonna seadusandliku baasi kujundamisel. EPA personali järelkasvu koolitamisel on alates aastast tähtis roll kanda olnud esimesena Eestis kõrgemat tuletõrjumise ja päästealast haridust andma hakanud Eesti Sisekaitseakadeemia Päästekolledžil (EPKol), kes on teinud tihedat koostööd Põhjanaabrite Soome ja Rootsi pääste- ja vastavate õppeasutustega. 128 Samal ajal on olnud aktiivne koostöö Rootsi päästeameti kolleegidega, kelle päästeteenitust peetakse üheks Euroopa parimaks, ning kelle kogemusi, kompetentsi, samuti materiaalset abi EPA läbi aastate kasutada on saanud. Kokkuvõtlikult võib öelda, et EPA klassikalise koostise : eesti visadus, humanitaarabi ning naabrite kogemus retsept toimis ja toimib. 129 Heaks reaalseks näiteks on kasvõi piirkondlike komandode tuletõrje- ja päästetööde korraldamine oma- ja maavalitsuste vahel sõlmitud lepingute alusel. Taolise süsteemi loomisel tugineti Rootsi ja Soome töötavatele päästesüsteemidele. Retsepti õigete koostisosade valikut ja vahekorda kinnitab ka fakt, et päästeteenistus on Eestis aastaid olnud kõrgeima usaldusreitinguga riigiinstitutsioon. Märtsis 2010.a. pidasid eestimaalased kõige usaldusväärsemaks riiklikuks institutsiooniks päästeametit, selle usaldusprotsent küündis 95%-ni Läti Riiklik Tuletõrje- ja Päästeteenistus Läti professionaalse tuletõrje struktuuri areng, mille juured ulatuvad 19. sajandi keskpaika, oli 20. sajandi alguseks saavutanud Läänemaailmaga ressurssidelt ja tehniliste oskuste tasemelt võrreldava taseme. 131 Edasise arengu peatas Teise 127 Põhja-Eesti Häirekeskus Tallinnas; Lõuna Tartu, Ida Jõhvi, Lääne Pärnu. 128 Nt. Soome Kuopio Päästekool, Helsingi häirekeskus ja keskkomando ning õppekeskus, Põhja-Savo päästeteenistus ja häirekeskus; Rootsi Skvöde Päästekool, Lundi ülikooli päästeeriala spetsialistidlektorid, Rootsi Kuningriigi tuletõrje- ja päästeteenistus. 129 Antud lõigu infoallikas: Eesti Päästeteenistus: aastad (2004). 130 Võdlevalt, vastloodud ühtse Politsei- ja piirivalveameti usaldusväärsus oli 85%, Maksu- ja tolliametil 80%, Kaitseväel 78% ja valitsusel vaid 49%. Allikas: Turu-uuringute AS, Antud lõigu info allikas: Läti Tuletõrje- ja Päästeteenistus

59 59 maailmasõja algus, peale mille lõppu taasintensiivistus paralleelselt nii ametliku tuletõrje (poolsõjalise) kui vabatahtlike tuletõrjujate liikumise areng. Tuletõrjes eelisarendati insenertehnilist võimekust ja tulekahjude alast uurimistööd, millele lisandus 1970ndatel riigile majanduslikult tähtsate objektide järelvalvesüsteemi väljaarendamine. 1990ndate alguses raputasid Läti tuletõrjet taasiseseisvumisega alguse saanud laialdased reformid, uuenduslikuna võeti suund laiema päästealase kompetentsi väljaarendamisele aastal loodi alus spetsiaalsele 11-kuulisele päästeametnike väljakoolitamise programmile aasta päädis siseministeeriumi alluvuses olnud Tuletõrje ohutuse tehnikakooli baasil spetsiaalse Tuletõrje ohutuse ja tsiviilkaitse kolledži asutamisega (The Fire Safety and Civil Protection College) aastal vastu võetud seadusega algatati Läti tsiviilkaitsesüsteemi riigi toimimist toetavate tehniliste, majanduslike, sotsiaalsete ja päästemeetmete väljaarendamine, mille suuremad ümberkorraldused viidi lõpule 1998.a. Päästeameti määramine mainitud süsteemi eest vastutavaks institutsiooniks tähendas suuremat rõhuasetust erinevate päästevõimekuste täiustamisele, kriisisituatsioonide ohjamisele ning riigisisesele eri tasandi vahelisele koostööle. Ühtlasi algas Läti päästeteenistuse euroopastamine, tihenes koostöö Eesti, Läti ja Põhjamaade, eriti Rootsiga, mille tulemusel on Läti nüüdseks kaasatud mitmetesse rahvusvahelistesse tsiviilkaitse ja julgeoleku võrgustikesse ning algatustesse. Otsese 2-poolse arengukoostöö osas ei ole Lätis pilt nii selge kui Eestis, kus Eesti Päästeamet on korduvalt olnud kaasatud välisministeeriumi poolt finantseeritud tehnilist laadi päästealase arengukoostöö projektidesse. Läti päästeamet on ise olnud abisaaja ning panustab nüüd oma teadmusega Ida-Euroopasse, kuid seda ennekõike kohaliku tasandi ja EL-i piiriülese koostöö raamistikus (nt. koos Leeduga Valgevenes).

60 Leedu Tuletõrje- ja Päästeamet Leedu Riiklik Tuletõrje- ja Päästeamet jaguneb Siseministeeriumi tuletõrje- ja päästeosakonnaks ning 17-ks alamasutuseks 10 maakondlikku tuletõrje- ja päästeametit, 3 strateegiliste objektide kaitsega tegelevat tuletõrje- ja päästeametit, Tuletõrje- ja pääste eriasutus, Tuletõrjujate treeningkool, Tuletõrje uurimiskeskus ja Hädaabikeskus. 132 Päästeameti peamisteks vastutusvaldkondadeks on tuletõrje- ja päästealaste poliitikate väljatöötamine ja järelvalve, tulekahju- ja õnnetusjuhtumikaitse ning ennetuse korraldamine, tsiviilkaitse organiseerimine. Lisaks eelmainitud Tuletõrjujate koolile valmistab alates aastast päästeala insenere ette Vilniuse Gediminase Tehnikaülikool. Sarnaselt Eestiga on Leedu edusammud päästealase võimekuse arendamisel päädinud sellega, et 2005.a. asutati Leedu päästemeeskond (Lithuanian Emergency Response Team, LERT). 133 Vabatahtlikkuse alusel moodustatud, pidevas valmisolekus oleva meeskonna juhtimise ja arendamise eest vastutab tuletõrje- ja päästeosakond siseministeeriumi valitsemisalas. 134 Paljuski oli see samm Leedu Tuletõrje- ja Päästeameti spetsialistide varasema naaberriikidega tehtud koostöö ja ühisõppuste läbimise loogiline järeltulem. Lisaks on Leedu päästeamet osalenud 2-poolses arengukoostöös Gruusiaga, samuti piiriüleses koostöös (koos Lätiga) Valgevenega, rääkimata osalemisest rahvusvahelistes ja regionaalsetes tsiviilkaitsevõrgustikes. Siinkohal tulevad kasuks varasemad arengukoostöö alased kogemused Põhjamaadega. 132 Leedu Siseministeeriumi tuletõrje- ja päästeosakond : Eesti Päästemeeskond (2007). 134 Ibid.

61 Vahekokkuvõte: Baltimaade protsesside kulgemise üldistused ja sissejuhatus juhtumianalüüsi 1990ndatel aastatel ei olnud Baltikumi päästeteenistuste ülesehitamise eesmärgiks ühtse süsteemi loomine mitte ainult tulekahjude kustutamiseks, vaid ka operatiivse abi osutamise korraldamine mis tahes õnnetuste puhul. Päästeametite ülesannete hulka kuulusid päästetööde tegemine suurõnnetuste korral, samuti kodanikukaitseküsimused. Maakondlike struktuuriüksuste tegevushaare hõlmas ennekõike maakonna elanike turvalisuse tagamist, õnnetuste ennetus-, likvideerimis- ja päästetööde korraldamist. Tsiviilkaitse / elanikkonnakaitse (civil protection) mõte ja olemus arenes jõuliselt. Nõukogude ametite ümberkorraldamise tulemusel oli Baltikumi taasiseseisvusaja päästeteenistujate kasutusse jäänud materiaal-tehniline ja teadmiste pagas paraku kesine ja vananenud. Maakondlikel päästeametitel puudus tihti isiklik päästetehnika, arvestust peeti maakonnas üleüldiselt olemasoleva tehnika (mh. põllumajandusliku) üle, tsiviilkaitsetehnika üle majandites ja ettevõtetes, mis kahandas oluliselt tuletõrje- ja päästealast kaitsevõimekust (tuletõrjetehnika kuulus nõukogude ajal nt. kolhoosidele, sovhoosidele, metsamajanditele ja tehnikumidele, mille lagunemise tagajärjel jäid tuletõrjekomandod ilma vajalikust materiaalsest toest 135 ). Olulise lisaajendi andis päästeameti institutsioonide ülesehitamisel lisaks siseriiklike tsiviilkriiside haldamise vajadusele regionaalse ning üle-euroopalise tsiviilkoordinatsiooni edendamise tähtsustumine. Piiriülese koostöö tihenemine ja järjepidev koostöövalmiduse testimine (nt. ühisõppuste raames) pidi tagama kitsamalt kolme Balti riigi, laiemalt kogu Läänemere regiooni ühise reageerimissuutlikkuse ja julgeolekusituatsiooni paranemise. Sellesuunalist koostööd soodustasid ka EL-i tsiviilkaitse mehhanismi käivitumine ja Läänemeremaade Nõukogu (Council of the Baltic Sea States, CBSS) tsiviilkaitse alased algatused. Üldjoontes oli protsesside kulg Baltikumis sarnane. Maakondlike ja riiklike päästeametite edu pandiks oli kiire edasiminek, muutused, radikaalne tegevus 135 Eesti Päästeteenistus: aastad (2004).

62 62 eesmärkide saavutamiseks, Põhjanaabrite kogemuse (alates varustuse tagamisest kuni koolitussüsteemi ülesehitamiseni) ja materiaalse abi laialdane kasutamine. Mõneti irooniline, vastuoluline on siiski asjaolu, et ca. 20 aastat peale päästeametite loomist iseloomustab näiteks Eestis maakondlike teenistuste olukorda peamiselt Rootsist ja Soomest (vähem Hollandist ja/või EPA rahalisel toel) humanitaarabina saadud või kasutatult ostetud aastat vanade päästeautode-sõidukite, varustuse kasutamine ühes nõukogudeaegsete ning tihti omal käel ümberkohandatud tuletõrje- ja paakautodega. 136 Kõigele vaatamata on paljudele ümberkorralduste, struktuurimuudatuste ja järjepideva väljaõppe tulemusel Baltikumi päästeametite töövõimekus paarikümne aastaga oluliselt suurenenud: kompetentsivaldkondade hulk on laienenud, ulatudes tänasel päeval rahvusvahelise humanitaarabi valdkonnani; päästetööde juhtimise kvaliteet on paranenud, sh. riikidevahelise abi ja koostöö korraldamine; aasta-aastalt on paranenud päästealane ressursibaas (masinapark, inimressurss, tehniline kompetents), koolitus ja algväljaõpe. Kõik kokku on tähendanud päästevaldkonna siseriikliku ja riikidevahelise õnnetuspõhise abiandmise kvaliteedi tõusu ning arengukoostööalase doonoritegevuse alustamist Ida-Euroopa riikidega. Enamlevinud ja praktiseeritud arengukoostöö huvide ning vajaduste taustal on päästeametite loomine, institutsionaliseerimine ja institutsiooni jätkusuutlikkuse (iseenese struktuuri-väärtuste taastootmise) kinnistamine Eestis, Lätis, Leedus olnud tugevalt motiveeritud omahuvist ning poliitilis-strateegilistest (sisejulgeoleku) eesmärkidest. Tegemist pole siiski millegi taunitavaga, võrreldes näiteks seotud (majandus)abi või militaarse iseloomuga AK-ga. Selles, et riigi efektiivne avalik haldus (mh. päästeteenistus) tagab rahvusriigi suveräänsuse püsimise, olid ühtmoodi veendunud nii kolme Balti riigi päästeteenistused 136 Eesti Päästeteenistus: aastad (2004).

63 63 kui nende suurimad arengukoostöö partnerid Rootsis ja Soomes 1990ndate alguses ja on ka tänapäeval. Konkreetne ja spetsiifiline päästealase arengukoostöö vorm Põhjamaade- Baltikumi vahel 1990ndatel on tänaseks asendunud võrdsete euroopalike partnerite tegusa koostööga nii omavaheliste 2-poolsete suhete raamides, 3-poolsetes arengukoostööprojektides Ida-Euroopa päästeametite abistamiseks kui multilateraalsetes päästealastes programmides, võrgustikes. Eelmainitu oli üks Põhjamaade algseid prioriteete, kui Baltimaadega pääste- ja sisejulgeoleku alast koostööd alustati. Mainitud pikaajalise eesmärgi saavutamine ja AK mõjude edasikestmine on tõestus Balti riikide püüdlikkusest, võimekusest ja osavusest pea olematult kohalt üles ehitada riigistruktuurid ja institutsioonid, integreerides edukalt Põhjamaade kogemust ning kandes positiivsed õppetunnid edasi Armeeniasse, Moldovasse, Gruusiasse, Ukrainasse, Valgevenesse Eesti, Läti, Leedu peamistesse partnerriikidesse päästealases AK-s. Viienda peatüki järgnevad osad keskenduvad konkreetselt magistritöö kombineeritud mudeli rakendamisele ja Baltimaade päästeametite võrdlevale analüüsile, otsides toetust püstitatud hüpoteesile, mille kohaselt Baltimaade päästeametid kasutasid Ida-Euroopaga arengukoostööd tehes Põhjamaade doonorimudelit eeskujuna ja kopeerisid selle enda koostöövormidesse. Esmalt uurib autor, kas nii Põhjamaade-Baltikumi kui Baltikumi-Ida-Euroopa AK kontekst vastab peamistele ajaloolise institutsionalismi ja rajasõltuvuse kriteeriumitele, milleks on: - sündmuste ajaline järgnevus, - algne kriitiline välisjõud / ajalooline põhjus, - institutsiooni (AK ja selle alaminstitutsioonide ) loomine, - rajavalikute olemasolu ja kleepuvus, - süsteemisisene taasloomine (suurenev positiivne efekt), - evolutsioon, sisemiste mõjujõudude kumuleerumine. Seejärel analüüsib autor osapoolte (siseriiklikke) motiive, huvisid ja vajadusi, nende kujunemist vs. mittekujunemist konkreetseteks AK-le esitatavateks tingimuslikkuse

64 64 kriteeriumiteks (poliitilised vs. majanduslikud, ex-ante vs. ex-post vs. puuduvad). Kõige taustal kontrollitakse võimendavate muutujate (sihtriigi poliitilis-majanduslik olustik, integreerumine Euroopasse, sihtriigi geopoliitilised karakteristikud, nagu suurus, kaugus doonorist, ühisminevik) mõju AK protsessile. Sel moel otsib töö autor doonorikäitumise mustri väljakujunemist (Põhjamaade- Baltikumi AK), selle võimalikku kohandamist ja kopeerimist muutunud oludes uute doonorite poolt uutele partneritele (Baltikumi-Ida-Euroopa AK). 5.3 Põhjamaade ja Baltikumi päästealane arengukoostöö: Balti riigid kui arengukoostöö sihtriigid Koostöö ajaloolise institutsionalismi ja rajasõltuvuse raamistikus Nagu eelpoolsest jutust selgus, algas Põhjamaade-Baltikumi arengukoostöö 1990/1991. aastal ja jätkus enam-vähem püsivalt samas vormis kuni aastani. Nii algus- kui lõpp-aasta on seostatavad olulise ajaloolise sündmusega ehk kriitilise välisjõu ilmnemisega, mis on teineteisest erinevad tegemist pole jätkuva põhjusega. Nn. ajalooliseks põhjuseks ajaloolise institutsionalismi teooria kohaselt oli aastal Nõukogude Liidu kokkukukkumine, mille järgselt tekkisid 3 vabariiki aastal liitusid needsamad noored demokraatiad Euroopa Liiduga, mis tunnistas nad vastavaks arenenud Euroopalike demokraatia normidele. Euroopa Liiduga liitumiseks oli küll ette valmistatud juba 1990ndate teisest poolest alates, kuid olulise veelahe mitmete protsesside algamise-lõppemise vahel (nt. osalemine EL-i institutsioonides ja poliitikate väljatöötamises) tõmbas ikkagi 1. mai 2004.a. Kahe aastaarvu vahele jääb ligikaudu 15 aastat 15 aastat kiiret ja radikaalset riigiehitamist, mis hõlmab muuhulgas Eesti, Läti ja Leedu päästeametite kui riigiasutuste taasloomise. Varasema defineerimise kohaselt keskendub autor uuritava institutsioonilise tasandina institutsioonide kui poliitilise otsustamise ja poliitikate tasandile ehk arengukoostööle, milles päästeametid abisaajatena osalesid. Omaette arengukoostööpoliitikat riikliku välispoliitika osana Balti riikidel 1990/91 aastal polnud,

65 65 st. see alles loodi ja kujunes lõplikult välja 2000ndate alguseks. Kuna poliitikakujundamine on paljusid osapooli ja nende huvisid kaasav protsess, andsid Põhjamaad oma AK põhimõtete ja praktikaga (vaadeldavad kui alaminstitutsioonid) Baltimaade AK poliitika formuleerimisse tugeva panuse. Siinkohal on täidetud kaks järgmist AI rakendamise eeldust autor uurib päästeametite AK-d kui loodavat institutsiooni läbi ajaliselt järgnevate ja omavahel seotud sündmuste. Rajavalikute, süsteemisisese taasloomise ja evolutsiooni tingimused on 1990ndate aastate Põhjamaade-Baltikumi AK-s samuti täidetud. 1990/91. aastal tekkinud olukord jättis Baltimaade päästeametitele mitmeid võimalusi, kuidas ja kuhu suunas areneda, kuid valikuid ei olnud siiski lõpmatu arv. Esiteks, taasiseseisvumise järgselt tekkinud oludes tuli enamus struktuuri turumajanduse ja demokraatlikku valitsemistava järgides üles ehitada, kasutades selleks ära nii palju olemasolevast kompetentsist ja ressursist kui võimalik. Teiseks, olemasolevad ajaloolispoliitilised kontaktid naaberriikidega (Rootsi, Soome), riikide võrreldav suurus ja geograafiline lähedus olid oluliseks eelduseks välisteadmuse ülekandumise algatamiseks. Taolistes oludes oli Baltimaade valida, kas jätkata vaid sisemiste ressurssidega või kaasata protsessi tõhustamiseks ja kiirendamiseks välisjõude. Praktikast lähtudes otsustati viimase kasuks. Arengukoostööd, mis 1990ndatel Põhjamaadega algas ja jätkus, kus Baltimaadesse anti nii materiaalset kui tehnilist abi, saades vastu suurenevat kindlustunnet ja läbinähtavust abiandjate vahetus geograafilises ruumis, samuti võimalust endiste NL-i vabariikide kogemusest õppida, võib pidada osapooltele positiivset tagasisidet toovaks ehk valitud aeg, vorm ja sisu muutsid toimiva AK tulusaks ja end taasloovaks. Valikud, mis tehti taasiseseisvumise esimestel aastatel, lükkasid kolme Balti riigi AK põhimõtete arengu teatud rajale, millel jätkati ilma suuremate murranguteta kuni aastani. Sisemiselt AK süsteem pidevalt täienes (valdkondade laienemine, (rahvusvahelise) koostöö tekkimine AK kõrvale), sellele aitasid positiivselt kaasa Baltimaade europaniseerumise (eurointegratsiooni) püüdlused ja Põhjamaade soosiv suhtumine viimasesse. Kõike kokku võttes on õigustatud Põhjamaade-Baltikumi päästealast AK-d vaadata läbi ajaloolise institutsionalismi ja rajasõltuvuse teoreetilise lähenemise.

66 66 Võttes eesmärgiks järgnevalt defineerida Põhjamaade käitumismudeli karakteristikud, tuleb selleks uurida konkreetset päästealase AK raamistikku 1990ndatel aastatel, alates sellest, millest tulenes doonori motiveeritus abi anda, kuidas abi adressaatide huvisid arvesse võeti, kuni selleni, millised olid AK tulemused ja jätkusuutlikkus Doonori motiivid, sihtriigi vajadused, abi tingimuslikkus ja AK-tegevus Rootsi riigi lähenemine päästealasele AK-le Baltikumiga oli väga konkreetne, selge ja aja edenedes üha paremini läbimõeldud, ehkki oma vormilt uudne. Kuigi Põhjamaasid peetakse AK kontekstis teistest altruistlikemaks ja omakasupüüdmatuteks, oli siinkohal määravaks Rootsi omahuvi. Baltikumi-küsimused käsitlesid Rootsile julgeolekupoliitika vaatevinklist väga tähtsaid probleeme. Baltikumis ei olnud Rootsi oma huvide ja emotsioonidega kaugeltki neutraalne. See ei takistanud tegutsemast tõhusalt. Usaldusväärsus tulene[s] omahuvist, aga toetu[s] teadmistele ja kontaktidele aastal volitas Rootsi valitsus Rootsi päästeametit algatama 2-poolset koostööd Eesti, Läti ja Leeduga tsiviilkaitse valdkonnas. 138 Eesmärgiks oli mitmepoolse tsiviilkaitse alase koostöö struktuuri loomine Läänemere piirkonnas, mis tagaks ühisressursside kõige efektiivsema kasutuselevõtu, et päästa elusid, vara ja ühist keskkonda. 139 Esialgu ( ) käis koostöö finantseerimine SIDA kaudu nn. suveräänsustoetuse sildi all. Rootsi korraldas päästeametitele juhtimiskursusi ja kinkis rõivastus-, majutus-, toitlustamis- ja sidevarustust. 140 Alates aastast jätkati toetusega üldise julgeoleku edendamiseks, kuid abi fookus ja sisu jäid samaks rahastati vastavaid projekte SIDA Läänemere regiooni arendamise programmi alt (lisarahastus tuli Põhjamaade Ministrite Nõukogult ja CBSS-ilt) Fredén (2009), lk Ekberg (2006). 139 Ibid. 140 Fredén (2009), lk Ekberg (2006).

67 67 Suveräänsustoetusega tegeles üks töögrupp välisministeeriumi kabinetisekretäri juhtimisel, [kes] võttis seisukoha kõigi projektide suhtes, mida teised Rootsi ametkonnad olid koostöös Balti riikide vastavate ametkondadega ette pannud. Raha tuli välisministeeriumist. Tegelikult olid summad naeruväärsed võrreldes vajadustega ja Rootsi omahuviga, et Balti riikide suveräänsus tugevneks. vähehaaval töötati suveräänsustoetuse jaoks välja kirjalikud suunised. Peaministri mõte, et sisejulgeolek vajab kiiremat tugevdamist kui välisjulgeolek, sai kirjalikuks normiks. Eri tüüpi panused paigutati kindlasse hierarhiasse. Kõige tähtsamaks peeti politseid, piiri- ja rannavalvet ning tolliasjandust. Just seal olid need ohud, mille levik Rootsit lühiperspektiivis ähvardas Eelistused lähtusid tolleaegsetest akuutsetest vajadustest, rõhutati dokumentides. Pikemas perspektiivis võidi neid muuta. Suveräänsustoetusest sai Baltikumi-poliitika argipäeva oluline osa. 142 Sisult tähendasid aastad kahe 4-aastase AK-alase programmi elluviimist Rootsi ja Baltimaade päästeametite vahel (tsiviilkaitse eest vastutavad asutused). 143 Iga-aastaselt hõlmasid programmid: - varustusabi (baas-päästevarustus, nagu voolikud, pumbad, kaitserõivastus, masinad) - tehniline väljaõpe (koolitus kaasnes mh. alati ühes varustusabiga) - baaskoolitus (tuletõrje siseruumides, ohutusprobleemid) - edasijõudnute ja ka juhtimiskoolitus (kõrgematele päästeametnikele ja juhtidele) - toetus rahvusliku väljaõppe- ja koolitussüsteemi loomisele (välislektorid, ainekavade nõustamine) Lisaks laiahaardelistele mitmeaastastele programmidele viidi läbi spetsiaalseid üksikprojekte (nt. riskianalüüsi läbiviimine, ohtlike kaupade vedu, õli- ja keemiaõnnetused, ettevalmistus piiriüleseks koostööks). Sihtriikide kaasatus projektitsüklisse oli alati väga oluline. Tavapäraselt olid programmid-projektid üles ehitatud järgmiselt: 142 Fredén (2009), lk Siin ja edaspidi on kasutatud autori enda mõtteid kombineerituna SIDA ja Balti riikide koostööprogrammide, hindamisraportite (vt. SIDA 2001 aastaaruande ja Rootsi Rahvusvaheliste Suhete Instituudi hinnangu (vt. Ekberg ( ), Soome Naabermaade strateegiaga (2000).

68 68 1) olukorra eelhindamine olemasolevate riskide ja ressursside hindamine Suurt rõhku pandi Baltimaade partnerite kaasamisele dialoogi käigus Riskide hindamisel võeti arvesse ka kitsalt projekti fookusest väljapoole jäävaid riske (millega järgnevalt tegelema hakata) Põhjalikult hinnati Baltimaades olemasolevate organisatsioonide ressursibaasi, vajadust personalikoolituse ja varustuse järele 2) Eelhindamisraport 3) Raportid olukorrakirjelduse, arenguvajaduste ja soovitatavate tegevustega 4) Konkreetsed AK-projektid Sisult olid kõik planeeritud projektid ühte tüüpi, kombineerides varustusja tehnilise abi Kõigi projektipartnerite vastutus oli defineeritud Aastatel jätkati AK-d Baltimaades läbi SIDA toetuse üldiseks julgeolekuks Läänemere regioonis. SIDA vastutas endiselt tsiviilkomponente hõlmava AK eest, sh Baltimaade päästeametitega. Juba aastaks oli koostöö päästevaldkonnas teinud läbi suure hüppe teel naaberriikide normaalsete 2-poolsete koostöösuhete poole. Soome Naaberalade koostöö strateegia olemuses oli mõndagi sarnast Rootsi suveräänsustoetuse ja hilisema toetusega üldiseks julgeolekuks. Koostöö toetas Soome 2-poolseid suhteid partnerriikidega üleüldise stabiilse ja turvalise regiooni loomisel, 1990ndate teisest poolest alates ka Baltikumi püüdeid Euroliiduga liitumiseks. Õigussüsteemi ja administratiivreformide ning infrastruktuuri parendamise läbi toetati Eesti, Läti, Leedu ulatuslikke poliitilis-majanduslikke siirdeprotsesse. Palju teadmust ja tehnilist abi suunati Baltikumi läbi AK-projektide koostöös kohaliku tasandi asutustega. Abiprogrammide-projektide kokkupanemisel lähtuti kontaktvõrgustiku olemasolust sihtriigis ning Soome võimalikult suurest lisaväärtusest protsessis panustamine ennekõike sise- ja justiitsküsimustele, sh. riigi rakendus- ja haldusasutuste ülesehitamisele, mis hõlmas ka päästealast AK-d (lisaks politsei, piirivalve, tolliküsimused).

69 69 Projektide ja programmide kokkupanemisel järgis Soome partnerriigi võimalikult suurt ja vahetut poliitilis-majanduslikku kaasatust / omandust ja panustamist eemärkide elluviimisesse. Projektid järgisid tavapärast projektitsüklit, mis hõlmas ühe kriitilise tegevusena monitoorimist-hindamist, et vajadusel tegevusi tulemuste parema saavutamise nimel ümber planeerida. Konkreetsete päästealaste AK-tegevustena Baltikumis võib välja tuua järgmist: - varustusabi (tuletõrjesõidukid) - baas-treeningvarustus (seoses konkreetse koolitusega) - tehniline abi päästeametite planeerimisvõimekuse tõstmiseks o näiteks: nii ennetus- kui operatiivtöö juures võimalikult suurema efektiivsuse saavutamine ühtse süsteemi loomise ja omavalitsuselt tuleneva probleemipüstituse kaudu. Süsteemi eeldusteks olid: a) ühtse ja laiemat päästeala haarava, samaaegselt tsiviilkaitse ja tuletõrje operatiivsüsteemi eesmärke koondava struktuuri loomine, b) kohapealset olustikku ja eripärasid tundva kompetentsi kaasamine, mis tähendas suurenevat juhtimise detsentraliseerimist (OV rolli suurendamist) tehniline väljaõpe, täiendkoolitus ja nõustamine, sh. kahepoolsed visiidid (ohtlikud jäätmed, liiklusõnnetused, meditsiinilised päästetööd, hädaabi) Eelmainitud Rootsi ja Soome AK-loogika järgimise tulemuseks aastail oli ennekõike jätkusuutlike päästeametite ja kodanikukaitse võrgustike väljaarendamine kohalikul, maakonna- ja riigitasandil, mis töötavad veel tänapäevalgi. Lisaks loodi alus vastastikuseks piiriüleseks koostööks, mis kasutab varempraktiseerituga samast lähenemist projekti vahenditele ja meetoditele. Mis puutub AK tingimuslikkusesse vaadeldaval perioodil ehk kriteeriumitesse, mida Soome ja Rootsi oleksid võinud oma Baltimaadest partneritele esitada, siis tuleb tõdeda, et formaalselt ja paberil neist hoiduti. Kuna arengukoostöö Põhjamaade-Baltikumi vahel oli tihedalt seotud kummagi riigi omahuviga kindlustada regionaalselt stabiilne (tsiviil-) julgeolekukeskkond, suunati abi just spetsiifilistesse kitsastesse päästevaldkondadesse, 144 Eesti Päästeteenistus: aastad (2004).

70 70 kus olukord ei vastanud Lääne normidele piisavast sisejulgeolekust, kuid kus samas oli suurim potentsiaal Põhjamaade ressursside abil mahajäämus positiivseks ja jätkusuutlikuks arenguks pöörata. Seega toimis Põhjamaade-Baltimaade koostöö pigem tingimusteta arengukoostööna Põhjamaade doonori käitumismudel Üldistades Soome ja Rootsi päästealast koostööd Baltikumiga 1990ndatel aastatel, oli kahe Põhjamaa lähenemine võrdlemisi sarnane. 1990ndate alguses olid tugevalt esil doonorite omahuvid, panustamaks Baltimaade suveräänsuse säilimisse ja kiiresse riiklikusse arengusse laiapõhjalise poliitilise, majandusliku ja tehnilise abiga (knowhow). 145 Kuna reformiprotsess kulges oodatust kiiremini (suveräänsuse ja demokraatia püsimine ei olnud enam küsimuse all, turumajandusreformid olid edukad), asendusid 1990ndate teisel poolel varasemad sisejulgeoleku valdkonna arengut soodustavad tegevused toetusega kolme Balti riigi demokraatia jätkuvale tugevdamisele, majanduslikule integreeritusele Läände ja Euroopa Liitu lõimumisele (mh. pääste- ja tsiviilkaitses). 146 Samal ajal oli Põhjamaade-Baltikumi AK taga alati olnud 2-poolsete suhete edendamise ja kinnistamise motiiv, mis väljendus partnerite huvide ja vajaduste arvestamises (vahetus suhtlemises, dialoogi pidamises), tingimuslikkuseta AK-s ning juba varajases sooviavalduses järk-järgult Baltimaade päästeametitega normaalsetele partnerlussuhetele ja koostööraamistikele üle minna. Viimase tõenduseks on kasvõi kõigi kolme Baltimaa ning Soome (lisaks Taani, Norra, Poola, Venemaa) päästevaldkonna ametite osalemine Rootsi juhitavates Interreg III EUROBALTIC I ja II projektides (vastavalt ja ), mille fookus oli tsiviilkaitsevõrgustike arendamine ja täiustamine kaasatud partnerriikide vahel. Tsiviil- ja rahvastikukaitse valdkonna arendamine on ühtlasi olnud eelistatud AK-suund Põhjamaade-Baltikumi vahelises AK-s, so. tagada looduslike, inimtekkeliste ja tehnoloogiliste suurõnnetuste korral inimelude, vara, keskkonna jms. efektiivne kaitse. 145 Sweden s Support to the Transition of the Baltic Countries (2004), SIDA report, Stockholm, Sweden, lk Ibid., lk. 5.

71 Baltikumi ja Ida-Euroopa päästealane arengukoostöö: Balti riigid kui arengukoostöö doonorriigid Koostöö ajaloolise institutsionalismi ja rajasõltuvuse raamistikus Baltimaade-Ida-Euroopa päästealane arengukoostöö sai alguse 2000ndate aastate alguses ning kestab siiamaani, näidates üles intensiivistumise märke. Hetkel jätkuv protsess, milles autor vaatleb Baltimaade päästeameteid arengukoostöö doonoritena, on välja kasvanud Põhjamaade-Baltikumi arengukoostööst, milles 3 Balti riiki olid arenguabi sihtriigid (AI sündmuste ajaline järjestatus ja seotus). Vaadeldavaks institutsiooniks on antud perioodil Baltimaade kui doonorite AK-poliitika ja struktuuride teke. Ajendi suunamuutuseks (sihtriigist doonoriks) andsid Baltimaadele ühelt poolt riikides 1990ndate algusest peale toimunud sisemised ümberkorraldused ja intensiivne päästealane koostöö Põhjamaadega, teisalt oli võimendava mõjuga Eesti, Läti, Leedu püüdlus EL-iga liituda, mis tähendas paljude riigistruktuuride ja poliitikate (institutsioonide) vastavusseviimist Euroopalike normidega. Kuivõrd AI eeldab konkreetse institutsiooni loomisel ja/või rajamuutusel kriitilise välismõju ilmnemist, alternatiivina kumuleeruvate sisemiste mõjurite avaldumist, võib siinkohal järeldada, et muutus ilmnes kahe erineva faktori koosmõjul. Nii nagu Põhjamaade-Baltikumi arengukoostöö ühe faasi lõpetas EL-i laienemine aastal, algatas sama välismõjur teise faasi ametliku alguse (tekitas rajamuutuse ). Kuna Baltimaade AK poliitikate formuleerimine ja vastavate struktuuride ettevalmistamine sai alguse aga juba varem (Eestis esimesed AK põhimõtted 1999.a., kõigis kolmes riigis hiljemalt 2003.a.), räägib see asjaolu pigem kumuleeruvate sisemiste mõjude ilmnemisest konkreetsel kriitilisel ajahetkel, mis kindlasti olid kiirendatud eurointegratsiooni protsessi poolt. Uue rajavaliku seega Baltimaad 2000ndatel tegid, suures osas oli see isetekkeline ehk tingitud AK institutsiooni sisemistest arengutest. Kuigi protsess pole kestnud kaua (5-10 aastat), on Eesti riik ja päästeamet heaks näiteks, kuidas süsteem ennast taasloob, millega on täidetud ka AI ja RS viimane kriitiline tunnus. Eesti on päästevaldkonnas

72 72 kolmest Balti riigist seni kõige intensiivsemalt ja edukamalt oma arengukoostööst ja riiklikust reformikogemusest kasu lõiganud, olles doonorina aktiivne oma Ida-Euroopa AK prioriteetriikides Doonori motiivid, sihtriigi vajadused, abi tingimuslikkus ja AK-tegevus Eesti puhul on vaadeldaval perioodil toimunud intensiivne koostöö Armeeniaga (kahepoolne 3-aastane projekt , jätkuprojekt koos Rootsi päästeametiga), Ukrainaga (3-aastane projekt Ukrainas koos Rootsi tsiviilkriiside agentuuriga, Swedish Civil Contingencies Agency), alustatud on koostöövõimaluste uurimist Moldovaga ja Gruusiaga. Läti ja Leedu, kelle intensiivsem siseriiklik AK areng algas Eestist ligikaudu nelja aasta võrra hiljem (AK põhimõtete vastuvõtmisega 2003.a.), on päästealase AK edendamisel seni märksa tagasihoidlikumad olnud. Leedu alustas 2-poolset päästealast koostööd Gruusia siseministeeriumi päästeosakonnaga aastal; Läti kogemus piirdub koos Leeduga ühise regionaalse koostöö arendamisel Valgevenega EL-i Naabruspoliitika instrumendi raames 2008/09 aastal. Läti ja Leedu õigustamiseks võib ometi öelda, et Läti on alates aastast teinud aktiivset piiri- ja tollikoostööd Moldovaga, aastal politsei- ja piirivalvekoostööd Gruusiaga. Leedu on osalenud piiri-, tolli- ja standardiseerimisealases koostöös samuti Moldova ja Gruusiaga. (Ka Eestil on mitmeid politsei- ja piirivalve koostööprojekte Gruusiaga; samuti nagu kõik kolm Baltimaad on panustanud Ida-Euroopa ametnikekoolitusse). Baltimaade konkreetseid koostöömotiive, huvisid ja sisu (vt. ka LISA 1 Eesti, Läti, Leedu arengukoostöö karakteristikute tabel) analüüsides esineb olulisi erinevusi võrreldes 1990ndate Põhjamaade-Baltikumi koostööga. Lahknevused algavad sellest, et peamiseks motiiviks, miks Baltikumi päästeametid Ida-Euroopaga koostööd teevad, ei ole mitte regionaalse stabiilsuse ja riikide sisejulgeoleku tagamine (mure Ida-Euroopa suveräänsuse pärast), vaid poliitiliselt neutraalsem soov aidata sarnase minevikuga (NLi ajalooline taak) riike oma värske reformikogemuse ülekandmise teel. Päris altruistlikuks ei saa seda motiivi siiski lugeda, kuna koostöösuhete tihendamine Ida-

73 73 Euroopa riikidega soosib ühelt poolt Läänes Balti riikide kui väikeste, ent tublide arenguriikide kuvandi moodustumist, teisalt aitab tunnetada teatud suuremat kindlust Idapiiri (Venemaa) osas. Ka Põhjamaade-Baltikumi AK puhul võimendava muutujana töötanud viimaste soov EL-iga liituda ei toeta Ida-Euroopa AK eesmärke samal moel. Poliitiliselt ebastabiilne olukord (nt. poliitiliste liidrite tasandil) on mõneks ajaks EL-i jätkuva laienemissoovi minimeerinud. Geograafiline ja kultuuriline lähedus ei ole Baltimaadel samuti sedavõrd suur kui Põhjamaadega. Samas, Ida-Euroopa otsene vajadus abi järele riigistruktuuride (päästeametite, tsiviilkaitse, jms.) ülesehitamisel, restruktureerimisel ja täiustamisel on reaalne. Baltikumi-Ida-Euoopa osapoolte huvi päästealase koostöö vastu on tõusev ja potentsiaalikas, seda enam, kui esmased kontaktid on olemas. Koostöö initsiatiiviks ja/või jätkumiseks on olnud ka Põhjamaade vahendustegevus, st. projekte Ida- Euroopaga on Baltikum ellu viinud 3-poolsetena, kaasates 3. osapoolena ühe Põhjamaadest (nt. Eesti-Rootsi). Sisu poolest on Baltikumi-Ida-Euroopa AK Põhjamaade omaga sarnane üheks peamiseks koostöövaldkonnaks on päästestruktuuride, eriti tsiviilkaitse mehhanismide väljaarendamine (tehniline abi know-how jagamisena), vähemal määral nn. humanitaarabi töökorras päästetehnika näol. Eesti näitel 147, 3-aastased projektid Armeeniaga (kes ei kuulu Eesti prioriteetsete AK riikide hulka) olid mõlemad suunatud Armeenia kodanikekaitsesüsteemi arendamisele ja Armeenia päästeteenistuse tõhususe ning mõjususe suurendamisele läbi oskusteadmiste ja kogemuste jagamise. Konkreetsed tegevused hõlmasid: - Armeenia abistamist kodanikukaitsesüsteemi arendamises, päästeala eri komponentide integreerimises (tuleohutus- ja päästealane ennetusteabe ning sidesüsteemid, valmisoleku tagamine ja tegutsemine õnnetuste korral) - häirekeskuste strateegilise visiooni, ennetusstrateegia plaani, ohtude käsitlemise plaani (koos riskianalüüsi ja riskide maandamise kavaga) koostamist 147 Vt. Eesti VM AK projektide andmebaas:

74 74 - riikidevahelise suhtlemise tõhustamist - kvaliteetse koolitussüsteemi ülesehitamist Arengukoostöö formaadiks olid seminarid (nt. kriisikommunikatsioon ja ennetustöö), tutvumisvisiidid, koolitus, erinevate plaanide väljatöötamine ja väljaandmine, humanitaarabi toimetamine. Eesti arengukoostöö 1. projekt tunnistati mõlema osapoole poolt edukaks, enne teise projekti koostamist viidi läbi projektiplaneerimise mõttetalgud, mille idee oli saada täpsemat teavet Armeenia Vabariigi päästeala hetkeolukorrast. Armeenia spetsialistid said ülesande analüüsida olukorda ning esitada oma ettepanekud tulevase projekti plaani tarvis. Teine projekt lähtuski ülesehituselt juba konkreetsest kohapealsetest kitsaskohtadest (puudulik kommunikatsioonisüsteem riskide korral ning riskide hajutamine kõikide tasandite vastutavate ametivõimude vahel; päästeteenistuse koolitussüsteemi ebaefektiivsus; aegunud kommunikatsioonisüsteemid; ebapiisav koordineerimine / koostöö ja planeerimine; aegunud tehniline varustus; vähene ennetustöö vajalikkuse teadvustamine poliitikute ja elanikkonna hulgas; puudulik päästealane seadusandlus). Eesti ja Ukraina projekti sisu ei olnud sedavõrd mahukas, kuid peamine eesmärk oli tugevdada Hädaolukordade ministeeriumi institutsionaalset võimekust, riikliku tuleohutuse- ja hädaabisüsteemi toimimist, tehnilise koostöö võimalusi. Moldova ja Gruusia suunal on Eesti AK olnud seotud elanikkonnakaitsealase koostöö võimaluste uurimisega koostööhuvide kaardistamine, pikemaajaliste AK-projektide planeerimine. Leedu a. AK projekt Gruusiaga oli suunatud HVT ja administratiivvõimekuse tugevdamisele, täpsemalt Gruusia tuletõrje- ja tsiviilkaitse süsteemi arendamisele. Olemuselt oli tegemist Leedu varasema kogemuse tutvustamise ja Gruusia koostöösoovide-võimaluste kaardistamisega, paljuski sarnaselt Eesti-Gruusia päästekoostöö projektile. 148 Vt. Leedu AK portaal:

75 75 Läti-Leedu-Valgevene ühisprojekti 149 sisuks oli tugevdada regionaalset ennetus- ja reageerimissuutlikkust keemiaõnnetuste korral, laiema eesmärgiga parandada Valgevene päästeteenistuse alavarustatust ja -treenitust läbi ühiste koolituste ja tehnilise koostöö. Võrreldes Eesti, Läti, Leedu päästealast koostööd, ilmneb riikide vahel üllatuslikult selge süvenemisastme erinevus. Eestil kogemus AK-s on kõige lähedasem koostööle, mida Baltikum 1990ndate algul Põhjamaadega tegi põhjalikult ette valmistatud laiahaardelised ja jätkusuutlikud AK-alased projektid, mille eel- ja järelhindamisse on tugevalt kaasatud partnerriigi esindajad. Läti ja Leedu puhul on koostöö algelises faasis ning põhjalikumate järelduste tegemiseks tuleks analüüsiperioodi pikendada. Doonoripoolse tingimuslikkuse osas ei nähtu, et Baltimaad oleksid Ida-Euroopale rangeid poliitilisi või majanduslikke kriteeriume ette kirjutanud. Koostöö lähtus ennekõike kõigi kolme riigi puhul demokraatia, hea valitsemise tava ja õigusriigi põhimõtete austamisest ehk nö tänapäeval normiks saanud poliitilistest eeltingimustest Baltimaade doonori käitumismudel Baltimaade päästeteenistuste tulemusliku ning eduka restruktureerimise tegevuse üheks aluseks on olnud tihe siseriiklik ja rahvusvaheline koostöö. Põhjamaade-Baltikumi 1990ndate aastate alguse arengukoostöö oli oma olemuselt (eesmärgid, doonorite motiivid, sihtriikide vajadused) sarnane, st. nii Rootsi kui Soome suunasid Eestisse, Lätisse ja Leedusse abisummasid, mis ei eelistanud üht Balti riiki reeglina teistele või ei püüdnud muul moel protsessi kellegi suunas kallutada. Programmid ja projektid võtsid arvesse kohalikke erisusi, kuid Baltikumi arengut nähti ennekõike kui tervikut. Kõigest hoolimata on tulemused Eestis, Lätis ja Leedus erinevad, st. Põhjamaade käitumismudel, mis oli universaalne ja läbi aastate enam-vähem muutumatu, ei viinud 149 Vt. Baltimaade Interreg IIIA andmebaas:

76 76 ühetaolise doonori käitumismudeli tekkimiseni, kui kolm Balti riiki alustasid doonoritena tegevust Ida-Euroopas. Erisused on nähtavad nii Balti riikide vahel (ennekõike AK intensiivsuses ja süvenemisastmes, kus kõige enam eristub Eesti) kui ka Põhjamaade käitumismustri ja iga üksiku Balti riigi käitumismalli vahel. 5.5 Vahekokkuvõte: kogemuste ülekandumise võimalikkus Põhjamaade-Baltikumi päästeameti AK analüüsist tuli selgelt välja Rootsi, aga ka Soome omahuvi tugeva ja stabiilse Läänemere regiooni ehitamise vastu. Konkreetselt väljendus see piiriüleses koostöös erinevate (riigi)organisatsioonide vahel otseselt sisejulgeoleku suurendamiseks (tsiviilkaitse struktuuride loomine), kaudselt riikidevahelise usalduse loomiseks. Kõige taustal olid üldised eesmärgid soodustada partnerriigi majanduslikku üleminekut, demokraatia, sotsiaalvaldkonna, keskkonnaarengut ning, mida enam 1990ndate lõpu poole, seda enam Eesti, Läti, Leedu igakülgset ja edukat eurointegratsiooni. Võttes arvesse sihtriikide huvisid, fokuseeriti meetmed valdkondadesse, kus Rootsil-Soomel oli tunnustatud ja vajalik ekspertiis. Teadmiste ja materiaalsete ressursside ülekanne täitis muu hulgas laiemat eesmärki soodustada partnerriike ise võtma vastutust oma arengu eest, nii selleks tarvilike riigiametite (päästeametid) kui institutsioonide (AK-poliitika) loomise teel. Esmapilgul tundub, et Baltikumi-Ida-Euroopa päästealane koostöö järgis paljuski samu põhimõtteid. Kõige üldisemaks eesmärgiks oli soodustada partnerriikide demokraatia, hea valitsemise ja õigusriigi põhimõtete arengut, institutsionaliseerumist, mida toetas tõhusalt toimiv majanduskeskkond, sotsiaal- ja keskkonna alased edasiminekud. Nii nagu soomlased ja rootslased panustati ennekõike valdkondadesse, kus Baltimaade teadmised ja abi kõige suuremat lisandväärtust tõotasid tuua päästeametite restruktureerimine ja riigi tsiviilkaitse võimekuse suurendamine erinevate katastroofide ning suurõnnetuste korral. Suuremate erisustena võib aga välja tuua motiivid, millest nii Põhja- kui Baltimaad oma arengukoostöös lähtusid, ning mis kõrvuti AK sihtriikide vajadustega projektideks ja programmideks formuleeriti. Võrreldes Rootsi ja Soomega omal ajal (keda üldjuhul

77 77 peeti arengukoostöös ühtedeks altruistlikumateks ja vähem poliitilis-strateegilistest huvidest mõjutatud riikideks), olid Baltimaade motiivid palju vähem egoistlikud ja (regionaalse) stabiilsuse ning julgeolekuga seotud. Peamine oli oma reformikogemuse edasiandmine seni, kuni see on veel vahetu ja partnerite kiiremale arengule kaasa aitab. Konkreetsete projektide osas tuli eristumine samuti esile. Balti riikide kogemus arengukoostöös on lühike, eriti doonoritena, võrreldes pikaajalise arengukoostöö taustaga Rootsi ja Soomega. Põhjamaad lähenesid Baltikumile kompleksselt, ent Baltikum Ida-Euroopale individuaalsete riikide põhiselt. Kuigi Eesti, Läti ja Leedu AK prioriteetriigid on 2000ndatel enam-vähem kattuvad (Ida-Euroopa ja Lõuna-Kaukaasia maad), mistõttu võiks neilt samuti oodata ühtsemat strateegiat regiooni päästealases koostöös, taolist mustrit ei esine. Liiatigi on Eesti võrreldes Läti ja Leeduga päästealases arengukoostöös märksa kogenum ja aktiivsem: sellal kui Eesti puhul võib välja joonistada esimesi pikaajalisema päästealase arengukoostöö käitumismalle (nt. Armeenias), kulub Läti-Leedu puhul ilmselt veel mõningaid aastaid, enne kui teatud üldistusi tegema saab hakata. Esmase kokkuvõttena saab järeldada, et Põhjamaade-Baltimaade ning Baltimaade-Ida- Euroopa päästealase arengukoostöö võrdluses ilmneb oodatust rohkem erisusi, mistõttu ei saa konkreetse läbiviidud empiirilise analüüsi põhjal tõsikindlalt Põhjamaade doonorimudeli üks-ühele kopeerimist Baltikumi doonorikäitumisse kinnitada. Järgnevas peatükis teeb autor konkreetsemad järeldused ja kontrollib magistritöö alguses püstitatud hüpoteesi paikapidavust Baltimaade päästeametite arengukoostööpraktikale toetudes.

78 78 6. JÄRELDUSED Põhjamaade-Baltikumi päästealase arengukoostöö üheks kõige otsesemaks tulemiks on Balti riikide päästeametite kasvatamine ja kasvamine arenguabi saajatest sama telje ühiste koostööprojektide elluviijateks ehk täieõiguslikeks doonorpartneriks. Eesti, Läti, Leedu päästeametite kasvatamisest võtsid aktiivselt osa Põhjamaad, eriti Soome ja Rootsi, kes 1990ndatel päästealase arengukoostöö raames Baltimaadesse oma teadmust, kogemust ja raha suunasid. Taolise abistamise eelduseks oli ühelt poolt soodus ajalooline hetk (AI mõistes kriitiline välismõju) Nõukogude Liit oli kokku varisenud ning kolm Balti riiki otsisid suunda, mida mööda minnes kiiresti tagasi Läände pöörduda; teisalt varasemad kontaktid Põhjamaade-Baltikumi vahel; kolmandaks huvide-vajaduste korreleerumine Põhjamaade strateegilis-poliitilised motiivid (julgeolek ja stabiilsus) vs. Baltimaade vajadus tagada riiklik iseolemine ja ülesehitamine. Arengukoostöö kujunes algusest peale intensiivseks, sisukaks ja jätkusuutlikuks: päästealased programmid ja projektid olid suunatud Baltikumi päästevaldkonna kriitiliste võimekuste arendamisele, strateegiadokumentide koostamisele eelnesid põhjalikud konsultatsioonid eri riikide erinevate osapoolte vahel, lisaks põhjalikule eelhindamisele toimus pidev monitoorimine ja järelhindamine. Baltimaade 1990ndate alguse rajavalik õigustas end üha enam, kuna AK protsess võimendus aja möödudes sedavõrd, et 2000ndate alguses hakkasid Baltikumi päästeametid iseseisvalt kasvama ehk neid tunnustati kui arenenud maadest doonorriike. Milline oli aga protsessi vältel Põhjamaade doonorikäitumise otsene mõju tulevaste Baltimaadest abiandjate doonorimudeli väljakujunemisele? Seda uuris magistritöö autor läbi kombineeritud ajaloolise institutsionalismi, rajasõltuvuse ja tingimuslikkuse mudeli, võrdlevalt kolme Balti riigi päästeametite AK tegevuse baasil. Kuigi hüpoteesi kohaselt eeldas autor, et kuivõrd Põhjamaade-Baltikumi päästealane arengukoostöö tõi positiivseid tulemusi kõigile osalejatele, mitte vaid kitsamalt Baltikumi päästeametite kaasajastatud struktuuride näol, vaid Baltimaade

79 79 poolevahetusena AK-protsessis (arenemine sihtriigist doonoriks), siis võiksid Põhjamaade-Baltikumi AK mõjud ulatuda ka Baltimaades hästi toiminud doonorimudeli kopeerimiseni Baltimaade-Ida-Euroopa päästekoostöösse. Peale empiirilist analüüsi on aga selgunud, et Põhjamaade eduka doonorriigi käitumismuster avaldas Baltikumile küll mõju (juba mainitud päästeametite ülesehitamine hästifunktsioneerivateks ja tänapäeva vajadustele vastavateks riigiasutusteks), ent mainitud mõju Baltikumi päästeametite AK-poliitika kujunemisele polnud ühetaoline ja ühtviisi jätkusuutlik ning otsest käitumismalli kopeerimist kolmes Balti riigis ei toimunud. Kõige lähemale Põhjamaade mudelile jõudis aastaks Eesti, kelle koostöö Armeenia päästevaldkonna ülesehitamisel algas samal aastal, kui riik võttis vastu põhjalikud arengukoostöö põhimõtted (so a.) ja kestab tänaseni. Paralleele võib tuua sarnastest koostöövaldkondadest abi spetsiifilise valdkondliku struktureerimiseni. Läti ja Leedu puhul on päästealane arengukoostöö aga veel institutsionaliseerimisjärgus (algas samuti hiljem kui Eestis), mistõttu põhjalikumaid võrdlevaid analüüse peaks läbi viima ca. 5 aasta pärast, mil nende kahe riigi valikud paremini kristalliseerunud on. Magistritöö empiirilise analüüsi järeldus on seega, et hüpotees Põhjamaade mustri ülekantavusest leidis kolmes Balti riigis erinevalt kinnitust. Arengukoostöö sihtriikidest doonoriteks saades kasutasid Eesti, Läti, Leedu päästeametid ära Põhjamaade abiandmise kogemust (käitumismudelit/mustrit) ning kujundasid selle baasil igaüks oma arengukoostöö doonori käitumismudeli, mida hiljem enda Ida-Euroopa partneritega arengukoostööd tehes rakendasid.

80 80 KOKKUVÕTE Magistritöö eesmärgiks oli uurida kolmes Balti riigis Eestis, Lätis ja Leedus toimunud arengukoostöö (AK) valdkonna arengut 1990ndate algusest kuni aastani ning tuua välja, milline mõju oli Põhjamaade-Baltikumi arengukoostööl (milles Balti riigid osalesid abisaajatena) hilisemale Baltimaade-Ida-Euroopa arengukoostööle (milles Balti riigid osalesid doonoritena). Konkreetsete näidetena vaatles autor päästealase AK arenguid Eesti, Läti, Leedu päästeametites. Autori soov oli välja selgitada, kas Baltikumi 1990ndate aastate arengukoostöös Põhjamaadega (Soome, Rootsi) kinnistus konkreetne doonori (Põhjamaade) käitumismuster/mudel, mille Balti riigid eduka koostöö tulemusel doonoritelt üle võtsid ja ise 1990ndate lõpus-2000ndate alguses AK doonoriks saades enda Ida- Euroopa arengukoostöö sihtriikidele (Armeenia, Gruusia, Moldova, Ukraina, Valgevene) kopeerisid. Keskendudes Baltikumi rolli muutumisele arengukoostöös (abisaajast abiandjaks), püstitas autor kolm (3) keskset ja teineteisega seotud küsimust: 1) Millised olid 1990ndatel aastatel Põhjamaade-Baltikumi päästealase arengukoostöö tekkimise eeldused ja sisu? 2) Millised mehhanismid tagasid Põhjamaade-Baltikumi päästealase AK jätkumise (protsessi taastootmise )? Doonori käitumismustrite kujunemine, kinnistumine 3) Millised olid eeldused Baltimaade rollimuutusele 1990ndate lõpus-2000ndate alguses (tõusmine päästealase arengukoostöö doonori staatusesse) ja selle sisu? Doonori käitumismustrite kopeerimine Tuginedes teoreetilises plaanis ajaloolise institutsionalismi teooria, rajasõltuvuse ja tingimuslikkuse lähenemistele, kus vaadeldavaks institutsiooniks oli arengukoostöö (ühes alainstitutsioonidega ), pani autor kokku kombineeritud analüütilise mudeli ning otsis Baltimaade päästeametite võrdleva analüüsi teel tõestust püstitatud hüpoteesile:

81 81 arengukoostöö sihtriikidest doonoriteks saades kasutasid Eesti, Läti, Leedu päästeametid ära Põhjamaade abiandmise kogemust (käitumismudelit/mustrit) ning rakendasid samast Põhjamaade käitumismudelit hiljem enda Ida-Euroopa partneritega arengukoostööd tehes. Esmalt uuris autor, kas nii Põhjamaade-Baltikumi kui Baltikumi-Ida-Euroopa AK kontekst vastab peamistele ajaloolise institutsionalismi ja rajasõltuvuse kriteeriumitele, milleks on: - sündmuste ajaline järgnevus, - algne kriitiline välisjõud / ajalooline põhjus, - institutsiooni (AK ja selle alaminstitutsioonide ) loomine, - rajavalikute olemasolu ja kleepuvus, - süsteemisisene taasloomine (suurenev positiivne efekt), - evolutsioon, sisemiste mõjujõudude kumuleerumine. Seejärel analüüsis autor osapoolte (siseriiklikke) motiive, huvisid ja vajadusi, nende kujunemist vs. mittekujunemist konkreetseteks AK-le esitatavateks tingimuslikkuse kriteeriumiteks (poliitilised vs. majanduslikud, ex-ante vs. ex-post vs. puuduvad). Kõige taustal kontrolliti võimendavate muutujate (sihtriigi poliitilis-majanduslik olustik, integreerumine Euroopasse, sihtriigi geopoliitilised karakteristikud, nagu suurus, kaugus doonorist, ühisminevik) mõju AK protsessile ja doonori käitumismudeli moodustumisele. Empiiriline analüüs põhines Põhjamaade-Baltikumi ja Baltimaade-Ida-Euroopa päästealases arengukoostöös elluviidud projektidele. Andmed pärinesid kaasatud riikide välisministeeriumite andmebaasidest ja rahvusvaheliste arenguabi agentuuride (nt. SIDA) raportitest. Täiendavateks allikateks olid konkreetsete projektitega seotud inimeste analüüsid ja olukorrahinnangud. Empiirilise analüüsi tulemused kinnitasid ühelt poolt ühetaolise Põhjamaade (Soome, Rootsi) doonorimudeli olemasolu, kuid ei kinnitanud üllatuslikult ühtse Baltimaade AK doonorikäitumise kujunemist ja eksisteerimist, vaatamata sellele, et nii Eestile,

82 82 Lätile kui Leedule loodi 1990ndate lõpus Põhjamaade poolt võrdväärsed tingimused päästealase AK jätkamiseks doonorina. Põhjamaade-Baltikumi arengukoostöö 1990ndate aastate algusest kuni aastani oli oma olemuselt sarnane, st. nii Rootsi kui Soome: - käsitlesid Baltikumi kui tervikut, kelle poliitilis-majanduslikku arengut, integratsiooni Läände (EL-i) soositi igakülgselt ja tingimusteta; - doonorite abi oli tugevalt omahuvist regiooni stabiilsusest ja julgeolekust motiveeritud (sh. Baltikumi suveräänsuse ja sisejulgeoleku kindlustamine); - lisamotiiviks oli tugevate 2-poolsete naabersuhete loomine eesmärgiga pikemas perspektiivis liikuda üle normaalsetele e. võrdsete partnerite suhtlemisvormidele; - AK oli läbi aastate hästistruktureeritud, pidev ja jätkusuutlik (partneri vajaduste eelhindamine, dialoogi pidamine, partneri omanduse tunnustamine, tulemuste järelhindamine ja analüüs); - olemuselt hõlmas AK nii 2-poolset materiaalset (aparatuur, masinad, varustus) kui tehnilist (know-how, väljaõpe, koolitus, ühistreeningud) arenguabi päästeametite restruktureerimiseks ja tsiviilkaitse mehhanismide ülesehitamiseks. Põhjamaade doonorriigi käitumismuster avaldas Baltikumile positiivset mõju, ennekõike päästeametite ülesehitamisele hästifunktsioneerivateks ja tänapäeva vajadustele vastavateks riigiasutusteks. Mõju Baltikumi päästeametite AK-poliitika kujunemisele polnud aga ühetaoline ning otsest käitumismalli kopeerimist kolmes Balti riigis ei toimunud. Baltimaade päästealase AK peamised karakteristikud olid järgmised: - kuigi Baltikumi AK prioriteetriigid olid kattuvad, lähenes iga riik päästealases koostöös partneritele erimoodi; Ida-Euroopat ühtse regioonina ei käsitletud; - doonorite käitumise ajendid olid võrreldes Põhjamaadega märgatavalt vähem strateegilised oma siirdeperioodi ja värske reformikogemuse jagamine kombineerituna poliitilist laadi motiividega edendada sihtriikides

83 83 demokraatiat, õigusriigi ja hea valitsemise tavast kinnipidamist, samuti poliitilismajanduslikku arengut; - AK projektid olid juhuslikud, piirdusid tihti nn. huvide kaardistamisega (mitte reaalsete AK-tegevustega), vaid Eesti puhul oli tegu jätkusuutlike mitmeaastaste sektoraalsete projektidega; - olemuselt oli abi nii 2-poolne kui 3-poolne tehniline, vähem materiaalne abi Ida-Euroopa pääste- ja elanikkonnakaitse struktuuride ülesehitamiseks. Kõige lähemale Põhjamaade mudeli kopeerimisel jõudis aastaks Eesti, kelle koostöö Armeenia päästevaldkonna ülesehitamisel algas aastal ja kestab tänaseni. Paralleele Põhjamaade käitumismustriga võib tuua nii koostöö valdkondades, partneri huvide ja vajaduste arvestamises, kahepoolsete suhete edendamises kui abi struktureerituses, jätkusuutlikkuses. Läti ja Leedu puhul on päästealane arengukoostöö suuresti veel algstaadiumis, harv, institutsionaliseerimata ja alles otsib oma õiget rada. Magistritöö hüpotees Põhjamaade doonorimustri ülekantavusest Baltimaade AK-sse ei leidnud seega empiirilises analüüsis kinnitust ning ümbersõnastatuna kõlab hoopis järgnevalt: arengukoostöö sihtriikidest doonoriteks saades kasutasid Eesti, Läti, Leedu päästeametid ära Põhjamaade abiandmise kogemust (käitumismudelit/mustrit) ning kujundasid selle baasil igaüks oma doonorimudeli, mida hiljem enda Ida-Euroopa partneritega arengukoostööd tehes rakendasid.

84 84 KASUTATUD KIRJANDUS Raamatud ja artiklid Eesti abistab: Eesti arengukoostöö ja humanitaarabi, Välisministeeriumi ja Arengukoostöö Ümarlaua (AKÜ) infovoldik Lighten the load: In a time of crisis, European aid has never been more important. CONCORD / AidWatch Annual Report < Topics/Aidwatch/AidWatch-report-2009_light.pdf>. ( ). Annual Report 2001 (2002). SIDA, Stockholm, Sweden. Aspinwall, Mark D. and Gerald Schneider (2000). Same Menu, Separate Tables: the Institutionalist Turn in Political Science and the Study of European Integration. European Journal of Political Research, Vol 38, lk Awesti, Anil (2007). The European Union, New Institutionalism and Types of Multi- Level Governanace. Political Perspectives, Vol 1(2), lk Bernotas, Rokas (2006). Priorities for Lithuania s Development Cooperation Policy, ettekanne konverentsil EuroNGOs Conference Advancing Sexual and Reproductive Health and Rights Internationally: What Role for the Enlarged EU. < ( ). Berthélemy, Jean-Claude (2006). Bilateral Donors Interest vs. Recipients Development Motives in Aid Allocation: Do All Donors Behave the Same? Review of Development Economics 10(2), lk Boschini, Anne and Anders Olofsgård (2005). Foreign Aid: an Instrument for Fighting Communism? lk < ( ). Clemens Jr., Walter C. (2001). The Baltic Transformed: Complexity Theory and European Security, Rowman & Littlefield Publishers, Inc.: USA. Collier, R. B. and D. Collier (1991). Shaping the Political Arena: Critical Junctures, the Labour Movement and Regime Dynamics in Latin America. Princeton: Princeton University Press. Eesti Päästemeeskond (2007). Eesti Riiklik Päästeamet, Tallinn. Eesti Päästeteenistus: aastad (2004). Koostanud Päästeamet, Tallinn. Ekberg (2006). Rootsi Rahvusvaheliste Suhete Instituudi hinnang Rootsi päästeameti arengukoostööle , Fredén, Lars Peter (2009). Tagasitulekud: Rootsi julgeolekupoliitika ja Balti riikide iseseisvuse uus algus , SA Kultuurileht: Tallinn. Greener, Ian (2005). The Potential of Path Dependence in Political Studies. Politics, Vol. 25(1), lk

85 85 Hall and Taylor (1996). Political Science and the Three New Institutionalisms. Political Studies, 44:5, lk Kale, Maija (2007). The European Union and Development Aid: A Case Study of the Republic of Latvia. MA thesis. < ( ). Kanbur, Ravi (2000). Aid, conditionality and debt in Africa, kogumikus Foreign Aid and Development: Lessons Learnt and Directions for the Future, ed. by Finn Tarp, Routledge: London, lk Kay, Adrian (2005). A Critique of the Use of Path Dependency in Policy Studies. Public Administration, Volume 83, Issue 3, lk Kim, Pan Suk (2009). Introduction: The Aid Good Governance conundrum: Searching for more Realistic Discourse. International Review of Administrative Sciences, 75, lk 555. Koeberle, Stefan, Harold Bedoya, Peter Silarsky and Gero Verheyen (toim.) (2005). Conditionality revisited: concepts, experiences, and lessons, World Bank: Washington D.C. Kool, Annika (2007). Development Cooperation in LITHUANIA. Country Study, TRIALOG: Development NGOs in the enlarged EU, Vienna, Austria. < ( ). Kool, Annika (2008). Development Cooperation in LATVIA. Country Study, TRIALOG: Development NGOs in the enlarged EU, Vienna, Austria. < ( ). Ostromy, Elinor et al. (2002). Aid, Incentives, and Sustainability: An Institutional Analysis of Development Cooperation. MAIN REPORT. Sida Studies in Evaluation, 02/01, SIDA, Stockholm, Sweden. Peters, B. Guy, Jon Pierre and Desmond S. King (2005). The Politics of Path Dependency: Political Conflict in Historical Institutionalism. The Journal of Politics, 67(4), lk Pierson, Paul (1993). When effect becomes cause: Policy feedback and political change. World Politics, 45(4), lk Pierson, Paul (1996). The Path to European integration: A historical institutionalist account. Comparative Political Studies, 29(2), lk [ ]. Pierson, Paul (2000a). Increasing returns, path dependence and the study of politics. American Political Science Review, 94, lk Pierson, Paul (2000b). Not just what, but when: Timing and Sequence in Political Process. Studies in American Political Development, 14, lk Pierson, Paul (2000c). The Limits of Design: Explaining Institutional Origins and Change. An International Journal of Policy and Administration, Vol. 13(4), lk

86 86 Schwartz, Herman (2004). Down the Wrong Path: Path Dependence, Increasing Returns, and Historical Institutionalism. Department of Politics, University of Virginia, Charlottesville, VA. < ( ). Sobis, Iwona and Michiel S. de Vries (2009). Technical cooperation within the context of foreign aid: trends for the CEE countries in transition ( ). International Review of Administrative Sciences, Vol 75(4), lk Sörbom, Peter (2007). "The Paris Declaration. The Aid Effectiveness Agenda: Challenges for the Civil Society. Ettekanne FEST seminaril Advocacy in EU: The role of NGOs as partners in EU development policy, Rootsis, Runö konverentsikeskuses Steinmo, Sven (2008). Chapter 7: What is Historical Institutionalism?, raamatus Approaches in the Social Sciences, ed. by Donatella Della Porta and Michael Keating, Cambridge UK: Cambridge University Press, lk Sweden s Support to the Transition of the Baltic Countries (2004). SIDA report, Stockholm, Sweden. Szirmai, A. (2005). The Dynamics of Socio-economic Development. Cambridge: Cambridge University Press. The Partnership Programme - Mapping of Member States framework and modalities for international development cooperation. < Programme/Mapping exercise of EU MS modalities for development cooperation.pdf>. ( ). Thelen, Kathleen and Sven Steinmo (1992). Introduction, raamatus Structuring Politics: Historical Institutionalism in Comparative Analysis. Cambridge: Cambridge University Press. Thelen, Kathleen (1999). Historical Institutionalism in Comparative Politics. Annual Review of Political Science. 2, lk Elektroonilise infokanalid Baltimaade Interreg IIIA programm ( ). Eesti arengukoostöö andmebaas ( ). Eesti Riiklik Päästeamet ( ). Eesti Välisministeerium ( ). Eurosources ( ). IMF ( ). LAPAS (Latvijas Platforma attīstības sadarbībai) ( ). Läti Tuletõrje- ja Päästeteenistus ( ).

87 87 Läti Välisministeerium ( ). Leedu arengukoostöö portaal ( ). Leedu Siseministeeriumi tuletõrje- ja päästeosakond ( ). Leedu Välisministeerium ( ). MTÜ Arengukoostöö Ümarlaud (AKÜ) ( ) OECD DAC nimekirjad läbi aastate 0.html ( ). Rootsi Rahvusvahelise Arenguabi Agentuur (Swedish International Development Agency, SIDA) ( ). Rootsi Välisministeerium ( ). Soome Kriishalduskeskus ( ). Soome Siseministeeriumi tuletõrje osakond ( ). Soome Välisministeerium ( ). World Statesmen.org online encyclopedia: ( ). Dokumendid A Concept Paper on Lithuania s development co-operation for the period of , approved by the Government of Lithuania in May Aastatuhande eesmärgid (MDGs) Agreement between Political Parties of the Republic of Lithuania on the Main Foreign Policy Goals and Objectives for , October Arengukoostöö põhimõtted aastateks , Riigikogu 20. jaanuari 1999.a. otsus. Development Cooperation Policy Programme of the Republic of Latvia , adopted by the Cabinet of Ministers, Order No. 76, Eesti arengukoostöö ja humanitaarabi arengukava , Vabariigi Valitsuses kiidetud heaks 11. mail aastal. Eesti arengukoostöö põhimõtted, Riigikogu 15. jaanuari 2003.a. otsus. Finland s Strategy for Cooperation in the Neighbouring Areas, MFA Division for Eastern Affairs Unit for Cooperation with Neighbouring Areas, Monterrey konsensus OECD initsiatiiv poliitikate ühtlustamiseks

88 88 On confirmation of policy provisions of Development Cooperation of the Republic of Lithuania in , decision No. 561 adopted by the Government of the Republic of Lithuania on 8 June Pariisi deklaratsioon 2005 arenguabi harmoniseerimisest ja 2008 Accra kohtumise lõppjäreldused Resolution of the Seimas of the Republic of Lithuania on Directions in Foreign Policy, May The Basic Principles for the Development Cooperation Policy of the Republic of Latvia, approved by the Cabinet of Ministers, Order No. 107, The Conception for Increasing State Budget Financing for Implementation of the Development Cooperation Policy of the Republic of Latvia , approved by the Cabinet of Ministers, Order No. 77, Andmebaasid SIDA publikatsioonid ( ). Swedish Agency for Development Evaluation ( ).

89 89 SUMMARY Transformation from development cooperation recipients into donors: impact factors and logics in the case of Estonian, Latvian, Lithuanian rescue services The aim of the master thesis was to study the advances of development cooperation (DC) in the three Baltic countries Estonia, Latvia, Lithuania from the beginning of the 1990s until the year 2008 and to bring out the influence of Nordic-Baltic DC (in which the Baltic States were engaged as recipients) on the later Baltic-Eastern-European DC (in which the Baltic States were engaged as donors). The concrete cases under study include thematic rescue cooperation of the rescue services in Estonia, Latvia and Lithuania. The main objective was to find out whether a specific Nordic donor pattern was developed in the Nordic (Sweden, Finland) - Baltic DC in the 1990s which was later taken over by the Baltic States (as new donors ) and applied to their DC with Eastern European countries (Armenia, Georgia, Moldova, Ukraine, Belarus) in the end of the 1990s-2000s. While concentrating on the role change of the Baltic countries (from recipients to donors), the author raised three central and inter-related questions: 1) Which were the preconditions and content of the Nordic-Baltic rescue-specific DC in the 1990s? 2) Which mechanisms guaranteed the continuity of the Nordic-Baltic rescuespecific DC (process reproduction)? Formation and institutionalisation of donor patterns 3) Which were the preconditions for and the content of the role change of the Baltic States in the end of the 1990s-beginning of 2000s (on their way from recipients to donors)? Copying of donor patterns

90 90 Drawing on the theory of historical institutionalism, path dependency and conditionality, where the institution under scrutiny is DC (together with its subinstitutions ), the author devised a combined analytical model (see below) and tested the following hypothesis via comparative analysis of the Baltic rescue services: on their way from development cooperation recipients towards becoming donors the Baltic States took the Nordic donor model as an example and afterwards applied a similar model to their development cooperation with the Eastern European states. HistoricalInstitutionalism+PathDependencyinDevelopmentCooperation IndepVariable Modelacceptance DepVariable Modelcopying Nordic Baltic'model' 'model' Conditionalitycriteria Conditionalitycriteria Donor s Partner s Donor s motives needs motives East European partnercountries Partner s needs EnablingVariable EnablingVariable partner spol econ.situation,euintegration partner spol econ.situation,euintegration partner sgeopol.characteristics partner sgeopol.characteristics First, the author analysed how the Nordic-Baltic and Baltic-Eastern-European DC fitted into the theoretical framework of historical institutionalism and path dependency by cheking complacency to the following criteria: - temporal sequence of events, - initial formative moment / critical juncture / historical cause (external factor), - creation of an istitution (and its sub-institutions ), - existence of path choices and stickiness (path dependency), - endogenous reproduction (increasing positive returns), - evolution, accumulation of endogenous causes. Following this, the author analysed the motives, interests and needs of actors, the latters formulation or non-formulation into conditionality criteria applied to DC (political vs. economic, ex-ante vs. ex-post vs. non-existent). In the background, the influence of several enabling variables (recipient s politico-economic situation, integration into Europe, geopolitical characteristics such as country size, distance from

91 91 donor, common history) on the DC process and the development of the donor model was tested. The analysed empirical cases included projects carried out in Nordic-Baltic and Baltic- Eastern-European rescue specific DC from the 1990s until The data was taken from international development assistance organisations reports (e.g. SIDA) and involved countries foreign ministries databases. Additional information included analyses of people who had been direcly engaged in the process. The results of empirical analysis showed, from the one side, that there existed a common Nordic donor model (i.e. of Sweden, Finland) but, surprisingly, the analysis did not show the development and formulation of a uniform Baltic donor model despite the fact that the conditions created by the Nordic countries for Estonia, Latvia and Lithuania by the end of the 1990s for them to continue as donors were similar. The Nordic-Baltic DC from the beginning of the 1990s until 2004 was uniform, i.e. both Sweden and Finland: - treated the Baltic region as a whole whose politico-economic development and integration into the West was supported widely and unconditionally; - DC was strongly motivated by the donors self-interest stability and security of the region (including guaranteeing the continuation of Baltic sovreignty and intra-state / inner security); - the creation of strong bilateral neighbour relations was an additional long-term priority with the ultimate aim of shifting over to normal partner relations; - DC was well-structured, constant and sustainable (partners needs were predefined, importance was on dialogue, increasing partner ownership, evaluation and analysis of results); - as for content, DC included bilateral material (machines, equipment) and technical aid (training, education, sharing of know-how) for the restructuring of rescue services and development of civil protection and civil security systems.

92 92 The Nordic donor model had a positive effect on the Baltic States first and foremost in the respect of establishing well-functioning and modern rescue services (public agencies) in the three countries. The influence on the development of Baltic rescuespecific DC was, however, not uniform and there did not appear to be direct copying and application of the Nordic model in all three Baltic countries. The main features of Baltic DC in which the Baltic States performed as donors were the following: - although there is overlapping in the Baltic countries in the choice of priority partner countries, each of the three countries approached rescue-specific DC in a different way: Eastern Europe was not treated as a complex region; - the motives of the donors were much less strategical when compared to the Nordic countries exporting and sharing the fresh transition and reform experience combined with more political motives of promoting democracy, the rule of law and good governance in the recipient countries; - DC projects were haphazard, often limited to mapping of interest activities (not real rescue-specific DC), only Estonia was engaged in more sustainable multi-year sectoral projects; - as for content, DC was mainly bilateral or trilateral technical, less material aid to help to reform, restructure rescue services and develop comprehensive civil protection structures in the Eastern European countries. The most Nordic-like country appeared to be Estonia who got closest to copying the Nordic model to Baltic-Eastern Europe rescue-specific DC via her cooperation with Armenia which started in 2003 and continues until today. Parallels with the Nordic model can be drawn in the choice of cooperation fields, engaging partner interests and needs, developing bilateral relations further from strictly engaging in DC as well as in the structuring and sustainability of aid. In the cases of Latvia and Lithuania, rescuespecific DC is still in a prelminary stage, irregular, uninstitutionalised and is hitherto searching for the right path.

93 93 The hypothesis of the master thesis regarding the transferability of the Nordic donor model into rescue-specific DC of the Baltic States with Eastern Europe did not, therefore, find solid proof in the empirical analysis carried out by using the combined analytical model. The latter means that the hypothesis hold true differently in the three Baltic States Estonia, Latvia and Lithuania. In conclusion, is can be said that: on their way from development cooperation recipients towards becoming donors the three Baltic States, each of them, took the Nordic donor model as an example and used it as a basis for devising their own donor models that were afterwards applied to their development cooperation with the Eastern European states.

94 Riik Eesti LISA 1. Eesti, Läti, Leedu arengukoostöö karakteristikute tabel AK eeldused (varasemad kontaktid, rahvusvah poliitikad, jms.) *koostöö arengu- ja siirdemajandusriikidega *samuti riikides, kus on olemas koostöövõrgustik *valdkondades, kus Eestil on olemas reformikogemus (lisandväärtus!) Initsiatiiv (doonorivs. partneripoolne) *mõlemapoolsel huvitatusel *projektipartnerid, kes on huvitatud mõnest Eesti spetsiifilisest kogemusest (Armeenia) Doonori motiivid (altruism, pol., maj., strat. / omahuvi) *suunatud rahu, demokraatia, inimõiguste järgimise ning majandusliku ja sotsiaalse stabiilsuse tagamisele, vaesuse vähendamisele maailmas *oluline on partnerriigi valitsuse motiveeritus olukorda muuta ja rahvusvah. nõuetele vastavate arengustrateegiate (nt. PRSP-de) olemasolu; haldussuutlikkus abi vastuvõtmiseks ja ka teiste doonoritest partnerite olemasolu Sihtriigi vajadused (defineeritud, läbiräägitud; reaalsed, täidetavad, pol. neutraalsed) *Eesti riigi abi lähtub rhv eesmärkidest, sihtriigi huvist ja vajadustest ning Eesti enda oskustest, võimekusest, võimalustest *võimalikud AK teemad arutatakse partneritega läbi ja defineeritakse läbirääkimiste tulemusel *tehnilise abi projekti tuginevad tugevalt partneri vajadusel Tingimuslikkus (pol vs maj, ex-ante vs. ex-post vs puudub) *Eesti riik ei rakenda majanduslikku tingimuslikkust 150 *mitteformaalseks abi eeltingimuseks on partnerriigi soov püüelda demokraatlikku ja HVT-i järgiva valitsemiskorralduse poole *eksisteerib soov liikuda mõistva poliitilise dialoogi pidamisele Struktuur (abi formaalsed alused, nt. doonori strateegiad; üldkoord. org.; sihtriigi omandus; projektide kokkupanek, rakendam., monitoorim., analüüs) *strateegilise kavandamise, arengukoostöö elluviimise ja erinevate osaliste tegevuse koordineerimise eest vastutab Välisministeerium + elluviimisel teised avaliku, era, ja 3. sektori organisatsioonid *puudub eraldiseisev arenguabi agentuur (elluviija) *puudub spetsiaalne riiklik AK kvaliteedihindamise mehhanism *valitsus ei vastuta arenguabi andmise eest *rõhutatakse sihtriigi enese vastutust oma arengu eest *AK põhimõtted 1999, 2003; arengukava *puuduvad spetsiifilised AK alased lepingud sihtriikidega, samuti ei ole riiklikke strateegiaid (country strategies) Abi iseloom, mahud; kvaliteet, kiirus, kestus *al 1998; 2-poolselt peamiselt tehniline abi *üle mindud pikemaajalistele ja mahukamatele projektidele, sealjuures vähema arvu partneritega *kuni 2010.a. puudus AK projektikutsete süsteem, st. projektitaotlusi võeti vastu ja hinnati jooksvalt ad-hoc põhimõttel *võimalus 2-3-aastase tähtajaga projektideks / lepinguteks, kuid rahastamiselepinguid ei saa VM sõlmida kauemaks kui kaheks aastaks (varem max. kuni 3-aastased) 150 Vt. Välisministeeriumi sellekohast ametlikku kirja Eesti ametliku arenguabi andmete kogumine aasta AidWatch raporti jaoks, , nr /3314. AK läbipaistvus *abi suur läbinähtavus ** Eesti on liitunud 2005.a. Pariisi Deklaratsiooniga

95 Läti Leedu *koostöö arengu- ja siirdemajandusriikidega, erirõhuga naaberriikidele ja riikidele, kus Läti riiklike ja munitsipaalreformide kogemusest tõuseb protsessile lisandväärtust *arvestatakse olulisel määral Euroopa Naabruspoliitika arengutega (ENP) *ühised ajalooliskultuurilised sidemed *eksisteeriv kontaktidevõrgustik, soodsad välispoliitika suundumused, Läti saatkondade olemasolu riigis *algusaastail otsustati abiandmine tihti Lääne riikide kutsel/palvel *algusaastate püüdlusi mitmepoolse abi vallas võib tõlgendada pigem riigi sooviga olla solidaarne teiste abiandjate riikidega *omahuvi: luua maailmas Lätist iseseisva ja stabiliseeruva riigi positiivse kuvand *edendatakse demokraatlikke reforme, inimõigustest kinnipidamist, jätkusuutlikku majanduslikku ja sotsiaalset arengut, mis üheskoos toetavad MDGd ja EL-i arengukoostöö eesmärke, ennekõike vaesuse vähendamist maailmas *laiema koordinatsiooni puudumine AK ning riiklike ja rahvusvaheliste eesmärkide vahel *võetakse arvesse partnerriikide arengustrateegiaid, konkreetseid partnerriikide poolt väljendatud soove (kahepoolsetel konsultatsioonidel või Läti välissaatkondade vahendusel), Läti riigi prioriteete julgeoleku, rahvusliku majandusarengu ja heaolu tagamisel *eksisteerib soov liikuda mõistva poliitilise dialoogi pidamisele *Arengukoostöö poliitika juhtimise ja koordineerimise eest on vastutav Läti VM *valitsus ei vastuta arenguabi andmise eest *AK põhimõtted 2003; arengukava koos iga-aastaste rakendusplaanidega *2-poolsed AK kokkulepped Moldova ka Gruusiaga (mõlemad aastateks ) * case-by-case arenguabi andmist alustati 1999.a. *kuni 2004.a. oli puhtalt projektipõhine, välistades osalemise mitme doonori koordineeritud eelarvetoetusprogrammi des või sektoraalses koostöös; 2006.a. AK suundades märgatav laienemine *läbi aastate 2-poolselt peamiselt tehniline abi *algselt ad-hoc iseloomuga, maht oli väike *mitmeaastaste projektide soodustamine, kuid rahastamislepinguid ei sõlmi VM enam kui 1 aastaks *al 2002, peamiselt tehniline abi *keskendumine valdkondadele, kus riigil on põhjalikud kogemused ja suhteline eelis võrreldes teiste doonoritega nt. eduka siirde- ja eurointegratsioonikoge muse jagamine *institutsionaalse ja õigusliku raamistiku olemasolu *toetumine ENP strateegiale, suhestumine Leedu riikliku ja välispoliitikaga, MDG ja EL-i arengukoostööga *partneri VVO-de kaasamine läbi Läti arengukoostöö ja demokraatia edendamise programmi *abi motiivid liialt poliitikast mõjutatud *militaarselt motiveeritud abi jätkumine (Afg.) *omahuvi: Leedu välpol. potentsiaal kui regiooni keskne ja kandev jõud *demokraatia tugevdamine, inimõiguste, seaduse ülimuslikkuse ja HVT austamine, turumajandusele ülemineku, riigi institutsioonide ja kodanikuühiskonna ülesehitamine, haldussuutlikkuse suurendamine, Eurointegratsioon *antava abi eelduseks on kohapealse huvi olemasolu *eksisteerib soov liikuda mõistva poliitilise dialoogi pidamisele *valitsuse positiivsed sammud partneri omanduse suurendamise suunas *abiandmise mudelid on vananenud, ei peegelda piisavalt sihtriikides toimunud pol ja maj muutusi *AK juhised 2003, erakondade kokkulepe välpol suundade kohta , AK suunad Kasutatud allikad: riiklikud strateegiad ja dokumendid, CONCORD / AidWatch Annual Report 2009, SIDA Partnership Programme Mapping Report (07/2009) 95 *abi läbinähtavus halb (aastased hindamisraportid on vaid VM sisekasutuses) **Läti ei ole liitunud 2005.a. Pariisi Deklaratsiooniga, kuid arutab seda *abi läbinähtavus halb- kesine ülevaade igaaastastest rahavoogudest ja hindamisraportite st **Leedu ei ole liitunud 2005.a. Pariisi Deklaratsiooniga

96 LISA 2. Ülevaade Baltimaade poolt antud ametlikust arenguabist Joonis 3. Eesti ametlik arenguabi Allikas: VM kodulehekülg ( ) Joonis 4. Läti ametlik arenguabi * Puuduvad andmed aastate kohta, mil ei tehtud jaotust ODA, OA vahel. Allikas: VM kodulehekülg ( ) LVL = 22,107 eek.

97 97 Joonis 5. Leedu ametlik arenguabi Allikas: VM kodulehekülg OECD andmed ( ) LTL = 4,532 eek; 1 USD = 12,6 eek.