RIIKIDE NÕRKUSEST ÜLESAAMINE AAFRIKAS

Transcription

1 RIIKIDE NÕRKUSEST ÜLESAAMINE AAFRIKAS EUROOPA UUE LÄHENEMISVIISI VÄLJATÖÖTAMINE EUROOPA UURINGUTE MOBILISEERIMINE ARENGUPOLIITIKA VÄLJATÖÖTAMISE TEENISTUSSE E U R O O P A ARENGURAPORT

2

3 RIIKIDE NÕRKUSEST ÜLESAAMINE AAFRIKAS EUROOPA UUE LÄHENEMISVIISI VÄLJATÖÖTAMINE EUROOPA UURINGUTE MOBILISEERIMINE ARENGUPOLIITIKA VÄLJATÖÖTAMISE TEENISTUSSE E U R O O P A ARENGURAPORT

4 Riikide nõrkusest ülesaamine Aafrikas, Robert Schumani Süvauuringute Keskus, Euroopa Ülikooli Instituut, San Domenico di Fiesole. Euroopa ühendused, 2009 Allikale viitamisel on reprodutseerimine lubatud. Vastutuse välistamine: Käesolevas aruandes toodud seisukohad on autorite seisukohad ning neid ei tule tõlgendada Euroopa Komisjoni või Euroopa Liidu liikmesriikide seisukohtadena. Mitmeti mõistetavuse korral on ingliskeelne tekst ülimuslik kõigi teiste keeltes toodud versioonide ees.

5 Eessõna EESSÕNA Mis tahes olukorra kohta vastava poliitika väljatöötamine nõuab olukorrast täpseid, sügavaid ja õigeaegseid teadmisi. Ning areng ei ole erand. Euroopas on terve rida ülikoole ja teadusliku uurimise instituute, kes mõtlevad arenguprobleemidele ning avaldavad probleeme valgustavaid analüütilisi kirjutisi. Kuid mitmel põhjusel pingutuste killustatus, ressursside puudus ja suhteline eraldatus poliitika väljatöötamise valdkonnast pole suudetud nende täit potentsiaali veel ära kasutada. Algatus Euroopa uuringute mobiliseerimise poliitikate väljatöötamise teenistusse ongi mõeldud kirjeldatud olukorra parandamiseks. Nimetatud ühisalgatus, mida toetavad praegu Euroopa Komisjon ja kuus ELi liikmesriiki (Soome, Saksamaa, Luksemburg, Hispaania, Rootsi ja Ühendkuningriik), püüab suurepäraste teadmiste, uuenduslikkuse ja püüdega viia kokku Euroopa uurimisasutusi ja poliitika väljatöötajaid, täiustada Euroopa väljavaateid ning visiooni mõnede meie aja pakiliste arenguprobleemide kohta. Käesolev Euroopa arenguaruanne, mis hakkab ilmuma igal aastal, on nimetatud algatuse peamine tulemus. See on sõltumatu, teadmistepõhine ja ettevaatav Euroopa nägemust peegeldav arenguprobleemide ülevaade. Käesolev aruanne aitab Euroopa Liidul viimistleda oma arengunägemust antud valdkonnas, rikastada poliitikaid ja stimuleerida rahvusvahelist arutelu. See täiendab ka teisi arengualaseid esindusprojekte, püüdes kajastada vaadete mitmekesisust, mis võib mitmete probleemidega kaasneda, ja kus vajalik euroopalikke lähenemisviise, mis põhinevad nii Euroopa poliitilistel kui sotsiaalsetel väärtushinnangutel, tema ajalool ning kogemustel. Oleme kindlalt veendunud, et nii keerulises ja rikkas valdkonnas nagu arengupoliitika, ei tohi olla üht teisi välistavat arvamust. Käesoleva aasta esimeses väljaandes, mis koostati Firenzes asuva Euroopa Ülikooli Instituudi juhendamisel, tegeldakse riigi nõrkuse probleemiga, keskendudes eeskätt Aafrika Alam-Sahara piirkonnale, kus asuvad kõige nõrgemad riigid. Seda on kirjeldatud kui meie aja teravaimat arenguprobleemi. Ebakindlate olukordadega tegelemine nõuab õigustatult nii Euroopalt kui kogu rahvusvahelise üldsuselt järjest suuremaid pingutusi. See on üks Euroopa arengupoliitika prioriteetidest, mille tähtsus aina kasvab. See on ka Euroopa turvalisuse strateegia võtmeprobleemiks. Riikide nõrkusest ülesaamine on ennekõike tungiv moraalne vajadus. Üks kolmandik maailma vaestest elab nn nõrkades riikides. Aastatuhande arengueesmärkide täitmine nendes riikides ei edene ning valitsuse nõrkuse hind, eeskätt siis, kui see viib konfliktide ja sõdadeni, on majanduslikus, inimlikus ja sotsiaalses mõttes hiigelsuur. Arvestades riikide nõrkusega tihedalt seotud toidukütuse- ning nüüd ka finants- ja majanduskriisi, mis ähvardavad nullida viimasel ajal saavutatud arenguprogressi, on selle tähtsus veelgi suurem. Aafrika Alam-Sahara nõrkadele riikidele, kelle suutlikkus kriisidega toime tulla on piiratud, teevad eriti muret kriiside inimkulud. Ebakindlad olukorrad kujutavad suurt ohtu ka julgeoleku seisukohalt. Maailmas, kus kõik on kõigega üha rohkem seotud, on nõrkade riikidega tegelemine meie endi huvides, kui tahame saavutada ülemaailmset stabiilsust ja õitsengut. Piraatluse taaselustumine Adeni lahes, mis on tihedalt seotud rahutustega Somaalias, või majanduslike, poliitiliste või sõjapõgenike vood, kes arusaadavalt ning tihti vastu tahtmist põgenevad kodus valitseva ebakindluse eest, et ehitada paremat ja stabiilsemat elu Euroopas ning teistes maailma rikastes piirkondades, on ainult mõned näited vastastikusest sõltuvusest. Ning lõpuks vajavad ebakindlad olukorrad, milles on äärmiselt mitmekesised väga erineva sotsiaalmajandusliku, kultuurilise ja poliitilise taustaga ühiskonnagrupid, välisabilt spetsiifilist, just nende vajadustele kohandatud lähenemist. Klassikalise arengupoliitika mantra, nagu abi efektiivsuse kava (Pariisi deklaratsioon ja kolme A kava), Euroopa arengukonsensus ning valitsuse reforme toetav lähenemisviis, lahendab ebakindluse kontekstis rakendatuna spetsiifilisi probleeme. Nagu kirjutatakse professor Bourguignoni juhendamisel ja algatusel läbi viidud ELi aasta III E U R O O P A ARENGURAPORT

6 Eessõna Euroopa arenguaruanne 2009 uuringus Keskpunktis aastatuhande arengueesmärkide täitmine : 1 Kui tahetakse aastatuhande arengueesmärke täita, siis tuleb tegelda riikide nõrkuse probleemiga. See nõuab pidevat tegutsemist ja nii valitsuste kui ka elanike ning valitsusväliste organisatsioonide poolset uut, poliitiliste, tehniliste, rahaliste ja mõnikord sõjaliste ressursside leidlikku ühendatud kasutamist. Seepärast peavad partner- ja abiandjariigid praegu ühiselt rahvusvahelist dialoogi riigi ülesehitamise ning rahu tagamise küsimuses, et jõuda võimalikule konsensusele neisse väga keerulistesse olukordadesse sekkumise eesmärkides ja põhimõtetes. Käimas on intensiivne ettevalmistav protsess, millesse kaasatakse suur hulk tippteadlasi, poliitika väljatöötajaid ja kodanikuühiskonna esindajaid nii Euroopast kui Aafrikast, et seda ambitsioonikat poliitika teadusliku uurimise algatust ellu viia. Rajades ühise analüütilise aluse nimetatud keeruliste olukordade paremaks mõistmiseks, aitab käesolev Euroopa arenguaruanne Euroopal peensusteni viimistleda riikide nõrkusele lähenemise strateegiaid ning tulevikus välja töötada sidusamad poliitikad. See on pikk samm Euroopa teadusliku uurimise algatusele, mis püüab selgitada, kuidas sobitada arengueesmärke kokku uute ülemaailmsete probleemidega. Stefano Manservisi Yves Mény Euroopa Komisjoni peadirektor üldise arengu ja AKV riikidega suhtlemise küsimustes Euroopa Ülikooli Instituudi president 1 Vt François Bourguignoni jt tööd Keskpunktis aastatuhande arengueesmärkide täitmine: Kus me asume ja kuhu meil on vaja minna? ELi uurimus, IV

7 Tänuavaldused TÄNUAVALDUSED Käesoleva aruande valmistas ette Euroopa Ülikooli Instituudi Robert Schumani Süvauuringute Keskuses asuv uurimisrühm, mida juhtis Giorgia Giovannetti ning kuhu kuulusid Franklin Allen, Simone Bertoli, Shailaja Fennell, Wendy Harcourt, Marta Reynal-Querol, Marco Sanfilippo, Elisa Ticci, Pascal Vennesson ja Thierry Verdier. Projektijuht oli Ingo Linsenmann. Uurimisrühm on eriti tänulik François Bourguignonile teadusalaste nõuannete eest, Luca Alinovile, Nicolas Gérardile, Seth Kaplanile, Stephan Klasenile, Ramon Marimonile, Françoise Moreaule, Yaw Nyarkole, Dorothée Starckile ja kõikidele Euroopa arenguaaruande juhtkomitee liikmetele pidevate nõustamise ja toetuse eest. Oleme väga tänulikud ka Stefania Innocentile abi eest teaduslikus uurimistöös. Laialdast nõustamistööd tegid William A. Amponsah, Mina Baliamoune-Lutz, Stefano Bartolini, Victor Davies, Jörn Grävingholt, Sven Grimm, Francesco N. Moro, Donato Romano, Alexander Sarris, Andrew Sherriff ja Gianni Vaggi. Aruande koostamise erinevates etappides tegid kaastööd Lubomira Bencova, Piera Calcinaghi, Monique Cavallari, Angela Conte, Mei Lan Goei, Laetitia Jespers, Alexei Jones, Laura Jurisevic, Christine Lyon, Serena Scarselli, Elisabetta Spagnoli ja Valerio Pappalardo. Peatoimetaja oli Bruce Ross Larson. Keeleliselt vaatas taustdokumendid üle Chris Engert. Täname neid kõiki. Võlgneme tänu järgmistele taustdokumentide ja märkuste autoritele: Ernest Aryeetey, Niagale Bagayoko-Penone, Michael Barnett, Nicolas Berman, Elva Bova, Deborah Bryceson, Christian Büger, Maurizio Carbone, Paul Collier, Lorenzo Cotula, Nasredin Elamin, Fernanda Faria, Patrick Guillaumont, Sylvaine Guillaumont Jeanneney, Kenneth Harttgen, Damien Helly, Lelio Iapadre, Zohra Kahn, José Maria Larrú, Francesca Luchetti, Alan Matthews, Philippe Martin, Jesse McConnell, Mark McGillivray, Andrew Mold, Wim Naudé, Janvier Nkurunziza, Abena D. Oduro, Alina Rocha-Menocal, Sara Pantuliano, Jean-Philippe Platteau, Béatrice Pouligny, Prabirjit Sarkar, Ajit Singh, Aysen Tanyeri- Abur, Necla Tschirgi, Margherita Velucchi ja Tony Venables. Meie eriline tänu kuulub järgnmistele algatuses New Faces for African Development (Aafrika arengu uus nägu) osalejatele, kes tõid aruandesse uusi ja värskeid seisukohti, avaldasid oma töid ja kirjutasid dokumentide jaoks märkusi: Eme Akpan, Japhet Biegon, Muslilhah Badmus, Christian B. Kamga Kam, Dorine Kanmi Feunou, Nicholas Kilimani, Albert Makochekanwa Douzounet Mallaye, Ndubuisi Nwokolo Magidu Nyende, Isaac Oluwatayo, Thomas Poirier, Afees Salisu ja Sigismond Wilson. Võimatu on tänada kõiki, kuna paljud lõid kaasa selles sündmuste ahelas, mis viis käesoleva aruande avaldamiseni, võttes osa ettevalmistavatest üritustest 6. veebruaril Brüsselis, märtsil Cambridge is, aprillil Firenzes, mail Accras, juunil Firenzes ning 4. septembril Brüsselis. Nimetatud üritustest osavõtjate täielik nimekiri on toodud köites 1B, kuid tahaksime siinkohal avaldada suurt tänu nende panuse eest nõustamisse ning vaidlusaluste küsimuste üle arutlemisse. Palju tänu ka võõrustanud asutustele, eeskätt Jesuse Kolledžile Cambridge is, Universitat Pompeu Fabra le ja CREMed ile (Vahemereriikide Majanduse Teadusliku Uurimise Keskus) Barcelonas ning ISSER ile (statistika-, sotsiaal- ja majandusuuringud) Accras. V E U R O O P A ARENGURAPORT

8 Sisukord Euroopa arenguaruanne 2009 SISUKORD ÜLEVAADE 1 1. EL otsib paremaid lahendusi nõrkade riikide abistamiseks 4 2. Prioriteetide seadmine 7 ESIMENE OSA PEATÜKK RIIKLIKE INSTITUTSIOONIDE NÕRKUS AAFRIKA ALAM-SAHARA PIIRKONNAS: SELLE HIND JA PROBLEEMID Euroopa arengupoliitika muutuvas ülemaailmses kontekstis Mida näitab riiklike institutsioonide nõrkus? Riiklike institutsioonide nõrkuse hind Aafrika Alam-Sahara piirkonnas PEATÜKK NÕRKADE RIIKIDE ISELOOMUSTUS Nõrkadel riikidel on mõningaid ühiseid jooni Nõrkades riikides on palju eripärast Kokkuvõtteks PEATÜKK RIIKIDE NÕRKUSE AJALOOLISED JUURED Eriomased liikumapanevad jõud ja ühised peamised tegurid Kas riikide nõrkus on koloniaalpärand? Koloniaalriigid Aafrika Alam-Sahara piirkonnas Dekoloniseerimine Rahvusvaheline kontekst ja järjepidevus Institutsioonide sõltuvus ajaloolisest kursist eraldumine ja väljapoole orienteeritus Järeldused PEATÜKK MAJANDUSLIKUD TEGURID VÕIVAD RIIKE VEELGI NÕRGEMAKS MUUTA Majandustegurid määravad riiklike institutsioonide nõrkuse, riiklike institutsioonide nõrkus aga omakorda majanduse Kauplemise avatus võib riiklike institutsioonide nõrkust süvendada või vähendada Kahepoolsed sidemed välisotseinvesteeringute ja riikide nõrkuse vahel Toetused loodusvaradele võivad valitsemist halvemaks muuta Valitsemine mõjutab maa ja riikide nõrkuse vahelist suhet Näljane rahvas ja nõrgad institutsioonid Kokkuvõte 69 VI

9 Sisukord TEINE OSA PEATÜKK RIIKIDE NÕRKUS JA VASTUPIDAVUS Vastupidavuse suurendamine Mida tähendab vastupidavusel põhinev lähenemisviis? Riigi nõrkus vähendab sotsiaalmajanduslikku vastupidavust PEATÜKK ÜLEMAAILMSE FINANTSKRIISI RASKED TAGAJÄRJED AAFRIKA NÕRKADELE RIIKIDELE Kriisi heidutavad tagajärjed: aastaid kestnud pideva progressi peatumine Kolm põhitegurit: toit, kütus, raha (3F: food, fuel, finance) ja lisaks veel üks: riikide nõrkus (fragility) Neli kanalit, mille kaudu kriis levib nõrkadesse riikidesse Kas nõrgad riigid suudavad kriisiga toime tulla? PEATÜKK RIIGI ÜLESEHITAMINE JA SOTSIAALNE ÜHTEKUULUVUS Riigi tähelepanu keskpunkti tagasitoomine Sotsiaalne ühtekuuluvus ja riigi ülesehitamise mittemateriaalsed mõõtmed Kohaliku konteksti põhjaliku tundmise vajadus Humanitaarabi ja riigi ülesehitamisega seotud sekkumiste teineteist täiendav roll konfliktijärgsetes piirkondades 97 KOLMAS OSA PEATÜKK ELI POLIITIKA RIIKIDE NÕRKUSE ÜLETAMISEKS AAFRIKA ALAM-SAHARA PIIRKONNAS ELi ajalooline mure nõrkade riikide pärast ELi potentsiaal ebakindlates olukordades EL otsib paremaid viise riikide nõrkuse ületamiseks PEATÜKK JÄRELDUSED PRIORITEEDID JA SOOVITUSED ELi poliitikal on mõjuvõimu Prioriteedid ja soovitused 126 VIITED 133 LISA 144 VII E U R O O P A ARENGURAPORT

10 Tabelid ja joonised Euroopa arenguaruanne 2009 TABELID JA JOONISED Tausttabel 0.1. Ebakindlas olukorras olevad Aafrika Alam-Sahara piirkonna riigid 1 Taustjoonis 0.1. Aafrika Alam-Sahara piirkonna nõrkade riikide rahvastikupüramiid 3 Taustjoonis 0.2. Euroopa Liidu rahvastikupüramiid 3 Joonis 0.1. Aafrika Alam-Sahara piirkonna nõrkade riikide vastupanuvõime 6 Joonis 0.2. Aafrika Alam-Sahara piirkonna nõrkade riikide haavatavus 6 Tausjoonis 1.1. Abi ja majanduskasvu vaheline võrdeline suhe 13 Tausttabel 1.1. Abi nõrkadele riikidele aastal 14 Tabel 1.1 Inimareng Aafrika Alam-Sahara nõrkades riikides 19 Joonis 1.1. Aastatuhande eesmärkide täitmise peamiste näitajate absoluutsed muutused ( ) 21 Joonis 1.2. Aastatuhande eesmärkide täitmise näitajate suhtelised muutused ( ) 22 Tabel 1.2. Põgenikud ja riigisiseselt ümberpaigutatud inimesed, Tabel 1.3. Nõrkade riikide toiduga kindlustatus 26 Joonis 1.3. Valitsustavade näitajate suundumused, Aafrika Alam-Sahara nõrgad riigid 28 Tabel 2.1. Maksustamine, riigitulud ja äritegemise kergus Aafrika Alam-Sahara nõrkades riikides 32 Joonis 2.1. Välisvood (aastate lihtne keskmine) 33 Taustjoonis 2.1. Zambia eksport ja vase hind ( ) 34 Taustjoonis 2.2. Vase hind ja Zambia kvatša ( ) 35 Taustjoonis 2.3. Kaevandamistulud Zambias ( ) 36 Joonis 2.2. Põllumajanduse, tööstuse ja teeninduse osakaal SKPs a. 36 Tabel 2.2. Toitu importivate ja eksportivate riikide nimekiri Aafrika Alam-Sahara piirkonnas 37 Tabel 2.3. Ekspordi kontsentreeritus nõrkades riikides 39 Tabel 2.4. Nõrkade riikide ekspordi sihtpunkt ja osakaal aastate keskmisena 40 Tabel 2.5. Riigi kulutused protsendina SKPst 41 Tabel 2.6. Rahvastik 43 Tabel 2.7. Infrastruktuur ja geograafiline iseloomustus 44 Joonis 2.3. Nõrkade riikide, loodusvarade poolest rikaste ja loodusvarade poolest vaeste riikide tegelik SKP kasv aastatel Tabel 2.8. Makromajanduslik iseloomustus 46 Tabel 2.9. Üldine haavatavuse tase 47 Tabel 4.1. Uute põllumaainvesteeringute vaesust vähendava mõju tagamine 65 Taustatabel 4.1. Kapitalipaigutused põllumajandusmaasse aastatel (üle 1000 hektari suurused investeeringud) 67 Joonis 5.1. Riigi nõrkuse ja sotsiaalmajandusliku vastupidavuse vastastikune mõju 74 Joonis 6.1. Ekspordi osakaal SKPs tõusuteel 77 Taustjoonis 6.1. Lõuna-Aafrika Vabariik reageerib Lehman Brothersi krahhile, Keenia ja Nigeeria aga mitte 78 Joonis 6.2. Ekspordi suurim langus Aafrika Alam-Sahara piirkonna riikides 80 Joonis 6.3. Aafrika Alam-Sahara piirkonna esmatarbe- ja tööstuskaupade eksport pärast finantskriisi partnerriigis 81 Joonis 6.4. Abivoogude hinnanguline vähenemine Aafrikas aastal 82 Taustjoonis 6.2. Hiina majanduskoostöö Aafrika nõrkade riikidega ja OECD Arenguabi Komitee abi aastatel Joonis 6.5. Paljud väljarändajad jäävad elama Aafrikasse 84 Tabel 6.1. Vastupidavuse näitaja - madalast kõrgeni 86 Joonis 6.6. Kriisi mõju sotsiaalsele heaolule 87 Tabel 8.1. Ebakindlatele riikidele olulised Euroopa Liidu institutsioonid ja asutused 112 VIII

11 Taustteave TAUSTTEAVE Taustteave 0.1. Millised Aafrika Alam-Sahara piirkonna riigid on nõrgad? 1 Taustteave 0.2. Nõrkade riikide ühisjooned ja olulised erinevused 3 Taustteave 0.3. Kuidas mõjutas aasta kriis Aafrika Alam-Sahara piirkonna nõrku riike 5 Taustteave 1.1. Abi efektiivsus ja selle eraldamine nõrkadele riikidele 13 Taustteave 1.2. Kuidas riikide nõrkus jõudis arenguettekandesse 16 Taustteave 2.1. Vase hinna tõus ja langus Zambias 34 Taustteave 4.1. Tegevusjuhendid ja loodusvarade harta 61 Taustteave 4.2. Laiaulatuslikud maa omandamised Aafrikas maatehingute lahtimõtestamine 63 Taustteave 4.3. Rahvusvahelised investeeringud Sudaani: Araabia piirkonna leivakorv 66 Taustteave 5.1. Vastupidavuse ja haavatavuse määratlemine 72 Taustteave 5.2. Majanduskasv, areng ja heaolu nõrkades riikides 73 Taustteave 6.1. Aafrika finantsturud löökide kõrvalmõjud 78 Taustteave 6.2. Kas Hiina täidab tühimiku? 83 Taustteave 6.3. Vapustuste laastav mõju ja sotsiaalkaitse milline on ametlike ja mitteametlike finantseerimisasutuste roll? 88 Taustteave 7.1. Miks saab kohalik vastupanuvõime suurendada julgeolekut? 91 Taustteave 7.2. Somaalia ja Somaalimaa 95 Taustteave 7.3. Aafrika juhtimismudel 96 Taustteave 7.4. Rahvusvaheline tegevus nõrkades riikides: mida on õppida Lõuna-Sudaanilt 97 Taustteave 7.5. Õppimine kohalikelt kogukondadelt: programmid naissoost endiste võitlejate toetuseks 100 Taustteave 7.6. Konfliktijärgne üleminekuperiood: võimalus anda naistele õigusi? 101 Taustteave 7.7. Sootundlik eelarvekujundus 102 Taustteave 8.1. Riikide nõrkuse ületamine, katkendid Euroopa aasta arengukonsensusest 106 Taustteave 8.2. Abi tõhusust käsitleva Pariisi deklaratsiooni ja Accara tegevuskava riikide nõrkust puudutavad sätted 108 Taustteave 8.3. OECD Arenguabi Komitee käitumispõhimõtted hea rahvusvahelise tegevuse kohta nõrkades riikides ja ebakindlates olukordades 109 Taustteave 8.4. ÜRO Julgeolekunõukogu resolutsioon Taustteave 8.5. Haavatavate riikide jaoks mõeldud FLEX-mehhanism 111 Taustteave 8.6. ELi ühtne põllumajanduspoliitika ja toiduga kindlustatus Aafrika nõrkades riikides 115 Taustteave 8.7. Kaubandusabi 116 Taustteave 8.8. Majanduspartnerluslepingud 117 Taustteave 8.9. Julgeoleku- ja arenguprobleemid ebakindlates olukordades: Euroopa julgeoleku- ja kaitsepoliitika operatsioonide õppetunnid 121 Taustteave 9.1. Ettepanek tulude stabiliseerimiseks 127 Taustteave 9.2. ELi poliitika ja Aafrika inimkapitali arendamine 127 Taustteave 9.3. Piirkondliku integratsiooni õige tase 129 Taustteave 9.4. Juhtimise ja ainuvalitsemise dilemma piirkondlike valitsemisstruktuuride ülesehitamisel 130 Taustteave 9.5. Abi juhtimise ümberhindamine 131 IX E U R O O P A ARENGURAPORT

12 Lühendid Euroopa arenguaruanne 2009 LÜHENDID AfDB AIDS/HIV-viirus AKV CAP CIFP CPIA DAC DFID DG Development ESDP EU FAO FDI GNI GTZ HDI IFPRI IIED ILO m-ta MDGs NATO ODA OECD DAC SIPRI SKP UNCTAD UNDP UNECA UNIFEM UNMIS UNODC UNRISD WFP WHO WPF WTO ZCCM Aafrika Arengupank omandatud immuunpuudulikkuse sündroom/inimese immuunsüsteemi kahjustav viirus Aafrika, Kariibi mere ja Vaikse ookeani piirkond ühtne põllumajanduspoliitika Carleton Ülikooli riikliku välispoliitika näitajad riigi poliitika ja institutsioonide hinnang arenguabi komitee Rahvusvahelise Arengu Osakond Euroopa Komisjoni peadirektoraat üldise arengu ja AKV riikidega suhtlemise küsimustes Euroopa julgeoleku- ja kaitsepoliitika Euroopa Liit ÜRO Toidu- ja Põllumajandusorganisatsioon välisotseinvesteering rahvamajanduse kogutulu Saksamaa arendusalane koostöö inimarengu indeks Rahvusvaheline Toidupoliitika Teadusliku Uurimise Instituut Rahvusvaheline Keskkonna ja Arengu Instituut Rahvusvaheline Tööbüroo määramata aastatuhande arengueesmärgid Põhja-Atlandi Lepingu Organisatsioon ametlik arenguabi Majanduskoostöö ja Arengu Organisatsiooni Arenguabi Komitee Stockholmi Rahvusvaheline Rahu Teadusliku Uurimise Instituut sisemajanduslik koguprodukt ÜRO kaubanduse ja arengu alane konverents ÜRO arenguprogramm ÜRO Aafrika majanduskomisjon ÜRO Naiste Arengu Fond ÜRO missioon Sudaanis ÜRO uimastite ja kuritegevuse vastu võitlemise büroo ÜRO Sotsiaalarengu Teadusliku Uurimise Instituut Maailma toiduabiprogramm Maailma Terviseorganisatsioon Maailma Rahvastikufond Maailma Kaubandusorganisatsioon Zambia Ühendatud Vasekaevandused X

13 Ülevaade ÜLEVAADE aasta kriis tõi kaasa ülemaailmse languse, millesarnast pole nähtud aastast saadik. Euroopa Liidu ja teiste arenenud riikide eelarvet on tabanud majandus- ja finantskriis, mis on toonud kaasa tohutu võlakoormuse, töötuse ja sotsiaalprobleemid. Eriti laastavalt on see mõjunud aga nõrkadele riikidele, enamjaolt Aafrika Alam-Sahara piirkonnas, keda esialgu arvati kaitsvat nende lõdvad finantssidemed ülejäänud maailmaga. Ehkki Aafrika Alam-Sahara piirkonna sotsiaalmajanduslik hädaolukord nõuab uut pühendumist, võib ELi mure liidusiseste sotsiaalprobleemide pärast jätta unarusse ELi arenguabipoliitika ja selle rahastamise. Tegelikult peaks EL aga Aafrika Alam-Sahara piirkonnale jätkuvalt pühenduma ja sellele ehk veelgi suuremat rõhku panema, et vältida ebaefektiivset abipoliitikat. Seejärel peab EL ümber hindama oma arengupoliitika Aafrika Alam-Sahara piirkonna nõrkade riikide suhtes, mis ongi aasta Euroopa arenguaruande eesmärk aasta Euroopa arenguaruandes analüüsitakse riikide nõrkuse hinda ja tunnuseid (1. jaotis), nende suutlikkust tulla toime neid tabavate löökidega, nagu näiteks aasta finantskriis (2. jaotis), ning ELi praegust tegutsemist nõrkades riikides ja ELi arengupoliitika potentsiaali aidata siseriiklikel sidusrühmade vastupanuvõimet tugevdada (3. jaotis). Keskendutakse Aafrika Alam-Sahara piirkonnale, sest et see tundub olevat riikliku koondumise alal eriti maha jäänud; ükski teoreetiline vaidlus nõrkuse defineerimise ja mõõtmise üle ei suuda kummutada fakti, et nõrkade riikide rühmas on alati ülekaalus just Aafrika Alam-Sahara piirkonna riigid (taustteave 0.1). 1 Taustteave 0.1. Millised Aafrika Alam-Sahara piirkonna riigid on nõrgad? Riigi nõrkuse hindamiseks on kasutusel mitmeid liigitusi ja pingeridu. Tausttabelis 1 on toodud käesolevas aruandes kasutatud ebakindlas olukorras olevate Aafrika Alam-Sahara piirkonna riikide tööloetelu: Tausttabel 0.1. Ebakindlas olukorras olevad Aafrika Alam-Sahara piirkonna riigid Angola Ekvatoriaal-Guinea Nigeeria Burundi Eritrea Ruanda Kamerun Etioopia São Tomé ja Príncipe Kesk-Aafrika Vabariik Gambia Sierra Leone Tšaad Guinea Somaalia Komoorid Guinea-Bissau Sudaan Kongo Demokraatlik Vabariik Keenia Togo Kongo Vabariik Libeeria Uganda Elevandiluurannik Mauritaania Zimbabwe Djibouti Niger OECD on selle loetelu küll avaldanud (2009), kuid pole seda ametlikult kinnitanud. Loetelu koostamisel on aluseks võetud kaks alumist viiendikku Maailmapanga riikide poliitikale ja institutsioonidele antud hinnangutest (2007), Brookingsi arenguriikide nõrkuse indeks (2008) ja Carletoni Ülikoolis aastal koostatud riikide välispoliitika näitajad (Country Indicators of Foreign Policy). ERD 2009 kasutab seda loetelu töistel eesmärkidel, kuid ei kinnita seda, sest oleme seisukohal, et tegu on dünaamilise määratlusega (vt ptk 1). Riikide nõrkuse inim- ja majanduskulud nõuavad suunavaid arengumudeleid, strateegiaid ja meetmeid ühiskonna vastupanuvõime tugevdamiseks, s.t sotsiaalmajandusliku süsteemi kohanemise ja löökidega ning muutuvate olukordadega toime tulemise suutlikkuse tõstmiseks, seadmata ohtu inimeste suutlikkust. Maailmas, kus toimuvad ülemaailmsed vapustused on üha tõsisemad ja mõjutavad üha suuremat hulka inimesi, on sotsiaalmajandusliku süsteemi vastupanuvõime riigi arengutee seisukohast põhilise tähtsusega. See peaks ka olema riiklike arengustrateegiate ja seega arenguabi keskne eesmärk. Aafrika Alam-Sahara piirkonna nõrkadel riikidel on palju sarnaseid omadusi neil kõigil on tõsised struktuuriprobleemid ja mittetoimivad institutsioonid kuid paljudes aspektides on nad ka erinevad (taustteave 0.2). Nende jaoks on hädaolukord reegel, mitte erand. Püüdes lööke pehmendada, ei arvesta nad oma valikutes sageli pikaajalise perspektiiviga ning pakilised vajadused moonutavad pikaajalisi eesmärke. ELi võimuses on aidata neil püsida teel, mis viib ebakindlusest välja vastupidavuse ja jätkusuutliku majanduskasvu poole. Selleks vajab EL oma tegevuses pikaajalist paindlikku lähenemisviisi ja uusi abi juhtimise vorme, mis muudaksid selle tulemuslikumaks. Tuleb välja töötada usaldusväärne pikaajaline poliitika ja võtta eelarvekohustused, mis ei oleks vastuolus riikliku suveräänsuse põhimõttega. Need kohustused võimaldaksid nõrkadel riikidel muuta oma poliitika pikaajalisemaks. 1 Näiteks asub Aafrika Alam-Sahara piirkonnas 29 riiki 49st, kes on OECD määratluse (2009) kohaselt nõrgad. 1 E U R O O P A ARENGURAPORT

14 Ülevaade Euroopa arenguaruanne 2009 Üleminek prioriteetidelt konkreetsetele ettekirjutustele ja sekkumisjuhistele nõuab kohapealsete olude põhjalikku tundmist, arvestades Aafrika Alam-Sahara piirkonna nõrkade riikide ajaloo, kultuuri, majandusolukorra ja poliitika märkimisväärset eripalgelisust. Üksikasjalikud poliitilised ettekirjutused saavad sündida üksnes poliitilise pädevuse sidumisel kohaliku konteksti tundmisega. 2 ELI SUHTELISED EELISED: ARENDADA INIM- JA SOTSIAALSET KAPITALI NING TOETADA INSTITUTSIOONIDE ARENGUT ELi ja liikmesriikide arenguabil on suur potentsiaal. Enamiku Aafrika Alam-Sahara piirkonna nõrkade riikide jaoks on Euroopa peamine abiandja, kaubanduspartner ja välisinvesteeringute allikas ning oluline rände sihtpunkt. EL on ka tähtis poliitiline, diplomaatiline ja majandusblokk. Samas ei saa Euroopa unustada, et nõrkuse lätted peituvad sageli koloniseerimise ja kolonistide ikke alt vabanemise protsessis, mida aeg-ajalt võimendab välisfirmade vastutustundetu teguviis ning ebaseaduslik ja kuritegelik äritsemine Euroopa suunal. EL peaks jätkama tegevust nõrkades riikides, respekteerima siseriiklikku omandiõigust, mitte piirduma pelgalt institutsioonide ülesehitamisega, kasutama täiel määral ära oma suhtelist eelist ning keskenduma inim- ja sotsiaalse kapitali tugevdamisele ning institutsioonide arendamisele kohalikul ja piirkondlikul tasandil. Erinevalt enamikust abiorganisatsioonidest 3 ulatuvad ELi potentsiaalse poliitika piirid pelgast finantsabist palju kaugemale, hõlmates kaubandust, põllumajandust, kalandust, julgeolekut, rännet, kliimamuutust, keskkonda, üleilmastumise sotsiaalset mõõdet, tööhõivet, teadus- ja arendustegevust, infoühiskonda, energeetikat ja juhtimist. 4 ELi ajalugu kujutabki ju institutsioonilist arengut eripalgelistes ühiskondades, erinevate juurte, traditsioonide ja ajalooga institutsioonide tekkelugu. Seetõttu on Euroopa Liit oma laienemise teel pidanud lahendama probleeme, mis on kaasnenud üleminekuga sõjaliselt diktatuurilt demokraatiale (nt Kreeka, Portugal ja Hispaania aastatel) ning alles hiljuti turumajandusele üle läinud riikide integreerimisega. Need kogemused annavad riikide nõrkusega toimetulekuks väga kasulikke teadmisi. Samas ei tohiks Euroopa tegevuspotentsiaali ka üle tähtsustada. Maailmakord on muutunud mitmetahulisemaks, vanade tegijatega on liitunud uued poliitilised ja majandusorganisatsioonid. Rahvusvahelises süsteemis on pöördeliseks kujunenud USA-Hiina-ELi telg. Lisaks peamistele rahvusvahelistele organisatsioonidele on nõrkade riikidega tegelnud ka teised riigid, alustades Ameerika Ühendriikidest ning lõpetades Aasia idaosa ja Pärsia lahe riikidega. Eriti Hiina on loonud infrastruktuure, investeerinud maasse ja suurendanud pehme jõu (soft power) rakendamist kõige nõrgemates riikides. ELi algatused riikide ebakindluse vähendamiseks, näiteks abi riigi ülesehitamiseks ja rahu tagamiseks, võivad partnerriikidele tunduda pealetükkivad ja mitte poliitiliselt neutraalsed. Need võivad ka ilmselt tahtmatult mõjutada olemuselt siseriiklikke protsesse ja dünaamikat. Ka Euroopa Liidu sisene vastuseis ja takistused võivad nõrgendada rõhuasetust arengupoliitikale. Lisaks võivad rahvastiku vananemine, kriisi ajal kogunenud tohutud võlad ja ELi laienemine nõrgendada stiimuleid otseste riiklike ressursside suunamiseks rahvusvahelise arengukoostöö edendamisele. 2 GTZ (2008) vaatleb kuue riigi uuringuid ja rõhutab geograafilisi erijooni ning erinevusi valitsusplatvormide ja arengusuundade vahel: mittekahjustamisel põhinev lähenemisviis, kontekstitundlikkus ja riigi põhjalik tundmine on igasuguse strateegia väljatöötamisel möödapääsmatud (lk 12). 3 Abiorganisatsioonide ja rahvusvaheliste institutsioonide tegevusväli on palju ahtam, piirdudes sageli vaid lühiajaliste abimeetmetega ning keskendudes nende institutsioonilistest kohustustest tulenevalt ühele kindlale teemale. Vt selle teema kohta Paul Collieri taustaruannet (2009a) köites 1B. 4 Vt ELi aasta aruannet arenguga seotud poliitikavaldkondade sidususe kohta, milles määratletakse 12 asjakohast poliitikavaldkonda. 2

15 Ülevaade Taustteave 0.2. Nõrkade riikide ühisjooned ja olulised erinevused Nõrgad riigid ei suuda mobiliseerida siseriiklikke ressursse ja hankida arvestatavat maksutulu. Aafrika Alam-Sahara piirkonna nõrkade riikide riigitulu, kui toetused välja arvata, moodustab harva üle 20% SKPst. Maksud moodustavad 6-13% SKPst, seega on võimalused avalike kaupade ja teenuste pakkumiseks väga piiratud. Inimarengu madal tase. Riiklike investeeringute vähesusest inimarengusse annab tunnistust halvasti toimiv haridusja tervishoiusüsteem. Ehkki paljud nõrgad riigid on vähendanud sõjalisi kulutusi, ei ole tervishoiu ja hariduse olukorra paranemine seda langust siiski kompenseerinud. Madal rahvastikutihedus. Keskmiselt iseloomustab enamikku nõrkadest riikidest väga madal rahvastikutihedus: 15s riigis 29st on alla 40 elaniku ühe ruutkilomeetri kohta, samas kui tugevate riikide rahvastikutihedus on 84 ringis. Rahvastik on noor ja rahvaarv kasvab (mis on ilmses vastuolus ELi rahvastikupüramiidiga). Enamik rahvast elab neis riikides maapiirkondades. Taustjoonis 0.1. Aafrika Alam-Sahara piirkonna nõrkade riikide rahvastikupüramiid Taustjoonis 0.2. Euroopa Liidu rahvastikupüramiid Naised Mehed Rahvaarv, miljonit 20 Allikas: USA rahvaloendusameti rahvusvaheline andmebaas Naised Mehed Rahvaarv, miljonit Pehme ja kõva infrastruktuuri nõrkus. Transpordikulud on nõrkades riikides (eriti Aafrika-sisese kaubanduse osas) võrreldes Kagu-Aasiaga enam kui kahekordsed. Konteineri toimetamiseks Kesk-Aafrika Vabariigis asuvast tehasest lähimasse sadamasse kulub umbes 116 päeva. Kopenhaagenist kuluks selleks viis päeva. Kõige lühem Tšaadi ja Nigeri vaheline otselend kulgeb läbi Prantsusmaa lennu pikkus on rohkem kui km; Banguist (Kesk-Aafrika Vabariik) Euroopasse väljub ainult üks lend nädalas; mobiilsideliine elaniku kohta on hiljutisest tohutust kasvust hoolimata poole vähem kui tugevates riikides. Kontsentreeritud eksport. Ekspordi mitmekesistamise indeks on rohkem kui poole väiksem kui tugevates riikides, andes tunnistust väga suurest kontsentreeritusest. Väheste eranditega ekspordivad nõrgad riigid peamiselt esmatarbekaupu: aastal moodustasid esmatarbekaubad keskmiselt üle 80%, sellest 30% kütused, seejuures mõnedes riikides, näiteks Angolas, Tšaadis, Kongo Vabariigis ja Ekvatoriaal-Guineas oli see arv üle 90%. 3 E U R O O P A ARENGURAPORT

16 Ülevaade Euroopa arenguaruanne 2009 Suur oht relvakonfliktide puhkemiseks. Nõrkade riikide loetelu aset täitvas alumises miljardis (Bottom Billion) nimetatud riikide rahvastikust 73% on hiljuti üle elanud kodusõja või sõdivad praegugi. Ka risk, et neis riikides võib mis tahes viieaastase perioodi jooksul puhkeda kodusõda, on äärmiselt kõrge üks kuuele. 5 Aga Erinev majanduskasv. Nõrkade riikide kasv oli aastatel umbkaudu 4%. Ressursirikastes nõrkades riikides oli majanduskasv 6,3%, küündides aastal lausa 10%ni ja aastal 8,5%ni. Nõrkades riikides, kus ei leidu märkimisväärseid loodusvarasid, oli kasv 2,3%. Sissetulekud. Tegelik sissetulek ühe inimese kohta, mis oli Aafrika Alam-Sahara piirkonna nõrkades riikides aastal keskmiselt 600 USA dollarit, ulatub 100 USA dollarist Kongo Demokraatlikus Vabariigis 4500 USA dollarini Ekvatoriaal-Guineas. Eluiga. São Tomés ja Príncipes on eeldatav eluiga sünnihetkel üle 65 aasta, mis on kooskõlas arengumaade keskmisega, kuid Sierra Leone ja Zimbabwe kodanike eeldatav eluiga on vaid veidi üle 40 aasta. FDI suunatakse ainult ressursirikastesse riikidesse. Üle 70% kõigist välisotseinvesteeringutest Aafrika Alam-Sahara piirkonna nõrkadesse riikidesse aastatel jõudis kõigest viide riiki: Angolasse, Tšaadi, Ekvatoriaal-Guineasse, Nigeeriasse ja Sudaani neis kõigis on rikkalikult loodusvarasid. Välisreservid napid või piisavad. Mõnedel nõrkadel riikidel on väga napp välisreserv (impordist jätkub vähem kui 90 päevaks) aasta aprillis oli Etioopial, Guineal ja Zimbabwel impordireservi vähem kui ühe kuu vajaduste katteks, samal ajal kui naftaeksportijatel olid reservid pooleks aastaks. Välisvõlg. Naftaeksportijad on välisvõlale piiri peale pannud ja võlakoorma näitajad on suuresti kontrolli all. Näiteks on Angolas ja Sudaanis pärast aastat SKP võlg ning kaupade ja teenuste ekspordiga seotud koguvõlg oluliselt vähenenud. Ressursivaesed nõrgad riigid, nagu Guinea-Bissau ja Libeeria, ägavad endiselt suure võlakoorma all, mis ei lase neil edasi areneda. 1. EL OTSIB PAREMAID LAHENDUSI NÕRKADE RIIKIDE ABISTAMISEKS Ülevaade ELi praegusest lähenemisviisist ebakindla olukorra lahendamiseks (ptk 8) toob ilmsiks, et edasiminekut on oodata mitmes suunas. Esimene ja üldisem arengusuund on kitsendada rakenduslikku lõhet, mis ei lase ühitada teoreetilist poliitilist raamistikku konkreetsete sekkumismeetmete väljatöötamisega kohapeal. Tegu on olulise ülesandega, sest poliitika mõju ilmneb alles selle elluviimisel. Ning elluviimisel tuleb lähtuda kohalikest oludest, sest universaalmõõdus poliitika ei vasta nõrkade riikide vajadustele. Seejärel tuleb edasi liikuda järgmistes suundades: Saada põhjalik ettekujutus kohalikust kontekstist, et selle põhjal välja töötada toimivad sekkumismeetmed. 6 Uurida võimalusi omavastutuse põhimõtte kohandamiseks riikides, kus riiklikud institutsioonid on otsustusvõimetud või seadusevastased, millest tulenevalt on eelarvetoetuse rakendamine eriti keeruline selline olukord valitseb enamikus nõrkades riikides. Isegi demokraatlike institutsioonidega riikides on valitsuse õigusjärgsus sageli lühiajaline, mistõttu pikaajalist poliitikat on eelarvetoetuse kaudu väga raske ellu viia, kui puudub korralik järelevalve. Peab vältima olukorda, kus ELi poliitika laiahaardelisus annab tagasilöögi ja erinevad poliitikameetmed teevad nõrkadele riikidele kaudselt hoopis kahju. Poliitika sidususe horisontaalne mõõtme kõrval tuleb püüelda ka vertikaalse sidususe poole, mis tagaks parema koordineerimise Euroopa Ühenduses ning EÜ ja ELi liikmesriikide vahel, kes pole sageli eriti varmad peaosa loovutama. Koordineerimine võimaldab ELil tegutseda üksmeelselt ning tänu sellele on ELi arengupoliitika tõsiseltvõetavam ja abisaajatele paremini mõistetav. Viia ELi kaubanduspoliitika Aafrika Alam-Sahara piirkonna nõrkade riikide erivajadustega paremini kooskõlla ja välistada võimalus, et kahepoolsed kokkulepped võiksid kahjustada piirkondliku või mitmepoolse integratsiooni protsessi. Ehkki arengumaade, 5 Collier, Pärast relvakonflikte võib kontekst väga kiiresti muutuda ja korraga on vaja lahendada arvukaid probleeme. Siinkohal on vaja paindlikku meetmepaketti. (GTZ, 2008, lk 22). 4

17 Ülevaade eriti vähim arenenud riikide suhtes on Maailma Kaubandusorganisatsiooni eeskirjade raames mingil määral võimalik erandeid teha, pole nõrkade riikide ja ebakindlate olukordade kohta konkreetsemaid sätteid kirja pandud. See on valdkond, kus edu saavutamine on eriti oluline. Minna reageerivatelt sekkumismeetmetelt üle ennetavatele et peatada ebakindlas olukorras olevate riikide allakäiguspiraal, mis õõnestab progresseeruvalt riiklike institutsioonide suutlikkust ja õigusjärgsust. Sellise nihke toimumiseks tuleb ilmselt hakata riikide nõrkust käsitlema piirkondlikul tasandil, sest halbade naabrite mõju võib seada ohtu riigi ülesehitamise ja sotsiaalse ühtekuuluvuse. 7 Saada parem ettekujutus, kuidas peaks käsitlema julgeoleku ja arengu seoseid. ELi ja Aafrika Liidu strateegilise partnerluse põhiküsimused on rahu ja julgeolek. Mitmete positiivsete kogemuste kõrval on ka negatiivseid, kus julgeolekumeetmed on arengupoliitika elluviimist takistanud. Lõhe ületamiseks tuleb ümber hinnata prioriteedid, keskenduda paarile korralikult läbimõeldud ja kooskõlastatud eesmärgile, lihtsustada protseduure ning olukorras, kus riiklikud institutsioonid ei suuda või ei soovi oma kohustusi täita, leida poliitika elluviimiseks sobiv organisatsioon või partner. 8 See ei puuduta mitte üksnes poliitika rakendamist, vaid ka abisaajate ja abiandjate vahelise usalduse rajamist ning poliitilistest kogemustest õppimist. Kuigi edusammud on silmaga näha ja ELi poliitikadokumendid sisaldavad nüüd ka põhjalikumaid juhiseid, on võetud kohustuste täitmiseni siiski veel pikk tee. Ehkki rahastamisvahendid ja -protseduurid on muutunud lihtsamaks ja paindlikumaks, on need abisaajate jaoks siiski liiga keerulised, kohmakad, pikatoimelised ja ebasõbralikud. Taustteave 0.3. Kuidas mõjutas aasta kriis Aafrika Alam-Sahara piirkonna nõrku riike Esialgu säästeti maailmamajandusega lõdvalt seotud nõrku riike finantskriisi otsestest tagajärgedest; samas andis neile hoobi sellele järgnenud ülemaailmne majanduslangus ja kaubanduse kokkuvarisemine. Majandus- ja finantskriis järgnes kõrgete ja ebastabiilsete toidu- ja kütusehindade perioodile keskel sündinud hinnarekordid panid toitu- ja naftat importivad Aafrika Alam-Sahara piirkonna nõrgad riigid suure surve alla, vähendades nende välisvaluutareservi ning raskendades impordi rahastamist ja majanduskasvu toetamist. Tõusu ja langustsükkel tõi kaasa tootmismahtude kõikumise, piirates investeeringuid pikaajalisse tootmisvõimsusesse. Enamikku Aafrika Alam-Sahara piirkonna nõrku riike on peaaegu ühel ajal tabanud kütuse, toidu ja rahandusega seotud löögid. Viimastes prognoosides on SKP tegelik kasv aastal langenud umbes 1,5% tasemele, samas kui aasta oktoobri prognoosi järgi oli sama näitaja 5,5%. Nende näitajate põhjal oleks aasta kümne aasta jooksul esimene, mil enamikus Aafrika Alam-Sahara piirkonna nõrkades riikides registreeritakse negatiivne SKP tegelik kasv inimese kohta, mis ohustab aastatuhande arengueesmärkide täitmist ja õõnestab poliitilist stabiilsust. Aeglasem majanduskasv ei pruugi alati tähendada inimarengu tagasikäiku, kuid põhjustab tagasilööke, eriti haridus- ja tervishoiukulude kärpimise näol, millel on pikemas perspektiivis tõsised tagajärjed. Aafrika Alam-Sahara piirkonna nõrkades riikides on kasutusel väikesed siseriiklikud pangandussüsteemid, ning aktsiaturud on kesised või puuduvad üleüldse. Arvestades piirkonna madalat finantsarengut ja nõrkade riikide piiratud sidemeid ülemaailmse finantssüsteemiga, on kriisi levimise peamisteks kanaliteks tegelikud majandussektorid. Kriis jõuab nendeni peamiselt kaubanduse kaudu: eksporditulu vähenemisega kaasnevad kahjulikud kaubandustingimused, seda efekti tugevdab veelgi Aafrika Alam-Sahara piirkonna nõrkade riikide ülemäärane sõltuvus tarbekaupade ekspordist ja ekspordi polariseeritus aastal toimus kaubanduse kokkuvarisemine, mis mõjutab Aafrika Alam-Sahara piirkonna riike teistest rohkem seoses kaubanduse rahastamise kärbetega (kõige viletsamate riikide rahastamises tehti ilmselt kõige suuremaid kärpeid) ja nende eksportkorvi koostisega. Nõrkade riikide olukorda halvendab ka välisotseinvesteeringute vähenemine, mis tuleneb investorite äraootavast seisukohast ebakindlas olukorras, välisabi sissevoo (võimalik) kahanemine ja rändele tehtavate rahaülekannete vähenemine. Eriti olulised on Aafrika-sisesed laekumised, sest nõrkadest riikidest väljarändajad ei saa endale lubada suure sissetulekuga riikidesse emigreerumist ning asuvad ümber lähikonda. Kuid kriis on nõrkadest riikidest ainsana otseselt mõjutanud just rände peamisi sihtturge: Nigeeriat ja Lõuna-Aafrika Vabariiki. Nõrgad riigid said tugeva hoobi, kuid selle mõju on riigiti väga erinev; seetõttu ei ole nõrkade riikide haavatavus kokkuvõttes kõrgem. Palju madalam on aga nende suutlikkus vapustustest toibuda. 7 Paljud kogemused ebakindlusega läbi ajaloo on näidanud vajadust kasutada piirkondlikku lähenemisviisi, üheks näiteks on siinkohal Balkanimaad. 8 Kohapeal saadud õppetundide kohta vt Collieri (2009b), taustteavet 9.5 peatükis 9 ja GTZd (2008). 5 E U R O O P A ARENGURAPORT

18 Ülevaade Euroopa arenguaruanne 2009 Joonis 0.1. Aafrika Alam-Sahara piirkonna nõrkade riikide vastupanuvõime Tugev Nõrk, andmed puuduvad Suur vastupanuvõime Keskmine vastupanuvõime Madal vastupanuvõime Joonis 0.2. Aafrika Alam-Sahara piirkonna nõrkade riikide haavatavus Tugev Nõrk, andmed puuduvad Madal haavatavus Keskmine haavatavus Kõrge haavatavus 6

19 Ülevaade 2. PRIORITEETIDE SEADMINE Toetudes varasematele kogemustele, õppides tehtud vigadest ja kohanedes kiiresti muutuva kontekstiga ning austades riikide suveräänsust, peab EL määratlema prioriteetsed sekkumisvaldkonnad. Euroopa arenguaruande 2009 analüüsidest tulenevalt peaks EL pikaajalise sekkumise kavandamisel Aafrika Alam- Sahara piirkonna nõrkade riikide vastupanuvõime suurendamiseks lähtuma viiest prioriteedist: 1. Riikide ülesehitamise ja sotsiaalse ühtekuuluvuse toetamine. Välise sekkumise põhieesmärk nõrkades riikides on aidata kaasa seestpoolt lähtuvale riigi ülesehitamise protsessile. 9 Seda ELi põhiprioriteeti kinnitas Euroopa konsensus arengupoliitikas (European Consensus on Development), 10 seega tuleb Aafrika Alam-Sahara piirkonna nõrkades riikides tegutsedes lähtuda kõnealusest pikaajalisest eesmärgist. Sekkumise muudab keeruliseks asjaolu, et neid protsesse ei saa vaadata väliselt (Euroopa) positsioonilt. Aafrika nõrkade riikide ülesehitamise protsess ei sarnane riikide ülesehitamisega 19. sajandi Euroopas. Samamoodi ei ole sotsiaalne ühtekuuluvus ühesugune rahvustel ja religioonidel, mille erinevused ulatuvad sadade aastate taha. Kohaliku konteksti tundmine on väljastpoolt tulijatele nõrkades riikides tegutsemisel otsustava tähtsusega. See võimaldab leida osapooled, kes saavad esile kutsuda muutusi, mis juhiksid riigid nõrkusest välja, võimalik et eri teid mööda. Samas kui tuleb tugevdada muutuste esilekutsujaid, eriti soodustada naiste osalemist riigi ülesehitamisel, oluline on nõrgendada ka võimalikke vetopanijaid ning toetada liidrite jõupingutusi uue sotsiaalse kokkuleppe sõlmimisel riigi ja kodanike ning erinevate kildkondade ja rahvuste vahel. Kui teatavaid rahvastikurühmi diskrimineeritakse ja poliitikast kõrvale tõrjutakse, tekivad suurema tõenäosusega konfliktid ja nõrkusest ülesaamine osutub raskemaks. 2. Lõhe ületamine lühiajaliste vajaduste ja pikaajalise vastupanuvõime vahel. Rõhuasetuse nihutamiseks nõrkades riikides pakiliste lühiajaliste vajaduste rahuldamiselt pikemaajalisele perspektiivile võiks EL kasutusele võtta kindlustusmehhanismi, mis kaitseks nõrku riike eksporditulu ebastabiilsuse korral. (Senisest) stabiilsem sissetulek tugevdab pikemas perspektiivis potentsiaali suhtelise paremuse saavutamiseks. 3. Inim- ja sotsiaalse kapitali tugevdamine. Parim võimalus jätkusuutliku majanduskasvu ja arengu saavutamiseks ning vastupanuvõime tugevdamiseks on investeerida nõrkade riikide kodanike haridusse, püüda vähendada sugupooltevahelist lõhet ja suurendada sotsiaalset kapitali. Nõrkades ja konfliktidest räsitud riikides on riiklik haridussüsteem lünklik, mistõttu koolitulijaid napib ja täiskasvanute seas suureneb kirjaoskamatute osakaal. Piisavalt tuleb rahastada mitte ainult põhiharidust, vaid ka kolmanda taseme haridust, tegeleda sugupooltevahelise ebavõrdsuse probleemiga, stimuleerida kohalike teadmiste omandamist ja uuendustegevust. Tähtis võib olla ka sekkumismeetmete suunamine noortele, eriti konfliktijärgsetes nõrkades riikides, et muuta selline ebaseaduslik tegevus nagu ebaseaduslik äritsemine või salakaubavedu vähem atraktiivseks. 4. Parema piirkondliku juhtimise, sealhulgas piirkondlike integratsiooniprotsesside toetamine. Piirkondlikud kaubanduskokkulepped võimaldavad Aafrika riikidel tänu suuremate piirkondlike turgude tekkele saavutada märkimisväärset mastaabiefekti, suurendada siseriiklikku konkurentsivõimet, investeeringute tootlust ja sellest tulenevalt tuua sisse välisotseinvesteeringuid, mis omakorda soodustavad tehnoloogiasiiret ja majanduskasvu. Seeläbi säästetud ressursid saab koondada mitmesuguste infrastruktuuriprojektide ühiseks rahastamiseks, saades kasu mastaabisäästust ja niisuguste investeeringute üleriigilisest piirkondlikust mõjust. Samuti võimaldaksid need Aafrika väikeriikidel pidada majanduspoliitilistes küsimustes tulemuslikumalt läbirääkimisi teiste kaubandusblokkidega või suurte erapartneritega. Institutsioonilisest vaatenurgast võivad piirkondlikud kokkulepped pakkuda ka poliitiliste otsuste tegemise ja reformide läbiviimise mehhanisme. Neist võib eriti vaja minna riikides, kus napib eesmärgipärase tegutsemise suutlikkust. Selles osas võib institutsioonide ülesehitamisel appi võtta piirkondlikud integratsioonikokkulepped. Rangete reeglitega kaubandusblokiga liitumine võib toetada demokraatlike reformide läbiviimist ja usaldusväärsema maine omandamist. 5. Julgeoleku ja arengu edendamine piirkonnas. Julgeoleku ja arenguga seotud tegevuses tuleb lähtuda mitmetahulisest strateegiast. Selleks, et Euroopa neutraalsetes ja sissepoole pööratud poliitilistes kultuurides toimuks nihe suurema osaluse poole kohalikus juhtimises, on vaja pikaajalisi jõupingutusi. Seepärast on oluline ühitada ELi ülemaailmsed kohustused Euroopa kodanike heaoluga liidu piires. ELi poliitikakujundajad peaksid teadvustama, et ELi meetmed igas valdkonnas, põllumajandusest ja kalandusest kaubanduse ning teadus- ja arendustegevuseni, võivad mõjutada julgeolekut ning julgeolekualgatused võivad mõjutada arendustegevust ja kaubandust. EL peaks saadaolevatel rahastamisvahenditel ja sotsiaalsel ülesehitusel põhineva lineaarse lähenemisviisi asemel võtma kasutusele paindlikuma strateegilise lähenemisviisi, mis arvestab paljude abieesmärkide ja tegevussuundade vaidlusalust ja poliitilist iseloomu. Üha suurem toetumine tsiviil- ja sõjalise kriisi juhtimise vahenditele aitaks soodustada mitte üksnes ühist (sõjalist, tsiviil-, ja arengualast) planeerimist, vaid ka strateegilisemat mõtlemist. Ühtlasi annab see võimaluse tunnustada isikkoosseisu riskivalmidust, mis on ebakindlas olukorras sageli hädavajalik. Nende tungivate 9 Vt OECD Arenguabi Komiteed, Vt Euroopa Parlamenti, nõukogu, komisjoni, E U R O O P A ARENGURAPORT

20 Ülevaade Euroopa arenguaruanne 2009 julgeolekuprobleemide eiramine maksab kurjasti kätte: selle asemel, et viia ellu juba olemasolevat kava, võib palju korda saata, võttes elanikkonna julgeolekuvajadusi tõsiselt see on esimene samm kohaliku omavastutuse kehtestamise, sealhulgas soolise vägivalla ületamise viiside leidmise suunas. Kokkuvõttes läheks tegevusetus nii abiandjatele kui ka abisaajatele väga kalliks maksma. Nõrkade riikide puhul annab sellest tunnistust kasin inimareng ja turvalisuse puudumine, mis on seotud püsivate arengulõhedega: see on hind, mida tuleb maksta, kui ei saavutata vastupanuvõimet. Euroopat mis asub geograafiliselt lähedal Aafrikale ja tema probleemidele, nagu plahvatusohtlik demograafiline olukord, ebaseaduslik hangeldamine, salakaubavedu, piraatlus, sooline vägivald ja keskkonnaohud ohustavad märkimisväärsed negatiivsed kõrvalmõjud. Seepärast tuleb ELi meetmed ümber hinnata. EL ei saa endale lubada vahendite raiskamist või ebaefektiivset kasutamist. Et arengupoliitika oleks tõhus ja annaks tulemusi, on oluline, et EL teeks järgmist: ühel häälel tegutsemine ja tegevussuundade määratlemine. Arutelud ELi liikmete vahel ja EÜga võivad küll olla avatud ja elavad, kuid kui poliitika on kord ühiselt paika pandud ja kooskõlastatud, peaks EL sellest ka kinni pidama; pikaajalis poliitika järgimine ning poliitiliste eesmärkide ja peamiste huvivaldkondade nihkumise vältimine, sest ebakindlas olukorras olevatele riikide probleemid on valdavalt püsivad ja struktuurilised ning riikide nõrkusega kaasneb suutmatus täita pikaajalisi eesmärke; õiguste delegeerimine poliitika elluviimisel. Delegeerimine on otsustava tähtsusega, sest sageli ei ole abiandjatel ja abisaajatel võimalik programme optimaalselt ellu viia või jälgida, sest tuleb arvestada komplitseeritud kohalikke nüansse. Sellistes olukordades tasuks ehk lahus hoida valitsuse erinevad funktsioonid: poliitika väljatöötamine konkreetsete vahendite eraldamisest ja järelevalvest, seejuures viimast peaksid teostama sõltumatud asutused; teadvustamine, et riigi ülesehitamine ja sotsiaalne ühtekuuluvus Aafrika Alam-Sahara piirkonna riikides on pikaajalised arenguprotsessid, mis omandavad riigi ja piirkonna tasandil uusi, eripalgelisi ja ettenägematuid vorme. Sellised protsessid nõuavad pidevat tähelepanu ja õiget institutsioonilist toetust kohapeal. Kõigi nende elementidega arvestamisel võib ilmneda ka vajadus end paljude valdkondadega põhjalikumalt kurssi viia. Üks asi on püsivate erinevuste roll ebakindlates olukordades; teine asi on vajadus sotsiaalse turvavõrgustiku ja sotsiaalsete organisatsioonide järele vastupanuvõime tugevdamisel. 8

21 ESIMENE OSA RIIKIDE NÕRKUSE MÕISTMINE

22 1. PEATÜKK RIIKLIKE INSTITUTSIOONIDE NÕRKUS AAFRIKA ALAM-SAHARA PIIRKONNAS: SELLE HIND JA PROBLEEMID 1. EUROOPA ARENGUPOLIITIKA MUUTUVAS ÜLEMAAILMSES KONTEKSTIS Mitte kunagi varem pole vaesuse kaotamine ja jätkusuutlik areng olnud tähtsam kui praegu. Kontekstiks, milles vaesust kaotada tahetakse, on üha enam üleilmastuv ja vastastikuses sõltuvuses olev maailm, mis loob uusi võimalusi, kuid toob kaasa ka uusi probleeme. Euroopa arengukonsensus, 2005 Euroopa Liit on võtnud kohuseks edendada õiglasemat ja jätkusuutlikumat arengut ülemaailmsel tasandil, selleks tuleb tegelda 21. sajandi üleilmastumisprobleemidega. Riigid, ühiskonnad ja majandused on omavahel rohkem seotud ning vähem isoleeritud, seega on suurem ka tõenäosus sattuda pidevalt muutuvate tingimuste ja sisemise dünaamikaga välisjõudude meelevalda. Suurem integreerumine toob kaasa majandustegevuse liikumise itta. Hiina ja India suurem osakaal maailma SKPs ja ekspordis teeb neist olulised tegijad rahvusvahelisel areenil, mida võib öelda eeskätt Hiina kohta Aafrika Alam-Sahara piirkonnas. Arengupoliitikad ei saa arvestamata jätta uut sotsiaalpoliitilist tasakaalu. 21. sajandi üleilmastumine toob kaasa ka muutused rahvastiku struktuuris. Kui Euroopa Liidu rahvastik vananeb, siis Aafrika Alam-Sahara rahvastik on jätkuvalt noor aastal on 40% Aafrika rahvastikust 0-14 aastased ja 20% aastased, kogu rahvastikust on 60% alla 25 aasta vanad, samal ajal kui Euroopa Liidus on nende osakaal kõigest 28%. Nimetatud suundumused koos globaalsest soojenemisest, rahvusvahelisest organiseeritud kuritegevusest ja hiljutisest rahvusvahelisest toidu hinna šokist tulevate probleemidega on näideteks ühiskonna ees seisvatest tõsistest probleemidest. Selle taustal on aasta ülemaailmne majanduslangus kõige raskem pärast aastat. Majandus- ja finantskriis on valusalt puudutanud ELi ja teiste arenenud riikide eelarveid. Eriti laastav on olnud selle mõju maailma kõige vaesemates riikides, millest enamik asub Aafrika Alam-Sahara piirkonnas. Esialgsed hinnangud näitavad, et kriisi tõttu võib kuni 90 miljonit inimest jääda vaesusse 1 ja kuni väikelast võib veel surra. 2 Kuid arvude keeles on väga raske edasi anda seda hinda, mida inimestel tuleb kriisi eest maksta. Inim- ja majanduskulud nõuavad suunavaid arengumudeleid ja tegusid strateegiate väljatöötamise suunas, tõstmaks ühiskonna vastupanuvõimet sotsiaalmajandusliku süsteemi suutlikkust kohaneda ning toime tulla häirete ja muutuvate tingimustega, seadmata sealjuures ohtu inimeste võimekust. Maailmas, kus ülemaailmsed šokid muutuvad aina tõsisemaks ning mõjutavad üha rohkem inimesi, sealhulgas paljusid vaeseid inimesi, kellele need varem üsna vähe korda läksid, on vastupidavatel sotsiaalmajanduslikel süsteemidel riigi arengus põhiline tähtsus. Ning see peaks olema riiklike arengustrateegiate ja seega ka arenguabi peamine eesmärk. 1 Ühendkuningriigi rahvusvahelise arengu ministeerium, 2009, ja Maailmapank, 2009 a. 2 Maailmapank, 2009 b. 11 E U R O O P A ARENGURAPORT

23 1. peatükk Euroopa arenguaruanne NÕRKADELE RIIKIDELE ARENGUABI ANDMISE PARADOKS Viimastel aastatel on arenguühiskonna prioriteedina tekkinud rida nõrku riike, sest majandustulemused on halvad ja esineb tõsiseid inimõiguste rikkumisi. 3 See riikide rühm, mida iseloomustavad väga puudulikud riiklikud institutsioonid, kujutab rahvusvahelise ühiskonna arengule suurt ülemaailmset ohtu. Riiklike institutsioonide nõrkus põhjustab suuri inimkulusid, mis on märkimisväärsed, laialtlevinud ja püsivad. Nõrgas riigis elamine tähendab ilmajäämist nii riiklikest põhiteenustest ja kaitsest kui turvalisusest ning inimõigustest. See toob kaasa ka negatiivseid kõrvalmõjusid, nii piirkondlikke kui ülemaailmseid. Arenguabi andmine on nõrkades riikides raskem kui mujal. Raskuste põhjuseks kalduvad olema rasked partnerid. Abivood võivad valla päästa väärastunud toimeid. Abi efektiivsust takistab riikide valitsuste liiga vähene suutlikkus. Nõrkade riiklike institutsioonidega tegelemine võib tähendada suhtlemist ebaseaduslike, ebaväärikate või nõrkade valitsustega või mitme omavahel võistleva poolega. Sellistes kohtades ei ole kuigi kindel, et abi sihtrühmani jõuab või pikemat perspektiivi toetab. Abiandjad võivad nõrkusest ülesaamist isegi takistada. Abivood välja arvatud tehniline abi võivad tõepoolest vähendada tõenäosust, et need riigid kunagi oma nõrkade riikide rühmast välja saavad. 4 See avastus, mida kordas ka Dambisa Moyo oma bestselleris Dead Aid (Surnud abi), teadvustab meile, et rahvusvahelise tegevuse parendamisel nõrkades riikides on veel arenguruumi. 5 Selles kontekstis muutub riigi ülesehitamine nõrkades riikides rahvusvahelise sekkumise peamiseks eesmärgiks, nagu väidetakse dokumendis Hea rahvusvahelise tegutsemise põhimõtted nõrkades riikides ja ebakindlates olukordades. 6 Tulemustepõhise abi eraldamine vabas tõlgenduses: heade tegutsejate premeerimine üha suurenevate abivoogudega on jätnud nõrgad riigid abi alal vaeslasteks (taustteave 1.1). Aafrika Alam-Sahara nõrgad riigid jäävad ilmselt veelgi rohkem maha. Aastatel sai Aafrika Alam-Sahara piirkonna 48 nõrgast riigist 29 endale 49% kõikidest ametliku arenguabi voogudest. 7 Lääne-Aafrikas ei ole mitmed riigid kunagi riikliku koondumiseni jõudnud ning see piirkond on üks vaesemaid ja ebastabiilsemaid maailmas. Aastatel tegutsesid Elevandiluurannikul, Gambias, Guineas, Guinea-Bissaus, Libeerias, Malis, Nigeris, Nigeerias, Senegalis ja Sierra Leones vähemalt 35 relvastatud rühmitust. 8 Sudaanis ja Ida-Aafrika järvede piirkonnas on veel üsna hiljuti esinenud genotsiidi. Somaali poolsaarel asub Somaalia kui riiklike institutsioonideta riigi võrdkuju. Seega on nõrkade riikide seas Aafrika Alam-Sahara piirkond kõige domineerivam. Riikide nõrkusel võivad olla selgesti määratletavad ühised ajaloolised juured (peatükk 3). Antud piirkonnale keskendumine võiks parandada nõrkusest tulenevate arenguraskuste mõistmist. Rahvusvaheline üldsus peab üle saama paradoksist anda vähem abi kõige enam abi vajavatele riikidele ja kohandama samal ajal arenguabialast tegevust nõrkade riikide eritingimustele, iseloomule ja dünaamikale. Nõrgad riigid on ELi parema ja suurema abi andmise kohustuse testimise kohaks, mida on kinnitanud Euroopa arengukonsensus. See protsess ei saa olema kerge. Praeguse majandus- ja finantskriisi tingimustes peavad ELi riigid rahastama oma üha suurenevat riiklikku defitsiiti. Ning hiljutine ELi laienemine muudab raha eraldamise osas konsensuseni jõudmise veel raskemaks. 3 Riiklike institutsioonide nõrkuse kohta on erinevaid määratlusi ja kohti edetabelites. Kus ei ole eraldi märgitud, seal kasutab käesolev aruanne (mitteametlikku) nimekirja nõrkadest ja konfliktijärgsetest riikidest, mida on kasutatud a. aastaaruandes ressusside voo kohta nõrkadesse ja konfliktijärgsetesse riikidesse (OECD, 2009). See on kokku pandud kolmest nimekirjast: riikide poliitika ja institutsioonide hindamisakti (CPIA, 2007) kaks viimast viiendikku, Brookingsi nimekiri arengumaade riikide nõrkuse kohta (2008) ja Carletoni Ülikooli nimekiri välispoliitika riiklikest näitajatest (2007). Mainitud nimekirjas on järgmised nõrgad riigid: Afghanistan, Angola, Burundi, Kambodža, Kamerun, Kesk-Aafrika Vabariik, Tšaad, Komoori saared, Kongo Demokraatlik Vabariik, Kongo Vabariik, Elevandiluurannik, Djibouti, Ekvatoriaal-Guinea, Eritrea, Etioopia, Gambia, Guinea, Guinea-Bissau, Haiti, Iraak, Keenia, Kiribati, Laos, Libeeria, Mauritaania, Myanmar, Nepal, Niger, Nigeeria, Põhja-Korea, Pakistan, Papua Uus-Guinea, Ruanda, São Tomé ja Príncipe, Sierra Leone, Saalomoni saared, Somaalia, Sudaan, Tadžikistan, Timor-Leste, Togo, Tonga, Uganda, Uzbekistan, Vanuatu, Palestiina haldusalad, Jeemeni Vabariik ja Zimbabwe. Nagu järgmises jaotises kirjeldatud, on nõrkade riikide nimekiri poliitiliselt ja analüütiliselt vastuoluline. Euroopa arenguaruanne 2009 ei tunnista seda nimekirja ametlikult, vaid kasutab seda ainult töistel eesmärkidel. 4 Chauvet ja Collier Moyo OECD Arenguabi Komitee, OECD, Arenguabi Komitee statistikaalane online-andmebaas aastate kohta. 8 ÜRO uimastite ja kuritegevuse vastu võitlemise büroo,

24 Riiklike Institutsioonide nõrkus Aafrika Alam-Sahara piirkonnas: selle hind ja probleemid Taustteave 1.1. Abi efektiivsus ja selle eraldamine nõrkadele riikidele Mark McGillivray, Austraalia Rahvusvahelise Arenguagentuuri peaökonomist Kas nõrkade riikide majanduskasv oleks abi puudumisel väiksem, suurem või umbes samasugune? Kas nõrgad riigid on majanduskasvu seisukohast lähtudes koos ja üksikult võttes alaabistatud, üleabistatud või parajalt abistatud? Erialane kirjandus abi mõju kohta majanduskasvule on viimase 10 aasta jooksul käinud läbi pika tee andmed on paranenud, teooria rõhutamine on teravam, rakendatakse rangemaid empiirilisi meetodeid. 9 Sellest ei tule aga järeldada, et kirjanduses pole puudusi, sest mitmed on veel alles. Väidetavalt on peamiseks nõrkuseks see, et kirjandus pole suutnud valgustada neid kanaleid, mille kaudu abi majanduskasvu mõjutab. Kirjandusest on tulnud julge järeldus, mis on tehtud praktiliselt vaid viimase aja uurimuste põhjal: abi ja majanduskasvu vaheline võrdeline suhe järgib tagurpidi U kujulist toimimisskeemi, kus suuremat abi seostatakse kiirema majanduskasvuga, kuid teatud läve ületades hakkab abi suurenemine põhjustama majanduskasvu aeglustumist. Seda läve on nimetatud majanduskasvu tõhususe tasemeks. Sel tasemel on abi majanduskasvu kiirendav mõju abisaavates riikides üksikisiku tulu kasvu kohta maksimaalne. Abi ja majanduskasvu vahelise tagurpidi U kujulise suhte avastamine tekitab nõrkades riikides erilist resonantsi. Läve ületades tekkiva negatiivse efekti seletus peitub selles, et abisaavate riikide vastuvõtusuutlikkus on piiratud. Arvatakse, et nimetatud piiratus võib tuleneda mitmest asjaolust, millest peamiseks on poliitika ja institutsioonide toimimise madal tase, mis on nõrga riigi peamine tunnus. Selle taustal on teadlased püstitanud hüpoteesi ja mõned poliitikate väljatöötajad on eeldanud, et abi ja majanduskasvu vaheline suhe nõrkades ja teistes (tugevates) riikides on selline, nagu on kujutatud taustjoonisel 1.1 Arvatakse, et nõrkades riikides on abi ja majanduskasvu vaheline suhe samasugune kui tugevates riikides, kuid abi majanduskasvu tõhususe tase (a i nf* ), mida ületades hakkab majanduskasv aeglustuma, on madalam ja abi kogupanus majanduskasvu on abi kõikidel tasemetel väiksem. Tausjoonis 1.1. Abi ja majanduskasvu vaheline võrdeline suhe g i 0 a i f* a i f** a i nf* a i nf** a i Nõrgad riigid Tugevad riigid Märkus: a i tähistab abisaavale riigile i antava abi mõningast mõõtmist, g i näitab i tegelikku SKP kasvu inimese kohta, a i nf* on nõrkadele riikidele antava abi majanduskasvu tõhustav tase ja a i nf** on see abi tase, millest edasi on panus nende riikide majanduskasvu negatiivne. McGillivray ja Feeny (2008) uurivad majanduskasvu andmeid ajavahemiku kohta, et kindlaks teha, kas joonisel 1.1 kujutatud suhetel on empiirilist tuge. Nad peavad riiki nõrgaks, kui see kuulub riikide poliitika ja institutsioonide hindamise (CPIA) tulemuste alusel koostatud nimekirja alumisse viiendikku. Selles viiendikus asuvate riikidele äärmiselt nõrgad riigid, nagu McGillivray ja Feeny neid nimetavad antud ametlik arenguabi tõstis sel perioodil 1,37% SKP kasvu inimese kohta. Võrrelge seda 2,47%ga teistes nõrkades riikides, mis kuuluvad teise CPIA viiendikku. McGillivray ja Feeny (2008) on ainus uurimus abi ja majanduskasvu vahelise suhte kohta, mis on võtnud luubi alla nimelt nõrgad riigid, on olemas terve rida uurimusi, mis on uurinud abi ja majanduskasvu vahelist suhet terves Aafrika Alam-Sahara 9 Antud kirjandusest ülevaate saamiseks vt järgmisi autoreid: Morrisey (2001), Clemens jt (2004) ja McGillivray jt (2006). 13 E U R O O P A ARENGURAPORT

25 1. peatükk Euroopa arenguaruanne 2009 piirkonnas. 10 Gomanee jt (2005) uurisid abi andmist 25 Aafrika Alam-Sahara riigile aastatel ja leidsid, et iga protsendipunkt suurendab abi, kuna suhe SKPsse annab keskmiselt veerandi protsendipunktist nende riikide majanduskasvu määrale juurde. Clemens jt (2004) vaatlesid põgusalt lühiajaliselt antud abi mõju ja leidsid, et see tõstis Aafrika Alam-Sahara piirkonnas aastatel keskmise sissetuleku kasvu inimese kohta vähemalt pool protsenti või rohkem. Lensink ja Morrisey (2000) leidsid, et kuigi abil oli Aafrika Alam-Sahara piirkonnas nõrgem mõju kui mujal, oli see mõju siiski positiivne ja oluline. Need uurimused näitavad mõningast tuge McGillivray ja Feeny (2008) tulemustele. McGillivray ja Feeny (2008) ning Feeny ja McGillivray (2009) annavad ka hinnangud a i f* ja a i nf* kohta väga nõrkades riikides (13,88% SKPst) ja muudes nõrkades riikides (38,38% SKPst). Nende suuruste võrdlemine tegeliku ametliku arenguabiga aastal, mida osutasid kahe- ja mitmepoolsed abiasutused, näitab, et kasvu tõhususe vaatenurgast lähtudes on nõrgad riigid alaabistatud. Lähtudes SKP suhtest, olid kõige alaabistatumad riigid äärmiselt nõrkade riikide rühmas Elevandiluurannik ja Nigeeria. Abi eraldamine majanduskasvu tõhustamise tasemel oleks aastal eraldistega võrreldes viinud keskmise majanduskasvu tõusuni kõikides nõrkades riikides arvestuslikult 1,92%. Kuid mitte kõik nõrgad riigid ei ole alaabistatud. Kümme nõrka riiki said rohkem abi kui oli aasta abi majanduskasvu tõhustav kogus. Kõikides vaadeldavates nõrkades riikides olid majanduskasvu vaatenurgast kõige üleabistatumad Burundi ja Saalomoni saared. Tausttabel 1.1. Abi nõrkadele riikidele aastal Ametlik arenguabi (milj. USD) Majanduskasvu tõhustav ametlik arenguabi (milj. USD) Tegeliku ametliku abi kasv (% keskmiselt) Majanduskasv majanduskasvu tõhustava abi tulemusena (% keskmiselt) Riigid, kes said abi üle majanduskasvu tõhustava taseme Riigid, kes said abi alla majanduskasvu tõhustava taseme Väga nõrgad riigid Muud nõrgad riigid Kõik nõrgad riigid ,46 3,43 1,25 1,43 2,47 1, Märkused: äärmiselt nõrgad riigid asuvad riikide poliitika ja institutsioonide hinnangu (CPIA) tulemuste põhjal koostatud nimekirja alumises osas. McGillivray ja Feeny (2008) ning Feeny ja McGillivray (2009) rõhutavad, et abi majanduskasvu tõhustavad tasemed on ainult umbkaudsed soovitatavad abikogused, mida abiandjad peaksid nõrkadele riikidele andma. Nad rõhutavad ka, et abiandjatel on palju teisi püstitatud arengueesmärke, mis õigustavad majanduskasvu tõhustavatest abikogustest kõrvalekaldumist. Nende tulemustest võib aga järeldada, et abiandjad peavad hoolikalt arvestama, kui nad eraldavad riigile abi koguses, mis majanduskasvu tõhustavast tasemest oluliselt erineb, küsides endalt, kas kõrvalekaldumine on arengukriteeriumide alusel õigustatud. 10 Olenevalt kasutatavast määratlusest, on peaaegu pooled nõrgad rigid pärit Aafrika Alam-Sahara piirkonnast. 14

26 Riiklike Institutsioonide nõrkus Aafrika Alam-Sahara piirkonnas: selle hind ja probleemid 1.2 EUROOPA LIIDU ARENGUPOLIITIKA NÕRKADES RIIKIDES ELi ja selle liikmesriikide arenguabil on suur potentsiaal. Enamiku arengumaade jaoks on Euroopa peamine abiandja, kaubanduspartner, investor ja rände sihtpunkt. EL on ka tähtis poliitiline, diplomaatiline ja majanduslik ühendus. Euroopa riikidel on suur vastutus nõrkade riikide eest, kuna ebakindluse juured ulatuvad koloniseerimisse ja dekoloniseerimisse, seda on aeg-ajalt võimendanud välisettevõtete vastutustundetu tegevus ning ebaseaduslik äritsemine Euroopaga. Kuid Euroopa tegevuse potentsiaali ei tohiks üle hinnata. Maailmakorraldus on muutunud multipolaarsemaks, tekkivad poliitikaja majanduskeskused on liitunud kõige vanemate tegijatega. USA-Hiina-ELi telg on saanud rahvusvahelises süsteemis pöördelise tähtsuse. Lisaks peamistele rahvusvahelistele organisatsioonidele on nõrkade riikidega tegelnud ka muud riigid, Ameerika Ühendriikidest Ida-Aasia ja Araabia Ühendemiraatideni. Euroopa initsiatiivi riikide nõrkusest ülesaamisel, nagu tema abi riigi ülesehitamisel ja rahu loomisel, võivad partnerriigid pidada aga hoopis poliitiliselt mitteneutraalseks sekkumiseks. Nad võivad ka mõjutada protsesse ja dünaamikat, mis on rangelt riigisisesed. Lõpuks võivad sisemine vastasseis ja kitsendused nõrgestada ELi kohustust arengupoliitikate suhtes. Vananev rahvastik, kriisi ajal kuhjunud suur võlg ja ELi laienemine võivad tugevdada stiimuleid kasutada riiklikke ressursse rahvusvaheliselt arengualase koostöö asemel hoopis kodus. Antud situatsiooni taustal on Euroopa arenguaruanne 2009 esitatud riikide nõrkuse kohta Aafrika Alam-Sahara piirkonnas ja riikide nõrkusest ülesaamiseks rakendatava ELi arengupoliitika kohta. Antud aruanne analüüsib ELi praegust tegevust nõrkades riikides ja ELi arengupoliitika potentsiaali, et aidata riiklikel osalejatel riikide nõrkust ületada. Keskendutakse Aafrika Alam-Sahara piirkonnale, sest nimetatud alal on mahajäämus riigiks koondumises eriti märgatav ning seal asub enamik nõrkade riiklike institutsioonidega riike. Nimetatud pingutus on kooskõlas vastupidavusel põhineva lähenemisviisiga, mida rakendatakse arenguprioriteetide ja poliitikate kavandamisel. Riiklikud institutsioonid ja nende võime mobiliseerida siseriiklikke ressursse moodustavad sotsiaalmajandusliku süsteemi vastupidavuse põhiosa. Nad peaksid säilitama sisekorralduse, tagama kodanike turvalisuse, kontrollima territooriumi, pakkuma sotsiaalseid teenuseid, tugevdama korda ning kohanema ohtudega, mis varitsevad üksikisikud ja ühiskonda, ning pakkuma inimestele nende eest kaitset. Seega mõjutavad riiklikud institutsioonid kodanike heaolu ja selle väljendusvorme häirete ja muutuste tingimustes. 1.3 ARUANDE STRUKTUUR Euroopa arenguaruanne 2009 panustab eesmärki välja töötada uus kolmeastmeline euroopalik lähenemisviis, et saada üle riikide nõrkusest Aafrika Alam-Sahara piirkonnas. Esimene aste on riikide nõrkuse tähenduse, ulatuse ja kulude analüüs Aafrika Alam-Sahara piirkonnas. Aruanne annab üldpildi nõrkade riikide majanduslikust küljest, arutab majandustegureid, mis võivad mõjutada riiklike institutsioonide toimimist, valitsemistava ja sotsiaalpoliitilist stabiilsust, ning vaatleb Aafrikas riigi nõrkuse ajalooliste ja poliitiliste juurte kohta välja antud kirjanduses pakutud tõlgendusi. Aruande teises osas vaadeldakse sotsiaalmajandusliku vastupidavuse ja riiklike institutsioonide nõrkuse vahelist seost teoreetilisest vaatepunktist ning antakse sellele hinnang seoses aasta ülemaailmse majanduskriisi mõjuga nõrkadele riikidele. Viimases osas arutletakse poliitikate üle: 8. peatükis antakse ülevaade ELi tegevusest nõrkades riikides ja analüüsitakse julgeolekupoliitikaid. Arutletakse raskuste ja välisettevõtete abi potentsiaali üle, et toetada riigi ülesehitamist partnerriikides, ning püütakse määratleda häid tavasid, mis põhinevad rahvusvahelistel kogemustel antud valdkonnas. Viimases peatükis pakutakse kriteeriume ja prioriteete ELi sekkumisele ebakindlates olukordades. 15 E U R O O P A ARENGURAPORT

27 1. peatükk Euroopa arenguaruanne MIDA NÄITAB RIIKLIKE INSTITUTSIOONIDE NÕRKUS? Olemasolev kirjandus kubiseb väljendite nõrkus ja ebakindlus määratlustest (taustteave 1.2) ning väljendi nõrk riik kasutamine on väga vaieldav. Näiteks Paul Collier ei avalikustanud alguses nimekirja riikidest, mis moodustavad kuulsa viimase miljardi (Bottom Billion), mida tavaliselt samastatakse nõrkade riikide rühmaga 11 ta märgib, et see pole seltskond, kuhu riigid igatseksid kuuluda, ja riigi häbimärki seadmine kipub olema täideminev ennustus. 12 Vaatamata määratluste erinevustele, on teaduslikus ja poliitikaalases kirjanduses mõnedes põhilistes punktides siiski üksmeelele jõutud. Stewart ja Brown (2009) leiavad, et kõik olemasolevad määratlused põhinevad riigi nõrkuse kolmel mõõtmel: Vajakajäämised võimus, teenuste pakkumises ja õigusjärgsuses, mis tekivad, kui riik ei suuda kaitsta oma kodanikke vägivalla eest, osutada kõikidele kodanikele põhiteenuseid ega olla oma kodanike poolt õigusjärgseks tunnistatud. Riigi nõrkuse selline määratlus leidub kaudselt OECD määratluses, mis on toodud dokumendis Hea rahvusvahelise tegevuse põhimõtted nõrkades riikides ja ebakindlates situatsioonides : riigid on nõrgad, kui riigi struktuuril puudub poliitiline tahe ja suutlikkus põhilisi funktsioone täita, mis on vajalikud vaesuse vähendamiseks, arenguks, turvalisuse tagamiseks ning oma rahva inimõiguste kaitseks. 13 OECD tegi ettepaneku keskenduda õigusjärgsuse otsustavale rollile ning kodanike ootustele, kohandades nõrkade riikide määratlust: nõrgad riigid on need riigid, kes ei suuda täita rahva ootusi ega poliitiliste meetmetega toime tulla muutustega ootustes ja suutlikkuses. 14 Taustteave 1.2. Kuidas riikide nõrkus jõudis arenguettekandesse 90. aastatel ja käesoleva sajandi alguses täheldati progressiivset liikumist projektipõhiselt abilt eelarve toetamisele ning paremat mõistmist, kuidas poliitikad abisaavates riikides abiprogrammide mõju vahendavad. 15 Nimetatud kahe peamise muutuse tulemusena suurenes abi valikulisus. Üha suurema rõhu asetamine abi valikulisusele, mis kajastus Monterrey konsensuses, viis olulisele muutusele kahepoolse abi eraldamisel. 16 Abiandjad seisid probleemi ees: abi valikulisuse eest tuli maksta kõrget hinda: abi tuli vähendada seal, kus seda kõige rohkem vajati, aga kus selle efektiivsus võis olla kõige väiksem. Seega jäid mõned riigid abi poolest vaeslaste ossa, kuna abivood riikidesse, kellel oli halb valitsemistava, muutusid järsult väiksemaks ja ebakorrapärasemaks. 17 Seega tekkis tööprobleemile poliitilise reageerimise tulemusel (Guillaumont ja Guillaumont Jeanneney, 2009) kasvav mure riikide nõrkuse pärast. Abiandvad asutused seisid silmitsi raskustega suhtlemisel riikidega, kus puuduvad poliitilised kohustused ning suutlikkus areneda ja rakendada vaesuse vastu võitlemise poliitikaid on ebapiisav. 18 See OECD Arenguabi Komitee määratlus näitab, et nõrga riigi mõiste on oma olemuselt suhtumist väljendav, kuna viitab sellele, et riigi poliitilise tahte või suutlikkuse ja abiandja kogukonna universaalsete prioriteetide vaheline suhe ei ole lineaarne. Määratluste erinevused tulenevad osaliselt ühe kontseptsiooni äärmisest poliitilisest tundlikkusest, mis seab otseselt või kaudselt kahtluse alla riigi poliitilised prioriteedid või tema suutlikkuse neid järgida. Nõrku riike peeti isegi enne 11. septembri rünnakut USAle terroristlike rühmituste võimalikuks paradiisiks, kus territooriumi kontroll oli piiratud. Turvalisus ja areng on nõrkades riikides omavahel läbi põimunud ning mõned autorid nõuavad suuremat hulka vahendeid, sealhulgas sõjalist sekkumist, et tegeleda arenguraskustega, mis neid riike kimbutavad. 19 Sellepärast hakkaski OECD Arenguabi Komitee viitama ka ebakindlatele olukordadele, laiendades fookust riigist kaugemale. 20 Tema hea rahvusvahelise tegevuse põhimõtted kinnitavad, et sellise tegevuse eesmärk neis riikides on pikemas perspektiivis aidata riiklikel reformijatel üles ehitada efektiivsed, õigusjärgsed ja vastupidavad institutsioonid, mis suudavad oma rahvaga viljakalt tegelda jätkusuutliku arengu edendamise eesmärgil. 21 Riiklike reformijate poole pöördumine aitab edasi anda ideed, et riigi ülesehitamine on sisemine protsess, mida välised osalejad saavad vaid vähesel määral mõjutada. 11 Zoellick Collier 2007, lk OECD Arenguabi Komitee, lk OECD Chhotray ja Hulme, Dollar ja Levin, Levin ja Dollar, 2005; Fielding ja Mavrotas, OECD Arenguabi Komitee, Bourguignon jt, 2008, Collier, OECD Arenguabi Komitee, OECD Arenguabi Komitee, 2007, lk 1. 16

28 Riiklike Institutsioonide nõrkus Aafrika Alam-Sahara piirkonnas: selle hind ja probleemid Üks sellega seotud muudatus määratluses on liikumine riigi nõrkuse määratluselt, mis kuigi kaudselt keskendub riigi ja abiandja kogukonna vahelisele suhtele, määratluste suunas, mis püüavad identifitseerida nõrga riigi olemust. Euroopa Liidu Nõukogu kinnitab, et riigi nõrkus viitab nõrkadele või puudulikele struktuuridele ning olukordadele, kus ühiskondlik lepe on katkenud riigi suutlikkuse või tahte puudumise tõttu tegelda oma põhifunktsioonidega, täita oma kohustusi ja ülesandeid, mis puudutavad õigusnorme, oma rahva inimõiguste kaitsmist ja põhivabadusi, turvalisust ja kaitstust, vaesuse vähendamist, teenuste osutamist, läbipaistvat ja õiglast ressursside haldamist ning ligipääsu võimule. 22 Pöördumine ühiskondliku leppe, riigi ja ühiskonna vahelise lõpmatu läbirääkimise tulemuse poole, avardab olemuslikult riigi nõrkuse läbiva mõju tähtsust. Riigi nõrkuse kontseptsioon. mis põhineb rahva ootustel, ei võta ühiskondliku leppe sisu osas vaenulikku hoiakut. Ning see toob määratlusse sisse huvitava dünaamilise aspekti, kuna riigi nõrkust saab pidada suutmatuseks toime tulla häiretega, mis võivad mõjutada ühiskondliku leppe sisu. Selline vaatenurk läheb kokku Baliamoune- Lutzi ja McGillivray ütlusega, kes väidavad, et nõrga riigi terminit tuleb kasutada ainult selleks, et kirjeldada riike ainult tõenäosuse alusel kokku variseda või olla negatiivsete šokkide poolt haavatavad, 23 mis on täpselt seesama, mida väidab OECD Arenguabi Komitee. Ühiskondliku leppe katkemine selle tõttu, et riigil puudub suutlikkus rahva ootusi täita, loob varjatud stabiilsuse elemendi, mis võib viia konfliktini, mis omakorda näitab lõplikult riigi nõrkust. Kaplan arendab seda väidet edasi, määratledes nõrku riike riigi kujundamise ning selle järgi, kas ametlike ja mitteametlike struktuuride vahel esineb märkimisväärseid lahkhelisid. Kaplani arvates võivad piirid, mis sunnivad paljusid erinevate inimeste gruppe, kelle ajaloos on vähe ühist, koos töötama, ning õiguslikud ja poliitilised süsteemid, mis ei peegelda väärtushoiakuid, usku ja ühiskonna organiseerimise viise, võivad kergesti eraldada riiki rahvast, kelle teenimiseks see on mõeldud, sellised sotsiaalpoliitilised tingimused ilmselt ei suuda luua valitsust, mis täidaks kodanike ootusi. 24 Veel ühe määratluse toovad Engberg-Pedersen jt, kes keskenduvad ainult riigile, mis iseloomustab neid määratlusi, mida me oleme seni analüüsinud: nad määratlevad riigi nõrkuse olukorda kui rahvusvahelist ebastabiilsust, mis õõnestab riiklike otsustamisprotsesside ettearvatavust, läbipaistvust ja usaldusväärsust ning turvalisuse ja sotsiaalteenuste pakkumist elanikkonnale. 25 Veel ühe määratluse toovad Engberg-Pedersen jt, kes keskenduvad ainult riigile, mis iseloomustab neid määratlusi, mida me oleme seni analüüsinud: nad määratlevad riigi nõrkuse olukorda kui rahvusvahelist ebastabiilsust, mis õõnestab riiklike otsustamisprotsesside ettearvatavust, läbipaistvust ja usaldusväärsust ning turvalisuse ja sotsiaalteenuste pakkumist elanikkonnale. 26 Seega on riigi nõrkuse peamisteks teguriteks riigi äkiline või järk-järgult süvenev suutmatus täita oma kodanike ootusi, võtta tarvitusele poliitilisi meetmeid riigi ja ühiskonna vahelistes suhetes toimunud muutustega toimetulekuks või säilitada kontrolli oma territooriumi üle. Tuleb rõhutada, et vajakajäämised õigusjärgsuses, võimus ja teenuste osutamises, mis on küll kontseptuaalselt eristatavad, on siiski omavahel seotud ning üksteist toetavad. Näiteks isegi kui kodanike ootused tulenevad kultuuri ja maa eripärast, võib suutlikkust tagada rahva põhivajaduste rahuldamine ja inimõiguste täitmine pidada riiklike institutsioonide õigusjärgsuse tingimuseks. Riikide nõrkus on riikide lõikes nii kvantitatiivselt kui kvalitatiivselt erinev. Riigi nõrkust võivad põhjustada erinevad tegurid vägivaldsest konfliktist riigi suutlikkuse ja õigusjärgsuse järkjärgulise õõnestamiseni. Ka intensiivsuse aste võib olla erinev. Kõige rohkem ohustatud on riigi funktsioonid, mis võivad toimimast lakata, kui riigis toimuvad poliitilised ja majanduslikud üleminekud, valitseb äärmine poliitiline ebastabiilsus, leiab aset poliitikate ja riigi taastamine pärast laastavat konflikti, kui riigi moodustamine on algstaadiumis või kui riiki vaevavad pikaleveninud välised häired ja vapustused. Nimetatud delikaatsete perioodidega toimetulematus võib tõugata mitmekordistunud ning sisemiselt kasvavaid jõude riikide nõrkuse äärmuslike ilmingute poole: konfliktid ja autoritaarsed režiimid massiliste süstemaatiliste repressioonidega ning rahvastikurühmade inimõiguste rikkumisega. Seega on eriilmelisus nõrkadeks nimetatud riikide nõrkuse ilmingute peamiseks jooneks. Mõned autorid täheldavad ka, et antud kontseptsioon on lai, sest see hõlmab riike, mida on raske omavahel võrrelda. 27 Nagu Brinkerhoff väidab: Nõrgad riigid on dünaamilised ja liiguvad mööda trajektoore stabiilsusest konflikti, kriisi ja/või kokkuvarisemiseni ning kriisist väljudes paranemise ja stabiilsuse poole. 28 See tähendab, et iga riik võib seista silmitsi suutlikkuse ja poliitilise tahte piiratusega. Mõned autorid lähevad 22 Euroopa Liidu Nõukogu, Baliamoune-Lutz ja McGillivray, Kaplan, 2008, Kaplani väidete kriitikat vt 3. peatükist. 25 Engberg-Pedersen jt, 2008, lk Ikpe, 2007, lk Faria ja Magalhães-Ferreira, Brinkerhoff, 2007, lk E U R O O P A ARENGURAPORT

29 1. peatükk Euroopa arenguaruanne 2009 veelgi kaugemale, väites, et ei ole isegi võimalik tõmmata veenvat joont, mis eraldaks nõrgad riigid tugevatest, ning seades kahtluse alla selle kasu, mis me saame, kui arvame mõne riigi vabalt määratletud nõrkade riikide rühma. 29 Briscoe täheldab: On väga vähe muud, peale sümptomite, millest riigi nõrkus koosneb: vaesus, ebaturvalisus, avatus konfliktidele, korruptsioon. 30 Tõepoolest on vaidlused riigi nõrkuse üle uuesti toonud keskpunkti riiklikud institutsioonid nende arenguprotsessis ja rõhutanud vajadust kohaldada välist sekkumist ja prioriteete vaid sügavate teadmiste alusel kohalikust poliitilisest ja majanduslikust kontekstist. Riikide nõrkuse eriilmelisus ja määr näitavad, et sügavad teadmised kohalikust kontekstist on otsustava tähtsusega, et tagada välise sekkumise edukus nõrkades riikides. Isegi kõige puudulikumad riiklikud institutsioonid ei tähenda poliitilist vaakumit, sest mõningaid riigi funktsioone võivad vähemalt osaliselt täita mitteametlikud institutsioonid. Engberg-Pedersen jt vaidlevad, et olukordades, kus riiklikud institutsioonid on nõrgad või hoopis puuduvad, täidavad valitsusvälised osalejad riigi funktsioonidega sarnaseid funktsioone, et pakkuda turvalisust ja avalikke teenuseid, 31 See on tähelepanek, mis ühtib Dixiti teoreetiliste arutlustega. 32 Näiteks täidab islami ja šariaadi kohtute poolt Somaalias tagatud rahu ja kord õigusjärgse korra loomisel abistavat funktsiooni [...] anarhia tingimustes, rahvusvaheliste standardite järgi on vaidluste lahendamine tasuta ja kiire, nagu Leeson täheldab. 33 Kuigi praegune olukord pole kaugeltki ideaalne, on see võrreldes aastaga siiski paranenud ja paranemine ei puuduta mitte ainult kohtusüsteemi aasta inimarenguaruanne Somaalia kohta märgib, et praegu on riigis rohkem algkoole kui 80. aastate lõpul ning vee ja elektriga varustamine on erasektori käes. 34 Nimetatud vaatlused näitavad, et välised organisatsioonid ei tohiks selliseid institutsioone ignoreerida, kui nad ebakindlas olukorras oleva riigiga tegelevad. Kitsalt ainult riigile keskendumine ei taga tõepoolest riigi nõrkuse põhjuste mõistmist ega näita parimat teed selle leevendamiseks. 3. RIIKLIKE INSTITUTSIOONIDE NÕRKUSE HIND AAFRIKA ALAM-SAHARA PIIRKONNAS Riigi otsustava rolli tähtsus sotsiaalmajandusliku vastupidavuse, inimeste võimekuse ja heaolu kujundamisel ilmneb nõrkadeks nimetatud riikide viletsates arengusaavutustes, sest nende riiklikud institutsioonid ei toimi. Mehhanismid, mis viivad kehvade arengutulemusteni ning abiandja ja abisaaja valitsuste vaheliste probleemsete suheteni, on erinevad. Riigi nõrkuse kulgemise trajektoorid võivad olla erinevad, kuna riigi moodustumine, toimimine ja stabiilsus on tulemus, millele eelneb keeruline protsess alates ühisest kodanikutundest kuni territooriumi kontrollimiseni. Vaatamata nimetatud erinevustele, kalduvad riigi nõrkuse majandus-, julgeoleku- ja arengukulud erinevates piirkondades olema ikka suured, laialtlevinud ja püsivad. 3.1 RÄNK LÕIV INIMARENGULT Ühtne, kuid ilmekas seletus riigi nõrkuse otsestele kuludele: nõrgad riigid maksavad lõivu inimarengu pealt. Inimarengu aruannete osas paistavad negatiivselt silma ennekõike Aafrika Alam-Sahara piirkonna nõrgad riigid. Vastavalt inimarengu indeksile jäävad nad 128 (São Tomé ja Príncipe) ja 179 (Sierra Leone) vahele. Sierra Leone on viimane riik nimekirjas, kelle kohta antud indeksit on rakendatud. Nõrkade riikide keskmine inimarengu indeks püsis a. 0,459 juures (Sierra Leonel 0,329 ja São Tomé ja Príncipel 0,643). 29 Easterly, Briscoe, 2008, lk Engberg-Pedersen jt, 2008, lk Dixit, Leeson, 2007, lk ÜRO arenguprogramm

30 Riiklike Institutsioonide nõrkus Aafrika Alam-Sahara piirkonnas: selle hind ja probleemid Tabel 1.1 Inimareng Aafrika Alam-Sahara nõrkades riikides Riigi nimi Koht inimarengu nimekirjas (1) Inimarengu indeks (1) Eeldatav eluiga sünnimomendil (1) Täiskasvanute kirjaoskuse määr (2) Alla 5 a. laste suremus (1 000 lapse kohta) (3) Sünnitusega seotud suremus ( elussünni kohta) (4) Angola 157 0,484 42,1 67,4 202, Burundi 172 0,382 48,9 59,3 164, Kamerun 150 0,514 50,0 67,9 142, Kesk-Aafrika Vabariik 178 0,352 44,0 48,6 178,5 980 Tšaad 170 0,389 50,4 25,7 209, Komoorid 137 0,572 64,5 74,2 61,3 400 Kongo Demokraatlik Vabariik 177 0,361 46,1 67,2 121, Kongo Vabariik 130 0,619 54,5 86,0 128,6 740 Elevandiluurannik 166 0,431 47,7 48,7 196,4 810 Djibouti 151 0,513 54,2 123,7 Ekvatoriaal-Guinea 115 0,717 50,8 87,0 166,9 680 Eritrea 164 0,442 57,2 73,6 450 Etioopia 169 0,389 52,2 35,9 129,3 720 Gambia 160 0,471 59,0 115,3 690 Guinea 167 0,423 55,3 29,5 145,2 910 Guinea-Bissau 171 0,383 46,0 62,8 194, Keenia 144 0,532 52,7 73,6 102,4 560 Libeeria 176 0,364 45,1 54,4 138, Mauritaania 140 0,557 63,6 55,2 119,4 820 Niger 174 0,370 56,2 29,8 170, Nigeeria 154 0,499 46,6 71,0 185, Ruanda 165 0,435 45,8 64,9 153, São Tomé ja Príncipe 128 0,643 65,2 87,5 94,0 Sierra Leone 179 0,329 42,1 37,1 145, Somaalia m-ta m-ta 47,5 177,9 Sudaan 146 0,526 57,8 60,9 109,6 Togo 159 0,479 58,0 53,2 96,7 510 Uganda 156 0,493 50,5 72,6 120,9 550 Zimbabwe m-ta m-ta 41,7 90,7 92,3 880 Aafrika Alam-Sahara nõrgad riigid 0,469 51,2 59,2 138,3 976 Aafrika Alam-Sahara tugevad riigid 0,545 53,2 66,4 97,5 614 Aafrika Alam-Sahara piirkond 0,500 52,2 62,9 123,2 824 Märkused:... tähendab mittesaadaolevaid andmeid; m-ta tähendab määramata ; (1) aasta andmed; (2) andmed on 15-aastaste ja vanemate isikute kohta a.; (3) andmed on a. kohta; (4) andmed on a. kohta, kohandatud UNICEFi Maailma Terviseorganisatsiooni ja ÜRO Rahvastikufondi ülevaadetega, et vältida üldtuntud liiga vähe käsitlemise ja valesti liigitamise probleemi. Allikas: ÜRO a. inimarenguprogrammi (2008), OECD ja Aafrika Arengupanga (2009) Aafrika majanduse väljavaate 2009 läbitöötamine Euroopa arenguaruande jaoks. 19 E U R O O P A ARENGURAPORT

31 1. peatükk Euroopa arenguaruanne 2009 Riigi nõrkuse inim-, sotsiaal- ja majanduskulud ei piirdu üksnes nõrkade riikide nigela tulemusega inimarengu indeksi kolme komponendi osas. Nõrkadel riikidel on rohkete aastatuhande arengueesmärkide täitmise mõõtmiseks oluliselt viletsamad tulemused kui teistel arenguriikidel. 35 Ebakindluse ja aastatuhande arengueesmärkide täitmise vahel on tugev negatiivne korrelatsioon: Aafrika Alam-Sahara nõrgad riigid on aastatuhande arengueesmärkide täitmisest aastaks kõige kaugemal. Rakendades nõrkade riikide liigitamist a. poliitika ja institutsioonide hinnangu alusel, leiavad Harttgen ja Klasen, et riigi nõrkusel on selge seos oluliselt halvemate arengutulemustega vaesuse, alatoitluse, hariduse ja alla viie aastaste laste suremuse osas. 36 Vaeste arv oli a. nõrkades riikides nende riikide nimekirja alusel, mis koostati riigi poliitika ja institutsioonide hinnangu raames, rohkem kui kolm korda suurem kui tugevates riikides. Alghariduse omandamise määr, alakaaluliste laste arv, alla viie aastaste laste suremus ja tööhõive suhe rahvastikku näitavad, et nõrkadel riikidel on reeglina palju halvemad inimarengu näitajad kui tugevatel riikidel. Aafrika Alam-Sahara riigid on nimekirja tipus alla viie aastaste laste suremuse ja töötuse suhte poolest rahvastikku. Andmed aastate kohta kinnitavad neid tulemusi. Samal ajal võime arengunäitajate alusel vaesus, eeldatav eluiga ja alla viie aastaste laste suremuse määr täheldada teatud erinevusi nõrkade riikide rühma sees. Kuigi nõrkade ja tugevate riikide vaheline koguerinevus on suur, peitub selles märkimisväärne eriilmelisus. Ainult mõnedes riikides näib hiljutine kiire majanduskasv olevat olnud suunatud arengueesmärkide täitmise poole, kindlasti polnud see nii Guineas, kus täiskasvanute kirjaoskuse määr on ikka veel 29%, või Angolas, kus alla viie aastaste laste suremus oli a. üle 20% 203 last tuhandest (vt tabel 1.1). Ülemaailmse seirearuande kahest viimasest numbrist on näha, et nõrgad riigid ei liigu mitte aastatuhande arengueesmärkide poole, vaid hoopis tagasi. 37 Võrreldes keskmise ja madala sissetulekuga riikidega, näitasid riigi poliitika ja institutsioonide hindamise alusel nõrkadeks riikideks tunnistatud riigid aastatel üles palju väiksemat progressi teel arengueesmärkide täitmise poole. Harttgen ja Klasen, kes võrdlevad nõrkade riikide tulemusi aastatuhande arengueesmärkide täitmisel, maalivad veidi erinevama pildi, kasutades teisi nõrkade riikide klassifitseerimise viise. 38 Nad leiavad, et nõrkade riikide tulemused aastatuhande arengueesmärkide täitmisel on absoluutset progressi arvestades sama head kui teistel arengumaadel, kuigi nad on neist tublisti maas. 39 Aastatuhande arengunäitajates aastatel toimunud muutused toovad välja olulise erinevuse nõrkade riikide lõikes ning ka nõrkade riikide rühma siseste näitajate lõikes, samal ajal kui nõrkade ja tugevate riikide vahel süstemaatilised erinevused puuduvad. Kui analüüs keskendub selle asemel Aafrika Alam-Sahara nõrkadele riikidele, siis pilt muutub ja riigi nõrkusel on tähtsam roll aastatuhande arengueesmärkide täitmise progressis. Joonistest 1.1 ja 1.2 on näha, et Aafrika Alam-Sahara nõrgad riigid jäävad kontinendi riikidest maha nii suhtelises kui absoluutses liikumises aastatuhande arengueesmärkide poole. Halvemaid tulemusi saavad need riigid, kus riiklikud institutsioonid on eriti nõrgad. Riigid, kelle a. poliitika ja institutsioonide hindamise tulemused on madalad kõikides dimensioonides majanduse juhtimine, struktuuripoliitikad, sotsiaalne kaasamine/õiglus, avaliku sektori juhtimine, on Aafrika Alam-Sahara riikide seas enamuses. 35 Vt Harttgeni ja Klaseni taustdokumenti, et saada täielik ettekujutus, kuidas erinevad määratlused mõjutavad tulemusi. 36 Harttgen ja Klasen Maailmapank 2007, 2009a. 38 Harttgen ja Klasen Harttgen ja Klasen, Tuleb märkida, et Harttgeni ja Klaseni (2009) järeldust võiks pidada puuduvate andmete tõttu kallutatuks, sest hindamiseks vajalik teave paljude nõrkade riikide aastatuhande eesmärkide täitmise hindamise kohta lihtsalt puudub. Kui eeldada, et riikide, kelle kohta andmed puuduvad, tulemused jäävad alla keskmise, siis võiks isegi absoluutne edu nimetatud eesmärkide täitmise alal nõrkade riikide puhul olla väiksem. 20

32 Riiklike Institutsioonide nõrkus Aafrika Alam-Sahara piirkonnas: selle hind ja probleemid Joonis 1.1. Aastatuhande eesmärkide täitmise peamiste näitajate absoluutsed muutused ( ) VAESTE ARV ALGHARIDUS CPIA-AAS AAS CPIA-kõikl CPIA-AAS AAS CPIA-kõikl ALAKAALULISUS ALLA VIIE AASTASTE LASTE SUREMUS ,5 0 CPIA-AAS AAS CPIA-kõik 1-2 0,5-4 0 CPIA-AAS AAS CPIA-kõikl -6-0, Märkused: CPIA-AAS tähendab Aafrika Alam-Sahara riike, kes kuuluvad riikide poliitika ja institutsioonide hindamise (CPIA) aasta nimekirja, nende hindamistulemus on CPIA järgi alla 3,2; CPIA-kõik tähendab riike, kelle CPIA tulemus oli aastal alla 3,2 CPIA mis tahes alamnimekirjas (majanduse juhtimine, struktuuripoliitikad, sotsiaalne kaasamine/võrdsus, riikliku sektori juhtimine); AAS: kõik Aafrika Alam-Sahara riigid; riigi nõrkuse staatuse iga näitaja vahendite arvutamiseks mõõdetakse muutusi vaeste arvus, alghariduse omandamises, alakaalulisuses, tööhõive suhtes rahvastikku protsentides; muutusi alla viie aastaste laste suremuses mõõdetakse absoluutsete muutustena surmade arvus 1000 lapse kohta. Allikas: Harttgen ja Klasen, E U R O O P A ARENGURAPORT

33 1. peatükk Euroopa arenguaruanne 2009 Joonis 1.2. Aastatuhande eesmärkide täitmise näitajate suhtelised muutused ( ) VAESTE ARV ALGHARIDUS ,15 0,45 0,10 0,40 0,05 0,35 0,00 CPIA-AAS AAS CPIA-kõik 0,30 0,25-0,05 0,20-0,10 0,15-0,15 0,10 CPIA-AAS AAS CPIA-kõik ALAKAALULISUS ALLA VIIE AASTASTE LASTE SUREMUS ,08 0,06 0-0,01-0,02 CPIA-AAS AAS CPIA-kõik 0,04-0,03 0,02-0,04 0 CPIA-AAS AAS CPIA-kõik -0,05-0,06-0,02-0,07-0,04-0,08 Märkus: Vt joonise 1.1 märkusi. Allikas: Harttgen ja Klasen,

34 Riiklike Institutsioonide nõrkus Aafrika Alam-Sahara piirkonnas: selle hind ja probleemid 3.2 KULUD ON TÕSISED JA MITMETAHULISED Riigi nõrkust iseloomustavad tõsised probleemid, kaasa arvatud inimeste ilmajätmine nende põhiõigusest elule ja turvalisusele või nimetatud õiguse räige rikkumine. Nõrga riigi valitsus ei suuda täita üht oma põhiülesannet, toiduga kindlustatust. Valitsus võib laskuda vägivaldsesse konflikti ja kodusõtta, mis toob kaasa hiiglaslikke inim-, sotsiaal- ja majanduskulusid. Konflikt. 73% viimase miljardi (Bottom Billion) riikidest, keda samastatakse nõrkade riikidega, on hiljuti olnud või on kodusõjas. Nimetatud riikidel igal kuuendal on kohutavalt suur oht iga viie aasta tagant kodusõtta sattuda. 40 Riigi nõrkuse ja konflikti vaheline suhe on dünaamiline ja keerukas. Konflikt võib samal ajal olla nii riigi nõrkuse tagajärg kui ka seda juhtiv jõud. Nõrku riike iseloomustab tihti teatud rühmituste (etnilised ja religioossed rühmitused, loodusvarade valdajad) sotsiaalne tõrjutus, mis võib valla päästa konflikte. Kuid konfliktid õõnestavad ka riigi suutlikkust osutada riiklikke teenuseid, nõrgestades institutsioone ning aeglustades majandustulemuste parandamist ja vaesuse vähendamist. Nimetatud tegurid koos destabiliseerivad jõude veelgi. Konflikti kulud on arvukad ja laialdased. 41 Mõned kulud on otsesed, need on laias laastus järgmised: surmad, õnnetusjuhtumid, haigused, sisemiselt ümberpaigutatud inimesed, massiline ränne. Mõned kulud on kaudsed: konfliktid paiskavad segi majandustegevuse, muudavad tervisele ja haridusele tehtavad kulutused sõjalisteks ning jagavad ümber riigi tulud (mis on saadud näiteks nafta ekspordi maksudest nagu Nigeri delta kriisi ajal). Konfliktid võivad suurendada ka töötust, eeskätt noorte meeste hulgas, suurendades kuritegevuse tõenäosust ja ekstremismi kaldumist. Pärast konflikti, tihti sellepärast, et kontroll maa üle on väiksem, võivad terved piirkonnad muutuda narkootikumide kasvualadeks, sest narkootikumidega smugeldamine on kerge (ja tulus), seega võivad inimesed hakata tegelema ebaseaduslike asjadega, selle asemel et oma töö (mis on tihti hävitatud) juurde tagasi pöörduda. Mõningaid kulusid ei saagi üles lugeda: Kodanikud on tihti veel kaua aega pärast konflikti lõppu traumeeritud, kuid psühholoogilisi kulusid ei ole kerge mõõta. Siinkohal võtame me kokku Aafrika Alam-Sahara piirkonna peamised kulud nii palju, kui see on võimalik, ning teadvustame endile, et need ei ole täpsed. 42 Lahingus langenute üle saab arvestust pidada, 43 kuid enamiku tsiviilisikute üle, kes surid vägivalla ohvritena või levivatesse haigustesse, arvestust pidada ei saa, seega on isegi vägivaldsete konfliktide ohvrite koguarvu keeruline hinnata. Aafrika arenguaruandes 2009 tuuakse ära lahingutes ja terves kodusõjas langenute arvud valitud Aafrika riikide kohta: Angolas ( ) langes lahingutes ligikaudu inimest ja terves kodusõjas sai surma kokku 1,5 miljonit inimest; Burundis ( ) langes lahingutes ligikaudu 7000 ja kokku inimest ning Kongo Demokraatlikus Vabariigis ( ) oli kokku 5,4 miljonit surnut, mida peetakse kõige ohvriterohkemaks sõjaks pärast Teist maailmasõda. 44 Andmeid sisemiselt ümberpaigutatud inimeste kohta, kelle suurim kontsentratsioon oli Somaalias, Sudaanis, Kongo Vabariigis ja Elevandiluurannikul, on kergem saada ja võrrelda (tabel 1.2). Ümberpaigutamine, mis juba iseenesest on kulu, põhjustab haiguste levikut, alatoitumist, vägivalda (eriti naistele, kelle suhtes käitutakse äärmiselt vägivaldselt ja keda tihti vägistatakse) Collier, Collier, Hoeffler ja Söderbom (2004) väidavad, et kodusõjad kestavad keskmiselt umbes seitse aastat, kuid kulub umbes 21 aastat, enne kui jõutakse ennesõjaaegse sissetulekuni. Kodusõja kogumaksumuseks arvestatakse ligi 3 miljardit dollarit aastas. 42 Vt Reynal-Querol, 2009, ja Aafrika Arengupank, 2009, konfliktide põhjuste analüüs. 43 Lahingutest põhjustatud surmad moodustavad keskmiselt alla 30% kõikidest konfliktidega seotud sündmustest. 44 Aafrika Arengupank 2009, lk Aafrika Arengupank E U R O O P A ARENGURAPORT

35 1. peatükk Euroopa arenguaruanne 2009 Tabel 1.2. Põgenikud ja riigisiseselt ümberpaigutatud inimesed, 2008 ÜRO Pagulaste Ülemvoliniku Ameti poolt kaitstud või abistatud riigisiseselt Päritoluriik Põgenike koguarv ümberpaigutatud inimesed Inimeste koguarv, kes vajasid hoolt Angola Burundi Kamerun Kesk-Aafrika Vabariik Tšaad Komoorid Kongo Demokraatlik Vabariik Kongo Vabariik Elevandiluurannik Djibouti Ekvatoriaal-Guinea Eritrea Etioopia Gambia Guinea Guinea-Bissau Keenia Libeeria Mauritaania Niger Nigeeria Ruanda São Tomé ja Príncipe Sierra Leone Somaalia Sudaan Togo Uganda Zimbabwe Aafrika Alam-Sahara piirkond Aafrika Alam-Sahara nõrgad riigid Aafrika Alam-Sahara tugevad riigid Allikas: ÜRO Pagulaste Ülemvoliniku Ameti rahvastikualase statistika online-andmebaasi andmete läbitöötamine Euroopa arenguaruande jaoks. Konfliktid ei põhjusta mitte ainult toodangu vähenemist, vaid hävitavad pommitamise ja muu sõjategevusega, kulude vähendamisega hooldusele ja uuendamisele ka infrastruktuuri. Rahaline ja inimkapital kaldub riikidest välja minema, kuid selle suurust on faktidega vastuollu minemata raske hinnata. Konfliktide ajal ja järel täheldatakse suuri muutusi SKP sektorite lõikes (Collier 2007). Mõned sektorid on konfliktide mõjude suhtes vastuvõtlikumad: suuremad sõjalised kulutused tähendavad tihti väiksemaid kulutusi haridusele, mille eest tuleb pikemas perspektiivis maksta kõrget hinda ja millel võib olla püsiv mõju riigi majanduskasvule. Veel üks kulu, mille tähtsus seisneb selle mõjus sisepoliitikale, on poliitikate väljatöötajate ja erainvestoritele antud aja lühendamine. Pidev konfliktidega võitlemine loob püsiva hädaolukorra, kuid valitsuste reaktsioon on lühiaegne Sellega on seotud sõjalise sektori optimaalne suurus konfliktijärgsetes riikides (vt Acemoglut jt, 2009). 24

36 Riiklike Institutsioonide nõrkus Aafrika Alam-Sahara piirkonnas: selle hind ja probleemid Toiduga kindlustamatus. Riigi roll toidu tootmise ja jagamise institutsioonilise ning õigusliku raamistiku loomisel ning valitsusepoolne sekkumine ja reformid võivad mõjutada nii toidu kättesaadavust kui ka teatud rahvastikugruppide õigust toidule. Riiklike institutsioonide nõrkus võib erinevaid kanaleid pidi osutuda oluliseks toiduga kindlustamatuse põhjuseks. 47 Suutlikkuse puudumine: Kui riik ei suuda jagamisfunktsiooni täita või eksisteerib suutmatuse oht, siis tekib tõenäoliselt toidukriis. Põhjuseks võib olla põhiteenuste ebapiisav osutamine. Nõrkade riiklike institutsioonide suutlikkus võib jääda väheseks, selleks et käivitada mehhanisme, mis toetaksid vaeste ligipääsu toidule, mis kaitseksid kodanikke (nii tarbijaid kui tootjaid) maailma toiduhindade kõikumise eest või teiste muutuste eest toidu saamise õiguse allikates ja suuruses, nagu tsükliline toiduga kindlustamatus, mis on seotud mõnede majandustegevuste hooajalise komponendiga. Võimu puudumine: Kui riigil pole võimu, siis võivad takistused toidujagamissüsteemides ja suutmatus kaitsta farmide tootmisvarasid, et saada ja jagada nende toodangut, põhjustada toidukriise ja erakorralisi humanitaarolukordi. Õigusjärgsuse puudumine: Sotsiaalse kaitse süsteemide rakendamine ei ole ainult suutlikkuse, vaid ka riigi tahte ja usaldusväärsuse küsimus. Mitteõigusjärgsete riiklike institutsioonide mõned tüüpilised tunnused (demokraatiavormide puudumine, oponentide või rahvastikugruppide tagakiusamine, sõjaliste jõudude prominentne roll valitsuses, meedia kontrollimine) võivad ohustada suurte rahvagruppide toiduga kindlustamist. Näiteks ütleb Nobeli preemia laureaat Amartya Sen, et vabal ajakirjandusel on oluline tähtsus toidukriisi kohta teabe levitamisel, ta paneb ka valitsusele vastutuse kaitsta ja tagada õigusi toidule. 48 Seega on riiklike institutsioonide nõrkus ja toiduga kindlustamatus omavahel tihedalt seotud (tabel 1.3). Alam-Sahara nõrkades riikides sisaldas ühe inimese toit keskmiselt 2093 kcal, võrreldes 2303 kcal-ga teistes Alam-Sahara riikides, samal ajal kui alatoitluse osakaal oli 8% kõrgem (vastavalt 35% ja 23%). Alatoitluse näitajad ei ole nõrkades riikides mitte ainult keskmiselt madalamad, vaid ulatuvad ka dramaatiliste näitajateni: enamikus Alam-Sahara nõrkades riikides on alatoitluse tase üle 40%, ulatudes 68%ni Eritreas ja 76%ni Kongo Demokraatlikus Vabariigis a. ülemaailmne nälja nimekiri, Rahvusvahelise Toidu Teadusliku Uurimise Instituudi nälja ja alatoitluse mõõtmiseks koostatud koondnimekiri, 50 juhivad tähelepanu äärmiselt ärevakstegevast kuni ärevakstegeva toidu ja toiduga kindlustatuse olukorrale 25 Aafrika Alam-Sahara riigis, millest 126 asuvad meie nõrkade riikide töönimekirjas. Ülemaailmsel tasandi kuuluvad 10 riigi hulka, kelle toiduga kindlustamatus on 90. aastate algusest saadik süvenenud, ka Alam- Sahara nõrgad riigid 51 (Burundi, Komoorid, Kongo Demokraatlik Vabariik, Guinea-Bissau, Libeeria ja Zimbabwe). See tõendab, et riikide nõrkus kaldub pingestama toiduga kindlustatuse olukorda. 47 Stewart ja Brown Drèze ja Sen ÜRO Toidu- ja Põllumajandusorganisatsioon, Ülemaailmse nälja nimekirjas on kolm võrdse tähtsusega näitajat: alatoidetute osakaal protsendina rahvastiku koguarvust, alakaaluliste osakaal alla viie aastaste laste hulgas ja alla viie aasta vanuste laste suremus a. ülemaailmse nälja nimekirja andmed on aastate kohta ning aasta nimekiri on aastate kohta (Rahvusvaheline Toidupoliitika Teadusliku Uurimise Instituut, 2008). 51 Rahvusvaheline Toidupoliitika Teadusliku Uurimise Instituut, E U R O O P A ARENGURAPORT

37 1. peatükk Euroopa arenguaruanne 2009 Tabel 1.3. Nõrkade riikide toiduga kindlustatus Riik Alatoitluse osakaal protsentides (1) Toidu kättesaadavus (kcal in. kohta päevas) (2) Toidu tootmise indeks (3) Angola Burundi Kamerun Kesk-Aafrika Vabariik Tšaad Komoorid Kongo Demokraatlik Vabariik Kongo Vabariik Elevandiluurannik Djibouti Ekvatoriaal-Guinea Eritrea Etioopia Gambia Guinea Guinea-Bissau Keenia Libeeria Mauritaania Niger Nigeeria Ruanda São Tomé ja Príncipe Sierra Leone Somaalia Sudaan Togo Uganda Zimbabwe Aafrika Alam-Sahara piirkond Aafrika Alam-Sahara nõrgad riigid Aafrika Alam-Sahara tugevad riigid Märkused: tähendab mittesaadaolevaid andmeid; (1) andmed puudutavad aastaid ; (2) andmed on antud kcal inimese kohta päevas ning puudutavad aastaid ; (3) andmed puudutavad aastaid ( keskmine on 100). Allikas: OECD ja Aafrika Arengupanga poolt koostatud Aafrika majanduse väljavaadete 2009 ja ÜRO Toidu- ja Põllumajandusorganisatsiooni statistiliste andmete läbitöötamine Euroopa arenguaruande jaoks. Inimõiguste rikkumine: keskendutakse naiste vastu suunatud vägivallale. Riiklike institutsioonide nõrkus põhjustab suuri kulusid, eeskätt kõige haavatavamates ühiskonnakihtides, kes vajavad rohkem sotsiaalset kaitset, nagu naised, lapsed, vanurid. Tagajärgede mõju naiste heaolule on üks kõige iseloomustavamaid riiklike institutsioonide nõrkuse eest makstava hinna ilminguid. Nõrgad riigid on vägivaldsetele konfliktidele rohkem avatud ning tagajärjed pole soost sõltumatud, kuigi ametlikku statistikat selle kohta on peale kuulujuttude tasemel tõenduste raske leida. Riikide nõrkuse kontekstis tõukab aeglane majanduskasv naisi lisasissetulekut andvale tööle pärast oma tööaega, tavaliselt mitteametlikus valdkonnas ning põllumajandusega seotud tegevuses. Konflikti rahastamiseks arendatud sõjatööstus võib olla uus sissetulekuallikas, nagu nafta, kalliskivid ja muud väärismetallid Angolas, Brazzaville i Kongos, Kongo Demokraatlikus Vabariigis, Libeerias, Sierra Leones ja Sudaanis. Naiste majandusliku olukorra paranemisele võib vastu töötada muude tööstusettevõtete sulgemine, valitsusstruktuuride kokkuvarisemine ja sellest tulenev töökohtade vähenemine. Angolas, Eritreas, Mozambique is ja Zimbabwes kaotasid naised oma ametliku sektori tööd meestele, kes konfliktist naasid. Konflikti ajal muudab meeste puudumine naised majapidamise toimimise eest ainuvastutavaks. Paljud ei suuda oma surnud meeste vara pärimisasju ajada. 26

38 Riiklike Institutsioonide nõrkus Aafrika Alam-Sahara piirkonnas: selle hind ja probleemid Sudaanis, kus on käinud pidev sõda iseseisvuse saavutamise aastast peale, on naised ja nende lapsed selle eest suurt lõivu maksnud. Enamik ümberasutatutest ja riigisisestes ümberasumislaagrites elavatest inimestest on lastega naised. Enamik Sudaani naisi, eeskätt lõunas, elab äärmises vaesuses, kirjaoskamatus on suur ning ligipääs tervishoiule ja veele on piiratud. Sünnitusega seotud suremus on üks maailma kõrgemaid: surmajuhtu elussünni kohta Lõuna-Sudaanis ja 509 Põhja-Sudaanis. 90% kõikidest Lõuna-Sudaani naistest on kirjaoskamatud. Naised on langenud ka soolise vägivalla ohvriks, nagu sundrasestumine vägistamise tagajärjel a. lõpuks, kui riigisiseses ümberasumislaagrites elas 2,2 miljonit inimest, oli olukord muutunud naistele nii ohtlikuks, et neid ähvardas vägistamisoht iga kord, kui nad asumist välja küttepuid tooma läksid. 52 Kongo Demokraatlikus Vabariigis on üheks sõjale iseloomulikuks jooneks valimatu vägistamine kui sõjarelv. Aastate jooksul teavitati Lõuna-Kivu provintsis ja ja Kalemies vägistamisjuhust. Médecins Sans Frontières väidab, et 75% kõikidest vägistamisjuhtudest, millega neil üle kogu maailma tegelda on tulnud, on pandud toime Ida-Kongos. 53 Seksuaalne vägivald on ülimalt häbistav. Naised kardavad, et kui nad politseisse lähevad, siis kaotavad nad väljavaate abielluda või jätavad nende mehed nad maha. Nad kardavad ka, et teo toimepanijad neid teost ettekandmise eest karistavad. Laialtlevinud seksuaalse vägivalla tagajärjel on tekitatud tohutut kahju ühiskonnale, ohvrite väärikusele ja füüsilisele ning moraalse puhtusele. Seksuaalse ärakasutamise ulatus ja iseloom on tekitanud tõsise riikliku terviseprobleemi, suurenenud on aidsi ja teiste sugulisel teel levivate haiguste levik. Meditsiinilise infrastruktuuri puudumine, eeskätt kaugemates piirkondades, on probleemi veelgi teravdanud. Amnesty Internationali aasta andmetel kannatavad naised ja tütarlapsed Põhja-Ugandas seksuaalse ja soolise vägivalla all ning neil on suuri raskusi süüteo toimepanijate kohtu ette toomisega aastal viies piirkonnas läbiviidud uurimusest nähtub, kuidas naisi diskrimineeritakse, kui nad püüavad avalikustada vägistamist, au rüvetamist, kodust vägivalda, vägivaldset kallalekippumist ja teisi vägivalla vorme. 55 Amnesty International arvab, et Põhja-Uganda praegune kohtusüsteem on suurelt osalt ebaadekvaatne, eeskätt selleks, et kaitsta naisi ja tütarlapsi seksuaalse ning soolise vägivalla eest. Nagu toodud näited kinnitavad, avaldavad nõrku riike tabanud vägivaldsed konfliktid kohutavat mõju naistele. Vägivald ja kaotused, mis neid kogukonnas tabavad, takistavad neil tihti olla täisväärtuslikud kodanikud ja riiklike institutsioonide taastamisest ning reformide väljatöötamisest osa võtta. Naised võivad langeda inimõiguste rikkumise ohvriks mitmel viisil mitte ainult konfliktipiirkondades, vaid ka seal, kus kohtusüsteem ei suuda kontrollida ebaseaduslikku ja kriminaalset tegevust. ÜRO uimastite ja kuritegevuse vastu võitlemise büroo hiljutisest aruandest nähtub, et ränk hind, mis Lääne-Aafrika naistel tuleb maksta, on seksuaalse ärakasutamisega äritsemine, mida tehakse tihti selleks, et võlgu ära maksta aastal täheldati 11 Euroopa riigis 570 seksuaalse ärakasutamise ohvrit, kes olid tulnud Lääne-Aafrikast, seega kui avastatakse ainult üks kolmekümnest, mis on küllalt usutav, siis pidi ohvreid olema aastas ligikaudu Prostitutsioon on aegade jooksul samal tasemel püsinud, kuigi riikide lõikes tuleb ette ka kõrvalekaldeid. Seksituru väärtuseks arvestatakse ligikaudu 850 miljonit dollarit aastas RIIKLIKE INSTITUTSIOONIDE NÕRKUS JA SELLE EEST MAKSTAV HIND ON PÜSIVAD Vähene edu aastatuhande eesmärkide täitmisel ning kulude ümbersuunamine konflikti ajal ja selle järel hariduselt sõjalistele, võimaldab meil välja arvutada pikaaegseid inim-, sotsiaal- ja majanduskulusid. Riikide nõrkuse püsivus tuleb riigi sügavalt juurdunud poliitika ja institutsioonide olemusest. Kolmkümmend viis riiki, keda Maailmapank pidas aastal nõrgaks, on seda ka tänapäeval, 30 aastat hiljem, 59 kuna nõrkade riikide rühmast jätkusuutliku väljakasvamise tõenäosus oli aastatel vaid tühine 1,85%. 60 Nimetatud suundumus läheb kokku riikide moodustamise ajalooga, milleks Euroopal kulus sajandeid võitlusi ning tuli teha suuri majanduslikke, poliitilisi ja tehnoloogilisi muutusi. Väliste osalejate toetus riigi ülesehitamisele võib aidata riiki tugevdada, kuid kogu protsess jääb siiski sisemiseks. Riikides, kus riigi ülesehitamise protsess pole veel lõppenud, võtab riikide nõrkusest ülesaamine kauem aega ja kujuneb raskemalt. Riikide nõrkust peegeldavad ka valitsemistava vähene tulemuslikkus ja vähene edu seaduste jõustamisel. Vilets valitsemistava on aga riigi nõrkuse sümptom ja parameeter. Nõrkade riikide valitsustava näitajad on halvad (joonis 1.3) Enamikule neist avaldavad negatiivset mõju poliitiline ebastabiilsus, üldine korruptsioon ja vähene usk õigusnormidesse. Valitsustava nõrk tase kaldub olema 52 Naiste Rahvusvaheline Rahu ja Vabaduse Liit, The Guardian, Amnesty International, Amnesty International, ÜRO uimastite ja kuritegevuse vastu võitlemise büroo, ÜRO uimastite ja kuritegevuse vastu võitlemise büroo, 2009, lk ÜRO uimastite ja kuritegevuse vastu võitlemise büroo, OECD Chauvet ja Collier E U R O O P A ARENGURAPORT

39 1. peatükk Euroopa arenguaruanne 2009 püsiv ja sõltuma suuresti järgmisest: valitsuse ebaefektiivsus või viletsad õigusnormid aastal suurendavad tõenäosust, et aasta tulemused tulevad halvad, ning paljude nõrkade riikide valitsuse efektiivsus ja õigusnormid olid aastal viletsamad kui aastal. 61 Joonis 1.3. Valitsustavade näitajate suundumused, Aafrika Alam-Sahara nõrgad riigid POLIITILINE STABIILSUS ,50 0,00-3,50-3,00-2,50-2,00-1,50-1,00-0,50 0,00 0,50 1,00 1,50 2,00-0,50-1,00 VALITSUSE EFEKTIIVSUS ,50 0,00-3,50-3,00-2,50-2,00-1,50-1,00-0,50 0,00 0,50 1,00 1,50 2,00-0,50-1, ,50-2, ,50-2,00-2,50-2,50-3,00-3,00-3,50-3, ÕIGUSJÄRGSUS KORRUPTSIOON ,50 0,00-3,50-3,00-2,50-2,00-1,50-1,00-0,50 0,00 0,50 1,00 1,50 2,00-0,50-1,00 0,50 0,00-3,50-3,00-2,50-2,00-1,50-1,00-0,50 0,00 0,50 1,00 1,50 2,00-0,50-1, ,50-2, ,50-2, , ,50-3,00-3, , ,50 Märkus: Valitsemistava näitajaid mõõdetakse ühikutes vahemikus umbes -2,5 kuni 2,5, suurem arv näitab paremaid valitsemistulemusi. Poliitiline stabiilsus mõõdab tõenäosust, et valitsust võidakse konstitutsioonivastaste jõudude või vägivaldsete vahenditega destabiliseerida või kukutada; valitsuse efektiivsus mõõdab riiklike teenuste ja riigiteenistuse kvaliteeti ning selle sõltumatust poliitilisest survest, poliitika sõnastamise ja rakendamise kvaliteeti ning valitsuse usaldusväärsust nende poliitikate elluviimisel; õigusjärgsus mõõdab usalduse määra, mis ettevõtjatel on õigusnormide vastu ja kuidas nad neid täidavad, eeskätt leppe jõustamise, politsei ja kohtute kvaliteeti ning kuritegevuse ja vägivalla tõenäosust; korruptsioon mõõdab riigivõimu kasutamist isikliku kasu saamiseks, kaasa arvatud korruptsiooni väikesed ja suured vormid, samuti riigi allutamist valitutele või erahuvidele. Allikas: Kaufmann, Kraay ja Mastruzzi, Kaufmann jt

40 Riiklike Institutsioonide nõrkus Aafrika Alam-Sahara piirkonnas: selle hind ja probleemid Riigi nõrkuse tagajärjed valitsustavale võivad tekitada jõude, mis töötavad nõrkusest ülesaamise vastu. Kontrolli ja tasakaalu õõnestamine võib tekitada uusi huve, mis on ühiskonna heaolu suhtes vaenulikud. Need huvid püüavad kaitsta ja soodustada korruptsiooni, poliitilist sekkumist ja riisumist omakasu eesmärgil ning riigi usaldusväärsuse edasist nõrgenemist. Autoritaarsetes režiimides võib riik muutuda isikliku rikastumise vahendiks. Kuigi antud piirkonnad võivad olla juba loomult ebastabiilsed, sest katsed sõjasaaki omastada võivad lõppeda vägivaldsete valitsusvahetustega, röövellik dünaamika, millel see põhineb, jääb ilmselt samaks NÕRGAD RIIGID ON HALVAD NAABRID Riigi nõrkuse kulud ei hooli ka riigipiiridest. 80% riigi nõrkuse kuludest kannavad naaberriigid, kes peavad pidevalt taluma halva naabri mõju, mis vähendab nende majanduskasvu umbes 0,6% aastas ühe naaberriigi kohta. Seega kui ühel riigil on keskmiselt 3,5 naabrit, siis halva naabri mõju hind võib ulatuda 237 miljardi dollarini aastas. 63 Nõrgad riigid avaldavad oma naabritele laastavat mõju läbi muude kanalite. Riigi nõrkus ei ole nakkav, kuid avaldab negatiivset piiriülest mõju, nagu poliitiliste rahutuste ja poliitilise ebastabiilsuse levik. 64 Ei ole tõendeid, et riigi nõrkus suurendab tõenäosust, et naaberriigid satuvad tsiviilkonflikti või riikidevahelisse sõtta. 65 Kuid on hästi teada juhtumid, kus selline mõju oli, nagu Libeeria Charles Taylori valitsus, kelle poolt olid palgasõdurid, raha, relvad ja infrastruktuur mässavate salkade saatmiseks Sierra Leone vastu, lootes saada kontrolli piirkondlike teemandikaevanduste ja majandusvõrkude üle. Ebastabiilsuse ja vägivaldse konflikti ohu levikut üle piiri õhutavad Aafrika ulatuslikud piirkondlikud relvaturud. 66 Aafrika hõredad riigipiirid hõlbustavad relvade ja laskemoona riikidevahelist liikumist, nii et nende tarne suudab piirkondlikku nõudlust vaevata rahuldada. 67 Muud halva naabri mõjud tulevad põgenike liikumisest üle piiri, kes suunduvad enamasti naaberriikidesse, põhjustades seal neid vastu võtvale riigile olulisi kulutusi. 68 Põgenike liikumine aitab kaasa malaaria levikule Alam-Sahara riikides. 69 Põgenike peale, kes liiguvad Ruandast ja Burundist Kagera piirkonda Loode-Tansaanias, kulub palju tervisele ja koolitusele minevat raha. 70 Põgenike massiline liikumine võib ka naaberriike destabiliseerida. 71 Nagu hiljutised vägivaldsed sündmused Ida-Aafrika järvede piirkonnas rõhutavad, võivad põgenikelaagrid olla vägivaldsete rühmituste tekkekohaks. Aafrika Alam-Sahara põgenikud ja sisemiselt ümberpaigutatud isikud pärinevad peaaegu eranditult selle piirkonna nõrkadest riikidest (vt tabelit 1.2). Teised ebaseaduslikud vood, mis meeldivad riikidele, kellel on vaid piiratud kontroll oma territooriumi üle ning nõrgad õigusnormid, võivad samuti naaberriikide stabiilsust ohustada, eriti neid, kelle suutlikkus seadusi jõustada on väike. Guinea-Bissau on transiidikeskus kokaiinile, mida veetakse Lõuna-Ameerikast Euroopasse, kus on suured turvalisuse ja humanitaarprobleemid. 72 ÜRO Lääne-Aafrikas asuvate rahumissioonide juhtide 11. kõrgtasemel kohtumisel (Dakar, ) väljendasid nimetatud juhid muret üha laialdasemaks muutuva narkootikumidega äritsemise pärast ning ohu pärast, mida see endast riigis ja kogu alampiirkonnas stabiilsusele kujutab. 3.5 NÕRGAD RIIGID ON ÜLEMAAILMSETE OHTUDE ALLIKAD Riigi nõrkuse negatiivne mõju võib olla ülemaailmne. Riigi nõrkuse kontseptsioon kerkis esile ajal, kui oldi tõsiselt mures, et nõrgad ja puuduvad riigistruktuurid võivad ohustada ülemaailmset julgeolekut. Siiski vaieldakse tihti riigi nõrkuse ja rahvusvaheliste ohtude vahelise põhjusliku suhte üle. 73 Aafrika Alam-Sahara riikide nõrkuse ja terrorismi vaheline suhe jääb vaieldavaks. Mitte kõik Aafrika Alam-Sahara nõrgad riigid ei vaevle terrorismi käes ning terrorismil pole siin üldsegi rahvusvahelisi eesmärke ega ulatust. Terroristlikud rühmitused on tekkinud ja tegutsenud ka riikides, kellel on stabiilsed riiklikud institutsioonid ning mitmed valitsemissüsteemid. Lisaks sellele võib nõrkade riikide tähtsus rahvusvaheliste terroristide silmis väheneda, oletades, et nad on hajutatud ülemaailmsetesse võrgustikesse, kellel on autonoomsed üksused mitmes riigis, nii vaestes kui rikastes ÜRO uimastite ja kuritegevuse vastu võitlemise büroo, 2009, lk Chauvet jt, Iqbal ja Starr, Iqbal ja Starr, Lambach, 2004; Studdard, Killicoat, 2007b. 68 ÜRO Pagulaste Ülemvoliniku Amet, Montalvo ja Reynal-Querol, Baez, Mandel, ÜRO uimastite ja kuritegevuse vastu võitlemise büroo, Chandler (2006) ütleb, et väide, et riigid, kellel puuduvad riiklikud institutsioonid, kujutavad ohtu jugeolekule, on [...] liialdatud, ning Hehir (2007), Patrick (2007), Newman (2007) ja Stewart (2007) arvavad samamoodi. 74 Vt näiteks järgmisi: Korteweg, 2008; Takeyh ja Gvosdev, E U R O O P A ARENGURAPORT

41 1. peatükk Euroopa arenguaruanne 2009 Piraatluse taaselustumist Adeni lahes peetakse õpikunäiteks riikide nõrkusest tuleneva rahvusvahelise ohu kohta. 75 Euroopa Parlamendi otsus piraatluse kohta merel rõhutab nimetatud ohu pakilisust ning ELi sõjaline reageerimine Somaali poolsaarel hiljutise Atalanta missiooni kaudu rõhutab selle tähtsust. Riikide nõrkuse ja piraatluse vaheline side on intuitiivne, aga riikide nõrkust, mis soosib piraatlust ja relvastatud röövi, on liiga vähe uuritud. 76 Piraatlus Adeni lahes näitab ka, et neid ohtusid kujutatakse ainult riikide nõrkusest tulenevatena. Piraatluse esialgsel taaselustumisel olid välistel teguritel otsustav tähtsus, 77 kuna pärast Siad Barre langemist aastal liikusid ranniku kalurikülade arvel Somaali rikastesse ja kontrollimata vetesse agressiivsed välismaised kalatraalerid. 78 Somaali kalameeste kurvastus välistraalerite ilmumise üle ja väidetava mürgiste jäätmete puistamise üle nende vetesse 79 ei suuda seletada piraatluse puhkemist. 80 Kuid siit võib järeldada, et mõned riikide nõrkuse laialdased kulud võivad tulla kasumisaamise võimalustest, mille võtavad nende eest ära tegijad väljastpoolt. Põhjuse otsimise vastuolulisusele vaatamata, näitab arenguabi andjate poolt abi jagamine, et abi eraldamise kriteeriumina on turvalisusel tähtis koht. Esimesed neli nõrka riiki abisaajate hulgas olid aastal kas mures oma turvalisuse pärast Afganistan ja Iraak või etendasid tähtsat osa väga ebastabiilsetes piirkondades Pakistan ja Etioopia. Need neli riiki said endale pool kogu nõrkadele riikidele mõeldud abist NÕRGAD RIIGID ON VILJAKAS PINNAS ORGANISEERITUD KURITEGEVUSELE JA EBASEADUSLIKULE ÄRITSEMISELE Nagu eespool mainitud, õitseb nõrkades riikides organiseeritud kuritegevus, kaldudes tekkima seal, kus riiklikud institutsioonid on nõrgad. Mõni tegevus on suure lisaväärtusega, nagu naftavargus või narkootikumidega äritsemine. Levinud on ka sigarettidega smugeldamine, võltsimine (eeskätt malaariavastaste pillide võltsimine), finantspettused, kõrgtehnoloogiaalane kuritegevus, relvadega kauplemine, organiseeritud seksuaalne ärakasutamine ja rahapesu. Nimetatud tegevustest saadav kõrge rahaline tulu leevendab ohutunnet. Kokaiini eest saadakse enamik tulust väljaspool riiki (või piirkonda), kus seda kasvatatakse ja kus sellega kaubeldakse. Igal aastal smugeldatakse Lääne-Aafrikast Euroopasse ligikaudu 250 tonni kokaiini. Kui see peaks hulgiturule jõudma, oleks selle väärtus 11 miljardit dollarit. 82 Mis puutub varastatud naftasse ja võltsitud sigarettidesse, siis jääb suur osa rahast riiki (või piirkonda). Seega, kui kokaiin põhjustab ülemaailmseid kulusid, siis on nafta ja sigarettide mõju ilmselt kohalikum. Varastatud nafta keskkonnamõju kujutab endast ohtu tervisele ja langetab elukvaliteeti Nigeri delta naabruses asuvates riikides. Ebaseaduslik äritsemine võltsitud ravimitega on väga levinud ja seda tuleb ette riikides, kus paljud inimesed on nakatunud malaariasse ja aidsi, ning nende naaberriikides. Karistuse puudumine sellise kuriteo eest annab tunnistust riiklike institutsioonide nõrkusest, mis võimaldab inimeste tervisega spekuleerida. Relvade, nagu tuumarelv, keemiline ja bioloogiline relv, kanderaketid, tootmise tipptehnoloogia kiire levimise oht on väike. 83 Kuid väikerelvade ja teiste taktikaliste relvade kiire levik võib piirkondlikku julgeolekut ohustada. Seosed on selged: rühmitused, kes püüavad riiki provotseerida, on väikerelvade tootjate kliendid. Aastatel konfiskeeriti või korjati (Lääne-Aafrika) piirkonnas ära väikerelva, millest järgnevalt hävitati. Kuigi need arvud on mõjusad, on nad võrreldes väikerelvade hinnangulise arvuga Lääne-Aafrikas (7-10 miljonit) suhteliselt väikesed Somaali föderaalse üleminekuvalitsuse suutmatus teostada kontrolli oma eksklusiivsesse majandustsooni kuuluvates vetes viis selleni, et ÜRO Julgeolekunõukogu võttis vastu resolutsiooni 1816, mis volitas võõrmerevägesid Somaali vetes piraatidega võitlema (Guilfoyle, 2008). 76 Nincic, Menkhaus, 2009, lk ÜRO Toidu- ja Põllumajandusorganisatsioon (2009) ütleb, et 700 välisomanike laeva on täielikult ametis Somaali vetes ilma loata kalastamisega. 79 Hansen, Menkhaus (2009) väidab, et Somaali piraatlus on õpikunäide relvastatud rühmituse motivatsiooni muutumisest kurbusest ahnuseks. 81 OECD, ÜRO uimastite ja kuritegevuse vastu võitlemise büroo, Stewart, ÜRO uimastite ja kuritegevuse vastu võitlemise büroo, 2009, lk 54 30

42 2. PEATÜKK NÕRKADE RIIKIDE ISELOOMUSTUS On jõutud laialdasele konsensusele, et riigi nõrkus tuleneb riigi institutsioonide poolt põhiteenuste osutamise kehva seisust, mille põhjuseks on kas vähene suutlikkus täita riigi põhifunktsioone või seada vajalikke prioriteete. Aafrika Alam-Sahara riigid, kelle riiklikud institutsioonid on nõrgad, kujutavad endast märkimisväärselt erinevaid sotsiaalsete, struktuuriliste ja majanduslike omaduste kogumeid. Selline eriilmelisus on vaevalt üllatav, kuna igal riigil on tulnud läbida oma sotsiaalmajanduslik ja ajalooline tee. Kuigi mõned põhjused võivad olla ühised, nagu koloniaalriikide tekkeprotsess (vt 3. peatükki), on riikide nõrkust tekitavad jõud igal riigil isesugused. Ei ole olemas ühest nõrkade riikide nimekirja, millega kõik nõus oleksid. Nagu 1. peatükis mainitud, kasutame töistel eesmärkidel järgnevas OECD koostatud aasta riikide nimekirja, kes on ebakindlas olukorras, piirnedes analüüsi Aafrika Alam-Sahara piirkonnas olevate riikidega. Antud nimekiri on kokku pandud kolmest nimekirjast: Riigi poliitika ja institutsioonide hinnangu (CPIA) alusel koostatud aasta nimekirja kaks alumist viiendikku; Brookingsi aasta nimekiri arengumaade nõrkadest riikidest ja Carleton Ülikooli [...] aasta nimekiri [...]. [See erineb] 2005., ja aasta aruannetest. [...] ÜRO Arenguabi Komitee määratlust riigi nõrkuse ja konflikti kohta kajastavad kaks lisanimekirja (riigi suutlikkuse ja õigusjärgsuse arvestus ning turvalisuse mõõtme kaasamine), mille eesmärgiks on nimekirja tugevdada. 1 Antud nimekirjas on veel viis Aafrika Alam-Sahara riiki: Ekvatoriaal-Guinea, Etioopia, Keenia, Ruanda ja Uganda, keda varem nõrgaks ei peetud. Näiteks tegid Keeniast selle rühma liikme poliitilised rahutused, mis järgnesid aasta presidendivalimistele. Teised maad on ammu nõrkade hulka arvatud vastavalt 70. aastatel esimest korda sõnastatud Maailmapanga määratlusele, samal ajal kui mõned teised sellised nagu Elevandiluurannik ja Zimbabwe on liikunud sinnapoole pikkamööda, edukusest kuni ebakindla olukorrani. 1. NÕRKADEL RIIKIDEL ON MÕNINGAID ÜHISEID JOONI 1.1 SUUTMATUS MOBILISEERIDA RIIGISISESEID RESSURSSE NING SÕLTUVUS VÄLISRESSURSSIDEST Nõrgad riigid ei suuda mobiliseerida riigisiseseid ressursse ja saada maksudest märkimisväärset rahalist tulu. Aafrika Alam-Sahara nõrkade riikide valitsuse tulud, abirahad välja arvatud, ulatuvad harva üle 20% riigi SKPst (vt tabelit 2.1). Ainult neljal riigil 29st Angola, Kongo Vabariik, São Tomé ja Príncipe ning Ekvastoriaal-Guinea on valitsuse tulu suhe SKPsse kõrge, kuid see ei tulene nende suutlikkusest makse kehtestada, vaid pigem loodusvaradega kindlustatusest, nagu nähtub tabelist OECD, 2009, lk 21. vt ka 1. peatüki joonealust märkust E U R O O P A ARENGURAPORT

43 2. peatükk Euroopa arenguaruanne 2009 Tabel 2.1. Maksustamine, riigitulud ja äritegemise kergus Aafrika Alam-Sahara nõrkades riikides Riik Valitsuse tulud (1) Maksutulu (2) kerguse aste (3) Äritegemise Angola 46,7 168 Burundi 18,6 177 Kamerun 18,8 164 Kesk-Aafrika Vabariik 10,3 6,0 180 Tšaad 20,6 175 Komoorid 12,7 155 Kongo Dem. Vabariik 14,8 6,3 181 Kongo Vabariik 42,7 8,5 178 Elevandiluurannik 19,2 14,9 161 Djibouti 153 Ekvatoriaal-Guinea 38,3 167 Eritrea 22,8 173 Etioopia 12,8 10,7 116 Gambia 21,4 130 Guinea 14,3 171 Guinea-Bissau 14,6 179 Keenia 22,2 18,3 82 Libeeria 23,6 157 Mauritaania 160 Niger 15,2 172 Nigeeria 16,0 118 Ruanda 13,6 139 São Tomé ja Príncipe 40,1 176 Sierra Leone 10,8 11,0 156 Somaalia m-ta Sudaan 147 Togo 17,0 13,9 163 Uganda 12,6 13,0 111 Zimbabwe 6,0 158 Aafrika Alam-Sahara nõrgad riigid 20,2 11,4 Aafrika Alam-Sahara tugevad riigid 25,4 22,4 Aafrika Alam-Sahara piirkond 24,5 17,7 Märkused:... tähendab andmed puuduvad ; m-ta. tähendab määramata ; (1) andmed ei sisalda abirahasid ning on a. kohta protsendina SKPst; (2) : maksutulud protsendina SKPst keskvalitsusele riiklikel eesmärkidel tehtud sundülekannete kohta, andmed on viimase aasta kohta, mille kohta on andmed saadaval; (3) andmed puudutavad aastat Allikad: IMFi (2009a) Aafrika Alam-Sahara kohta koostatud piirkondlikud väljavaated; Maailmapank (2008a), Maailma arengu näitajad 2008; Maailmapank (2009), järjestus äritegemise kerguse alusel. Gupta and Tareq (2008) väidavad, et kuigi Aafrika Alam-Sahara piirkonnas on valitsuse tulu keskmine protsent SKPst viimase 25 aasta jooksul tõusnud, on suurem osa sellest tulnud litsentsitasudest või nafta- ja kaevandusettevõtetelt saadud ettevõtte tulumaksust, samal ajal kui tulud, mis on saadud mujalt kui loodusvaradest, on aastast alates kasvanud umbes 1%. 2 Mõnes nõrgas riigis on kaubandusmaksude osakaal kogumaksudes väga suur, ulatudes Angolas ja Nigeerias üle 20%. 3 Maksutulude osas on andmeid ainult mõne riigi kohta: üheksa riigi maksu suhe SKPsse, kelle kohta on andmeid, püsib umbes 11% juures, minimaalne on 6%, mis iseloomustab Kesk-Aafrika Vabariiki ja Kongo Demokraatlikku Vabariiki: nii väikese maksubaasi juures saab vaevalt rääkida adekvaatsest riiklike kaupade pakkumisest. Siseriiklike ressursside mobiliseerimise puudumine vähendab vajadust hea valitsemistava, valitsuse raha tõhusa kasutamise ning riigi usaldusväärsuse järele. Riigil pole ka stiimulit välja töötada arengupõhiseid poliitikaid, mis võiksid majandussüsteemi tugevdada 2 Vastavalt Stümeri a. andmetele, kogus Kongo Demokraatlik Vabariik aastal kaevandussektorist maksutulusid 16.4 miljonit USD, samas kui aastal oli mineraalide väärtus umbes 1 miljard USD. Saksa Föderaalne Geoloogiliste Teaduste ja Loodusvarade Instituut väidab, et veel 1 miljardi USD väärtuses mineraale on maalt välja smugeldatud. 3 Kaubandusmaksude osa kogu maksudes on meie andmetel teada ainult mõne riigi kohta: Angola (22,2%), Keenia (8,0%), Nigeeria (22,2%) ja Uganda (9,0%). Vt Volkerinki,

44 Nõrkade riikide iseloomustus ja maksutulu tõsta. 4 Võimalik põhjus võiks olla valitseva eliidi väiksearvulisus: mida väiksearvulisem see on, seda madalamad on stiimulid osutada riiklikke teenuseid ning välja töötada kaugeleulatuvaid poliitikaid, mis võiksid avardada väljavaadet majanduskasvu tõusuks. 5 Aafrika Alam-Sahara nõrkade riikide madalate maksutulude põhjuseks võib olla nende ekstravertsus või riigivälised poliitilised ja majandussuhted (vt 3. peatükki). Nimetatud riigid on olnud ajalooliselt enamik eeskätt kolooniate ajal, kuid ka varem sõltuvad välistest tuluallikatest. Enamikul nõrkadest riikidest on abil, välisotseinvesteeringutel ja rahaühekannetel suur osakaal SKPs, mis kaugelt ületab Aafrika Alam-Sahara piirkonna keskmise, kuid selle koostis võib riikide lõikes olla isegi väga erinev (joonis 2.1). Enamike riikide peamiseks sissevooks on ametlik arenguabi. Burundi, Kongo Vabariigi, Eritrea, Guinea-Bissau, Libeeria ja Sierra Leone abi osakaal SKPs 6 on ligilähedane või suurem kui valitsuse tulude osakaal. Rahaülekanded mängivad tähtsat osa eeskätt Libeerias ja Togos. 7 Teistes riikides, nagu Ekvatoriaal-Guinea, Gambia, Mauritaania, São Tomé ja Príncipe ning Sudaan, tuleb välistulu mõnede loodusvarade ekspordist, nagu nafta ja mineraalid, ning loodusvarade otsimise eesmärgil tehtud välisotseinvesteeringutest. Nimetatud välised allikad vähendavad valitsuse stiimuleid mobiliseerida ressursse üldise maksustamise kaudu kohalike eesmärkide täitmiseks. Poliitilise eliidi jaoks võiks maksustamine (ettekavatsematult) valla päästa liikumise, millega kodanikud võtaksid valitsuse tehtud kulutuste eest vastutusele. Ekstravertsus pidurdab seda liikumist. Joonis 2.1. Välisvood (aastate lihtne keskmine) Burundi Guinea-Bissau São Tomé ja Príncipe Kongo Vabariik Gambia Sierra Leone Mauritaania Ekvatoriaal-Guinea Djibouti Uganda Ruanda Eritrea Etioopia Tšaad Niger Sudaa Togo Kongo Dem. Vabariik Guinea Nigeeria Komoorid Keenia Kesk-Aafrika Vabariik Kamerun Angola Zimbabwe Elevandiluurannik Abi ametliku arendguabi võrgust-kõik abiandjad Sissevood välisotseinvesteeringutest Väljarändajatele rahalise abi saatmine Märkus: Somaalia kohta ei ole andmeid saadaval; rahaülekannete kohta ei ole andmeid saadaval Zimbabwe, Angola, CAFi, Tšaadi, Eritrea, Djibouti ja Kongo Demokraatliku Vabariigi kohta. Allikas: OECD ja Aafrika Arengupanga koostatud Aafrika a. väljavaate läbitöötamine Euroopa arenguande jaoks. 4 Tilly, Adam ja O Connell, Välisabi moodustas a. keskmiselt 15% nõrkade riikide SKPst. Kuid mitmetes riikides moodustab see üle 20%, mis näitab väga suurt sõltuvust abist. Abivood kalduvad olema kõikuvamad kui siseriiklikud tulud ja rahaülekanded, takistades planeerimist keskpikas perspektiivis ning valitsuse kulutuste tegemise efektiivsust, nagu märgivad Gupta ja Tareq, Libeeriat ei ole joonisel näidatud, kuid tema rahaülekanded moodustavad üle 100% SKPst (107% OECD and Aafrika Arengupanga a. andmetel). Samuti tuleb märkida, et rahaülekanded on ilmselt alahinnatud, sest andmed kajastavad üksnes ametlikke rahaülekandeid. Mõned viimase aja hinnangud väidavad, et mitteametlikud rahaülekanded on väga ulatuslikud (Maailmapank, 2008b); Aafrika aasta arengunäitajates (Maailmapank, 2008b) avaldatakse arvamust, et Sudaanis võivad need moodustada 85% kõikidest rahaülekannetest ning Ghanas umbes 65%. 33 E U R O O P A ARENGURAPORT

45 2. peatükk Euroopa arenguaruanne 2009 Sellise rahastamismehhanismi peamine ülesanne seisab selles, et nõrgad riigid loodavad enamalt jaolt esmasele sektorile, mis omakorda tähendab, et nende ekspordikorv on ühekülgne ning et neid iseloomustab inimarengusse ja infrastruktuuri tehtud investeeringute nappus. Taustteave 2.1. Vase hinna tõus ja langus Zambias Elva Bova, Filosoofiadoktori kandidaat Londoni Ülikooli Idamaade ja Aafrika alaste uuringute koolis Hiina ja India äkki üles sööstnud nõudlus vase järele kergitas vase hinda USA dollarilt tonni kohta a USA dollarini a. Buum andis suure löögi Zambia majandusele seal, kus vase eksport moodustas üle 60% koguekspordist. Eksport suurenes 61 miljonilt USD aastal 600 miljonini aastal ning SKP kasv püsis keskmiselt 5,6% juures, mida mõjutasid ka välisotseinvesteeringute vood, madal inflatsioon ja tugevad makromajanduslikud põhialused aasta juulis vase hind kukkus, langedes oktoobris USA dollarini tonnilt, ning eksport vähenes aasta aprillis 270 miljoni USA dollarini, samal ajal kui SKP kasvu prognoositi aastal alla 4%. 8 Vase ekspordi suure languse tulemusena suleti terve rida kaevandusi, kaasa arvatud kaks osakonda Luanshyas, riigi suurimas kaevanduses aasta detsembriks oli vase sektoris kaotatud töökohta. 9 Taustjoonis 2.1. Zambia eksport ja vase hind ( ) USD/tonn milj. USD m m m m m m m m m m m m m m m m m m m m m m01 Eksport Vase hind Allikas: IMF-Rahvusvaheline finantsstatistika ja kaubandusstatistika juhtimine RAHALINE MÕJU Tõus ja langus võimendasid Zambia valuuta kõikumist, mille määrab peamiselt turg ning mis näitab tihedat seost vase hinnaga. Buumi ajal suurenenud kaevandatud vase eksportkogused põhjustasid valuuta tugevnemist, vähendades samal ajal abivooge, portfelli- ja välisotseinvesteeringuid aasta juulis ja novembris tugevnes Zambia kvatša nominaalväärtus 30% ning katkestas mõnede riigi suuremate mittetavapäraste artiklite ekspordi. Kõige enam kahjustas see puuvilla, tubaka ja kohvi eksporti, mille kasum langes üle 30% vaid ühe saagiaasta jooksul. 10 Vasehinna languse ajal nõrgenes valuuta kolme kuu jooksul aasta oktoobrist detsembrini 40%. Nimetatud nõrgenemist põhjustasid ka suured portfelliinvesteeringute väljavood, millest annab tunnistust Lusaka börsiindeksi langus 5% kuus. 11 Mittetavapäraste ekspordiartiklite konkurentsivõimet soosides, tõstis valuuta nõrgenemine siseriiklikke hindu. Valuuta nõrgenemise ja ülemaailmse toiduhindade tõusu tõttu tõusis inflatsioon riigis 8,5 protsendilt a. jaanuaris 16 protsendini a. detsembris. Suurimat tõusu täheldati toidu osas, mis moodustab 20% kogu riigi impordist. Zambia pank püüdis välisvaluuta müügiga valuuta nõrgenemist tasakaalustada, kuid see liigutus viis välisvaluuta reservide vähenemiseni 23% võrra ning reservide ammendumise oht on sellest ajast saadik pidevalt tõusnud IMF, Ndulo jt, Weeks jt, 2007; Weeks, 2008; Fynn ja Haggblade, 2007; Zambia Ekspordiamet, Ndulo jt, Ndulo jt,

46 Nõrkade riikide iseloomustus Taustjoonis 2.2. Vase hind ja Zambia kvatša ( ) USD/tonn m m05 Zambia kvatša/usd 2002m m m m m m m m m m m m m m m m m m m m01 Zambia kvatša Vase hind Allikas: IMF, rahvusvaheline finantsstatistika. MÕJU EELARVELE Vase ekspordi panus Zambia valitsuse eelaervesse on väike. 90. aastate keskel erastati tohutute kahjude tõttu riiklik ettevõte Zambia Ühendatud Vasekaevandused (ZCCM). Ettevõte registreeriti ajal, kui toorainehinnad olid madalad. Erastamisreformiga jagati ettevõte kuueks erinevaks üksuseks, mida kontrollisid ja juhtisid rahvusvahelised aktsiaseltsid. Zambia valitsuse osaks jäi igast üksusest 15-20%, mida kontrollis otseselt riigiettevõte ZCCM-International Holding, kuid vasebuumist nimetatud ettevõte kasu ei lõiganud, sest ta pidi ikka veel tagasi maksma 90. aastate alguses tekkinud võlgu. Kaevandusettevõtete maksud olid kuni aastani pea olematud. Ettevõtetel õnnestus salaja sõlmida Zambia valitsusega väga kasulikud lepingud (arengulepingud), mis kehtestasid väga madala litsentsitasu (0,6% 3% asemel), madalamad ekspordimaksud (15% 25% asemel), ja terve rea kontsessioonilepinguid ning maksusoodustusi, nagu 20 aastaks edasilükatavad kahjumid (Fraser ja Lungu, 2007). Kui lepingud aastal avalikustati, sundisid rahvusvahelised organisatsioonid ja kohalikud valitsusvälised organisatsioonid valitsust antud maksukorraldust üle vaatama ning aasta lõpul kehtestati uus seadus. Kuid oodatud 9-protsendilist eelarve suurenemist uute maksude arvelt ei tulnud ning rahaline tulu suurenes aastal vaid 3% (Green, 2008). Vase hinna langus aasta juulis taasalgatas vaidluse kaevandamismaksude üle ning aasta jaanuaris sõlmiti nimetatud ettevõtetega uued konsessioonilepingud. Need likvideerivad maksud suure kasumi pealt, nn windfall taxes, mis kehtestati, kui vase hind ületas teatud taseme: nimetatud maks lubab ettevõtetel ükskõik milliselt investeeringu 100% maha kanda või maha kanda ükskõik millise investeeringu maksukulumina aastal, millal vastavad kulutused tehti (Green, 2008). Vase hinna langus ja järgnev kaevanduste sulgemine on tõstatanud küsimuse, kas suurendada valitsuse osalust kaevandustes, et laiendada makromajandusliku juhtimise haaret tõusude ja languste ajal. Antud ettepanek kohtab aga kaevandusettevõtete ja Maailmapanga visa vastupanu. Nagu ütles Obiagel Ezekwesli, Maailmapanga asepresident Aafrikas: Populistlik reageerimine on öelda let s take a stake (võtame oma osa), kuid kas tahaksite riskida kapitaliga valdkonnas, kus riske saab võtta erasektor? ( ) see on valdkond, mis parema meelega jäetakse erasektori juhtida Reuters, E U R O O P A ARENGURAPORT

47 2. peatükk Euroopa arenguaruanne 2009 Taustjoonis 2.3. Kaevandamistulud Zambias ( ) ,00 miljardit Zambia kvatšat 8 000, , , ,00 Tulud Masuds Kaevandamismaksud Allikas: Maailmapank, maailma arengunäitajad, ja Zambia Maksuamet. 1.2 TOETUMINE ESMASTELE TOODETELE Enamikku nõrkadest riikidest iseloomustab keskmiselt väga madal rahvastikutihedus: 15 riigil 29st on ruutkilomeetril vähem kui 40 elanikku, samal ajal kui tugevate riikide rahvastikutihedus püsib umbes 84 elaniku juures ruutkilomeetri kohta. Ning nendes riikides elab enamik rahvastikust maapiirkondades Burundis 90% (vt tabelit 2.6). Antud protsent viitab suurele tööhõivele põllumajandusvaldkonnas. Põllumajanduse osakaal SKPs on märkimisväärne, eeskätt nendes nõrkades riikides, kes ei ole loodusvaradega kindlustatud (vt joonist 2.2). 14 Lisaks sellele on ekspordis suur põllumajandussaaduste osakaal ning põllumajandus on ikka veel eksporditulude peamiseks allikaks sellistes maades nagu Burundi, Etioopia, Gambia ja Sierra Leone. Joonis 2.2. Põllumajanduse, tööstuse ja teeninduse osakaal SKPs a. Zimbabwe Angola Burundi Uganda Kamerun Togo Kesk-Aafrika Vabariik Sudan Sierra Leone Tšaad São Tomé and Komoorid Príncipe Kongo Dem. Vabariik Rwanda Kongo Vabariik Nigeria Elevandiluurannik Niger Mauritania Djibouti Ekvatoriaal-Guinea Liberia Eritrea Kenya Guinea-Bissau Etioopia Gambia Guinea Gambia, Guinea The Guinea-Bissau Ethiopia Keenia Eritrea Equatorial Libeeria Guinea Mauritaania Djibouti Côte d Ivoire Niger Congo, Nigeeria Rep. of Congo, Dem. Ruanda Rep. of São Tomé ja Comoros Príncipe Sierra Leone Chad Central African Republic Sudaan Cameroon Togo Uganda Burundi Zimbabwe Angola 0 % 10 % 20 % 30 % 40 % 50 % 60 % 70 % 80 % 90 % 100 % Põllumajandus Tööstus Teenindus Allikas: Maailmapank, 2008a, maailma arengunäitajad, Sissetulekuid põllumajandusest on raske maksustada, vt Volkerinki,

48 Nõrkade riikide iseloomustus Aafrika Alam-Sahara nõrkades riikides on madal produktiivsus, algeline tehnoloogia, vähe osakuid ja turule pääsemine on raskendatud. Teabe puudumine, üksikute ettevõtjate laialdane võim turul ning väljaarenemata turud põhjustavad olukorda, kus nõrkade riikide turud ei toimi. 15 Ng ja Aksoyi aasta andmetel on enamik Aafrika Alam-Sahara riike toidu netoimportijad (tabel 2.2). Siia kuuluvad kõik nõrgad riigid (välja arvatud viis riiki: Kamerun, Elevandiluurannik, Keenia, Somaalia ja Sudaan), kes kannatavad valitseva alatoitluse all. 16 Mõned neist on ka nafta netoimportijad. Tabel 2.2. Toitu importivate ja eksportivate riikide nimekiri Aafrika Alam-Sahara piirkonnas Toiduimportijad (1) Angola Libeeria Benin Malawi Burundi Mali Roheneemesaared Mauritaania Kesk-Aafrika Vabariik Mauritius Tšaad Mosambiik Komoorid Niger Kongo Dem. Vabariik Nigeeria Kongo Vabariik Ruanda Ekvatoriaal-Guinea São Tomé ja Príncipe Eritrea Senegal Etioopia Seišellid Gabon Sierra Leone Gambia Tansaania Ghana Togo Guinea Uganda Guinea-Bissau Zimbabwe Lesotho Toidueksportijad Botswana Namiibia Burkina Faso Somaalia Kamerun Lõuna-Aafrika Elevandiluurannik Sudaan Keenia Svaasimaa Madagaskar Sambia Märkused: riikide nimed, kes kuuluvad nõrkade riikide töise määratluse alla, on rasvases trükis; (1) Toitu määratletakse rahvusvahelise kaubanduse klassifikaatori (SITC) Rev. 2 järgi toortoiduna, välja arvatud kõik kaubalised saadused, töödeldud toit ja mereannid; riiki peetakse toiduimportijaks, kui ekspordi ja impordi vahe on aastate keskmise suhtes negatiivne. Allikas: Ng ja Aksoyi (2008) andmete läbitöötamine Euroopa arenguaruande jaoks. Sõltuvus toiduimpordist, millega ei kaasne vähem kõikuvate mittepõllumajandussaaduste (nagu näiteks millegi tootmine) eksporti, on struktuuritegur, mis võib Aafrika Alam-Sahara riikide haavatavust suurendada. 17 See kehtib eeskätt aegadel, kui toidu hind on valdavalt kõrge, näiteks nagu aasta juunis. Tegelikult, kuigi süstemaatilisi hindamistulemusi toidu hinna tõusu mõju kohta nõrkades riikides pole saadaval, 18 on eelnevast tõendusmaterjalist näha, et nad on kõige mõjutatavamate hulgas. Enamik riike, keda peeti State of World Food Security viimases väljaandes maailma toiduga kindlustatuse olukorra kohta riikideks, kelle toiduga 15 Maailma toiduprogramm, Alatoitlus Aafrika Alam-Sahara nõrkades riikides mõjutab 35% ning tugevates riikides 23% elanikkonnast, vt 1. peatüki tabelit Sarris ja Rapsomanikis, Enamik uurimusi hõlmab riikide juhtumiuuringuid ning toidukriisi ja toiduhinnašokkide piirkondlikku ja ülemaailmset analüüsi (Wodon ja Zaman, 2008; Aksoy ja Isik-Dikmelik, 2008 Ivanic ja Martin, 2008; Dessus, 2008). 37 E U R O O P A ARENGURAPORT

49 2. peatükk Euroopa arenguaruanne 2009 kindlustatuse seis võib toidu kõrgete hindade tõttu halveneda, on Aafrika Alam-Sahara nõrgad riigid (19 riiki 26 Aafrika Alam-Sahara riigist) aasta juulis olid 18 riiki 30st, kes olid toidukriisis ja vajasid ÜRO Toidu- ja Põllumajandusorganisatsioonist välisabi, Aafrika Alam-Sahara nõrgad riigid. 20 Mõnede toiduartiklite, nagu piimatooted, teraviljad ja õli, hinnad läksid tõesti üles, 21 ning isegi siis, kui need langema hakkasid, jäid need oluliselt kõrgemaks aastate jooksul väljakujunenud hindadest. Nimetatud trend tõi kaasa suuremad impordiarved, laiendades oluliselt jooksevkonto puudujääki, ning mõjutas isegi selliseid muutujaid nagu valuutakurss, riigipanga reservi olukord ja välisvõla tase. 22 Esmaste tarbekaupade hindade paigalejäämine, mis koos tootjate ühikuhinna alanemisega tõi kaasa toiduga kauplemise paranemise pärast pikka langustrendi, mis iseloomustas enamikku toorainehindadest, tuli aga koos suurte valuutakõikumistega ja kõrgenenud ebakindlusega, piirates tootjate võimalusi krediiditurgudele ligi pääseda ja tehnoloogiatesse investeerida. Toidu hinna muutused mõjutavad vaeseid linna- ja maamajapidamisi erinevalt, sõltudes ligipääsust turgudele ning tehnoloogia ja kapitali olemasolust. Toidu hinna tõus mõjutab kõige enam maata ja naiste juhitud maamajapidamisi. 50-protsendine maisi hinna tõus Malawis, Zambias ja Ugandas suurendab toiduga kindlustamata majapidamiste arvu keskmiselt 5%. 23 Kui toidu hinnad tõusevad 50%, siis suureneb allapoole vaesuspiiri jäävate inimeste arv 3,5%. 24 Nõrkade riikide puudused tulenevad juba varasemast perioodist. Nende suutmatus tõusvate toiduhindadega toime tulla tähendab näiteks seda, et nad on väga vaesed ja ei suuda piirata tarbimist majapidamise tasandil, kuna toidule tehtavad kulutuste osakaal on kõrge ning nad on juba ennem toiduga äärmise piirini kindlustamata. Valitseb suur lootus toidu impordile ja mõningane makromajanduslik piiratus võtta tarvitusele hinna stabiliseerimise meetmeid (madal toiduga kindlustatus puhverdab varusid ja välisreservide nappust ning avaldab negatiivset survet valuutakurssidele). 1.3 KONTSENTREERITUD EKSPORT Aafrika Alam-Sahara nõrkade riikide ekspordi mitmekesistamise indeks on üle poole väiksem kui tugevatel riikidel (vt tabelit 2.3), näidates nende ekspordi suurt kontsentreerituse astet. Välja arvatud mõned erandid, ekspordivad Aafrika Alam-Sahara nõrgad riigid peamiselt esmaseid tooteid: Esmased tooted nii kütus kui muud tooted moodustasid aastal nende ekspordist keskmiselt 80%. Kütused üksi moodustasid 26,2% ekspordituludest. Mõnedes riikides, nagu Angola, Tšaad, Kongo Vabariik, Ekvatoriaal-Guinea ja Nigeeria, moodustasid tulud kütustelt üle 90% kõikidest tuludest. Oluline osa kõikidest ekspordituludest tuleb põhilistest toiduartiklitest, mida sisaldab esmaste tarbekaupade korv, keskmiselt 27%, Gambias, Guinea-Bissaus ja São Tomé ja Príncipes, koguni 80%. Teistes riikides, nagu Kongo Demokraatlik Vabariik, Guinea ja Sierra Leone, on valdavaks eksporditavaks esmaseks tarbekaubaks mineraalproduktid. Eritrea, Libeeria ja Togo on erandid, kuna nende ekspordituludest moodustasid aastal üle poole nende endi valmistatud tooted. Sihtturgude kontsentratsiooni tase on samuti kõrge: 15 Aafrika Alam-Sahara riiki teenivad rohkem kui poole oma ekspordituludest ekspordilt ühteainsasse geograafilisse piirkonda. Nimelt saavad üheksa riiki 50% oma tuludest ekspordist Euroopasse. Kolme riigi jaoks Djibouti, Togo ja Zimbabwe on valitsev Aafrika-sisene kaubandus, mis moodustab üle 50% koguekspordist (vt tabelit 2.4). 19 ÜRO Toidu- ja Põllumajandusorganisatsioon, 2008a. 20 ÜRO Toidu- ja Põllumajandusorganisatsioon, Ekspordipiirangute, maksude, kõrgete transpordikulude ja kõrgete turumarginaalide tõttu ei kandu maailma hinnamuutused alati tervenisti ega sümmeetriliselt riigisisestele turgudele üle. Riigisisestele turgudele avalduva mõju hindamiseks on oluline ka ülekandumise ajastus. Mõnel juhul on siseturu- ja maailmahindade vaheline erinevus lühiaegne, kuid enamikel juhtudel püsib kasusaamise võimalus pikka aega, millel on palju häirivamad tagajärjed. 22 ÜRO Toidu- ja Põllumajandusorganisatsioon, 2008b. 23 Sarris ja Rapsomanikis, Wodon ja Zaman,

50 Nõrkade riikide iseloomustus Tabel 2.3. Ekspordi kontsentreeritus nõrkades riikides Esmased Ekspordi mitmekseisuse tarbekaubad, Riik Eksport välja arvatud Toodetud indeks (1) (% SKPst) (2) kütus (3) Kütus (4) Põhitoit (5) Metallid (6) kaubad (7) Angola 1,1 72,7 2,0 97,5 0,1 1,8 0,4 Burundi 2,6 9,6 97,0 0,0 42,0 50,8 2,9 Kamerun 3,3 24,7 33,2 61,6 11,6 4,9 3,0 Kesk-Aafrika Vabariik 5,5 13,6 95,5 0,2 1,1 60,7 1,7 Tšaad 1,1 12,8 4,5 94,6 0,0 0,0 0,6 Komoorid 4,9 15,2 Kongo Dem. Vabariik 7,6 80,7 83,4 12,6 1,4 73,0 2,7 Kongo Vabariik 1,4 34,3 7,6 90,3 0,2 4,2 0,6 Elevandiluurannik 7,7 49,0 43,5 36,9 34,6 0,5 19,4 Djibouti 5,9 16,9 0,7 11,6 2,7 15,1 Ekvatoriaal-Guinea 1,3 88,6 1,4 94,5 0,0 0,0 3,7 Eritrea 2,1 6,4 43,6 0,0 27,5 6,2 52,0 Etioopia 4,7 14,2 93,9 0,0 70,5 6,8 6,0 Gambia 6,6 44,2 85,9 0,0 80,7 0,9 14,1 Guinea 3,2 30,1 89,4 5,5 8,8 78,0 3,1 Guinea-Bissau 1,2 27,9 82,3 0,5 80,0 0,6 17,0 Keenia 21,9 25,9 57,3 7,3 38,8 2,8 35,4 Libeeria 3,5 34,2 15,8 14,6 0,4 0,7 69,1 Mauritaania 3,9 93,1 28,3 64,7 0,0 Niger 1,4 17,4 87,4 1,5 22,6 60,1 9,8 Nigeeria 1,3 43,4 3,6 95,0 1,5 0,3 0,8 Ruanda 4,1 9,6 92,3 0,7 54,7 34,0 6,5 São Tomé ja Príncipe 3,9 13,3 95,1 0,0 91,7 0,0 4,9 Sierra Leone 7,3 23,2 90,4 0,1 9,1 80,4 7,3 Somaalia 6,6 86,4 0,2 55,0 10,3 9,1 Sudaan 1,2 10,8 87,5 5,4 3,1 1,2 Togo 9,3 41,9 45,5 0,8 20,1 11,2 51,1 Uganda 10,4 14,1 77,1 4,4 50,3 15,0 18,5 Zimbabwe 10,8 31,1 69,8 1,1 8,4 29,5 29,1 Aafrika Alam-Sahara piirkond 7,4 36,1 58,5 22,6 23,8 24,1 18,9 Aafrika Alam-Sahara nõrgad riigid 5,0 31,1 57,3 26,2 27,0 21,5 13,8 Aafrika Alam-Sahara tugevad riigid 11,1 40,3 60,2 13,3 19,0 26,6 26,4 Märkused: (1) andmed on a. kohta ja järjestuses 0-100; (2) ekspordiandmed on saadud aastate ekspordivoogude aritmeetilise keskmisena; (3) andmed on toodud protsendina kaupade koguekspordist ja puudutavad a., esmane tarbekaup sisaldab SITC 0, 1, 2, 4, 68, 667, 971; (4) andmed on toodud protsendina kaupade koguekspordist ja on a. kohta, kütus vastab SITC 3; (5) andmed on toodud protsendina kaupade koguekspordist ja on a. kohta, põhitoit sisaldab SITC 0, 22, 4; (6) andmed on toodud protsendina kaupade koguekspordist ja on a. kohta: metallid, vääriskivid ja mitterahaline kuld, sisaldavad SITC 27, 28, 68, 667, 971; (7) andmed on toodud protsendina kaupade koguekspordist ja on a. kohta, toodetud kaubad sisaldavad SITC 5-8, välja arvatud 667 ja 68. Allikas: Järgmiste dokumentide: Maailmapank (2008a), Maailma arengu näitajad 2008; OECD ja Aafrika Arengupank (2009), Aafrika majanduslikud väljavaated, 2009, ÜRO kaubandus- ja arengukonverents (UNCTAD), Statistika käsiraamat, online-andmebaas, läbitöötamine Euroopa arenguaruande jaoks. 39 E U R O O P A ARENGURAPORT

51 2. peatükk Euroopa arenguaruanne 2009 Tooted, mida nõrgad riigid väljapoole Aafrikat ekspordivad peamiselt mitmesugused kütused 25 erinevad nendest toodetest, mida nad ekspordivad piirkonnasiseselt, kuhu eksporditakse ka valmistatud tooteid. Seega on nende Aafrika-sisene eksport mitmekesisem kui eksport ülejäänud maailma. Seega võib Aafrika-sisese kaubanduse laienemine vähendada toorainehindade kõikumist ja sellest tulenevalt ka nõrkade riikide haavatavust kaubandusega seotud vapustuste poolt. Riigi nõrkuse ja ekspordi kontsentratsiooni vaheline seos võib tuleneda ressurssidega kindlustatuse astmest: Nende rohkus võib ümber kujundada ametisoleva valitsuse huvid ja käitumise, süvendades liigset toetumist loodusvaradele, piirates tootvat valdkonda ja kahjustades valitsemistava. 26 Chauvet ja Collier (2008) leiavad, et ressursside rentimine vähendab oluliselt šansse teostada jätkusuutlik kannapööre ning väljuda nõrga riigi staatusest. Ressursside rentimistulude kahekordistumine osana SKPs pikendab umbes kaks korda ka sellele kulunud aega. Veelgi enam, ekspordi mitmekesistamise madala taseme tõttu võivad nõrgad riigid kergemini nakatuda Hollandi haigusse, mis võib aset leida, kui valuuta kapitali sissevoo tõttu tugevneb, muutes ekspordi vähem konkurentsivõimeliseks. Tabel 2.4. Nõrkade riikide ekspordi sihtpunkt ja osakaal aastate keskmisena Arenenud majandus - Ameerika Arenenud majandus - Euroopa Riik Aafrika Ida-, Lõuna- ja Kagu-Aasia Lääne-Aasia Angola 1,7 41,0 0,0 39,6 11,0 Burundi 15,2 10,2 1,2 0,8 49,1 Kamerun 9,5 14,1 1,1 6,5 64,0 Kesk-Aafrika Vabariik 7,1 14,1 5,8 4,9 66,0 Tšaad 0,6 19,3 0,0 75,5 4,5 Komoorid 1,6 16,4 6,1 18,3 50,1 Kongo Vabariik 2,5 61,7 0,4 23,9 8,4 Kongo Dem. Vabariik 6,8 14,1 0,0 10,9 58,9 Elevandiluurannik 28,9 5,0 0,8 11,9 45,0 Djibouti 87,4 2,0 7,0 0,6 2,9 Ekvatoriaal-Guinea 0,2 36,2 0,2 30,9 27,4 Etioopia 9,7 11,8 11,9 6,9 40,7 Gambia 9,9 47,3 0,3 1,7 38,2 Guinea 1,9 8,6 0,0 6,3 45,4 Guinea-Bissau 17,5 70,6 7,9 3,7 Keenia 42,7 10,6 2,3 6,9 29,3 Libeeria 5,4 10,9 1,2 9,6 71,9 Mauritaania 16,8 11,5 0,6 1,5 53,1 Niger 27,4 0,7 0,1 16,2 45,9 Nigeeria 9,0 5,0 0,7 49,9 22,1 Ruanda 2,8 35,5 0,3 3,2 19,2 São Tomé ja Príncipe 4,2 7,5 3,0 1,7 79,3 Sierra Leone 2,7 3,4 0,3 10,8 78,1 Somaalia 5,0 10,4 83,3 0,2 0,7 Sudaan 3,3 61,1 7,1 1,1 3,1 Togo 64,1 13,8 0,3 0,8 15,5 Uganda 20,8 7,9 4,4 4,4 51,3 Zimbabwe 56,9 9,1 1,5 6,6 23,3 Allikas: ÜRO kaubandus- ja arengukonverents (UNCTAD), Statistika käsiraamat, online-andmebaas. 25 Kuna naftat eksporditakse peamiselt piirkonnast välja, siis jääb Aafrika-sisene nõrkade naftaeksportijate keskmine kauplemine alla naftaga mitte kauplevate eksportijate tegevusele. 26 Nimetatud mehhanismide edasist analüüsi vt 4. peatükist ja Collierilt,

52 Nõrkade riikide iseloomustus 1.4 INIMARENGU MADAL TASE Liiga väikesed riiklikud investeeringud inimarengusse kajastuvad halvasti toimivates haridus- ja tervishoiusüsteemides. Kuigi paljud nõrgad riigid on sõjalisi kulutusi vähendanud, ei ole sellega kaasnenud tervishoiu- ja haridusalaste kulude suurenemist (vt tabelit 2.5). Tabel 2.5. Riigi kulutused protsendina SKPst Riik Kulutused tervishoiule (1) Kulutused haridusele (2) Sõjalised kulutused (3) Angola 3,3 2,3 2,6 1,3 3,7 Burundi 1,1 0,7 3,5 5,1 3,4 4,7 Kamerun 0,9 1,5 3,2 3,3 1,5 1,4 Kesk-Aafrika Vabariik 1,4 1,4 2,2 1,4 1,6 1,1 Tšaad 2,0 1,3 1,6 1,9 0,9 Komoorid 2,8 1,8 3,8 Kongo Dem. Vabariik 0,2 1,6 1,9 Kongo Vabariik 1,8 0,9 7,4 1,8 1,2 Elevandiluurannik 1,2 0,9 4,6 1,3 1,5 Djibouti 4,3 5,1 3,5 8,3 5,9 4,2 Ekvatoriaal-Guinea 3,3 1,2 0,6 Eritrea 2,6 1,7 2,4 24,1 Etioopia 2,7 3,0 2,4 5,5 8,5 2,1 Gambia 1,7 2,5 3,8 2,0 1,1 0,6 Guinea 0,7 0,7 2,0 1,7 2,4 2,0 Guinea-Bissau 1,6 1,5 5,2 3,9 Keenia 2,0 2,2 6,7 7,1 2,9 1,6 Libeeria 1,4 3,6 7,2 0,8 Mauritania 2,0 1,5 4,6 2,9 3,8 3,0 Niger 1,8 2,1 3,3 3,4 1,0 Nigeeria 1,1 1,2 0,9 0,9 0,6 Ruanda 1,6 6,6 4,9 3,7 1,9 São Tomé ja Príncipe 9,1 9,0 Sierra Leone 1,1 1,7 3,8 1,4 2,1 Somaalia 1,2 1,2 Sudaan 0,5 1,4 6,0 3,5 4,4 Togo 1,5 1,5 3,6 3,1 1,6 Uganda 1,6 1,9 1,5 5,2 3,0 2,0 Zimbabwe 4,5 4,4 7,7 4,6 4,4 1,9 Aafrika Alam-Sahara piirkond 2,0 2,6 4,0 4,4 2,8 2,3 Aafrika Alam-Sahara nõrgad riigid 1,7 2,0 3,8 3,6 3,1 2,9 Aafrika Alam-Sahara tugevad riigid 2,5 3,5 4,3 5,5 2,5 1,5 Allikad: (1) Maailma Terviseorganisatsioon (WHO), 2008; (2) UNESCO Statistika Instituut, 2008; (3) Stockholmi Rahvusvaheline Rahu Teadusliku Uurimise Instituut (SIPRI), E U R O O P A ARENGURAPORT

53 2. peatükk Euroopa arenguaruanne 2009 Nagu nägime 1. peatükis, jäävad Aafrika Alam-Sahara nõrgad riigid selle tulemusena täiskasvanute kirjaoskuse poolest ülejäänud mandriosast maha: täiskasvanute kirjaoskus püsib 59% juures, võrrelduna 66%ga Aafrika Alam-Sahara ülejäänud piirkonnas (vt tabelit 1.1). Inimarengu madalat taset kinnitab ka alla viie aastaste laste suremus, mis püsib nõrkades riikides 138 surma juures elussünni kohta, mis on palju kõrgem kui Aafrika Alam-Sahara muude riikide keskmine 98. Haridusse ja tervishoidu tehtavate investeeringute nappus ei põhjusta mitte ainult inimarengu madalat taset, vaid põhjustab ka erinevust määras, mil see naisi ja mehi mõjutab. Sooline ebavõrdsus on nõrkades riikides suurem kui ülejäänud Aafrika Alam-Sahara piirkonnas, kuna riiklike institutsioonide nõrkus võib avaldada negatiivselt mõju naiste olukorrale. Inimarengu indeksi ja soolise arengu indeksi vahe mis väljendab soolist ebavõrdsust on Aafrika Alam-Sahara nõrkades riikides keskmiselt ligi kaks korda suurem kui tugevates riikides. 27 Vahe oleks arvatavasti veelgi suurem, kuna kahe riigi, Somaalia ja Sudaani kohta andmed puuduvad. Oletatavasti iseloomustavad neidki viletsad tulemused soolise võrdsuse alal. Tervishoiuvaldkonna napp riiklik rahastamine põhjustab sünniga seotud suremuse suurenemist, mis on palju kõrgem kui tugevates riikides (vt tabelit 1.1). Kui avalike teenuste osutamist piisavalt ei rahastata, siis satub löögi alla kogu rahvastik ning meeste ja naiste ebavõrdsus suureneb veelgi. Viljakus on nõrkades riikides suurem ning väheneb aeglasemalt kui tugevates riikides (vt tabelit 2.6). Viljakusel on suur tähtsus, sest paljulapselised perekonnad ei suuda ilmselt endale koolituskulusid lubada. Teisest küljest võivad perekonnad, kus on vähem lapsi, suuta oma lastele paremat haridust anda. 27 ÜRO aasta arenguprogrammi läbitöötamine Euroopa arenguaruande jaoks. 42

54 Nõrkade riikide iseloomustus Tabel 2.6. Rahvastik Riik Rahvastiku tihedus (1) 0-14 aastaste osakaal rahvastikus (2) Maaelanikkonna osakaal (3) aastate keskmine koguviljakus (3) keskminee aastate (3) Sünnitanud naiste jagunemine (4) harimatu algharidus keskharidus kõrgharidus Angola 13 46,5 46,0 7,2 6,7 Burundi ,0 89,7 6,8 6,8 Kamerun 39 41,2 44,5 6,4 5,0 24,5 43,0 32,2 0,3 Kesk-Aafrika Vabariik 7 43,0 61,8 5,8 4,9 71,8 21,4 6,6 0,2 Tšaad 8 47,3 74,2 6,7 6,4 Komoorid ,0 62,3 7,2 4,0 Kongo Dem. Vabariik 27 47,3 67,3 6,6 6,7 Kongo Vabariik 11 47,1 39,4 6,3 5,6 Elevandiluurannik 59 41,9 54,6 7,4 5,0 Djibouti 35 Ekvatoriaal-Guinea 18 44,4 60,9 5,7 5,9 Eritrea 46 44,8 80,2 6,5 5,5 Etioopia 77 44,5 83,7 6,3 5,5 73,6 20,4 5,6 0,3 Gambia ,1 45,3 6,5 4,7 Guinea 37 43,7 66,5 6,9 5,7 79,4 12,3 8,0 0,2 Guinea-Bissau 59 47,5 70,3 7,1 7,1 Keenia 64 42,8 79,0 7,5 5,0 10,3 70,2 18,3 1,2 Libeeria 37 47,1 41,2 6,9 6,8 Mauritaania 3 43,0 59,4 6,4 5,8 Niger 11 49,0 83,0 8,2 7,9 86,9 10,1 3,0 0,0 Nigearia ,3 51,0 6,9 5,7 53,7 21,0 24,0 1,3 Ruanda ,5 79,8 8,5 5,9 24,4 69,9 5,4 0,3 São Tomé ja Príncipe ,5 41,2 6,4 4,0 Sierra Leone 80 42,8 58,6 6,5 6,5 Somaalia 13 44,1 64,3 7,2 6,4 Sudaan 16 39,2 58,3 6,5 4,4 Togo ,5 59,2 7,0 5,3 Uganda ,5 87,3 7,1 7,1 12,1 68,0 18,0 1,9 Zimbabwe 34 40,0 63,6 7,1 3,6 Aafrika Alam-Sahara piirkond 87 43,0 62,1 6,6 5,2 Aafrika Alam-Sahara nõrgad riigid 86 44,1 63,3 6,8 5,7 Aafrika Alam-Sahara tugevad riigid 84 41,1 60,2 6,3 4,5 Märkused: tähendab, et andmed puuduvad; (1) isikut km³ kohta, andmed on 2006.a. kohta; (2) andmed on a. kohta; (4) viimane aasta, mille kohta on andmeid. Allikad: (1),(2) ja (3) Maailmapank (2008a), Maailma arengunäitajad 2008; (4) Maailmapank, demograafilised ja tervishoiualased uurimused mitmete aastate ja riikide kohta. 43 E U R O O P A ARENGURAPORT

55 2. peatükk Euroopa arenguaruanne PEHME JA KÕVA INFRASTRUKTUURI PUUDULIKKUS Vähearenenud füüsiline infrastruktuur on veel üheks Aafrika Alam-Sahara riike iseloomustavaks ühiseks jooneks. Nõrkadel riikidel on ainult 8 meetrit sillutatud maanteed ruutkilomeetri kohta, tugevatel riikidel 18 (tabel 2.7). Tabel 2.7. Infrastruktuur ja geograafiline iseloomustus Loodusvarade poolest rikkad (3) Inimeste osakaal, kellel ei ole parandatud kvaliteediga veevarudele ligipääsu (4) Sillutatud Maaga Riik teede tihedus (1) Mobiilsideliinid ümbritsetud Angoola 4,3 29,1 jah 49 ei 3 Maapiiride arv Burundi 46,2 2,9 ei 29 jah 3 Kamerun 10,5 24,5 jah 30 ei 6 Kesk-aafrika Vabariik 0,0 3,0 ei 34 jah 5 Tšaad 0,2 8,5 jah 52 jah 5 Komoorid 361,7 4,8 ei 15 ei 0 Kongo Dem. Vabariik 1,2 34,2 ei 29 jah 9 Kongo Vabariik 2,5 10,5 jah 54 ei 4 Elevandiluurannik 20,1 36,6 jah 19 ei 5 Djibouti 5,3 ei 8 ei 3 Ekvatoriaaal-Guinea 0,0 43,4 jah 57 ei 2 Eritrea 7,4 1,7 ei 40 ei 3 Etioopia 4,5 1,5 ei 58 jah 5 Gambia 64,0 46,8 ei 14 ei 1 Guinea 17,7 21,3 jah 30 ei 6 Guinea-Bissau 26,7 17,5 ei 43 ei 2 Keenia 15,4 30,2 ei 43 ei 5 Libeeria 5,9 15,0 ei 36 ei 3 Mauritaania 0,8 41,6 ei 40 ei 4 Niger 3,0 6,3 ei 58 jah 7 Nigeeria 31,4 27,3 jah 53 ei 3 Ruanda 101,0 6,5 ei 35 jah 4 São Tomé ja Príncipe 227,0 19,1 jah 14 ei 0 Sierra Leone 12,6 13,2 jah 47 ei 2 Somaalia 4,1 6,9 ei 71 ei 3 Sudaan 1,7 21,3 jah 30 ei 8 Togo 41,8 18,1 ei 41 ei 3 Uganda 67,5 13,6 ei 36 jah 5 Zimbabwe 47,3 9,2 ei 19 jah 4 Aafrika Alam-Sahara piirkond 11,4 25,7 Aafrika Alam-Sahara nõrgad riigid 7,8 17,9 Aafrika Alam-Sahara tugevad riigid 18,5 36,9 Märkused: tähendab, et andmed puuduvad; (1) meetrit sillutatud maanteed km³ kohta, andmed on viimase aasta kohta, mille kohta on andmed saadaval; (2) telefoniliinide arv 1000 in. kohta, andmed on a. kohta; (3) riik liigitatakse ressurssiderikkaks, kui esmaste toorainete rent (nafta ja mitte nafta) on üle 10% SKPst; (4) andmed on a. kohta; (5) IMFi klassifikatsioon. Allikad: (1) Maailmapank (2008a), maailma arengunäitajad, 2008; (2),(3) ja (5) IMF, (2009a) Aafrika Alam-Sahara piirkonna majanduslik ülevaade 2009; (4) Inimarengu indeksid statistiline kohandamine,

56 Nõrkade riikide iseloomustus Ebausaldusväärne maanteede infrastruktuur 28 takistab sidet ja transporti keskuse ja äärealade vahel, mis süvendab veelgi tendentsi suunata kulutused linnadesse ja võib ohustada piirkondliku integreerimise motivatsiooni. Viimasel paaril aastal on Hiina tugevalt investeerinud Aafrika infrastruktuuri, eeskätt nõrkades riikides, et parandada loodusvarade kvaliteeti ja ka nendele ligipääsu. Hiina investeerimisprojektid, mis on seotud tema abiprogrammidega, ehitavad kiiresti ümber sadamaid, tamme ja maanteid konfliktijärgsetes riikides, nagu Angola ja Kongo Demokraatlik Vabariik. 29 Kuid ilma investeeringuteta pehmesse infrastruktuuri poliitikatesse ja määrustesse ning piiriprotseduuridesse ja tollikorraldusse jäävad transpordikulud jätkuvalt nõrkadele riikidele probleemiks. Aafrika Alam-Sahara riigid jäävad maha ka telekommunikatsiooni poolest. Paiksete telefoniliinide arendamine on viimasel 10 aastal soikunud, samal ajal kui mobiiltelefonide omanike arv on kiiresti kasvanud. Seega on need riigid võtnud suuna paikselt ühenduselt mobiilsele ühendusele, 30 kuna mobiilsideliinid nõuavad vähem algseid investeeringuid, mida üldreeglina toetavad välisettevõtted. Vaatamata nimetatud muutustele, on mobiilsideliinide arv 1000 elaniku kohta poole väiksem kui tugevates riikides (vt tabelit 2.7) ning internetti kasutab alla 3% rahvastikust, Aafrikas on see protsent 4,2, maailmas Loetletud ühised jooned suutmatus mobiliseerida siseriiklikke ressursse ja sõltuvus välisressurssidest, inimkapitali madal areng, puudulik infrastruktuur ning toetumine esmastele toodetele ja kontsentreeritud ekspordile võimaldavad kindlaks määrata riikide rühma, kes on ebakindlas olukorras. Kuigi ka teistes mõõtmetes on nõrkade riikide vahel suuri erinevusi. 2. NÕRKADES RIIKIDES ON PALJU ERIPÄRAST Aafrika Alam-Sahara hiljutise majandusliku kasvu perioodil võis Angola majanduse kasvumäära hinnata kahekohalise numbriga, samal ajal kui Zimbabwe majanduskasv aeglustus. Aga Zimbabwes on kirjaoskuse määr kõrge ning väikelaste suremus madal, vastupidiselt Angolale, kus on vähene kirjaoskus ja suur laste suremus (vt tabelit 1.1). Mitmed näitajad viitavad nõrkade riikide vahelistele erinevustele. Näiteks on majanduskasvu näitajad alates 90. aastate keskpaigast kogu mandril tõusnud. Antud suundumust kajastas nõrkade riikide rühm tervikuna: ajavahemikul kasvas nende majandus 4% aastas. Loodusvarade poolest rikaste nõrkade riikide majandus kasvas 6,3% aastas (2002. aastal 10% ja aastal 8,5%) (joonis 2.3). Teistes nõrkades riikides, kes pole loodusvarade poolest rikkad, kasvas majandus 2,3% aastas. Riikide kasvumäärad erinevad oluliselt ka aastate lõikes ja keskmiste näitajate poolest. 32 Joonis 2.3. Nõrkade riikide, loodusvarade poolest rikaste ja loodusvarade poolest vaeste riikide tegelik SKP kasv aastatel % Non resource iloodusvarade poolest vaesed riigid Loodusvarade poolest rikkad riigid Nõrgad riigid Allikas: IMFi Maailma majanduse väljavaadete (2009b) kriis ja taastumine, a. aprill, läbitöötamine Euroopa arenguaruande jaoks. 28 Transpordikulud Aafrikas on 136% kõrgemad kui muudes piirkondades, erinedes suuresti nii riikide kui toodete lõikes. Veelgi kõrgemad on need ilmselt Ugandas, kus teise aastatuhande alguses oli ekspordi efektiivne maksustamise määr transpordikulude tõttu 40%, [...] palju kõrgem kui AKV riikide keskmine 15% (ÜRO kaubandus- ja arengukonverents, 2009, lk 38). 29 Vt 6. peatüki taustteavet 6.2 Kas Hiina täidab lünga? Stümeri, 2008, järgi ehitab Hiina Kongo Demokraatlikus Vabariigis infrastruktuuri, mis sisaldab miili maanteid, miili raudteid, 32 haiglat, 145 tervisekeskust ja kaht ülikooli 6 miljardi USD väärtuses, vastutasuks vase ja koobalti imporditulude eest, lk Vt Rahvusvahelise Telekommunikatsiooni Liidu a. andmeid. Tuleb märkida, et mobiiltelefonide arv on kõige enam suurenenud Nigeerias, kus on 11 miljonit mobiilsideliini, kuid ka Keenias ja Elevandiluurannikul on neid palju. 31 Vt Rahvusvahelise Telekommunikatsiooni Liidu a. andmeid. 32 Vt IMFi andmeid, 2009a. 45 E U R O O P A ARENGURAPORT

57 2. peatükk Euroopa arenguaruanne 2009 Tegelik sissetulek inimese kohta, mis oli aastal Aafrika Alam-Sahara nõrkades riikides keskmiselt 600 USD, hõlmab vahemikku 100 USD Kongo Demokraatlikus Vabariigis kuni USD Ekvatoriaal-Guineas. Nende kahe äärmuse vaheline suhe Aafrika Alam-Sahara nõrkade riikide rühmas ei jää maha selle rühma keskmise ja OECD liikmesriikide keskmise vahelisest suhtest ning on küllaltki kõnekas näide nõrkade riikide rühmasisesest eriilmelisusest. Kuid SKP ja SKP inimese kohta ei ole ainsad mõõtmed, mida uurida. Tähtis on arvestada lisaaspekte, et saada majanduslikust ja sotsiaalsest olukorrast ning jätkusuutlikkusest parem ülevaade ja võtta tarvitusele kohased poliitilised meetmed. 33 Näiteks sisaldavad inimarengu indeksi komponendid tähtsaid eriilmelisuse aspekte. Eeldatav eluiga sünnimomendil on Alam-Sahara piirkonna lõikes väga varieeruv: São Tomé ja Príncipes eeldatakse, et inimesed elavad sünnimomendist alates üle 60 aasta, mis on kooskõlas arengumaade keskmisega kuid Mauritaania ja Zimbabwe elanike eeldatav eluiga on umbes 40 aastat. Nõrkade riikide kui terve rühma keskmine eeldatav eluiga ei erine oluliselt tugevate riikide keskmisest eeldatavast elueast. 34 Tabel 2.8. Makromajanduslik iseloomustus Riik Välisvõlg, % SKPst (1) Impordi kuude arv, milleks on reserved olemas (2) SKP valdkondade lõikes (3) Põllumajandus Tööstus Tootmine Teenused Tegelik SKP inimese kohta (4) Angola 9,9 5,1 8,9 69,7 4,3 21, Burundi 150,5 4,5 54,0 19,0 27,0 113 Kamerun 4,9 5,4 19,9 33,2 18,1 46,9 687 Kesk-Aafrika Vabariik 55,6 2,5 55,8 15,5 7,5 28,7 223 Tšaad 12,0 8,3 20,5 54,8 5,3 24,7 410 Komoorid 61,2 7,3 45,2 11,8 4,2 366 Kongo Dem. Vabariik 52,3 0,9 45,7 27,7 6,5 26,6 101 Kongo Vabariik 122,6 4,0 4,2 73,5 4,9 22, Elevandiluurannik 53,7 3,6 22,7 26,3 18,3 51,0 528 Djibouti 4,0 17,0 79,0 Ekvatoriaal-Guinea 1,1 12,1 2,7 94,3 8,6 3, Eritrea 66,2-2,2 17,5 23,0 8,7 59,5 162 Etioopia 11,3 1,8 47,3 13,5 5,3 39,2 180 Gambia 46,0 5,1 29,0 15,0 56,0 383 Guinea 77,6 1,1 12,9 37,5 3,7 49,6 515 Guinea-Bissau 257,0 8,0 61,8 11,5 7,2 26,8 141 Keenia 18,8 4,1 27,1 18,8 11,5 54,1 485 Libeeria 571,8-6,0 54,0 19,0 27,0 134 Mauritaania 13,1 47,8 39,1 Niger 16,0 5,6 41,0 17,0 43,0 190 Nigeeria 2,4 12,1 33,0 39,0 28,0 626 Ruanda 16,8 7,0 41,0 21,2 8,5 37,8 315 São Tomé ja Príncipe 105,8 4,9 17,0 21,0 63,0 783 Sierra Leone 17,7 5,5 46,4 25,0 28,6 247 Somaalia Sudaan 32,3 28,5 6,2 39,2 Togo 85,1 5,3 44,0 24,0 32,0 222 Uganda 12,3 9,2 32,3 18,4 9,1 49,2 352 Zimbabwe 20,1 0,9 19,0 24,0 57,0 Aafrika Alam-Sahara piirkond 50,2 5,0 26,0 30,1 10,6 43, Aafrika Alam-Sahara nõrgad riigid 73,9 4,6 30,4 30,3 8,1 39,2 601 Aafrika Alam-Sahara tugevad riigid 18,9 5,4 19,7 29,4 12,9 50, Märkused: tähendab, et andmed puuduvad; (1) ja (2) andmed on 2007.a. kohta; (3) andmed on a. kohta, välja arvatud Niger (2003) ja Burundi, Togo ja Zimbabwe (2005); (4) andmed on a. kohta. Allikad: (1) OECD ja Aafrika Arengupank (2009), Aafrika majanduslikud väljavaated 2009; (2) ja (4) IMF (2009a), Riirkondlik majanduslik väljavaade Aafrika Alam-Sahara 2009; (3) Maailmapank (2008a), Maailma arengunäitajad Fitoussi jt, Vt 1. peatüki tabelit

58 Nõrkade riikide iseloomustus Üle 70% kõikidest välisotseinvesteeringutest Aafrika Alam-Sahara nõrkadesse riikidesse läksid ajavahemikul ainult viide riiki: Angola, Tšaad, Ekvatoriaal-Guinea, Nigeeria ja Sudaan kõik loodusvaradega hästi varustatud. 35 Peamiste makromajanduslike muutujate kohta ei ole olemas ühest toimimismalli. Mõnedel nõrkadel riikidel on väga väikesed välisvaluutareservid (mis katavad impordikulud vähemaks kui 90 päevaks) aasta aprillis oli Etioopial, Guineal ja Zimbabwel reserve kuuajalisteks impordikuludeks, samal ajal kui naftaeksportijatel olid poole aasta reservid. Puudulikud reservid muudavad need riigid välistele vapustustele vastuvõtlikumaks. Ning lõpuks puuduvad neil reservid, selleks et laiendada tootmist ning mitmekesistada majandust. Ka pole nende välisvõlg ühesugune. 37 Tänu suurtele tuludele on naftaeksportijad välisvõlga vaos hoidnud ning võlg on kontrolli all. Näiteks võla suhe kogu rahvuslikku sissetulekusse ning koguvõlg kaupade ekspordi ja teenuste kohta on Angolas ja Sudaanis aastast saadik oluliselt paranenud. 38 Ressursside poolest vaestel riikidel, nagu Libeeria ja Guinea-Bissau, on suur võlakoorem, mis ohustab nende tulevast arengut. Makromajanduslikke näitajaid ja nende muutumist võib kasutada riigi majandusliku haavatavuse indeksi 39 väljaarvutamisel. Tabel 2.9. Üldine haavatavuse tase Järjestus Riik Naudé (2009) Aafrika Arengupank Euroopa Komisjoni arengu peadirektoraat Angola kõrge kõrge madal Burundi kõrge väga kõrge keskmine Kamerun keskmine madal madal Kesk-Aarfika Vabariik madal kõrge kõrge Tšaad keskmine mõõdukas madal Komoorid madal m-ta keskmine Kongo Dem. Vabariik kõrge kõrge kõrge Kongo Vabariik madal m-ta madal Elevandiluurannik kõrge kõrge keskmine Djibouti m-ta m-ta kõrge Ekvatoriaal-Guinea madal madal madal Eritrea madal väga kõrge keskmine Etioopia madal mõõdukas keskmine Gambia madal kõrge kõrge Guinea keskmine m-ta keskmine Guinea-Bissau keskmine mõõdukas keskmine Keeniya keskmine kõrge keskmine Libeeria kõrge kõrge kõrge Mauritaania m-ta m-ta kõrge Niger madal väga kõrge keskmine Nigeeria kõrge kõrge madal Ruanda madal kõrge keskmine São Tomé ja Príncipe keskmine kõrge kõrge Sierra Leone madal kõrge keskmine Somaalia m-ta m-ta m-ta Togo keskmine väga kõrge keskmine Uganda madal madal keskmine Zimbabwe m-ta m-ta kõrge Märkused: m-ta tähendab määramata ; järjestamine haavatavuse alusel on süntees riigi välisest ja majanduslikust positsioonist ning ekspordikorvi mitmekesisuse määrast. Allikas: Naudé (2009) ja Euroopa Komisjoni arengu peadirektoraat, isiklik kommunikatsioon 35 OECD, Aafrika Alam-Sahara nõrkadel riikidel on reserve keskmiselt 5,2 kuuks, tugevatel riikidel 5,0 kuuks. Seega pole kahe rühma vahel olulist vahet, kuigi esineb rühmasiseseid erinevusi. 37 Aafrika Alam-Sahara nõrkade riikide ametlik võlg on 73,9% SKPst. Sel ajal kui nõrkade riikide võlg on 73,9% SKPst, püsib tugevate riikide võlg 18,9%, juures jälle pole kahe rühma vahel vahet. 38 Reisen, Majanduslik haavatavus on ainult üks riigi haavatavuse aspekt, sest majanduslikud tegurid on üheks aspektiks paljudest. Kuid majanduslikel teguritel on see eelis, et neid saab kergemini mõõta kui sotsiaalseid aspekte. Struktuurset haavatavust, mis sisaldab selliseid elemente nagu poliitiline ebastabiilsus, mittetoimivad institutsioonid ja konfliktid, käsitletakse 5. peatükis. Nõrkades riikides on need elemendid domineerivad, kuid tõsiste mõõtmisprobleemide tõttu on neid raske hinnata. Tabelis 2.9 tuuakse majandusliku haavatavuse näitajad ainult ebakindlas situatsioonis olevate riikide kohta; Alleni ja Giovannetti taustdokumendis, 2009, kd. 1b, tuuakse ära täielik nimekiri, milles on kõik Aafrika Alam-Sahara rigid, kelle kohta on andmed olemas. Järjestust ei ole selliste riikide kohta nagu Somaalia, kes oli ainult üks majandusindeksi komponent. 47 E U R O O P A ARENGURAPORT

59 2. peatükk Euroopa arenguaruanne 2009 Riigid on majanduslikult haavatavad, kui nad on väliste vapustuste suhtes eriti tundlikud. Seega hindame järgnevalt vastuvõtlikkust vapustustele ja reageerimissuutlikkust. Tahame kontrollida, kas nõrgad riigid vastavalt ootustele on haavatavamad vapustuste poolt kui teised Alam-Sahara riigid. Koos Naudé iga (2009) arvestame mitmekesisust, välisvõlga, majanduse avatust, piiriüleseid kohustusi, kapitali suhet riskiga kaalutud varadesse, ja erasektori suhet laenukasvu. 40 Täpsemalt analüüsime iga nõrga riigi, kelle kohta on andmeid (seega v.a Mauritaania, Somaalia, Sudaan ja Zimbabwe), järgmisi parameetreid: avatus, mõõdetud ekspordi osakaaluna SKPs. ekspordi kontsentreeritus, mõõdetud Herfindal-Hirschmani indeksina: mida mitmekesisem on ekspordikorv, seda väiksem on riigi haavatavus. välisvõlgnevus, mõõdetud välisvõla osakaaluna SKPs. normkapitali suhe riskiga kaalutud varadesse. piiriülesed kohustused. laenukasvu suhe erasektorisse. Arvutame riikide järjestust lihtsa keskmisena, et vältida moonutusi. Reastame kõik Alam-Sahara riigid nõrgad ja tugevad vastavalt kriteeriumile, kus koht tagapool tähendab seda, et haavatavus on madal, ja koht eespool seda, et haavatavus on kõrge. Siis jagame riigid kolmeks umbes võrdseks rühmaks madalast kõrgeni (tabel 2.9). Meie töömääratluse järgi jagatakse ebakindlas olukorras olevad riigid võrdselt kolme rühma vahel KOKKUVÕTTEKS Riigi funktsioonide võtmerolli inim- ja majandusarengus peegeldavad mõned antud peatükis analüüsitud nõrkade riikide ühised jooned. Vähene suutlikkus mobiliseerida siseriiklikke ressursse ja edendada majanduse mitmekesistamist ning liikuda väärtusahelas ülespoole, suur sõltuvus välistest rahalistest ressurssidest, inimkapitali madal tase ning vähearenenud ja sisemiselt ühendamata infrastruktuuride püsimine - kõik need annavad tunnistust riigi nõrkusest. Peale nende ühiste omaduste on aga palju eripärast, mis tuleneb nende riikide ajaloost, erinevast kindlustatuse astmest, geograafiast, etnilisest ja religioossest ühtekuuluvusest. Nõrkade riikide rühmas on väga erinevaid tulemusi ja haavatavuse astmeid. Riigi nõrkuse mitmesugused jooned nii sarnasused kui erinevused moodustavad omavahel erinevaid kombinatsioone ja pealegi muutuvad aja jooksul. Seega on nõrkade riikide liigitamine, isegi alagruppidesse, raske, sest see sisaldab rohkesti subjektiivseid hinnanguid. 40 Guillamont ja Guillaumont Jeanneney (2009) käsitlevad struktuurilist haavatavust, kasutades majandusliku haavatavuse indeksit, mis ühendab vastuvõtlikkuse vapustustele rahvastiku suurus, kaugus maailmaturust, kaubaekspordi kontsentreeritus ning lisaväärtuse osakaal põllumajanduses, metsanduses ja kalanduses ja vapustuse enda ulatuse. Aafrika Arengupank (2009) kasutab struktuurilisi makromajanduslikke tegureid, nagu vähenevad reserved, väisosaluse suur kontsentratsioon pangandussüsteemis, inflatsiooniootused ning SKP kasvu aeglustumine, kaubandustingimused ja jooksevkonto. Euroopa Komisjoni arengu peadirektoraat kasutab kolme liiki muutujaid: sõltuvus ekspordituludest; sõltuvus välistest rahavoogudest ja reageerimissuutlikkus. 41 Aafrika Arengupanga ja Euroopa Komisjoni arengu peadirektoraadi järjestused on sarnased. Nõrgad riigid jagunevad erinevate rühmade vahel, isegi kui riikide haavatavuse astme järjestuse aluseks olevad muutujad on mõnevõrra erinevad. 48

60 3. PEATÜKK RIIKIDE NÕRKUSE AJALOOLISED JUURED Käesolevas peatükis püütakse välja selgitada, kas Aafrika Alam-Sahara piirkonna riikide nõrkusel on ühesugused põhjused, sest ükskõik millised teoreetilised arutlused riigi nõrkuse määratlemise ja mõõtmise üle ei suuda ümber lükata fakti, 1 et Aafrika Alam-Sahara riigid on alati olnud nõrkade riikide rühmas enamuses. Institutsioonide arengu mitmekesisus antud piirkonnas lubab oletada, et riikide nõrkuse ühised ajaloolised juured ei saa käsitleda isoleeritult, vaid seoses igale riigile eriomase dünaamikaga. Antud peatükis ei anta üksikasjalikku ülevaadet teguritest, mis muudavad üksikud Aafrika Alam-Sahara piirkonna riigid nõrgaks, ega esitata mingit alternatiivi kohaliku konteksti põhjalikule analüüsile. Sellegipoolest pakutakse tulemusliku välistegevuse variante ebakindlas olukorras. Kisklemine Aafrika pärast, mida alustasid Euroopa riigid 19. sajandi lõpul, võib olla paljusid Aafrika Alam-Sahara riike räsinud nõrkuse loomulik ajalooline põhjus. See ajaloosündmus põhjustas kannatusi enamikule selle piirkonna riikidest ning koloniseerimisel on olnud pikaajalised tagajärjed institutsioonide arengule antud perioodil. 2 Kui ka sellistes riikides nagu Etioopia ja Libeeria, mida kisklemised Aafrika pärast ei puudutanud, võivad riiklikud institutsioonid olla nõrgad, siis võib põhjus olla selles, et Euroopa kolonialism vältis tugevamaid struktuure antud piirkonnas. Kuigi koloniseerimine tähistas piirkonna ajaloos veelahet, toimus see kõik vaid lühikese aja jooksul. Seega uuritakse käesolevas peatükis ka võimalust, mida pakub Herbst (2000), et riikide nõrkus on seotud antud piirkonda iseloomustavate joontega, millel on isegi veel sügavamad juured ning mis on raskendanud ning ikka veel raskendavad selliste institutsioonide arengut, mis viiksid õigusjärgse ja toimiva riigi ülesehitamiseni. See aga ei vähenda kolonialismi osatähtsust postkoloniaalsete riikide institutsioonide arengus. Kuid laiemalt võttes on ta selle raamistikuks. 3 Kaklus Aafrika pärast ei toimunud institutsioonilises vaakumis. Koloniaalriikide moodustamine mõjutas enne koloniseerimist eksisteerinud institutsioonide struktuuri nendes riikides, kelle vastupanuvõime oli nõrk nad ei suutnud sellistena püsida ja lasid end kolonialismil olulisel määral mõjutada. 1. ERIOMASED LIIKUMAPANEVAD JÕUD JA ÜHISED PEAMISED TEGURIDS Aafrika Alam-Sahara riikidel on mõned erilised ühised sümptomid, kuid polegi palju muud, peale sümptomite, milles riikide nõrkus seisneks: vaesus, ebaturvalisus, konfliktidele avatus, korruptsioon. 4 Alahindamata riikide nõrkuse piirkondlikku mõõdet, määravad riigi nõrkuse kõige tõenäolisemalt ära ikkagi igale riigile eriomased tegurid, mis annavad nõrkade riikide rühmale eriilmelisuse, mida on kirjeldatud 2. peatükis. Sügava arusaamiseni põhjustest, mis viisid riigi allakäiguni, mille jooksul institutsioonide suutlikkus ja õigusjärgsus aina vähenesid, saab vaevalt jõuda analüüsidega, mille eesmärgiks on laiapõhjalised järeldused. Siiski viitab nõrkade riikide geograafiline kobaratesse koondumine mõningatele ühistele piirkondlikele teguritele, mis ilmselt koos riigile eriomaste teguritega põhjustasidki riiklike institutsioonide nõrkust. Kui saame usutavalt välja selgitada ühised tegurid, mis määrasid riigi nõrkuse tekke ja püsimise, siis oleks see alus laiemale analüütilisele raamistikule, mis aitaks mõista riigile eriomaste tegurite olulisust. Enamik arutelusid riikide nõrkuse üle nii ülikoolides kui arenguühiskonnas ei käsitle riikide nõrkuse ajaloolisi juuri. Kuid riigi nõrkuse ajaloolise mõõte esiplaanile toomine võib muuta tõhusamaks ja usutavamaks Euroopa tegevuse riigi ülesehitamise toetamisel. Euroopa võib vaevalt oodata, et tema tegevust võetakse neutraalse või lihtsalt arenguabina, kuna arvamus, et Euroopa on riiklike institutsioonide nõrkuses süüdi, on kogu Aafrika Alam-Sahara piirkonnas laialt levinud. Mõned autorid on tegelikult väitnud, et selline tegevus on vaid vana tsiviliseerimismissiooni üks variant, mis toetas Euroopa kolonialismi, kui Aafrika pärast lahinguid peeti. 5 Seega on Euroopa riikide rolli põhjalik analüüs riikide ülesehitamiseks pakutava Euroopa tulemusliku abi eeltingimuseks. 1 Bertoli ja Ticci, Nt Acemoglu jt, 2001; Lange, 2004; Angeles ja Neanidis, Nagu Robinson (2002) täheldab, on erinevate ajalooliste sündmuste hindamine lahendamata empiiriline probleem. 4 Briscoe, 2008, lk 7. 5 Paris, E U R O O P A ARENGURAPORT

61 3. peatükk Euroopa arenguaruanne KAS RIIKIDE NÕRKUS ON KOLONIAALPÄRAND? Euroopa riigid kes on sajandite jooksul olnud Aafrika rannikul asuvate kindluste valdajateks saavutasid mõne aastakümne jooksul 19. sajandi lõpust ja 20. sajandi alguseni poliitilise kontrolli suurema osa üle Aafrika Alam-Sahara piirkonnast. Kolonialism jättis jälje Aafrika ajalukku, kuigi vähem kui sajand on möödunud Berliini konverentsist, millega tähistati Portugali kolooniate iseseisvumist möödunud sajandi 70. aastate keskel. On vaja vähemalt kolme elementi, mis toetaksid väidet, et riikide nõrkus on Aafrika koloniaalpärand. Peame kindlaks määrama koloniaalriikide ja nende moodustamise protsessi kõige iseloomulikumad jooned, mis sarnanevad nõrkade riiklike institutsioonide iseloomulikele joontele. Kui sarnasus on tuvastatud, peame mõistma, miks poliitiline sõltumatus endistest koloniaalvõimudest neid institutsioonilisi jooni ei likvideerinud ega isegi oluliselt ei muutnud. Seejärel peame kirjeldama tegureid, mis aitasid neil postkoloniaalsetes riikides püsima jääda, kuna üle poole sajandi on möödunud aastast, kui Kullarannik sai Ühendkuningriigi alt vabaks, rajades seega teed Aafrika Alam-Sahara dekoloniseerimisele. 3. KOLONIAALRIIGID AAFRIKA ALAM-SAHARA PIIRKONNAS Riikide nõrkust Aafrika Alam-Sahara piirkonnas võisid põhjustada riiklike institutsioonide moodustamise neli tahku. Esimene on nende kunstlik iseloom koloniaalriikide loomine tõi sisse elemendi, mis pole koloniseeritud territooriumide sotsiaalse, institutsioonilise ega kultuurilise iseloomuga seotud. Teine on selle väljapoole orienteeritus riiklike institutsioonide struktuur oli kavandatud loodusvarade üleandmiseks koloniaalvõimule, mitte kohaliku arengu edendamiseks. Kolmas on nende loomuomane ekstravertsus seoses poliitilise sõltuvusega kehtestas riik tihedad majandussidemed koloniaalvõimuga. Neljas on seotud kaudse juhtimisega, Briti Impeeriumis loodud koloniaalse haldussüsteemiga, 6 mida rakendasid oma kolooniates ka Prantsusmaa ja Belgia. 7 Euroopa koloniaalvõimud tõid siia üle institutsioonilised struktuurid, mis jäid väljapoole kohalikku konteksti. 8 Riiklike institutsioonide areng koloniseerimisele eelnenud ajal oli liikunud teid pidi, mis erinesid Euroopas valitud teedest. 9 Koloniaalriigid ei tekkinud mitteametlikke institutsioonide koondamise ja ühiskonnaga konflikti sattuvate huvide vahendamise aeganõudva protsessi tulemusena. Euroopa riigid surusid need peale väljastpoolt, kasutades selleks oma ülekaalukat sõjalist jõudu. Riik on Aafrikas olemuselt kunstlik, pandud peale ühiskonnale, mis kunagi poleks seda ise loonud ja seda ka ei vajanud. 10 Riiklike institutsioonide kunstlik iseloom aitas kaasa nende ühiskonnast eraldumisele. 11 Siia kuulub ka kaudsele juhtimise süsteemile toetumine, kuna kohalikele inimestele jagati kohti vaid koloniaaljuhtimise kõige alumisi kihtides. Kuigi enamik neist olid traditsioonilised või tavalised pealikud, siis nende rolli ilmselt ka nende suhted kohalike kogukondadega kujundas koloniaalvõim ümber. 12 Kaplani (2009) väide läheb kokku põhjendusega, mis on toodud arengumajandusalases kirjanduses: Myrdal (1972) arvas, et riigi struktuuri nõrkus postkoloniaalsel perioodil tulenes just riiklike institutsioonide välistekkelisest asutamisest, mis põhjustas kodanike püsivat vastuseisu ning tõrksust nende reeglitele allumisel. Aafrika koloniaalriikide kunstlikud struktuurid ei olnud loodud koloniseeritud territooriumide majanduse arengu toetamiseks, vaid koloniaalvõimude majandushuvide teenimiseks. Nimetatud huvide järgimine ei muutunud üleliigsete varade väljaviimise süsteemiks (vent for surplus mechanism). Selle asemel viisid koloniaalvõimud loodusvarad ja saadud maksutulu välja kolooniatest, kus kehtisid erakordselt kõrged maksud, mis edendasid kohalikku infrastruktuuri arengut väga vähe. Koloniaalriikide väljapoole orienteeritus oli seotud nende koloniaalvõimule suunatud ekstravertsusega. 13 Selle võimsaks sümboliks on pealinnade paiknemine mööda rannikut. Eurooplased lõid küllaltki süstemaatiliselt pealinnu, mis suunasid võimu ookeani suunas, eemale aafriklaste pikkamööda loodud sisemaistest keskustest. 14 Näiteks muutus Kullaranniku pealinnaks pigem Accra kui sisemaine Kumasi, mis oli olnud Ashanti Impeeriumi keskus, sel ajal kui Bamako asendas Mali poliitilise keskusena Timbuktut. Koloniaalriikide 6 Lugard, Lange, Kaplan, Herbst, Luling, 1997, lk Kaplan, Ranger, 1983, lk ; ÜRO Aafrika majanduskomisjon, Clapham, Herbst, 2000, lk

62 Riikide nõrkuse ajaloolised juured siseriikliku orientatsiooni piiratus peegeldub ka maanteede kehvas arengus, mis oli koloniaalperioodile iseloomulik. Infrastruktuur jäeti hooletusse, kui see ei andnud otsest finantstulu. Näiteks raudteid ehitati selleks, et vedada toorainet sisemaalt sadamasse, kuid harva selleks, et ühendada sisemaiseid piirkondi omavahel. Eurooplaste suurt suremust Aafrika Alam-Sahara piirkonnas kujundas ka koloniaalvõim, piirates võimalusi laialdaseks otseseks elamaasumiseks. 15 Eeskätt Suurbritannia, vähemal määral ka Prantsusmaa ja Belgia koloniste asus väga vähe kolooniatesse päriselt elama ning haldamise osas jäid nad lootma kaudsele juhtimisele. Koloniaalhalduse ülemised kihid jäid kolonistidele, samal ajal kui pealinnast väljaspool lootsid koloniaalvõimud korra pidamiseks traditsioonilistele ja tavapärastele institutsioonidele, 16 sest koloniaalhaldus kaugemate piirkondadeni ei ulatunud. Kaudse valitsemise süsteem toitis detsentraliseeritud despotismi, 17 kuna koloniaalvõimud kujundasid tavapäraste pealike ja kogukondade vahelise suhte ümber. Prekoloniaalsel perioodil võisid kogukonnad pealikud võimult kukutada, kuid nüüd võis ainult koloniaalhaldussüsteem seda võimu anda või ära võtta. 18 Nimetatud süsteem vähendas suuresti traditsiooniliste ja tavapäraste pealike aruandekohustust oma kogukonna ees, kellel oli nüüd isiklikku rikkust koguv kohalik võimuorgan, mis rajas teed tulevasele riigi erastamisele. 19 Need Aafrika Alam-Sahara koloniaalriikide neli omadust pigem omavahel tihedalt seotuna sarnanevad mõne riikide nõrkuse olulise joonega. Riiklike institutsioonide loomise kunstlik iseloom eraldab neid ühiskonnast, takistades poliitilisi protsesse, mis suudaksid kodanike ootusi ja riigi suutlikkust tasakaalu viia. Nõrkade riikide piiratud arengusuunitlus on kooskõlas koloniaalriikide väljapoole orienteeritusega, samal ajal kui nende suutmatus mobiliseerida siseriiklikke ressursse võib tuleneda koloniaalperioodil loodud riiklike institutsioonide ekstravertsusest. Ning hargnev riigistruktuur, mida toetab kaudne koloniaalvalitsus, võis panna aluse uuspatriarhaalsuse püsimisele mõnedes Aafrika Alam-Sahara nõrkades riikides DEKOLONISEERIMINE Välja arvatud Portugali kolooniad, kelle võitlus iseseisvuse eest oli pikk ja täis vägivalda, ning Lõuna- Aafrika kolooniad, saavutasid teised Alam-Sahara riigid poliitilise iseseisvuse, vabanedes endise koloniaalvõimu alt mõni aasta pärast aastat, kui Briti Kullarannikust võrsus iseseisev Ghana. Rahumeelne üleminek koloniaalvõimult poliitilisele autonoomiale oli selge võimalus vabaneda koloniaalriikide kahjustavatest institutsioonilistest omadustest. Kuid nimetatud uute riikide poliitiline eliit läks harva kaugemale kui võimu lihtne afrikaniseerimine, millega ei kaasnenud põhjapanevaid institutsioonilisi muutusi. Miks siis Aafrika Alam-Sahara piirkonna riikide institutsioonide areng iseseisvuse ajal oluliselt ei muutunud? Riiklike institutsioonide kunstlikkuse vähenemine oleks nõudnud nende omamaiseks muutmist, mis oleks vähendanud ebakõla ametlike ja mitteametlike institutsioonide vahel. Kuid seda takistasid mitmed erinevad tegurid. Esiteks olid mitmete koloniaalriikide haldusstruktuurid ning võimu haare küllaltki piiratud. See tegi riigi poliitilised liidrid ettevaatlikuks suurte muutuste tegemisel institutsioonilises struktuuris, mida nad kindlustada kavatsesid. Neil oli vaja üle võtta töökorras valitsusaparaat, mitte püüda kokku panna uut keset iseseisvuse saavutamise ja kogu poliitilise struktuuri ümberkorraldamise poolt tekitatud kujuteldamatut segadust. 21 Siiski takistasid ülemäära läänelikuks tehtud õigus-, valitsus- ja haridussüsteemid kohalikel kogukondadel ära kasutada oma ressursse, suutlikkust ja sotsiaalseid võrgustikke ning lõid mittevajaliku konflikti ametlike ja mitteametlike institutsioonide vahele. Ülimalt tsentraliseeritud valitsusstruktuurid riikides, kus ametlikud riigiasutused on ebaefektiivsed ja üksikud jõurühmad võitlevad nappide riiklike ressursside pärast alternatiivsete tuluallikatena, rõhutasid veelgi protsessi poliitilist killustatust. Ning paljude taastekkinud riikide juhid olid saanud hariduse läänes Julius Nyerere Ühendkuningriigis, Léopold Sédar Senghor Prantsusmaal ja Kwame Nkrumah Ameerika Ühendriikides. Aafrika riikides koolitatud juhid, nagu Milton Obote või Félix Houphouët- Boigny, said hariduse ülikoolides, mis toetasid lääne poliitilisi väärtushinnanguid ja institutsioone. Nad nägid riiklike institutsioonide 15 Acemoglu jt, Lange, Lange, Lugard, Bayart, Mamdan,i Clapham, 1996, lk E U R O O P A ARENGURAPORT

63 3. peatükk Euroopa arenguaruanne 2009 omamaiseks muutmises prekoloniaalperioodi poliitiliste struktuuride juurde tagasipöördumist, mis mõjub arengule kahjulikult. 22 Traditsioonilised institutsioonid olid aidanud kaasa koloniaalriigi toimimisele, seega ei saanud neid usaldada riigistruktuuride kohalikest kultuurilistest ja poliitilistest väärtushinnangutest eraldumise vähendamisel. 23 Riigistruktuuride väljapoole orienteeritus koloniaalperioodil oli Aafrika Alam-Sahara riikidele selgelt kahjulik, kuid see võis sobida kokku poliitiliste liidrite iseteenindava tegevusega. Acemoglu jt (2001) väidavad, et paljudel juhtudel, kui Euroopa võimud asutasid autoritaarseid institutsioone, delegeerisid nad riigi igapäevase juhtimise väikesearvulisele omamaisele eliidile. See kitsas rühmitus kontrollis tihti riiki pärast selle iseseisvumist ja soosis väljapoole orienteeritud institutsioone. 24 Riikide väljapoole orienteeritust ei saa iseseisvuse saabudes silmapilkselt likvideerida, sest sõltuvus välistest tuluallikatest on Alam-Sahara riikidele iseloomulik, sest sellel on sügavad juured. Näiteks oli maanteevõrk loodud riigi välisriikidega ühendamiseks, mitte kohaliku majandusarengu edendamiseks. Väljapoole orienteeritus võis teenida ka poliitilise eliidi huve. Collier (2009a) arvab, et Mobutu Sese Soko kes teenis oma isikliku rikkuse loodusvarade ekspordiga Sairist, ei olnud huvitatud välistest tuluallikatest sõltuvuse vähendamisest. 25 Seda oleks tulnud kokku sobitada sissepoole orienteeritusega riigi ressursside genereerimisel. Suurem toetumine maksustamisele oleks põhjustanud suurema nõudluse kodanike aruandekohustuse ja riiklike institutsioonide progressiivse tugevnemise järele, mis oleks olnud ühiskonnale hea, temale aga halb. Poliitilise tahte puudumine suurendada siseriiklike ressursside mobiliseerimist tõi kaasa tõsise suutlikkuse piiratuse. Maksude suurendamine on problemaatiline halvasti väljaarendatud riigistruktuuri jaoks, kes pidas raskeks laiendada oma võimu linnadest väljapoole, samal ajal kui enamik rahvastikust elas just väheasustatud maapiirkondades. Seega ei tähendanud Alam-Sahara riikide iseseisvumine olulist muutust riiklike institutsioonide arengus. Seega on ahela teine lüli, mida on vaja praeguste riikide nõrkuse seostamiseks koloniaalperioodiga, tugev. Põhjused, millega seletada asjaolu, et Aafrika Alam- Sahara riikide poliitilise sõltumatuse saavutamine ei toonud kaasa institutsioonide arengus olulisi muutusi, toetuvad tugevale alusele. 5. RAHVUSVAHELINE KONTEKST JA JÄRJEPIDEVUS Poliitilise sõltumatus ei toonud kaasa institutsioonide arengut. Kuid dekoloniseerimise lõpust on möödunud rohkem kui kolm aastakümmet, seega tuleb meil väiteid oluliste muutuste puudumisest institutsioonide arengus täiendada teguritega, mis seletavad institutsioonide mõnede peamiste omaduste püsimist. Kuigi Aafrika Alam-Sahara piirkonnas endas on selline märkimisväärne institutsioonilise arengu kogemus olemas: Botswana, on see pigem erand kui reegel. Miks? Aafrika Alam-Sahara iseseisvad riigid moodustati rahvusvahelise sulepea ühe liigutusega, kuna nad said silmapikselt ÜRO Julgeolekunõukogu tunnustuse. 26 Nii tekkisidki riigid, mis asuvad alumises miljardis. Nende majanduslikule ja poliitilisele elujõulisusele erilist tähelepanu ei pööratud. Nende majandusliku elujõulisuse kohta ütleb Collier (2009a), et mitmed taastekkinud riigid olid pindisuurused, kuna kolooniaks olemise aja piiratus oli takistanud koloniaalterritooriumide kodanikel ühise rahvusliku identiteedi ümber koonduda. Lõuna-Aasia Briti koloniaalvalitsuse alt iseseisvaks saamisega moodustusid aastal tervest müriaadist erinevatest prekoloniaalsetest poliitilistest üksustest ainult kaks iseseisvat riiki: India ja Pakistan. Kuid Prantsuse Lääne-Aafrika jagunes mitmeks väikseks riigiks, kelle piirid olid meelevaldselt määratud. Need riigid olid liiga väikesed, et olla riigid, mis tähendas, et nende piiratud suurus takistas neil pakkuda julgeolekut ja usaldusväärsust. 27 Koloniaalpiiride meelevaldsus lõi rahvad, kes koosnesid väga erineva ja tihti kokkusobimatu identiteediga rühmadest, ohustades seega postkoloniaalsete riikide poliitilist elujõulisust. 28 Kui prekoloniaalsel perioodil eksisteerisid selgelt eristatavad hõimu- ja etnilised identiteedid, siis koloniaalhaldusasutused määrasid ära rahvastike paigalejäämise, etnilisuse tugevdamise ja rangema sotsiaalse kuuluvuse. Prekoloniaalset Aafrika Alam-Sahara piirkonda ei saanud iseloomustada ühe hõimu identiteediga, kuna enamik aafriklasi liikusid mitmesugustesse identiteetidesse ja sealt jälle välja. 29 Ranger viitab selgesõnaliselt traditsioonide leiutamisele koloniaal-aafrikas, näidates, et postkoloniaalse Aafrika ühiskondade mõned erinevad jooned, nagu etnilise ja hõimu kuuluvuse olulisus, ei ole prekoloniaalse perioodi pärand, pigem tõusis või olulisel määral tugevnes see koloniaalikke ajal. 22 Clapham, Tunnetades mitteametlike institutsioonide mahajäämust, jäi poliitiline eliit kohe pärast iseseisvuse saavutamist lootma tavapäraste ja traditsiooniliste pealike poliitilisele toetusele. Nimetatud suhtumine, mis ei vähenda ametlike ja mitteametlike institutsioonide vahelist konflikti, aitas koloniaalsüsteemi kaudse võimu kahjulikel kõrvalmõjudel ajas püsima jääda. 24 Acemoglu jt, Sama väidab Mamdani, Collier, 2009a. 26 Collier, 2009a. 27 Collier, 2009a. 28 Kaplan, 2009, lk Ranger, 1983, lk

64 Riikide nõrkuse ajaloolised juured Nimetatud dünaamika kohta kõneka näite toomiseks meenutab Newbury (1988), et Belgia administratsioon Ruandas [...] püüdis struktureerida ühiskondlikku korda, ratsionaliseerida ja standardiseerida eriilmelisi sotsiaalseid suhteid [...] aastal anti välja IDkaardid, mis näitasid isiku etnilist kuuluvust. [...] Sellised meetmed ei loonud etnilisust, need olid mõeldud etnilisuse esiletoomiseks ühiskonnas. Nende järgi tuli koloniaalses Ruandas hutusid liigitada teisejärgulisteks kodanikeks. Seda illustreeris uute koloniaalsete sotsiaalsete ja majandusressursside paigutus. 30 Antud näitest võib järeldada, et (etnilise ja hõimu kuulumise alusel) saadud rühmad olid tihti koloniaalkorra produktid, mitte vähem kui riigistruktuurid ise. Taastekkinud Aafrika Alam-Sahara riike vaevasid kaks struktuuriprobleemi: poliitilise identiteedi killustatus ja nõrgad riiklikud institutsioonid, mis koos takistasid igasuguse tugeva riikliku valitsussüsteemi moodustamist, õõnestades tõsiselt riigi õigusjärgsust ja luues poliitilisi kordi, mis on äärmiselt ebastabiilsed ja mida on raske reformida. Poliitiline killustatus ja nõrgad valitsusasutused olid vastastikuses seoses, takistades katseid ehitada õigusjärgset ja efektiivset riiki. Etnilised jaotused ja selleks tehtud usulised ning klanni kuuluvuse alusel jagamised, samuti ka geograafilised ja sotsiaalmajanduslikud poliitilise killustatuse vormid takistasid ühe kõige tähtsama nõude täitmist, et panna riiki toimima [...] apoliitiliste valitsusstruktuuride (tsiviilteenistus, kohus, politsei, armee) loomist, mida toetas ideoloogia, mis ettenähtud protseduuride ja õigusriigi abil põhjendab neutraalse riigiasutuse rolli ühiskondliku korra säilitamisel. 31 Kui paljud ühtsed pika ühise ajalooga rühmad on välja töötanud keerulisi poliitilisi, majanduslikke ja ühiskonnaalaseid süsteeme, mis säilitavad stabiilsust ja edendavad majandusprogressi, siis kategooriatesse jagatud rahvastikul sellised mehhanismid puuduvad. Killustatud ühiskonda, kui killustatusega kaasnevad nõrgad valitsusstruktuurid, tõmbab paheliste ringkondade lämmatava miasmi poole, samal ajal kui, nagu Putnam täheldab, põhimõtete hülgamine, usaldamatus, kohustustest kõrvalehiilimine, oma huvides ärakasutamine, isolatsioon, korratus ja stagnatsioon üksteist vastastikku võimendavad. 32 Kui sellised ebafunktsionaalsed mitteproduktiivsed käitumismallid ühiskonnas domineerima hakkavad, siis jäävad need püsima, sest nagu North seletab, ei stimuleeri antud institutsioonilise raamistiku vanal kursil jätkamine produktiivset tegevust, mis looks organisatsioone ja huvigruppe, kes on olemasolevast piiratusest huvitatud, mis on tähtis tegur majanduskasvu pideva languse seletamisel arenguriikides. 33 Nunn (2007) esitab mitmekordse tasakaalu mudeli, mis näitab, et väljastpoolt loodud institutsioonid koos ebaturvalise omandiõigusega ja tootmise madala tasemega, kus riik viib ressursid majandussüsteemist välja, võib püsida isegi pärast seda, kui ressursside väljaviimise väline allikas on eemaldatud. Ühiskond jääb selle mitteoptimaalse tasakaalu lõksu isegi pärast seda, kui väljastpoolt tulev ressursside väljaviimine lõpeb, seega poliitiline sõltumatus ei too kaasa ühiskondlikult ebasoovitavate institutsioonide eemaldamist. 34 Sel ajal kui enamiku Aafrika Alam-Sahara postkoloniaalsete riikide majanduslik ja poliitiline elujõulisus oli algul piiratud, siis piirkonna poliitilist kaarti pole dekoloniseerimise lõppemisest saadik muudetud aastast saadik ei ole ükski riik naabri sõjategevuse pärast kadunud. 35 Neid riike pole ähvardanud väljastpoolt tulev sõjaline jõud, mis on Euroopa riikide tugevdamise seisukohalt väga tähtis. 36 Toome ära Collieri (2009b) tsitaadi täies pikkuses: Dekoloniseerimine järgnes ajaloo kõige kohutavamale rahvusvahelisele sõjale ja toimus tuumaenergia pärast rivaalitsemise kontekstis. Pole üllatav, et valitsuse sellist käitumist ei peetud enam aktsepteeritavaks: kulud olid liiga suured ja naabruses toimuvad sõjad võisid ülemaailmseks sõjaks üle kasvada. Rahvusvahelise surve tulemusena, millesse kuulus ka ÜRO ja piirkondlike rühmituste, nagu Aafrika Ühtsuse Organisatsioon, vahendustegevus, vähenes oluliselt oht rahvusvahelisse sõtta sattuda. [...] Darwini protsess, mille järgi tugevad riigid neelasid nõrgad alla (näiteks Saksamaa muutis üle 300 riigi üheks riigiks), peatus lõplikult. 37 Ähvardavad välismaised sõjajõud olid loonud vajaduse pöörata näoga sissepoole riik, kellel oli vaja kehtestada makse, et rahastada sõjalist aparaati, mida oli vaja nimetatud väliste jõududega toimetulemiseks. Riigi vajadus mobiliseerida siseriiklikke ressursse tekitas olukorra, kus kodanikud nõudsid, et riik peaks rahaliste ressursside kasutamisest aru andma, pannes seega riigi tegevusele piirangud. Ressursside mobiliseerimise vajadus sundis riike asutama arengule orienteeritud institutsioone, nagu omandiõiguste tagamine, sest siseriiklike ressursside mobiliseerimine oli tihedalt seotud majandussüsteemi tugevusega. Väliste jõudude sissetungi oht põhjustas ühise rahvusliku identiteedi tekke ja tugevdas poliitilist protsessi, lähendades riigi ja ühiskonna huve. Kuigi Aafrika Alam-Sahara riike ei ähvardanud välisoht, olid nad siiski väga ebaturvalised, kuid oht, mis neid ähvardas, tuli siseriiklikust mässust, mitte naaberriikidest. 38 Mässu elujõulisus oli seotud uute riikide väiksusega, suurendades mässajate šansse armeed lüüa 30 Newbury, 1998, lk Easterly, 2000, lk Putnam, 1993, North,1990, Nunn, 2007, lk Collier, 2009b, lk Tilly, Collier, 2009b, lk Collier, 2009b. 53 E U R O O P A ARENGURAPORT

65 3. peatükk Euroopa arenguaruanne 2009 ja võimu haarata, kuna suur on turvaline. 39 Kaitse ähvardavate välisjõudude eest, avalik hüve, ühitab poliitilise eliidi ja ühiskonna huvid, kuid kaitse sisemise ohu eest mitte. Sisemise ohu mahasurumine on erahüve, mida osa ühiskonnast ei pruugi toetada. See ei aita ka tugevdada ühtset rahvuslikku identiteeti. Sisemised ohud ei kujuta endast tõsist ohtu valitsuse stabiilsusele, kuna arvatakse, et ainult ühel viiest siseriikliku mässu katsest õnnestub valitsus kukutada. Seega kujutas Aafrika Alam-Sahara valitseva eliidi jaoks kõige tõsisemat ohtu armee, kuna riigipöörded õnnestusid sagedamini kui mässud. 40 See takistas ka riiklike institutsioonide tugevdamise peamehhanismi toimimist Euroopas: armee tugevdamist. Mobutu Sese Soko nõrgestas meelega Sairi armeed ning saatis selle laiali, et vähendada riigipöörde ohtu. Nimetatud tegevus lõppes paradoksaalse tulemusega: aastatel tungis tilluke Ruanda naabruses asuvasse Sairi. 41 Seega teenis Aafrika Alam-Sahara riikide nõrkus kohaliku poliitilise eliidi täpselt määratletud huve. Riiklike institutsioonide pidev nõrkus postkoloniaalsel perioodil sobis kokku endiste koloniaalvõimude huvidega. 42 Kuigi nad loobusid poliitilisest kontrollist, tahtsid nad siiski säilitada majanduslikku kontrolli: jätkata väärtuslike loodusvarade väljaviimist endistest kolooniatest. Rahastavate riikide abi oleks ka tugevdanud postkoloniaalsete riikide väljapoole orienteeritust, nõrgestades seega stiimuleid siseriiklike ressursside tulemuslikumaks kasutamiseks. Abi valikulisuse kriteerium Monterrey Consensuses oli premeerida abi vastuvõtvaid riike sisekeskkonna eest, mis võimaldas siseriiklikke ressursse mobiliseerida ning rahvusvahelisi investeeringuid ja abi tulemuslikult kasutada. 43 Kuid on oht, et abi võib seda tähtsat riikide institutsioonide tugevdamise tahku hoopis vastupidiselt mõjutada. 6. INSTITUTSIOONIDE SÕLTUVUS AJALOOLISEST KURSIST ERALDUMINE JA VÄLJAPOOLE ORIENTEERITUS Kolooniatesse elamaasumise määr mõjutas tugevalt ja pikaajaliselt institutsioonide kvaliteeti. 44 Teoreetiline väide, mis toetab empiirilist analüüsi ja mitte ainult Aafrika Alam-Sahara piirkonnas seisneb selles, et Euroopa kolonistide suremuse määral oli suur mõju kolooniatesse elama asumise määrale. Kolooniad, kuhu eurooplased kõrge suremuse määra tõttu väga vähe elama asusid, olid väiksema tõenäosusega valmis koloniaalvõimu õiguslikku ja institutsioonilist raamistikku omaks võtma. Selline raamistik viidi üle kolooniatesse, kus eurooplastest asunikud seda nõudsid, sest neil oli otsene huvi kopeerida arengule orienteeritud institutsioonilist raamistikku, mis oli iseloomulik Euroopa riikidele. Aga kus elamaasumine oli piiratud, nagu enamikus Aafrika Alam-Sahara riikides, väiksemateks eranditeks olid Portugali kolooniad, oli koloniaalriikide institutsiooniline raamistik ilmselt väljapoole orienteeritud iseloomuga. 45 Tähtis polnud mitte otseste asumite suurus kolooniates, vaid ka koloniaalvalitsussüsteem Briti koloonia uurimine, millest pooled asusid Aafrika Alam-Sahara piirkonnas, testib hüpoteesi, et kaudne koloniaalvalitsus oli iseseisvuse saavutamise järgsele institutsioonilisele arengule kahjulik. Kaudse valitsuse ulatusel, mida on määratletud kui koloniaalselt tunnustatud tavapäraste kohtuasjade arvu aasta kohtuasjade koguarvus, oli oluline mõju institutsioonide kvaliteedi mitmele tahule, nagu ametkonna tulemuslikkus, riigi regulatiivne koormus, õigusriik ja korruptsiooni puudumine valitsuses. 47 See tõendus kuigi see piirneb Briti kolooniatega läheb kokku väidetega, mida on esitatud Aafrika Alam-Sahara piirkonna kaudse valitsuse negatiivse pärandi kohta. Senini oleme toetanud mõtet, et kolonialism oli üks neist tegureist, mis panid aluse riiklike institutsioonide nõrkusele Aafrika Alam-Sahara piirkonnas. Võib isegi öelda, et siin nimetatud väited tugevdavad Aafrika riikide nõrkuse eritõlgendust: et piirkonna riigid ei toiminud juba enne nende moodustamist. 48 Tõepoolest on rohkesti tõendusmaterjali selle kohta, et enamikul kokkuvarisenud Aafrika riikidest mitte mingil juhul postkoloniaalsel perioodil oli kauge sarnasus moodsa lääne riigikorra ideaaliga. 49 See ongi põhjus, miks termin luhtunud riik, mis tihti asendab terminit nõrk riik, ilma selge nihketa tähenduses, võib olla sügavalt eksitav. 50 Riigi nõrkuse käes on viimasel ajal vaevelnud riigid, keda on kaua peetud majandusliku ja institutsioonilise arengu poolest piirkonnas edukateks, nagu Elevandiluurannik ja Zimbabwe. Kuid ei saa eitada, et riigi nõrkus, mis püsib üle aja, ilmnes peamiselt riikides, kellel polnud kunagi olnud efektiivseid riiklikke institutsioone. 39 Collier, 2009b. 40 Collier, 2009b. 41 Collier, 2009a. 42 Wallerstein, Dollar ja Levin, Acemoglu jt, Kolooniatesse elama asumise määra pikaajalist mõju on hiljuti kinnitanud Angeles ja Neanidis (2009), kes näitasid, et see mõjutab valitseva eliidi praegust arengule orienteeritust ning selle kanali kaudu ka välisabi tulemuslikkust. 46 Lange, 2004; Acemoglu jt, Lange, Anderson, 2004, keda tsiteerivad Englebert ja Tull, Englebert ja Tull, 2008, lk Cammack jt,

66 Riikide nõrkuse ajaloolised juured Ikkagi on õiglane märkida, et käesolev uurimus tugevdab mõistatust, mis on seotud Euroopa koloniaalvalitsuse kestmise aja lühidusega. Kolonialismi osatähtsust postkoloniaalriikide institutsioonide arengus vähendamata, on siiski tähtis analüüsida, kas ja lõpuks kuidas koloniaalvalitsus toimis koos teguritega, mis toimisid juba enne koloniaalperioodi ja millel on veel sügavamad juured. Herbst (2000) väidab veenvalt, et koloniaalvõimu ulatus Aafrika Alam-Sahara piirkonnas jäi aastakümnete jooksul pisut enam kui nominaalseks. Berliini konverents võimaldas eurooplastel vallutada Aafrika, kuid tegi väga vähe selleks, et seda kontrolli all hoida aastal vastutas keskmine Briti piirkonnavolinik koos oma aafriklastest meeskonnaga piirkonna eest, mis oli umbes sama suur kui Wales. Briti troopilises Aafrikas valitses aastal umbes 43 miljoni inimese üle kokku haldusametnikku ja 938 politseinikku. Samamoodi oli 3660 ametnikku, kes valitsesid 15 miljoni aafriklase üle Prantsuse Lääne-Aafrikas, 887 ametnikku, kes valitsesid 3,2 miljoni inimese üle Prantsuse Ekvatoriaal-Aafrikas, ning 2384 ametnikku, kes valitsesid 9,4 miljoni inimese üle aastal Belgia Kongos. 52 Nimetatud arvud on kõnekaks näiteks koloniaalriikide piiratud suutlikkusest rakendada oma võimu hiiglasuurtel territooriumidel, mida nad pidid kontrollima. Haldusametnike vähesusele koloniaalperioodil lisandus vilets olukord teedeehituses. Miks koloniaalvõimud ei tugevdanud kontrolli Aafrika Alam-Sahara piirkonna üle? Kõige veenvam vastus on seotud pigem suutlikkuse kui tahtega. Probleemid, mida Aafrika Alam-Sahara piirkond Euroopa riikidele põhjustas, ei erinenud sellest, mille ees seisid prekoloniaalsed valitsejad Aafrikas, kes olid sajandeid võimu laiendamise eest võitlust pidanud. 53 Autor väidab, et põhiprobleem, mille ees riigi ülesehitajad Aafrikas seisavad olgu nad siis kas prekoloniaalsed kuningad, koloniaalvalitsejad või iseseisvusaja presidendid on kogu aeg olnud võimu kavandamine vaenuliku territooriumi üle, kus rahvastiku tihedus on suhteliselt madal. 54 Nimetatud väitest võib järeldada, et vaevalt oleks Euroopa riigid mõne aastakümne jooksul saanud tugevdada riiklikke institutsioone seal, kus prekoloniaalsetel valitsejatel see ei õnnestunud või kus nad seda ei üritanudki. Koloniaalriikide mõned iseloomujooned võivad olla seotud mitte ainult iseseisvusjärgsete riikidega, vaid ka poliitiliste üksustega prekoloniaalperioodil, millest võib järeldada isegi tugevamat ajaloolisest kursist kinnipidamist ja institutsioonilise arengu püsivust antud piirkonnas. Valitsejate ja ühiskonna eraldatus kajastus selles, mida Herbst (2008) nimetab väljumiseesõiguseks, kui valitsejate ja mõnede ühiskonnagruppide huve ei ole võimalik ühitada. Väljumine võttis mobiilse kuju, kuna ränne, et põgeneda sotsiaalsete ja poliitiliste probleemide eest, oli [...] väga levinud järgmiste rahvaste seas: yoruba, edo, fon ja paljud teised. 55 Mobiilsus nõrgestas valitsejaid, nagu Barfield (1993) täheldab Lõuna-Sudaani hõimude kohta: dinka pealiku võim oli nõrk [...], sest võimu kehtestamise asemel võivad dissidentlikud rühmitused mitterahulolu korral liikuda edasi uuele territooriumile. 56 Väljumise väljavaade rände kaudu vähendas tunduvalt valitsuse võimalusi koguda ressursse valitsetavalt kogukonnalt, kuna laialipaisatud ja mobiilsed inimesed ilmselt ei genereeri mingeid ressursse, mida püsivad valitsuse institutsioonid loodavad, ega ka sotsiaalseid struktuure ning väärtusi, mida on vaja nende püstihoidmiseks. 57 See loomuomane raskus määras ära väljapoole orienteerituse, mis ilmnes isegi prekoloniaalsete institutsioonide juures, kes kogusid ressursse väljastpoolt kaugete riikidega kauplemise teel. Prekoloniaalne väljapoole orienteeritus võttis oma kõige erilisema kuju orjakaubanduses. Müüdavad orjad saadi kas kogukonna seest, kus inimeste üle võis kohut mõista väidetavate kuritegude eest kohtuasutuste poolt määratud meelevaldsete karistustega 58 või reididega naaberkogukondadesse, mis hävitasid usaldust ja sotsiaalset kapitali. Prekoloniaalsel väljapoole orienteerituse traagikal olid pikaajalised institutsioonilised tagajärjed Aafrika Alam-Sahara piirkonna riikidele, mida saab jällegi seostada nende riikide institutsioonide praeguse nõrkusega. Nunn (2008) näitab, et orjakaubandus takistas Aafrika Alam-Sahara riikide majanduslikku arengut ning see kahjustas omakorda riiklikke institutsioone. Orjakaubandus soosis usalduse puudust riiklike institutsioonide vastu ning äärmiselt lokaliseerunud etniliste identiteetide koondumist, mis takistab riigi ja ühiskonna vahelise suhte sujuvat toimimist, kui see on alustuseks liiga nõrk. 59 Nunni ja Wantchekoni (2009) hiljutisest kirjutisest nähtub, et orjakaubandusel oli pikaajaline kahjustav mõju sotsiaalsele kapitalile, kuna inimeste usaldus sugulaste, naabrite ja kohaliku valitsuse vastu on nõrgem, kui nende esivanemaid on rängalt orjakaubandusega ähvardatud, 60 mis võib negatiivset mõju riigi nõrkusele veelgi suurendada. Nunn ja Puga (2009) näitavad, et orjakaubandus muutis maa-ala ebatasasused Aafrika Alam-Sahara riikide varjumisvajaduste jaoks õnnistuseks: kui selle otsene mõju avaldub majandusarengu takistamises, siis kaudne ja palju olulisem mõju oli kaitsta elanikkonda orjakauplejate reidide eest. 51 Herbst, 2000, lk Herbst, 2000, lk Herbst,2000, lk Herbst, 2000, lk Herbst, 2000, lk Barfield, 1993, lk Clapham, 1996, lk Nunn, Collier 2009b; Kaplan Nunn ja Wantchekon, 2009, lk E U R O O P A ARENGURAPORT

67 3. peatükk Euroopa arenguaruanne JÄRELDUSED Aafrika Alam-Sahara piirkonna nõrkade riikide geograafiline kobarateks koondumine viitab riigi nõrkuse juurte mõningasele ühtsusele, mis toimivad koos riigile eriomaste teguritega. Käesolevas peatükis analüüsitud väited toetavad ajalooliste tegurite olemasolu, mis panid aluse riiklike institutsioonide nõrkusele. Koloniaalriikide moodustamine Aafrika pärast võitlemise ajal tõi kaasa mõned institutsioonilised jooned, mis eksisteerivad tänapäeva riigistruktuurides siiani. Poliitilise iseseisvuse saavutamine ega sellest ajast möödunud aastakümned pole oluliselt muutnud Aafrika Alam-Sahara piirkonna riikide arengut, mis on kinni oma ajaloolises kursis. Kuigi see on arvatavasti väga tähtis, ei ammenda koloniaalperiood ajaloolisi tegureid, mis mõjutavad riiklike institutsioonide nõrkust Aafrika Alam-Sahara piirkonnas, kuna prekoloniaalne periood avaldas samuti mõju antud piirkonna riiklike institutsioonide tulevasele arengule. Nii prekoloniaalne periood kui koloniaalperiood avaldasid pikaajalist mõju mitte ainult riiklike institutsioonide ametlikule struktuurile, vaid isegi ka teistele ühiskondlikele teguritele, mis määravad ära riigikorra nõrkuse või tugevuse. Etnilisuse määratlust kujundasid põhjalikult nii orjakaubandus prekoloniaalsel perioodil kui ka selle kitsendav ja suurenenud sotsiaalne eristamine kolonistide poolt. Kuigi riikide nõrkuse juuri tuleb otsida ajaloost, ei tunnista käesolevas peatükis toodud analüüs määratluste tegemisel mingit lihtsustatud joone tõmbamist Aafrika Alam-Sahara piirkonna ajaloo ja praeguse riikide nõrkuse vahele. Riiklike institutsioonide igale riigile eriomase arengu mitmekesisus lubab oletada, et hästi toimivad riigid võivad tekkida isegi kontekstis, kus ebavõrdsust saab vähendada ajalooliste või geograafiliste teguritega, kuigi Aafrika Alam-Sahara piirkonna tugevdamisele ei tohi rajada üleliia optimistlikke lootusi. 56

68 4. PEATÜKK MAJANDUSLIKUD TEGURID VÕIVAD RIIKE VEELGI NÕRGEMAKS MUUTA Riiklike institutsioonide nõrgaks muutumine ei ole lihtne põhjuste ja tagajärgede ahel ega ainult ühe teguri toimimise tulemus, vaid riikliku masinavärgi funktsioneerimist ja legitiimsust mõjutavate mitmete ohtude ja pingete, kumulatiivsete edumehhanismide ja võimaluste vastastikune mõju ning nende ühine lõpptulemus. Praegused riiklikud institutsioonid tulenevad riikide moodustamise ajaloolistest lätetest ja nende koostoimest teiste tingimuste, näiteks geograafiliste omaduste ning etniliste ja religioossete rahvastikurühmadega. Nende kujunemine ajas on omakorda seotud välis- ja sisetekkeliste majandusteguritega, mis võivad institutsioonilisse raamistikku juurdudes riiklike institutsioonide nõrkust süvendada. See võib tõugata riiklikke institutsioone allakäiguspiraalile, mis nende suutlikkust järk-järgult ohustab. See võib aga hoopis riiki tugevdada, edendades poliitilist stabiilsust, legitiimsust ja usaldusväärsust. Reformid, arengupoliitikad, välised majandusvapustused ja -jõud olenevalt riigivalitsuste ja rahvusvaheliste institutsioonide ajaloolisest pärandist ja kohustustest võivad ebastabiilsust süvendada, aga ka olla sellest väljumise platvormiks MAJANDUSTEGURID MÄÄRAVAD RIIKLIKE INSTITUTSIOONIDE NÕRKUSE, RIIKLIKE INSTITUTSIOONIDE NÕRKUS AGA OMAKORDA MAJANDUSE Majandusarengu kurss ja tase võivad riiklike institutsioonide nõrkust mõjutada, kuid samaaegselt ka sellest tuleneda. 2 Majandussuhetes eristatakse koostegutsemise või konkureerimise huvi ja motivatsiooni, mis jagavad ühiskonna erinevateks sotsiaalseteks gruppideks. Lisaks mõjutab majandusarengu mudel ressursside kogumist riigi ülesehitamiseks ja riigisiseseks ühiskondlikuks jagamiseks. Näiteks on paljud postkoloniaalsed riigid, püüdes vabaneda endistest kolonisaatoritest, kes nende tooteid ostsid (garanteerides niiviisi eksporditurud), rakendanud sissepoole suunatud impordi asendamise poliitikaid, mis sageli suurendavad riigi rolli täiesti mitteoptimaalsel määral. Käesolevas peatükis analüüsitakse majandusprotsesse, mis toimuvad nõrkades riikides ja seonduvad riiklike institutsioonide nõrkuse sümptomitega nõrgast juhtimisest ning korruptsioonist röövelliku käitumise ja konfliktideni. Uuritakse, kuidas nende tegurite koosmõju riike veelgi nõrgendab või loob tõhusad kiirema majanduskasvu ja tugevamate institutsioonidega ringid. Eesmärgiks on tuua nõrkuse erinevate aspektide käsitlemisel välja ajastus ja ajaline terviklikkus. Täpsemalt: Kauplemise avatus on suunatud nõrkuse vastu potentsiaalse kasumiga väliskaubandusest, mis võib aidata riikidel nõrkusest üle saada ja tugevaks muutuda, aga ka vaidlusaluste ressursside väärtustamise, vaidlustamise alternatiivkulu ning eraettevõtjate ja riigiametnike vahelise kokkumängu võimalustega. Välisotseinvesteeringud võivad forsseerida konkurentsi kohalikus majanduses, parandades siseriiklike reservide paigutamise tõhusust ning alandades rendimakseid ja avaliku halduse negatiivseid kõrvaltoimeid. Sel juhul on välisotseinvesteeringutel majanduskasvule positiivne mõju, mille suurus sõltub sektorist ja sisemaisest tööhõivest. Ent ilma asjakohaste stiimulite ja regulatsioonideta võivad välisinvestorid kaasa aidata halbadele valitsemistavade levimisele ja korruptsioonile või osaleda otseselt või kaudselt sõja majandamises ning sõjapealike ja tsiviilkonfliktide rahastamises. Loodusvarade rikkus võib aidata riiklikel institutsioonidel nende funktsioone täita, kusjuures maksud ressursside kaevandamise eest aitavad nõrkades riikides täita enamikku riigitulust (peatükk 2). Kuid nõrgad riigid võivad ka sattuda nõiaringi, mis ühendab loodusvarade majandamise riigi nõrgeneva suutlikkusega see on loodusvaranuhtlus. Loodusvarade küllusel on majanduskasvule positiivne mõju tugevate institutsioonidega riikides ja negatiivne mõju nõrkade institutsioonidega riikides. 3 Niisiis, kuna nõrkadele riikidele on iseloomulikud nõrgad institutsioonid, kipuvad loodusvarad olema neile rohkem nuhtluseks kui teistes 1 Fosu, Robinson (2009) väidab, et Botsvaana on huvitav näide majandusarengu ja riigi konsolideerumise vahelisest tõhusast koostoimest. Iseseisvuse saavutamise järel, aastal, olid Botsvaana algsed tingimused sarnased teistele Alam-Sahara riikide tingimustele, kes järgisid vähem edukat ja rahutumat riigi loomise ja majandusarengu kurssi: süvavaesus, laialt levinud kirjaoskamatus, puudulik infrastruktuur, koloniaalpärand ja etniliste rühmade paljusus. Riik oli hästi varustatud kariloomadega nagu Sudaan ja Somaaliagi ning teemantidega nagu Angola ja Sierra Leone. Robinsoni väitel pakub kaasaegse riigi loomine Tsvaana riikidest pärit riigi ja institutsioonide loomise pika protsessi alusel seletuse Botsvaana edule, näidates samal ajal riiklike institutsioonide võtmerolli majandusarengus ning majanduspoliitika- ja paradigmade tõhususes. 3 Mehlum jt, E U R O O P A ARENGURAPORT

69 4. peatükk Euroopa arenguaruanne 2009 Aafrika riikides, kus loodusvarad võivad ekspordist ajendatud majanduskasvu soodustada. Selles olukorras on väga asjakohased ajalised kompromissid. Loodusvarad pakuvad tulu nüüd ja kohe, seda sageli edasise tulu vähenemise arvel. Nende tõhus majandamine eeldab seega pikaajalist perspektiivi, mis ei ole ebaseaduslike ega kukutamisohus valitsuste jaoks lihtne. Drastilised muutused maa ja vee kättesaadavuses mõjutavad keskkondlikku jätkusuutlikkust, toiduga kindlustatust ja võimusuhteid. Olles tihedalt seotud kaubanduse ja välisotseinvesteeringutega, võivad need tegurid põhjustada ühiskondlikku stabiilsust, riiklike institutsioonide nõrkust ja majanduskasvu. Toiduga kindlustatuse juhtimine on valitsuse põhiülesanne, seega mõjutab riigi nõrkus toiduga kindlustatust. Arusaam riigi suutmatusest või tahtmatusest toime tulla kroonilise toiduga kindlustamatusega või kaitsta oma kodanikke toiduvapustuste eest võib õõnestada usaldust ametiasutuste vastu ja seeläbi ka valitsuse legitiimsust. 2. KAUPLEMISE AVATUS VÕIB RIIKLIKE INSTITUTSIOONIDE NÕRKUST SÜVENDADA VÕI VÄHENDADA Kui riiklike institutsioonide nõrkus võib muuta kauplemise avatuse mõju majandustulemustele, siis väliskaubandus võib omakorda mõjutada riigi nõrkust. Kõigepealt muudab kauplemise avatus ülejäänud maailmaga kaubeldavate kaupade ja teenuste suhteliste hindade struktuuri. Halva valitsemise ja õiguskaitse juures toimib kauplemise avatus koos riigi nõrkusega, mõjutades jaotamist, ergutades majanduskasvu ja mõjutades vaidlusaluste ressursside väärtust, korruptsioonivõimalusi, konfliktide alternatiivkulu, valikuid tootliku ja röövelliku tegevuse vahel ning renditaotluse marginaale. Hästi piiritletud institutsionaalses keskkonnas, kus riik tagab turvalisuse, omandiõigused ja lepingute jõustumise, annab kauplemise avatus üldjuhul globaalset tulu. Kuid nõrgas institutsioonilises keskkonnas see enam nii ei ole. Ja isegi kui kaubandusest saadakse kogusummas potentsiaalselt tulu, võib selle jaotamine tekitada konflikte ja ebastabiilsust, eriti kui riigi konfliktide reguleerimise institutsioone ei ole olemas või need on lammutatud. Pealegi võib riigi võrreldava kasu struktuur mõjutada selle suurust. Tõepoolest, mõnede ähvardavate gruppide kõrvalejätmine riigi ressursside jagamisest on tõenäolisem, kui riik tugineb punktallikast pärit loodusvaradele (kütused, mineraalid ning istandusekultuurid, nagu suhkur ja puuvill), mitte aga töötlevale tööstusele ning hajusale põllumajanduslikule väljaveole (väikestes perefarmides kasvatatud põllumajandusloomad ja põllundussaadused, nt riis ja nisu). 4 Selle kohta on külluses näiteid, nagu Biafra sõda Nigeerias aastate lõpus ning Angola ja Kongo Demokraatliku Vabariigi kodusõjad. Seal aga, kus tootmine ja hüved on geograafiliste piirkondade, etniliste gruppide ja linnade vahel laialt jaotunud, tundub tsiviilvägivalla puhkemise võimalus olevat märksa väiksem. Avatus võib anda tagasisidet riigi ja ühiskonna vaheliste vertikaalsuhete kohta. Kauplemise avatus võib näiteks toimida koos riiklike institutsioonide laadiga ja eliidi poolt valitud ümberjaotamispoliitika tüübiga. Kuid see võib ka nõrgendada kohalikke majandussidemeid eliitgruppide ja muude gruppide vahel. Selle tulemusena võib eliidil tekkida negatiivne motivatsioon mitte investeerida kohalikesse avalikesse hüvedesse või soosida ebaefektiivseid renditaotluspõhimõtteid. 5 Rida analüüse on uurinud empiirilist tõendusmaterjali kaubanduse integratsiooni ning riigisiseste konfliktide ja kodusõdade seoste kohta. Chauvet jt (2007) näevad kaubandust kui kodusõdade motivaatorit või mässude rahastamise vahendit. Seejuures esineb täiesti vastandlikke jõude: mõned alandavad sõjaohtu konfliktide kõrge alternatiivkulu tõttu, mõned teised aga suurendavad seda, kuna kaubandus pakub alternatiivseid tarbimisallikaid ning tulu kodumaisele tootmisele, mille sõda võib hävitada. Hiljutised kvantitatiivsed riikidevahelised uuringud näitavad, et avatud riigid on stabiilsemad kui majanduslikult eraldiseisvad riigid ja seal esineb väiksema tõenäolisusega kodusõdu, kuigi avastatakse olulisi kompromisse. Martin jt (2008) leiavad, et kaubanduse integratsioon võib sõdu heidutada, kui kaubandusest saadav tulu kodusõjas ohtu satub. Kuid avatus võib toimida ka kindlustussüsteemina ja alandada sõdade alternatiivkulu. Täpsemalt: kauplemise avatusel on kodusõdade võimalikkusele vastupidine mõju: see võib kõige raskemaid sõdu heidutada (sõdu, mis hävitavad kõige enam kaubandust), kuid võivad suurendada väiksema mastaabiga konfliktide ohtu. Keskendudes Aafrika Alam-Sahara piirkonnale ning vaadeldes kauplemise avatuse ja liberaliseerimise mõju kodusõdade puhkemisele 37 riigis ajavahemikul , kinnitavad Bussman jt (2005) arvamust, et majanduse avatusel on positiivne mõju rahule ja stabiilsusele, kui majanduse ümberstruktureerimine läbi saab. Lühemas perspektiivis võib kaubanduse liberaliseerimine reformimeetmete rakendamise ajal siiski kodusõja ja konfliktide ohtu suurendada. 4 Isham jt, 5 Vastava näite toob Segura-Cayuela (2006). Kui poliitiline eliit ei soovi anda oma panust avalike hüvede osutamisse ja riigil puudub suutlikkus tõsta makse, püüab eliit üldiselt ressursse omastada läbi hinnamoonutuste. Kuid niisuguse omastamisele suunatud poliitika ulatus on piiratud sel põhjusel, et eliidi enda ärirendi maksed võivad teatud määral täiendada eliiti mittekuuluvate sotsiaalsete gruppide toodetut. Sellises kontekstis vähendab kauplemise avatus omastamisele suunatud hinnapoliitika alternatiivkulu. Tõepoolest, kaubanduse integreerituse juures määratakse toodete hinnad tõenäoliselt väljaspool sisemaist majandust, mis mingil moel eraldab eliidi kasud nende poolt kohalikule majandusele tekitatud moonutustest. See omakorda ajendab neid intensiivsemalt manipuleerima suhteliste sisemaiste hindadega, et pressida välja rendimakseid mitteeliidilt. Arutluskäigust selgub, et kaubanduse integreeritusel võivad olla kahjulikud tagajärjed riikidele, mida iseloomustavad vähene poliitiline osalus ja eliidi ükskõiksus ülejäänud ühiskonna vastu. 58

70 Majanduslikud tegurid võivad riike veelgi nõrgemaks muuta Eelnevalt mainitud arutluses soovitatakse poliitilisi kompromisse kaubandusreformi lühiajaliste ohtude ja avatusest saadava pikaajalise kasu vahel ning raskete konfliktide ja väiksemate pingete püsiva ohu ennetamist. Üks võimalik lahendus niisuguste kompromisside tegemiseks oleks maksta hüvitisi vahetutele kaotajatele, et alandada poliitilise ebastabiilsuse lühiajalisi ohte ning anda majandusele piisavalt aega jõudmiseks pikaaegsesse situatsiooni, milles piisav hulk üksikisikuid reformist kasu saab. 3. KAHEPOOLSED SIDEMED VÄLISOTSEINVESTEERINGUTE JA RIIKIDE NÕRKUSE VAHEL Kuigi kirjanduses on tõestatud halva siseriikliku valitsemise ja korruptsiooni negatiivne mõju välisotseinvesteeringute sissevoolule, tuuakse viimase aja töödes mõningaid empiirilisi viiteid välisotseinvesteeringute vastupidisest mõjust abi saava riigi valitsusstruktuuridele ja riiklike institutsioonide nõrkuse avaldumise lõppastmele konfliktidele ja kodusõdadele. Hiljutised teadusuuringud ei paku veenvat empiirilist tõendusmaterjali välisotseinvesteeringute ja konfliktide vahelise seose kohta. Polachek jt (2005) 6 leiavad, et välisotseinvesteeringud vähendavad rahvusvaheliste konfliktide tõenäosust ning kaubandus ja välisotseinvesteeringud täiendavad üksteist konfliktide vähendamises, samas näitavad Gissinger ja Gleditsch (1999), 7 et kõige vaesemates riikides on välisotseinvesteeringutel positiivne mõju majanduslikule heaolule, kuid negatiivne mõju jaotamisele ja poliitilistele rahutustele. Seevastu Barbieri ja Reuveny (2005) 8 leiavad, et kõige vähem arenenud riikides vähendavad välisotseinvesteeringud kodusõdade kestust, kuid mitte nende puhkemise tõenäosust. Empiirilises kirjanduses ei esine põhjapanevat tõestust hüpoteesile positiivsest seosest välismaiste otseinvesteeringute ja riiklike institutsioonide nõrkuse muude dimensioonide, nt korruptsiooni vahel. Larraini ja Tavarese (2007) äsjase riikidevahelise analüüsi põhjal vähendavad välisotseinvesteeringud abisaavas riigis märkimisväärselt korruptsiooni ning saadud tulemused kehtivad ka siis, kui võtta lisaks kaubanduse intensiivsusele ja keskmisele tariifile arvesse ka mitmeid muid avatuse tegureid, sh sõltuvus loodusvaradest, etniline killustatus ning majanduse ja valitsuse kulutuste suurus. 9 Ent välisotseinvesteeringute ja korruptsiooni vaheline seos võib sõltuda abisaava riigi arengu- ja demokraatia tasemest. Näiteks Zhu (2007), 10 esitab empiirilise toetuse seisukohale, et välisotseinvesteeringute sissevool vähendab tõenäoliselt korruptsiooni arenenumates demokraatiates ning suurendab korruptsiooni vähemarenenud ebademokraatlikes riikides. Kuigi antud tulemused ei ole lõplikud, toovad need esile välisotseinvesteeringute alase poliitika raskuspunktid. Esiteks võib välisotseinvesteeringute majanduslike eeliste ära kasutamiseks olla hädavajalik üle saada riiklike institutsioonide nõrkusest ja luua demokraatlikud institutsioonid. Teiseks võib avatus välisotseinvesteeringutele ebakindlates keskkondades küll riigisiseste konfliktide ohtu vähendada, kuid vajab siiski mingit laadi reguleerimist, et edendada investeeringu kvantiteedi asemel pigem selle kvaliteeti. Selleks, et välisotseinvesteeringutest oleks kohalikule majandusele kasu, on vaja kindlasti luua õigus- ja aruandlusraamistik, mis soodustaks läbipaistvust ja aruandekohustust investorite kodumaal. Välisotseinvesteeringute ja riiklike institutsioonide nõrkuse seoste põhjalikumaks analüüsimiseks tuleks lähemalt vaadata neid riike Aafrika Alam-Sahara piirkonnas, kuhu välisotseinvesteeringute vood on peamiselt suunatud. 29st Aafrika Alam-Sahara piirkonna nõrgast riigist ainult 13s ületab välisotseinvesteeringute sissevoolu osa SKPs Aafrika Alam-Sahara piirkonna keskmise (3,2%, mis on niikuinii madal, võrreldes Kagu-Aasia 4,8%ga). Enamik neist on rikkad nafta ja loodusvarade poolest (Angola, Tšaad, Kongo Vabariik, Ekvatoriaal-Guinea, Nigeeria, São Tomé ja Principe, Sierra Leone ning Sudaan). 11 Niisiis tuleb selleks, et mõista välisotseinvesteeringute mõju riiklikel institutsioonide nõrkusele, kõigepealt uurida, missugune roll on loodusvaradele antavatel toetustel. Ehkki välisotseinvesteeringud võivad avaldada majanduskasvule ja vaesuse vähendamisele potentsiaalset positiivset mõju, jäävad institutsioonide madala kvaliteedi korral domineerima negatiivsed välismõjud, suurendades konfliktide ja halva juhtimise tõenäosust. Tulemuseks on nõiaring, mis võimendab välisotseinvesteeringute mõju nõrkusele. Selle nõiaringi tõhusaks mõjuringiks muutmiseks peavad (seaduslikud) valitsused kohustusi võttes rendimakseid õiglaselt jaotama. Kuid nõrkade riikide valitsuste madal usutavus muudab tõhusa mõjuringi ebatõenäoliseks, kui välised osapooled (nt rahvusvahelised organisatsioonid) seda ei edenda ja kohustuste täitmist ei garanteeri. 6 Polachek jt, Gissinger ja Gleditsch, Barbieri ja Reuveny, Vt Larrain ja Tavares, Zhu, Nimetatud riikides ulatub välisotseinvesteeringute osatähtsus SKPs 5%st Angolas kuni 27%ni Ekvatoriaal-Guineas. 59 E U R O O P A ARENGURAPORT

71 4. peatükk Euroopa arenguaruanne TOETUSED LOODUSVARADELE VÕIVAD VALITSEMIST HALVEMAKS MUUTA Loodusvarade küllus pakub suure võimaluse majandusarenguks ja riigi konsolideerumiseks. Ressursirikkal riigil on vahendid oma funktsioonide täitmise suutlikkuse arendamiseks, eeskätt majandusarenguks ja vaesuse vähendamiseks tehtavate riiklike kulutuste rahastamiseks. Kuid seda protsessi vastu võivad töötada loomuvastased mehhanismid: ressursisõltuvus võib tekitada majandusliku ebastabiilsuse, mis võib muutuda poliitiliseks ebastabiilsuseks. Loodusvarade küllus võib tõesti alandada valitsemise kvaliteeti, riigi funktsioneerimise peamist elementi, ja seeläbi suurendada riiklike institutsioonide nõrkuse ohtu. Aga selleks, et loodusvarade küllus viiks heade üldiste majandustulemuste ja kõrge elatustasemeni, on hea valitsemine võib-olla olulisem kui see on väheste loodusvaradega riikide majanduses. Selline loodusvaratoetuste ja halva valitsemise koosmõju võib tõugata riiki institutsioonide nõrkuse ebaloomulikule teele. Seega võivad loodusvarad olla ressursirikastes riikides kas õnnistuseks või needuseks. 12 Empiirilised uuringud kinnitavad, et punktallika ressursid ja ressursside rendised suurendavad korruptsiooni ja pärsivad majanduslikku ja institutsioonilist arengut. Kuna mitmetes nõrkades riikides on suured loodusvaratoetused ja madal valitsemise tase, peame uurima, kuidas loodusvarade rohkus riiklike institutsioonide nõrkust süvendab (või mida saab teha selleks, et valida võimalused, mida pakuvad ressursitoetused ja kujundada majandus ümber ekspordist lähtuvaks). Loodusvaramaardla arendamine uuringutest kaevandamise ja tulude juhtimiseni on seotud valitsuse usaldusväärsusega. Loodusvarade küllus suurendab võimalusi võtta ressursid ametisolevalt valitsuselt ära (vt 2. peatükki). Süsteemne kasumlikkuse taotlemine võib võtta eri vorme korruptsioonist varguse ja konfliktini. Loodusvarade rendised võivad tõepoolest viia valitsuse kukutamiseni kas piirkondlikul või riiklikul tasandil toimuva riigipöörde abil. Kuna kaubahindade muutused mõjutavad kodusõdade esinemissagedust ja kestust, on kõige hilisemal ajal toimunud mõttevahetus keskendunud sellele, kuidas esmaste tarbekaupade kanalid mõjutavad konfliktiohtu. 13 Esiteks võib esmaste tarbekaupade eksport rahastada mässu laienemist ja kestmist. Teiseks võib mässe motiveerida soov rendised endale saada, mis on kergem seadusetus keskkonnas, mis võib näiteks konflikti tagajärjel tekkida. Kolmandaks suurendavad loodusvarad setsessionistlike sõdade tõenäosust. Ressursside küllus võib samuti muuta võimuloleva valitsuse huve ja käitumisviise. Valitsemine võib halveneda mit mel moel. Loodusvarade rendised võivad demokraatlikus süsteemis vähendada aruandekohustust valijate ees, kui valitsus kasutab osa rahast võimu säilitamiseks eestkoste kaudu. Häälte ostmine on otsesem valimiste aruandekohustusest lahutamise vorm. Seega võivad loodusvarade rendimaksed pisendada valimiste rolli ja muuta võimu säilitamise valitsustele ihaldusväärsemaks. Autokraatias võivad loodusvarade rendised vähendada aruandekohustuse tõhusust, piirates põhjalikku uurimist, vähendades seega survet valitsusele, et nad rahuldaksid kodanike vajadusi. Loodusvarade rendised võivad muuta demokraatia tõenäosust autokraatia ees. Samuti võivad need edasi lükata põhjalikke muudatusi väga ebafunktsionaalsetes poliitikates. Tõsiasi, et loodusvarade küllus kaldub rendiseid garanteerima eriti nõrkades riikides, kus õigusriik ei ole täielikult teostunud, võib luua keskkonna, kus on raske saavutada stabiilset majandusedu, keskkonna, mida võivad ohustada ühiskondlikud ja poliitilised rahutused. Praeguses kirjanduses on rikkalikult tõendusmaterjali selle kohta, et ressursisõltuvus loob majandusliku ebastabiilsuse ja suutmatuse arendada tööstrateegiaid, mis ei ole seotud üksnes loodusvaradega. 14 Kui riik ei suuda kehtestada uurimis- ja tootmislitsentside õigusraamistikku loodusvarade arendamiseks ja kaevandamiseks, on tulemuseks tõenäoliselt ebaõige jaotamine, süsteemne kasumlikkuse taotlemine ja ebaefektiivsus. Ebaõige jaotamine tekib loodusvarade ruumilise jaotumise tõttu, süsteemne kasumlikkuse taotlemine sel põhjusel, et omandiõigus on antud territooriumi füüsilise kontrollimise alusel ning ebaefektiivsus kontrolli säilitamise ebakindluse tõttu. Kui kontrolli nähakse ajutise nähtusena, tekib isiklik motiiv varasid ruttu ära tarvitada, isegi kui see on ühiskondlikult kulukam. 12 Vt põhjalikumat analüüsi Collier'i (2009) ning Collier'i ja Venables' (2009) taustdokumentidest. 13 Vt Reynal-Queroli (2009) taustdokumenti. 14 Enamik kirjandust keskendub ressursisõltuvuse mõistele, mitte ainult kättesaadavusele, mis tähendab, et on ka mitmekesisema majandusega ja mitte nii tugevalt loodusvaradest sõltuvaid riike. 60

72 Majanduslikud tegurid võivad riike veelgi nõrgemaks muuta Järgmine tagajärg on see, et omandiõiguste puudumine, mis on nõrkades riikides väga levinud, toimib koos teabepuudusega. Nagu leiutiste puhulgi, on otsingute alustamise motivatsioon väga madal, kui avastusi ei kaitsta. 15 Tõhusam on oodata, kuni teised loodusvarad leiavad, ja siis nende üle kontroll saavutada, isegi kui see põhjustab vägivalda. Seega jäävad paljud loodusvarad avastamata. Taustteave 4.1. Tegevusjuhendid ja loodusvarade harta Olulised võivad olla rahvusvahelised kohustused käitumiskoodeksite või lepingukohustuste kaudu. Vastavateks näideteks on mäetööstuse läbipaistvust käsitlev algatus (EITI), Kimberly protsess (mis nõuab kaubeldavate teemantide sertifitseerimist mitte konfliktipiirkonnast pärinevatena) ja viimase aja algatus loodusvarade harta. Harta on põhimõtete kogum valitsustele ja ühiskondadele loodusvaradest tulenevate võimaluste tõhusaks kasutamiseks. Selle eesmärk on abistada taastumatute loodusvarade poolest rikaste riikide valitsustel ja ühiskondadel majandada neid varasid viisil, mis loob majanduskasvu, edendab rahvastiku heaolu ja on keskkonnasäästlik. Samuti on eesmärgiks tagada, et uute avastuste ja kaubabuumidega loodavaid võimalusi käest ei lasta. Unikaalseks muudab loodusvarade harta tõsiasi, et seda luuakse akadeemiliste teadusuuringute abil suunatud osalusprotsessi kaudu. Harta sisaldab kaksteist sätet,... mis võtavad kokku valikud ja soovitatud strateegiad, mida valitsused võiksid järgida, et suurendada loodusvarade ekspluateerimisest tuleneva stabiilse majandusarengu väljavaateid: 16 Loodusvarade arendamine peaks olema kavandatud nii, et see kindlustaks asukohariigi kodanike maksimaalse kasu. Kaevandatavad varad on avalikud hüved ja nende ekspluateerimist puudutavad otsused peaksid olema läbipaistvad ja informeeritud avaliku järelevalve all. Väärtuse kindlustamise ja terviklikkuse tagamise seisukohalt on oluline tähtsus konkurentsil. Maksustamistingimused peavad muutuvatele oludele vastu pidama ja tagama riigile oma loodusvaradest täisväärtuse. Loodusvaradega tegelevad äriühingud peaksid olema konkurentsivõimelised, neil ei tohiks olla reguleerimisfunktsioone või muud sarnast. Loodusvaraprojektidel võivad olla tõsised keskkonna- ja sotsiaalmõjud, millega tuleb arvestada ja mida tuleb leevendada igal projektitsükli etapil. Loodusvaradest saadavat tulu tuleks kasutada eeskätt säästliku kaasava majanduskasvu edendamiseks siseriiklike investeeringute kõrge taseme võimaldamise ja hoidmise kaudu. Loodusvaradest saadava tulu tõhus kasutamine eeldab riiklike kulutuste järkjärgulist tegemist ja volatiilsete tuluvoogude ühtlustamist. Valitsused peaksid kasutama loodusvarade küllust riiklike kulutuste tõhususe ja efektiivsuse suurendamiseks. Valitsused peaksid investeerima viisil, mis võimaldab erasektoril majanduse struktuuri muudatustele reageerida. Kaevandusettevõtete ja rahvusvaheliste kapitalikeskuste asukohariikide valitsused peaksid nõudma ja jõustama parimaid tavasid. Kõik kaevandusettevõtted peaksid järgima rahvusvahelisi parimaid tavasid lepingute sõlmimise, äritegevuse ja maksete osas. Mitmed Aafrika Alam-Sahara piirkonna nõrgad riigid on liitunud mäetööstuse läbipaistvust käsitleva algatusega, mille eesmärgiks on valitsemise parandamine naftast, gaasist ja kaevandamisest saadavate ettevõttemaksete ja valitsuse tulude kontrollimise ning täieliku avalikustamise kaudu. Nafta-, gaasi- ja kaevandusettevõtted on lubanud algatust toetada. Mäetööstuse läbipaistvust käsitleva algatusega ühinemine on tugev signaal valitsuse võetud kohustusest tagada läbipaistvus. Siseriiklikult saab kohustumismehhanisme luua pikaajaliste lepingute sõlmimise ja maine tõstmisega. Võib kavandada ka maksureeglid, mille kohaselt pannakse osa tulusid pikaajalise kasutamise eesmärgil kõrvale. 15 Välisotseinvesteeringute probleem on analoogne sellega, mida analüüsis Dixit (1989). Hiljutine näide on edukad naftauuringud Ghanas, mis said teoks pärast omandiõiguste olukorra paranemist. 16 Allikas: külastamise kuupäev: E U R O O P A ARENGURAPORT

73 4. peatükk Euroopa arenguaruanne 2009 Nigeeria ja Libeeria ongi pöördunud oma abipartnerite poole, et saada tehnilist õigusabi hangete alal. Mosambiigis edendab analüütiline tegevus mõttevahetust riiklike kulutuste juhtimise ja finantsaruandekohustuse alal mineraalide kaevandamisest saadavate tulude suurenemise kontekstis. Mõned riigid taotlevad toetust litsentside enampakkumisel ja lepingute sõlmimisel suurinvestoritega, volatiilsete kaubatulude juhtimisel ning riiklike investeeringute sisu ja kvaliteedi parandamisel. 5. VALITSEMINE MÕJUTAB MAA JA RIIKIDE NÕRKUSE VAHELIST SUHET Järsud muutused maale ligipääsus tulenevad tavaliselt valitsuse tegevusest. Maaomandi reformimise ja maapoliitikate abil maa maksustamine, valdusõiguse andmine ja registreerimine ning maalepingute ja turgude reguleerimine on võimalik vähendada vaesust, tõsta põllumajanduse tootlikkust ja säästa keskkonda. Kuid maapoliitika ei ole neutraalne, see võib vallandada sotsiaalseid pingeid. Aafrika konfliktid näitavad, et nende aluseks olevateks või raskendavateks teguriteks on valesti kavandatud maareformid. Suurte ühiskonnagruppide maale ligipääsu piiramine võib põhjustada konflikte, frustratsiooni, toiduga kindlustamatust ja poliitilise võimu tasakaalustamatust. 17 Zimbabwes algas maareform aastal ning hiljem põhjustas kiireloomuline ümberasustamine põllumajandusele raskeid tagajärgi, lõppedes massilise töökaotuse, toiduga kindlustamatuse ja vägivaldsete reaktsioonidega. 18 Maa on probleemiks ka teistes pikaks veninud kriisis vaevlevates riikides, nagu Kongo Demokraatlik Vabariik, Somaalia ja Sudaan. 19 Kui Sudaanis Nuba mägedes kuulutati aastal välja registreerimata maa seadus, mis keelustas traditsioonilised maakasutusõigused ja tagas suuremahulistele mehhaniseeritud põllumajanduse projektidele õigusliku aluse maa omandamiseks, siis jäi suur hulk väiketalunikke ja rändkarjakasvatajaid hääleõigusest ilma hinnanguliselt hõlmasid nimetatud projektid poolt tasandiku kogupindalast (piirkonna parimad mullad). 20 Viimasel ajal on esile kerkinud uus probleem, millel võivad olla olulised tagajärjed maa kasutamisele ja maale ligipääsule Aafrika Alam-Sahara piirkonnas. Toidu- ja naftakriisi järel ning vaatamata majandus- ja finantskriisile, käivitus põllumaa välis- ja siseriiklike investorite poolne maa omastamise laine ning põhjustas tulist mõttevahetust. Hiina, Araabia Ühendemiraatide, India, Lõuna- Korea ning ELi valitsused ja eraettevõtted tunduvad olevat peamised Aafrika põllumaasse investeerijad. Ent välisajakirjanduses on teatatud suuremahulistest maatehingutest ka teiste investorriikidega, nt USA, Liibüa ja Egiptus. Esialgsed tõendid 21 näitavad, et välisotseinvesteeringud maasse kipuvad Aafrikas toimuma väikeses riikide rühmas (Sudaan, Mosambiik, Madagaskar, Etioopia). Kuid see tendents levib ka mandri teistesse sihtpiirkondadesse. Viimasel ajal on suuri põllumaa investeeringuid registreeritud Angolas, Kongo Demokraatlikus Vabariigis, Ghanas, Libeerias, Nigeerias ja Tansaanias. Protsessil võivad olla rasked ja pöördumatud tagajärjed Aafrika põllumajandusele ja inimestele. Nende ulatus on seni suuresti teadmatu, kuna kvalitatiivne ja kvantitatiivne teave on piiratud, ebausaldusväärne ja läbipaistmatu, kuid olemasolevast tõendusmaterjalist nähtub, et see ei ole tühine. Juba viies Aafrika riigis (Etioopias, Madagaskaris, Malis, Mosambiigis ja Sudaanis) on aastast alates kinnitatud 2,5 miljonit hektarit tehinguid suurte 22 maatükkidega ja ootel olevad lepingud suurendaksid seda näitajat veelgi. 23 Kuigi see on alles algusfaas, võib seesugune kasvav suundumus olla nõrga riigi arengule ohtlik. Seetõttu on oluline jälgida ja ennetada kirjeldatud põllumajandusse tehtavate otseinvesteeringute erivormi võimalikke negatiivseid mõjusid ühiskondlikule stabiilsusele ja riiklike institutsioonide nõrkusele. Arusaamad põllumaa ja alakasutuses oleva vee kättesaadavusest ja ligipääsetavusest Aafrikas on tekitanud huvi, kuid selle põhjuseks on olnud viimase aja suundumused toidu ja nafta hindades ning mõnede suurte toidueksportijate protektsionistlikud reaktsioonid. Suurem toidunõudlus, mis eeldab maamahukaid tootmistehnoloogiaid (nt liha ja piima tootmine), kasvav nõudlus fossiilkütuste energia alternatiivide järele, tõsinev tootmiseks vajaliku vee nappus ja põllumajandustootlikkuse aeglane kasv, mõnedes piirkondades ka põllumajandus tootlikkuse vähenemine, nõuavad kõik farmide suurendamist. Toidu importijatel võib väheneda soov usaldada oma toiduga kindlustatus rahvusvaheliste toiduturgude hoolde ning toidutootmise väljast sisseostmise riiklik strateegia on teostatavam. 17 Vlassenroot jt, Sachikonye 2003; Pons-Vignon ja Solignac Lecomte, Alinovi ja Russo, Pantuliano, Tõendid põhinevad allikatel Cotula jt, 2009; von Braun ja Meinzen-Dick, 2009; GRAIN, üle 1000 hektari. 23 Cotula jt,

74 Majanduslikud tegurid võivad riike veelgi nõrgemaks muuta Seost välismaiste otseinvesteeringute ja välispoliitikate ning riiklike huvide vahel on tugevdanud riigile kuuluvate ettevõtete ja riiklike investeerimisfondide kasvav osalus rahvusvahelistel turgudel. Kuigi enamiku maatehinguist teevad era- ja välisinvestorid ning mõnedes riikides huvituvad põllumaa omandamisest üha enam kohalikud investorid, toetavad investeeringuid sageli valitsused: nii sihtriigi kui ka koduriigi valitsused edendavad ja toetavad suuremahulisi maainvesteeringuid. 24 Paljud Aafrika riigid püüavad nüüd ära kasutada maa ja vee väärtuse tõusu. Seetõttu nõutakse maatehingute juures tavaliselt investoritepoolset kohustuste võtmist investeeringute, infrastruktuuri ja tööhõive osas. Põhimõte on edendada riigi majandusarengut ja vähendada vaesust, vahetades napid ressursid rikkalike vastu maa kapitali, infrastruktuuri, tehnoloogiate ja oskuste vastu. Paljudes Aafrika riikides, eriti nõrkades, elab enamik inimesi maapiirkondades. Põllumajanduslik areng võib viia vaesuse vähendamise ja majanduskasvuni, kuna investeeringutel infrastruktuuri, oskusteabesse ja tehnoloogiasse võivad olla märkimisväärsed positiivsed kõrvalmõjud. Taustteave 4.2. Laiaulatuslikud maa omandamised Aafrikas maatehingute lahtimõtestamine Lorenzo Cotula, Vanemteadur õiguse ja säästliku arengu alal, Rahvusvaheline Keskkonna ja Arengu Instituut Maatehingud koosnevad ühest või mitmest lepingust. Need tuleb üle vaadata koos muude nende laiemat õiguslikku konteksti määravate õigustekstidega, sh siseriiklikud ja rahvusvahelised õigusaktid. Lepingud on keerulised ja riikide ning isegi projektide lõikes väga erinevad. Täiendavat tööd nõuab suundumuste kindlakstegemine lepingute sõlmimises ja vastavate valikute võrdlemine. Kuid ka mõnede Aafrika lepingute analüüsimise alusel on võimalik heita valgust mõnedele peamistele probleemidele. OSAPOOLED JA ÜLDINE STRUKTUUR Üldjuhul hõlmavad maatehingud vähemalt kaht poolt. Ühel pool on omandaja, enamasti eraõiguslik või valitsusele kuuluv äriühing. Kuid võib ka olla, et välisriigi valitsus soetab maad otse nt Süüria ja Sudaani vahel aastal sõlmitud eriliste põllumajandusinvesteeringute lepingu alusel. Tehingu teine pool on maa pakkuja, kas valitsus, või (harvem) eramaaomanik. Selline lihtsus on ainult näiv. Iga tehinguga võib aga olla seotud mitu lepingut ja õigusakti kogu tehingu põhijooni piiritlevast raamlepingust, kus asukohariigi valitsus kohustub maa investorile kättesaadavaks tegema (lepinguliselt või muul moel), spetsiifilisemate õigusdokumentideni, mille alusel tegelikult maa või selle alajaotused üle antakse. See, kui palju lepinguid maatehingu kohta sõlmitakse või kui palju seda standardiseeritakse, on eri riikides ja läbirääkimiste erinevatel etappidel erinev, kusjuures suundumus on maa rendilevõtmise dokumentide ühtlustamine (nt Nigeri Mali büroo rendilepingud). Üldjuhul on projekti mitmesugustes ettevalmistus-, läbirääkimis-, lepingu sõlmimise ja läbiviimise etappides tehinguga seotud mitmed erinevad osapooled. Esiteks kaasatakse mitmeid asukohariigi valitsusasutusi. Isegi riikides, kus perspektiivsetele investoritele on olemas keskne kontaktpunkt (kõik ühest kohast), mis on enamasti investeeringuid edendav asutus, ei tegele see maatehingu kõikide aspektidega üksi. Erainvestoritel on see eelis, et nad saavad tegutseda ühtse õigusüksusena, kellel on sidus väärtuste süsteem. Kuid ka siin pole asi nii lihtne. Võimalike stsenaariumide hulgas võivad valitsuste vahel sõlmitud lepingute rakendamist juhtida eraettevõtjad, kas siis algusest peale või järgnevates hoo sissesaamiseks tehtavates jõupingutustes. Nt Süüria-Sudaani tehing võimaldab Süürial delegeerida rakendamine erasektorile, tingimusel et Sudaani valitsus selle heaks kiidab. ÜLEANTUD MAAÕIGUSED, KOHALIKE HUVIDE TAGAMINE Aafrikas on ülekaalus maa rentimine, mitte ostmine. Kestus ulatub lühikesest ajavahemikust 99 aastani. Asukohariigi valitsused mängivad tavaliselt maarentide määramisel põhirolli eriti seepärast, et ametlikult kuulub kogu maa või suur osa maast neile. Seega on määrav, kui palju valitsused arvestavad kohaliku huviga maa, vee ja teiste loodusvarade vastu. Kuid asukohariikide valitsused võivad lepinguliselt kohustuda maad eraldama enne, kui nad on kohalike maakasutajatega konsulteerinud. Lisaks soodustab läbipaistvuse, kontrolli ja tasakaalu puudumine lepingute sõlmimisel korruptsiooni ja kasu eliidi valdusesse võtmist. Mosambiigis ja teistes riikides kohustavad siseriiklikud õigusaktid investoreid enne maa eraldamist kohalike inimestega nõu pidama. Ghanas on levinud tehingud kohalike juhtidega. Kuid isegi neil juhtudel esineb sageli puudujääke seadusnõuete rakendamisel ja kohalike juhtide usaldusväärsuses. 24 Cotula jt, E U R O O P A ARENGURAPORT

75 4. peatükk Euroopa arenguaruanne 2009 Oluline on ka kohalike maaõiguste kaitstus. Riikide seadused on erinevad, kuid mõned nende korduvad jooned õõnestavad kohalike inimeste positsiooni. Siia kuuluvad riigimaa ebapüsivad kasutusõigused, ligipääsematud registreerimistoimingud, maa asemel ainult parenduste, nt saakide hüvitamine ja aegunud hüvitusmäärad. Selle tulemusel võivad kohalikud inimesed kaotusi kanda ja isegi häid tavasid järgivad investorid kannatavad selge riikliku korra ja suuniste puudumise tõttu. MAATEHINGUTE MAJANDUSLIK TASAKAAL Maamakse ega teisi rahalisi ülekandeid üldiselt pole või on need investeeringu ligimeelitamise soovi, madalana tunduvate alternatiivkulude ja hästi sissetöötatud maaturgude puudumise tõttu väikesed. See iseenesest ei tähenda veel, et tehing on tasakaalustamata, asukohariikide kasud võivad hõlmata ka investori kohustusi investeeringu tasemel ja infrastruktuuri, nt niisutussüsteemide arendamist. Arvestades investeeringukohustuste väljapaistvust maatehingute majandusbilansis on eriti oluline jõustatus. Valitsusepoolseks maa eraldamiseks nõutakse tavaliselt investoripoolset investeeringukavade täitmist projekti paaril esimesel aastal, pärast seda eraldamine kinnitatakse. Kuid Aafrika valitsused on seda harva investorite vastutuse tõstmiseks kasutanud, ka lepingute sõnastus ei ole piisavalt konkreetne selleks, et tagada nende jõustamist. Ja rakendamise varases staadiumis tehtavad üksikud hindamised ei ole piisavad, et oleks võimalik kogu projekti eluea kestel seda pidevalt jälgida ning investeeringu täitmist sanktsioneerida. Kuigi maatehingute struktuur on äärmiselt mitmekesine, viitab juba väike lepingute valim, et majanduslikku tasakaalu mõjutavate võtmealade tihendamiseks saab teha märksa rohkem, eriti kui võrrelda neid lepinguid muude sektorite, näiteks nafta- ja gaasisektorite lepingutavadega. Kuigi juhtumid üksteisest märgatavalt erinevad, kalduvad lepingute juures puuduma tugevad mehhanismid, mis jälgiksid ja jõustaksid investorite kohustuste täitmist, garanteeriksid kohalikele inimestele hüvitised, edendaksid väikemaaomanike tootmistegevuses osalemist (nt lepingulise põllunduse, kohalike maaomanikega tehtud ühisettevõtete või muu koostööpõhiste vormide kaudu), maksimeeriksid valitsuse tulusid ning lahendaksid mured toiduga kindlustatuse pärast nii kodumaal kui sihtriigis. Põllumajanduse kaasajastamine võiks aidata Aafrika riikidel väärtusahelas ülespoole liikuda. Põllumajanduse täiustamine stimuleerib elatise hankimise mitmekesistamist, loob töökohti ja soodustab põllumajanduslikku tootlikkust (paremate seemnesortide, oskusteabe ja tehnoloogiate abil). Maainvestorid ja agrotööstusettevõtted võiksid stimuleerida või otseselt investeerida infrastruktuuridesse, tehnoloogiatesse ja sekkumismeetmetesse, et parandada ligipääsu turgudele, samal ajal kui maamaksud ja kontsessioonid võiksid anda maksutulu. On aga murettekitavaid ohte. Muutused maa- ja veeressursside kättesaadavuses, ressursside majandamises ja tootmistehnoloogias võivad mõjutada keskkonna jätkusuutlikkust, toiduga kindlustatust, võimuvahekordi ja ühiskondlikku stabiilsust, eriti kui tehinguid tehakse ebavõrdsete läbirääkimispartnerite vahel. On oht, et suured ühiskonna sektorid kaotavad kontrolli maa üle, millel on negatiivne mõju toiduga kindlustatusele, ühiskondlikule stabiilsusele ning kohalikule tööjõule ja sissetuleku hankimise võimalustele. Maa haldamine välisinvestorite poolt võib tekitada loomuvastaseid algatusi, kasutamaks jätkusuutmatuid tootmistehnoloogiaid, samal ajal kui maatehingud ja maaga kauplemine võib luua võimalusi korruptsiooniks ja isikliku tulu saamiseks riiklike pikaajaliste huvide arvel. Mõnedes Alam-Sahara piirkonna riikides kaasneb maatehingutega suure tõenäolisusega poolte vaheline hõõrdumine (taustteave 4.3). 25 Omandamised kalduvad olema kasumlikumates piirkondades ligipääsuga niisutamisele, veele ja infrastruktuuridele ning turgude lähedal. Investeeringute sihtmärgiks valitakse kõige tulutoovamad maa- ja veeressursid, mis ei ole kasutamata ressursid. Isegi kui neid saab liigitada vabadeks, pretendeerivad neile tõenäoliselt juba eelnevalt olemas olevad kasutajad. Seda nähtust on kirjeldatud Etioopias, Tansaanias ja Mosambiigis. 26 Eelnevaga haakub tõsiasi, et Aafrikas kiputakse ressursikasutajaid alahindama, sest valdaval enamusel kohalike ressursside kasutajaist puudub ametlik omandiõigus, eriti maapiirkondades. Laialt on levinud tootmistehnoloogiad, mis ei eelda pidevat maakasutust (loomade karjatamine, tsükliline pika söötis perioodiga maaharimine). Seetõttu sõltub paljude inimeste elus püsimine ühistest ja tasuta ligipääsetavatest ressurssidest. Rahvusvahelised arenguasutused ja teadlased püüavad anda sidusrühmadele (investoritele, valitsustele, kohalikele elanikele ja kodanikuühiskonnale) soovitusi ja abi, realiseerimaks niisuguse uuesti tärganud põllumajandusinvesteeringute huvi potentsiaalset kasu. Kuid sellised jõupingutused on ilmselt kulukad ning nende tulemused ebakindlad. Aafrika põllumaasse tehtavate sise- ja välisinvesteeringute vaesust vähendava mõju tagamine on väga problemaatiline, eriti nõrkades riikides (tabel 4.1). Niisugustel riikidel on vähene läbirääkimis- ja ressursside pärast tekkinud konfliktide lepitamise suutlikkus. 25 Cotula jt, 2009, ja GRAIN, Sulle, 2009; Nhantumbo ja Salomao,

76 Majanduslikud tegurid võivad riike veelgi nõrgemaks muuta Tabel 4.1. Uute põllumaainvesteeringute vaesust vähendava mõju tagamine Suuremahuliste maasse tehtavate investeeringute püsiva vaesust vähendava mõju tingimused Eelnevalt olemasoleva ressursikasutusõiguse selge määratlemine ja tunnustamine. Kavandada lepinguid, mis hoiaksid tasakaalu investorite, valitsuste ja kohalike elanike prioriteetide, perspektiivide ja motiivide vahel. Investorite ja vastuvõtjariigi valitsuse poolt võetud kohustuste usutavus ja täitmise võimalikkus. Kahju kannatanud inimeste õiguste kindlakstegemine ja kahju hüvitamine. Rohkemate ja paremate töökohtade loomine. Põllumajandusprojektid peaksid suurendama tootlikkust ja olema keskkonnasäästlikud. Tegevused, millest võib olla abi antud tingimustele vastamiseks Ressursside omandiõiguse registreerimine; kogukonna ressursside ja ressursside mitteametliku kasutamise väljaselgitamine; kohaliku elanikkonna kaasamine otsustusprotsessi. Läbipaistva ja osalust innustava otsustusprotsessi rakendamine. Tehniline abi lepingute kavandamisel, järelevalve ja juhtimise suutlikkuse tõstmisel. Keskkonna-, ühiskondlike ja majanduslike tingimuste põhiuuring. Riiklike asutuste või rahvusvaheliste sidusgruppide poolne lepingujärelevalve. Teabe läbipaistvuse ja levitamise tagamine. Vt eespool toodud tegevust lepingute jõustamisel ja kavandamisel. Ametiühingute ja töötajate esindajate osaluse suurendamine. Vt eespool toodud tegevust. Keskkonnakorralduse ja -järelevalveinstitutsioonide (eeskirjade, asutuste ja struktuuride) asutamine ja tugevdamine. Tehniline abi uutele investoritele ja mehhanismidele, et võtta kasutusele kohalik teave põllumajandustehnoloogia kohta. Tähelepanekud Enamikul Aafrika elanikest ei ole ligipääsetavate loodusressursside kasutamiseks ametlikku kasutus- või omandiõigust. Maa omandiõiguse registreerimiseks on vaja aega ja ressursikulukaid protsesse. Rahvusvaheline kogemus näitab, et halvasti kavandatud maaomandireform ja omandiõiguse registreerimise programmid võivad jätta välja rohkem haavatavaid elanikkonnarühmi ja luua destabiliseerivaid jõude. Kohalike sidusrühmade läbipaistev ja informeeritud sekkumine on eriti keeruline riikides, kus on madal haridustase ning elanike ja riiklike asutuste vahel valitsevad nõrgad sotsiaalsed suhted. Vt eespool toodud märkusi. Nimetatud tingimuste üks peamisi takistusi on tasakaalu puudumine investorite, valitsuste, kohalike kogukondade ja talupidajate vahel nende läbirääkimispositsiooni ja läbirääkimissuutlikkuse osas. Kohalikel kogukondadel puuduvad nimetatud tingimuste täitmiseks üldjuhul rahalised ja inimressursid. Abisaajariikidel ei ole tõenäoliselt piisavalt suutlikkust ja rahalisi vahendeid või tahet tõhusate struktuuride säilitamiseks ja nõuetele rikkumise korral usutava karistuse määramiseks. Ebasümmeetriline teave võib takistada nõuete täitmise kindlakstegemist, hindamist ja jälgimist. Projektide majanduslik ja rahaline jätkusuutlikkus võib uusi investoreid motiveerida kaudselt või otseselt oma tööstandardite ja töömahukate meetodite rakendamise kohustusi vähendama. Töötajate kuulumine ametiühingutesse võib olla rahvusliku eliidi huvide vastu. Vt ülaltoodud märkusi. Paljudes Aafrika osades ei suuda põllumaad põllumajanduse intensiivistumisele vastu panna. Välisinvestoritel ei pruugi olla piisavalt asjakohaseid teadmisi kohalike ökosüsteemide ja jätkusuutlike tootmismeetodite kohta. Lepinguline põllumajandustegevus, ühisettevõtted ja lepingulised põllundussüsteemid võivad parandada kohalike teadmiste omandamist ja kasude jagamist investorite ja kohalike elanike vahel. Osapoolte asümmeetrilised majandussuhted ja jõupositsioonid võivad aga nimetatud tulemusi ohustada. Euroopal on võimalik toetada rahvusvahelisi käitumisjuhendialaseid algatusi, kuid samas ka aidata Aafrika talupidajatel ja elanikel kasutada vahetult Aafrika põllumaade suurenenud väärtust praegusel maailmaturul, tugevdades oma pikaajaliste põllumajanduse arenguprogrammide ja väiketalupidajate abistamise meetmeid. Euroopa saab suurendada oma poliitilise ja majandusliku osapoole rolli rahvusvahelistes läbirääkimistes, diplomaatilistes suhetes ja ülemaailmsetel toiduturgudel. Euroopa võib püüda ohjata mehhanisme, mis suurendavad nõudlust maa järele, nt ekspordi kontrollimine peamiste toidueksportijate poolt ja energiapoliitika, mis edendab pigem biokütuse kasutust kui energiatõhusust. 65 E U R O O P A ARENGURAPORT

77 4. peatükk Euroopa arenguaruanne 2009 Taustteave 4.3. Rahvusvahelised investeeringud Sudaani: Araabia piirkonna leivakorv 27 Aysen Tanyeri-Abur a ja Nasredin Elamin b a Bostoni Northeasterni Ülikool; b ÜRO Toidu- ja Põllumajandusorganisatsioon (FAO), Lähis-Ida ja Põhja-Aafrika piirkondlik büroo. Sudaani on peetud kaua Araabia piirkonna leivakorviks ja põllumajanduslike (eriti Araabia riikidest tehtud) investeeringute sihtkohaks. Oma 2,5 miljoni ruutkilomeetri suuruse pindalaga on Sudaan Aafrika suurim riik ja üks väheseid selle piirkonna riike, kus on veel puutumata maad ja vee saamise võimalus. Piirnedes üheksa Aafrika riigiga ja võimaldades mitmetele naabritele ligipääsu merele, on Sudaanil strateegiliselt hea asukoht. Viimase 30 aasta kiire rahvastiku kasvu tulemusena on riigil ka noor elanikkond. Ent Sudaani ressurssiderohkust varjutab ulatuslik toiduga kindlustamatus ja vaesus (21% Sudaani elanikest oli aastatel alatoidetud; FAO, 2008). Mõned viimase aja põllumajandusinvesteeringute suundumused Araabia riikides mõjutavad Sudaani liikuva kapitali kiirust ja laadi. Saudi Araabia radikaalsed poliitikamuudatused ja Pärsia lahe riikide probleemid pärast aasta toiduainete hinnatõusu ja ekspordipiiranguid ning ka madalamad naftahinnad on põhjustanud põllumajanduse ja vee kui uue varaliigi esilekerkimise, millesse saab investeerida. Enamik investeeringutest tehakse erasektori algatused, kuigi riik osaleb jõuliselt investeeringute toetamises ja hõlbustamises. Enamik investeeringuid on aga suunatud just Sudaani, mille toiduga kindlustamatuse tase on Araabia piirkonnas kõrgeim. Üle 50% maasse tehtavatest investeerimistehingutest nimetatud piirkonnas toimuvad Sudaanis. Hiljutised investeeringud ja ühinemised võivad ergutada arvukamate investeeringute tegemist kõnealusesse piirkonda ning ka Araabia riikide rahvusvahelise kaubanduse kasvu. Uutele toiduainete ja nafta kaubandusblokkidele, nagu Pärsia lahe koostöönõukogu (GCC) ja Kagu-Aasia Maade Assotsiatsiooni (ASEAN) 28 vahel võivad järgneda muud kaubanduskokkulepped, mis hõlbustavad edasisi investeeringuid toiduainetesse ja põllumajandusse. Nimetatud arengud on poliitilise tähendusega. Erilist tähelepanu tuleks pöörata jätkusuutliku investeerimise võimalustele ja pikaajalisele perspektiivile. Piirkonnas, kus valitseb veepuudus ja on peaaegu võimatu saavutada isemajandamist, peaks olema prioriteediks õppimine varasematest poliitilistest otsustest. Sudaanil võib ju olla üsna rikkalikult maad ja veevarusid, kuid aastaks prognoositakse, et Niiluse jõe valgalas hakkab vett nappima (Revenga jt, 2000). Saudi Araabial on olnud halbu kogemusi oma toiduainete varal isemajandamise poliitikaga: seisti silmitsi ressursside ammendumisega (Elhadj, 2008). Kuigi investeeringute suurenemine põllumajandusse ja toidu tootmisesse on Sudaani toiduga kindlustatuse probleemide käsitlemisel hädavajalik, on investeeringutel, mis ei ole jätkusuutlikud, negatiivne mõju nii investoritele ja abisaajariikidele kui ka kõikidele asjaosalistele sidusrühmadele. Ajakohase üksikasjaliku teabe vähesuse tõttu on Sudaani põllumajandusse tehtavate välisotseinvesteeringute struktuuri ja toimimise põhjalik uurimine välistatud. Mõned tähelepanekud Sudaani põllumajandusse tehtavate välismaiste otseinvesteeringute kohta tuleks siiski välja tuua: Siiani on põllumajandusse tehtud vähe välisotseinvesteeringuid need moodustavad kõigist välisotseinvesteeringutest 1%. Enamik välisotseinvesteeringutest Sudaani põllumajandusse tehakse eesmärgiga otsida ressursse (taustatabel 4.1). 27 Käesolev taustteave ei kajasta organisatsioonide vaateid, kuhu aitorid kuuluvad, selle sisu eest vastutavad vaid autorid ise juunil 2009 teatasid Pärsia lahe koostöönõukogu ja ASEANi riigid, et nad liiguvad uue toidu ja nafta (riis ASEANi riikidest ning energia ja naftakeemiatooted Pärsia lahe riikidest) kaubandusbloki loomise suunas (Reuters, 2009). 66

78 Majanduslikud tegurid võivad riike veelgi nõrgemaks muuta Sudaani tehtavad investeeringud võib kokku võtta järgnevalt: Taustatabel 4.1. Kapitalipaigutused põllumajandusmaasse aastatel (üle 1000 hektari suurused investeeringud) 29 Koguinvesteeringud (hektarites) Ühisettevõtete investeeringud (hektarites) Välisinvestorid Saudi-Araabia Araabia Ühendemiraadid Lõuna-Korea Egiptus Muud Kohalikud Investeeringud kokku Allikas: Autori hinnangud, mis põhinevad teabevahetusel investeerimisministeeriumiga. Sudaan Kuigi kõigi välisotseinvesteeringute osakaal on väike, on viimase kümne aasta jooksul kõnealuste investeeringute arv põllumajandusse pidevalt suurenenud. Välisotseinvesteeringud Sudaani põllumajandusse kasvasid ajavahemikul 2000 kuni 2008 keskmiselt 23%, kuigi nende osakaal kõigis välisotseinvesteeringutes jäi väikseks, ligi 2% juurde (Nur, 2009). Välisotseinvesteeringute arv tõusis aastal 17%-ni kõigist investeeringutest ning aastal on oodata nende 50%-st kasvu (Reuters, 2008). Suurima osa Sudaani tehtavatest investeeringutest moodustavad Araabia riikide sisesed välismaised otseinvesteeringud 93% kõikidest investeeringutest, millest 38% tuleb Saudi-Araabiast. Araabia otseinvesteeringud Sudaani said alguse 70. aastatel, kui Araabia põllumajandusinvesteeringute ja -arengu ametiasutuse kaudu loodi suuri projekte. Üks selline oli Kenena Sugar Company 30 Nende investeeringute mõjud olid erinevad. Sudaanis on peaaegu kõik välisotseinvesteeringud koondunud kolme enim arenenud piirkonda Khartoumi, Niiluse jõe ja Gezira piirkonda, kuhu on suunatud 86% kõikidest investeeringutest ning need tehakse peamiselt põllumajanduse esmatöötlusse (Nur, 2009). Investeerimise piirkondlikele erinevustele tuleb poliitikas rohkem tähelepanu pöörata. Sudaani tehtavate välisotseinvesteeringute kapitalimahukus on eriti kõrge Araabia investeeringute puhul. Tulemused nähtub, et kuigi 37% välisotseinvesteeringute projektidest ja 41% välisotseinvesteeringute kapitalist on suunatud segapõllumajandusse, loob nimetatud allsektor vaid 25% välisotseinvesteeringutega seotud töökohtadest, kuna tootmistehnoloogiad on väga kapitalimahukad (Nur, 2009). Institutsiooniline ja poliitiline raamistik on jätkuva investeerimisvoo kontekstis äärmiselt oluline, luues õigeid stiimuleid investeeringute eraldamiseks ja riigi toiduga kindlustatuse tagamiseks. Oma püüetes ületada ressursse puudutavat lõhet põllumajanduses on Sudaan keskendunud välisinvesteeringute ligimeelitamisele, kusjuures vähem tähelepanu pööratakse nimetatud investeeringute positiivsete mõjude ja kodumaiste seoste suurendamisele seoses paranenud toiduga kindlustatusega. Ootamatud investeeringuvood põllumajandusse on stimuleerinud uute poliitikate loomist. Eriti just ressursimahukate investeeringute puhul, nagu näiteks uue maa omandamisel, tulevad mängu rendihinnad ja muu maakasutust reguleeriv poliitika. Sudaanis asuva maa aastased rendihinnad ulatuvad 2,7 dollarist 35 dollarini hektari kohta, kusjuures sagedasem on madalam hind. Rentimise kord sõltub kindlast konkreetsest juhtumist. Sudaani valitsus on loonud erinevaid kaitsemeetmeid, et maakasutus vastaks sotsiaalsete ja majanduslike probleemidega kaasnevatele nõuetele. Näiteks rendilepingud sõlmitakse esmalt kolmeks aastaks ning neid pikendatakse seejärel iga seitsme aasta järel kuni 99 aastani. Ka investoritele kehtivad mõned põhinõuded, mis kohustavad neid ehitama juurdesõiduteid, tagama elektri olemasolu ja määrama 10-20% investeeritud maast kohaliku kogukonna kasutusse (räägitakse kohalike elanikega läbi) Tehakse kuni 10% (välisinvestorite) maatehingutest. Menetlusi on algatatud ligi 10 kuni 15% välisinvestoritega tehtavate tehingute tühistamiseks. 30 Kenena Sugar Company loodi aastatel Araabia riikide avaliku ja erasektori ühisrahastamise tulemusena. Algatus on märgatavalt suurendanud riigi tootmismahtu ja suhkru tootmist, muutes Sudaani suhkru suhtes iseseisvaks ja isegi suhkru eksportijaks. Ent muud sotsiaalsed ja majanduslikud mõjud on nimetatud piirkonnas olnud erinevad. 31 Isiklik teabevahetus, Sudaani investeerimisministeerium. 67 E U R O O P A ARENGURAPORT

79 4. peatükk Euroopa arenguaruanne 2009 Sudaani peetakse siiani Araabia piirkonna leivakorviks, sest suurem osa hiljutistest põllumajanduse investeeringutest olid suunatud just siia. Siiski jääb õhku küsimus, milliseid peamisi toiduaineid on võimalik Sudaanis edukalt toota, eriti pikas perspektiivis. Araabia investorite prioriteediks on investeerida oma toiduvajaduste rahuldamiseks põhitoiduainetesse, eriti nisu tootmisesse. Riigi kliimatingimusi arvesse võttes jääb nisukasvatuse potentsiaal ja kasumlikkus Sudaanis küsitavaks. Lisaks sellele on Sudaanis palju haritavat maad, kuid kättesaadavad veeressursid ei pruugi olla piisavad tulevikus vajaminevateks laiendusteks hiljuti välisinvestoritele renditud maa-alade ulatuslike vajaduste rahuldamiseks, rääkimata kõnealuste investeeringute teisesest mõjust maapiirkondade elanikele ja linnaalade ülerahvastamisele. Ei ole lihtne hinnata välisotseinvesteeringute panust toiduga kindlustatusse. Lisaks sellele, et on keeruline prognoosida tulevasi investeeringuid, tundub hirmutekitava ülesandena ka erinevate sidusrühmade (erasektori investorite, asukohariikide ja ka valitsuste) probleemide käsitlemine. Lisanduvad ka mitmesugused toiduga kindlustatuse probleemid ning riikidevahelised ressursside ja sissetulekute erinevused. Kõikide osapoolte probleemidega tegelemiseks võiks olla arukas luua raamistik, et tõsta esile investeeringute teatud külgi, mida tuleb hinnata, vähendamaks tulevikus negatiivseid mõjusid ja muutmaks neid jätkusuutlikumaks. Vähem oluline ei ole ka arvestada varasemaid sarnaseid investeeringuid ja selgitada välja sobivad kogemused. 6. NÄLJANE RAHVAS JA NÕRGAD INSTITUTSIOONID Toiduga kindlustamatus, mis on tihedalt seotud riiklike institutsioonide nõrkusega, on ilmselgelt üks peamisi Aafrika riike valitsevaid ohte. 32 Keskendutakse sellele, kuidas institutsioonide nõrkus võimendab raskekujulist toiduga kindlustamatust ja mida saaks teha, et saavutada esimest aastatuhande arengueesmärki (vähendada aastaks nälga kannatavate inimeste arvu poole võrra). Hiljutine toidukriis tõstis esile Aafrika Alam-Sahara piirkonna nõrkade riikide toiduga kindlustatuse äärmise haavatavuse väliste vapustuste suhtes, mille peamiseks põhjuseks võib pidada Aafrika viimase kahe aastakümne põllumajanduse madalat (ja stagneerunud) tootlikkust. Stagneerunud tootlikkusega kaasnes suurenev nõudlus, osaliselt rahvusvaheliste tegurite (Hiina ja India suurenenud nõudlus), kuid osaliselt ka rahvastiku kasvu tõttu, jättes enamikesse nõrkadesse Aafrika riikidesse toiduainete netoimportijad ja kasvatades märgatavalt haavatavust, mis suurendas omakorda toidukriisi tekkimise ohtu. 33 Põllumajandust mittesoosivad hoiakud põhjustasid kolimise linnapiirkondadesse ja suurendasid maapiirkonna ja linnade vahelist ebavõrdsust. See aga põhjustas linnades vägivalda ja poliitilist ebastabiilsust, mille tõttu suurendati maapiirkondade arvelt linnade turvalisusele kulutatavaid vahendeid tekkis nõiaring. Suur ränne linnadesse koos piiratud arvu investeeringutega põllumajanduspiirkondadesse tõi kaasa põllumajandusliku tootmise vähenemise, mis suurendab toidu importimist ja vähendab veelgi põllumajanduslikku tootmissuutlikkust. Toidukriis võib suurendada riigi nõrkust legitiimsuse dimensioonis, põhjustades näiteks toidumässe, nagu juhtus hiljutise rahvusvahelise toiduainete hinnatõusu järel. Ent kõnealust olukorda on võimalik muuta, kui toiduainete netoostjatest saavad netomüüjad (nagu juhtus Lõuna- ja Ida-Aasias rohelise revolutsiooni ajal). Toidu müüjad tõstaksid oma sissetulekut ja vähendaksid toidu hinda, päästes tänu suurenenud nõudlusele nii nõrkades kui muudes riikides elavaid inimesed vaesusest. 34 Ent selleks, et nimetatud mitmekordne mõju toimima hakkaks, peavad turud õigesti töötama. Nõrkades riikides on aga turumehhanismide toimimisel mitmeid takistusi, sest talupidajatel on piiratud ligipääs krediidile, teabe hankimine ja lepingute jõustamine on kulukad. Kuna ametlikule rahastamisele on kehv juurdepääs, kauplevad ettevõtjad väikeste kogustega, tehes seda piirkondadega, mis on geograafiliselt lähedal, ning suurendavad seega hinnakõikumise tõenäosust. Konfliktis olevaid nõrku riike ähvardab kõige suurem oht jääda toiduga kindlustamata. Põhjusliku seose loomine ei ole lihtne, kuid riikides, mis ei ole toiduga kindlustatud, võib tekkida sageli poliitiline ebastabiilsus. Kui konflikte ja majanduse kokkuvarisemist peetakse rohkem kui kolmandiku ajavahemikul toimunud toidunappusega seotud hädaolukordade põhjustajaks, siis rahvarahutusi ja pagulasi või riigisiseselt ümberasustatud isikuid peetakse üle poolte Aafrikas toimunud toidunappusega seotud hädaolukordade põhjuseks. 35 Konfliktid vähendavad tavaliselt põllumajanduse tootlikkust ja kaubalistest kultuuridest ning kariloomadest saadavat tulu ÜRO Toidu- ja Põllumajandusorganisatsiooni andmetel kaotas Aafrika konfliktide tõttu 20. sajandi viimasel kolmandikul rohkem kui 120 miljardi väärtuses põllumajanduslikku toodangut. Toiduainete tootmine vähenes 18-st uuritavast konflikti haaratud riigist 13-s UNCTADi (2009) hinnangul kannatab 300 miljonit Aafrika elanikku kroonilise nälja käes. 33 Aafrika riigid impordivad lisaks ka peamisi esmatarbekaupu, nagu nisu ja riisi (ÜRO kaubandus- ja arengukonverents, 2009). 34 Sama tendents toimus viimastel aastatel Hiinas kuni aasta novembrini, kui majandus- ja finantskriis ähvardas saata uued linnades töötavad inimesed tagasi Hiina maapiirkondadesse. 35 Flores, Stewart jt,

80 Majanduslikud tegurid võivad riike veelgi nõrgemaks muuta Põllumajandusliku tegevuse pikaajalised tagajärjed võivad samuti olla üsna rängad, samas kui kaudsed mõjud ja negatiivsed välismõjud võivad kujutada ohtu naaberriikide toiduga kindlustatusele. Konfliktide ja sõdade mõju ning põllumajanduse arengu vahel on vastastikune ja võibolla isegi mitmekordne suhe. Mosambiik kaotas 20-aastases kodusõjas 40% oma põllumajanduse, infrastruktuuri ja kommunikatsiooni varadest. 37 Sotsiaalselt ebakindlates või konfliktsetes riikides esinevad toidu tootmisega seotud probleemid võivad suurendada vajadust toidu importimise järele ja tõsta toiduainete hinda naaberriikides. Hiljutine piirkondlike kaubanduspartnerite (nagu Keenia ja Lõuna-Sudaani) nõudluse suurenemine toidu järele avaldas Ugandas kasvavat survet toidukaupade hindade tõusule. 38 Halb konfliktijärgne toimetulek võib pidurdada ka riigi põllumajanduse ja majanduse arengut. Näiteks põllumajanduskogukondade naasmine oma algsete maavalduste juurde ei too alati soovitud tulemusi. Kui Sierra Leones võeti meetmeid, mis lubasid elanikel oma põllumajandusmaa ja eluviisi juurde naasta, valitses oht, et ohjad võib haarata eliit. 39 Seevastu toiduga kindlustamatus võib nõrkust veelgi suurendada. Ebapiisav investeerimine põllumajandusse ja konkurents toiduainetele ning vähene ligipääs toidule suurendavad konflikti tekkimise tõenäosust. 40 Mässud, valitsuse kokkuvarisemine ja konfliktid Etioopias, Ruandas ja Sudaanis tulenevad looduslike tegurite (nagu põuad) põhjustatud toidukriisidest ning halvasti korraldatud põllumajandus- ja arenguabist. 41 Toiduga kindlustatus on tihedalt seotud ka veele juurdepääsuga. Nõrkades riikides mõjutab veepuudus inimeste ja kariloomade veetarbimist ning niisutamine võib muutuda probleemiks. Väetisi, mis on kallid ja peamiselt imporditud, kasutatakse samuti vähe. 7. KOKKUVÕTE Riigis võib tekkida konflikt või saabuda rahu, toidukriis või toidukriisi lahenemine, riigist võib saada või mitte saada toidu või mineraalide eksportija see oleneb asjakohaste muutujate ajaloolisest käitumisest ja antud riigile eriomaste tegurite koosmõjust, mis põhjustavad riigi nõrkust. Ajalugu määrab kõik ning selline asjade seis teravdab riikide nõrkuse probleemi veelgi. Riikide nõrkust põhjustavate erinevate majandustegurite koosmõju võib luua mittelineaarse efekti. Välisotseinvesteeringud ja kaubandus, konfliktid, mis on seotud toiduga kindlustamatusega ja loodusvaradega, võivad luua tõhusa mõjuringi ning meelitada ligi rohkem otseseid välisinvesteeringuid ja edendada majanduskasvu, kuid need võivad luua ka nõiaringi ning põhjustada nõrkade institutsioonide teket ja korruptsiooni. Püsivus ei ole ainuke mure ka aeg on tähtis. Valitsuse otsused, mis arvestavad vaid lähiaja vajadusi, võivad põhjustada liigset kulutamist ja oportunistlikku käitumist. Nõrkades riikides, mis alati hädaolukordadele reageerivad, tehakse otsuseid palju lühemat aega silmas pidades kui teistes riikides. Olukorda halvendab oskamatus kohustusi võtta. Isegi tulevikku vaatava valitsuse otsuseid võib mõjutada oskamatus võtta kohustusi. Nimetatud kaalutlused rõhutavad aja ja püsivuse tähtsust, sest tõenäosus, et ajutisel vapustusel on püsiv mõju riigi nõrkusele, on väga suur. Need rõhutavad ka, kui oluline on arvestada erinevate majandustegurite koosmõju ning teatud ajalise järjekindluse probleemidega, mis on nõrkade riikide puhul eriti olulised Collier jt, Benson, Maconachie, DFID, Messer ja Cohen, 2006; Messer jt, Nt kui valitsustel tuleb ligi meelitada kaevandamisfirmasid, et need investeeriksid kullatööstusse või kaevanduse või naftamaardla loomisse, ohustab firmasid paljaksröövimine. Kui investeering on tehtud, siis on investorite kauplemisjõud kadunud ja valitsustel on lubadustele vaatamata motivatsioon ressursirendiste omastamiseks. Kohustuste täitmise probleem kuulub kõigi investeeringute juurde, kuid komplitseeritum on see loodusvarade kasutamise juures ning eriti nõrkades riikides. Loodusvarade kaevandamiseks on üldjuhul vaja märksa suuremaid kapitaliinvesteeringuid kui teisteks tegevusliikideks, seega on rohkem kaalul, investeering on tavaliselt mahukas ja seda ei ole võimalik teise kohta viia. Kuna investeering on tehtud nõrka riiki, siis on valitsuse vastutus selle eest väiksem. 69 E U R O O P A ARENGURAPORT

81 TEINE OSA EBAKINDLUSE ASENDAMINE VASTUPIDAVUSEGA

82 5. PEATÜKK RIIKIDE NÕRKUS JA VASTUPIDAVUS Sotsiaalmajandusliku süsteemi vastupidavus sõltub selle erinevate kihtide leibkonna, kogukonna ja riigi võimest kohaneda nii siseriiklike kui ka väliste löökidega. Arengu dimensioonis ei saa seda enam eirata. Vastupanuvõime tugevdamine ja hoidmine edendab inimeste heaolu. Staatilises maailmas sõltub ühiskondliku süsteemi või rühma (leibkond, kogukond, riik) liikmete võime ise oma saatust määrata liikmelisusest tulenevatest õigustest, identiteedist, otsustusõigusest ja probleemide lahendamise mehhanismidest. Üksikliikmete võime liikuda oma eesmärkide ja püüdluste saavutamise poole sõltub sellest, kuidas rühm: loob liikmetevahelise solidaarsustunde ja tagab neile minimaalse ressursside, teenuste ja õiguste kogumi; lubab liikmetel normatiivses süsteemis tegutseda; lahendab liikmete probleeme, kasutades selleks institutsioonilisi mehhanisme; pakub liikmetele võimalust rühma juhtimises kaasa rääkida. 1 Arenevas maailmas on sotsiaalmajanduslikud süsteemid pidevas muutumises ja eespool nimetatud elemente võivad tabada löögid. Seega annab suutlikkus neid tingimusi säilitada või ümber korraldada liikmetele võimaluse oma võimeid läbi aja säilitada. Teisisõnu, kui sotsiaalsüsteemi suutlikkus edendab liikmete heaolu, siis süsteemi vastupidavus muudab selle toime püsivaks. Kuidas erinevad ühiskonnad vastupanuvõimet tõstavad ning millistel koostisosadel ja mehhanismidel see põhineb? Siin saab esitada kaks argumenti: 1. Riigi nõuetekohane toimimine toetab sotsiaalmajandusliku süsteemi vastupidavust, sest see suurendab inimeste suutlikkust nii stabiilses olukorras kui ka halvematel aegadel (viimasel juhul rohkem). 2. Sotsiaalmajanduslikus süsteemis ei piirdu kohanemisprotsesside juhtimine muutustele reageerimisel riiklike institutsioonidega. Igas ühiskonnas kasutavad valitsusvälised organisatsioonid oma võimalusi ja süsteeme iseorganiseerumiseks, kohanemiseks ja õppimiseks. Kodanikuühiskonnast tulenevad vastupidavuse allikad on näiteks sotsiaalne ühtekuuluvus ja võrgustikud, ühiskondlik mälu, vastastikune usaldus ja kogukonnasisene vastutus väärteo sooritamise korral, mitteametlikud ja erainstitutsioonid, mis reguleerivad majandustegevust, ressursside kasutamise õigust ja vaidluste lahendamist. 2 Vastupidavas ühiskonnas võivad eksisteerida nõrgad riiklikud institutsioonid, kuid on vähe tõenäoline, et tulemus oleks sotsiaalselt kasutoov ja stabiilne. Riigi nõrkusel on kalduvus õõnestada kodanikuühiskonna süsteemide ja üldisemalt sotsiaalmajanduslike süsteemide vastupidavust. Seevastu vastupidavad leibkonnad, kogukonnad ja kodanikuühiskonnad võivad rahvast riigi nõrkusest tulenevate tagajärgede eest kaitsta. Aafrika Alam-Sahara piirkonna kodanikuühiskonnad on korduvate kriisiepisoodidega loominguliselt kohanenud ning töötanud välja igakülgselt läbimõeldud ja sügavalt juurdunud ellujäämis-, toimetuleku- ja kohanemismehhanismid, alustades perekonnasisestest ja kogukondlikest kindlustussüsteemidest ning lõpetades traditsioonilise pastoraalse maamajandusega. Hoolimata nendest vastupidavuse tagamise mehhanismidest ja valitsusväliste organisatsioonide püüetest osaliselt täiendada või asendada riigi teenuseid ja funktsioone, ei ole kodanikuühiskonnad suutnud leevendada poliitiliste, majanduslike ja klimaatiliste vapustuste ning riigi nõrkuse negatiivset mõju inimestele ja arengule. 1 Stinchcombe, Folke, E U R O O P A ARENGURAPORT

83 5. peatükk Euroopa arenguaruanne VASTUPIDAVUSE SUURENDAMINE Vastupidavuse mõiste, mis võeti algselt kasutusele loodusteadustes, viitab süsteemi võimele kohaneda kõrvalekalletega ja jätkata häirimatult põhifunktsioonide täitmist. 3 Seepärast tuleb süsteemi vastupidavust hinnata seoses selle funktsioonidega. Majandussüsteemi puhul mõeldakse vastupidavuse all turu ja seda toetavate institutsioonide võimet jaotada ressursse tõhusalt või tagada põhiteenuste kättesaadavus (Perrings, 2006, lk 418). Sotsiaalmajandusliku süsteemi puhul tähendab vastupidavus suutlikkust võimaldada ühiskonnaliikmetel püüelda heaolu poole ning täita nende vajadusi ja soove, mida nad isolatsioonis olles täita ei suudaks. Süsteemi vastupidavust, mis on olemuselt dünaamiline kontseptsioon, võib hinnata suutlikkuse põhjal käivitada muutustele ja löökidele reageerides vastavaid kohanemismehhanisme (taustteave 5.1). Taustteave 5.1. Vastupidavuse ja haavatavuse määratlemine Vastupidavus ja haavatavus on mõisted, mida kasutatakse erinevates distsipliinides, alates majandusest ja ökoloogiast ning lõpetades psühholoogia ja julgeolekuga. Nagu süsteemi muud atribuudid, kipuvad need mõisted olema ebatäpsed, segadusseajavad ja erinevaid tõlgendusvõimalusi pakkuvad. Käesolevas aruandes kasutatakse järgmisi määratlusi: Vastupidavus on süsteemi võime tulla toime häiretega, teha läbi muutusi ja säilitada sellest hoolimata põhiosas sama funktsioon, struktuur, identiteet ja tagasiside. Sellise määratluse töötas välja Resilience Alliance, multidistsiplinaarne uurimisvõrgustik, mis on antud teemat uurinud alates aastast. Haavatavus on isiku, rühma või süsteemi vastuvõtlikkus löökide tagajärjel tekkivatele kahjustuste suhtes. Haavatavus tuleneb löökide ja pingete suurusest ja sagedusest, kokkupuutest löökidega ja võimest löökidele reageerida, s.t vastupidavusest. Struktuuriline haavatavus on vastuvõtlikkus tegurite suhtes, mis ei olene süsteemi suutlikkusest reageerida muutustele ja löökidele. Seega sõltub struktuuriline haavatavus löökide ja pingete suurusest ning sagedusest ja vastuvõtlikkusest löökide suhtes. Vastupidavus on ka jätkusuutlikkuse oluline koostisosa. Inimeste püsiva heaolu tagamiseks tuleb piirata sotsiaalmajanduslike ja ökoloogiliste süsteemide survestamist. Vastupidavuse all mõeldakse võimet kohaneda muutuste ja uute pingetega. Vastupidavus on jätkusuutlikkuse tagamiseks hädavajalik, sest vapustused, kõrvalekalded ja teisenevad tingimused on möödapääsmatud ning üldjuhul ettenägematud samas kui jätkusuutlikkuse tagamiseks on vaja vähendada sotsiaalmajanduslikele süsteemidele avalduvat survet, sest seda põhjustavad jõud võivad vastupidavust nõrgendada. 2. MIDA TÄHENDAB VASTUPIDAVUSEL PÕHINEV LÄHENEMISVIIS? Vastupidavusel põhineval lähenemisviisil on arenguteemade käsitlemisele mitmekülgne ja võimalik, et ka kaugeleulatuv mõju. See mõjutab arengukava prioriteete, abipoliitika ja asjakohase analüüsiraamistiku kavandamist. Vastupidavuse perspektiiv nõuab stabiilsusele rajatud poliitika piiramise aktsepteerimist. 4 Lisaks võivad selle lähenemisviisi rakendamisel tekkida uued eesmärgid ja kompromissid. 2.1 PIKAAJALISE JA LÜHIAJALISE PERSPEKTIIVI VAHELISED KOMPROMISSID JA VASTASTIKUNE TÄIENDAMINE Vajadusest hädaolukordadele kiiresti reageerida võib tuleneda vastuolu praeguste tavadega, mis võib seada ohtu pikaajalise arengu. Näiteks toiduainetega varustamine humanitaarabina ja teenuste osutamine rahvusvaheliste ja valitsusväliste organisatsioonide poolt kaitseb inimesi äärmuslike riskidega seotud olukorras, kuid liiga suurel määral toiduabist sõltuvates sotsiaalmajanduslikes süsteemides on põllumajanduse areng tõenäoliselt piiratud. 5 Väliste organisatsioonide hallatavate eraldiasetsevate struktuuridega kaasneb oht, et riiklikest institutsioonidest hiilitakse mööda ja takistatakse nende tugevdamist. 6 Kõnealuse kompromissi tähtsust ei maksa siiski üle hinnata. Kiirkorras tarvitusele võetavad meetmed ei välista automaatselt pikaajalisi strateegiaid. Kuna korduvate 3 Holling (1973) defineerib vastupidavust kui häirimise hulka, millele süsteem suudab vastu panna ilma teisele režiimile üle minemata. 4 Folke, Alinovi ja Russo, Manor,

84 Riikide nõrkus ja vastupidavus löökide alla sattumine võib kõigutada vastupidavust, võivad lühiajalised reageerimismeetmed olla kooskõlas vastupidavusel põhineva lähenemisviisiga. 7 Nõrkusega seotud lõksudesse langemist saaksid nad vältida, kui nad järgiksid parimaid tavasid, mis on jõudnud paljude aastate jooksul keeruliste humanitaarkriiside lahendamise käigus juurduda. 2.2 VASTUPIDAVUSE JA TULEMUSLIKKUSE VAHELISED KOMPROMISSID Majanduslik läbipaistvus ja majanduskasv on vaesuse vähendamiseks vajalikud, kuid mitte piisavad eeltingimused. Vastupidavusel põhinev lähenemisviis seaks kahtluse alla arengupoliitika, mis peab tulemuslikkust ja majanduskasvu inimeste heaolu tagamisel esmatähtsaks. Seevastu maksimaalsele majanduskasvule suunatud poliitika võib mõnel juhul õõnestada süsteemi vastupidavust, seades ohtu selle jätkusuutlikkuse. Näiteks ekspordile suunatud poliitika, mis edendab tulemuslikkust ja tugevdab riigi kasvupotentsiaali, võib ühtlasi vähendada selle vastupidavust. Kuidas? Tekitades surve spetsialiseerumiseks esmatähtsatele valdkondadele, mida ohustavad rahvusvahelistel turgudel suured hinnakõikumised. Varade koondamine tegevusvaldkondadesse, mis tõotavad suurimat lühiajalist tulu, vähendab Perringsi (2006) järgi kindlasti süsteemi kui terviku vastupidavust UUED ANALÜÜSIELEMENDID ARENGUSTRATEEGIATE FORMULEERIMISEL Vastupidavusel põhineval lähenemisviis laiendab tõhusa arengupoliitika eesmärke ja nõudmisi. Poliitika väljatöötamisel tuleb lähtuda mitte üksnes staatilistest analüüsidest ja tulemuste jälgimisest, vaid ka vastupidavuse hindamisest. Sotsiaalmajandusliku süsteemi vastupidavuse allikate analüüsimiseks on vaja paremini mõista kohanemisvõime, õppimisvõime, organiseerumise, otsuste tegemise ja ühise tegutsemise mehhanisme. Need analüüsielemendid aitaksid põhjalikumalt uurida sotsiaalset kapitali ja sotsiaalset ühtekuuluvust, leibkonna varasid, vastuvõtlikkust riskidele ja löökidele ning kodanike ja leibkondade võimalusi löökidega toime tulla. 3. RIIGI NÕRKUS VÄHENDAB SOTSIAALMAJANDUSLIKKU VASTUPIDAVUST Protsessid, mille kaudu inimesed saavad oma heaolu suurendada, sõltuvad eri tasandi sotsiaalsete struktuuride, nagu leibkond, kohalik kogukond, riik ja rahvusvaheline üldsus, ning eri tüüpi institutsioonide (turud, poliitilised, kultuurilised ja õigussüsteemid, sotsiaalne kapital ning ametlikud ja mitteametlikud süsteemid, ressursikasutusõiguste reguleerimine, vaidluste ja konfliktide lahendamine) vahelistest mõjudest. Taustteave 5.2. Majanduskasv, areng ja heaolu nõrkades riikides J. Allister McGregor, Sussexi Ülikooli Arengu-uuringute Instituut Mõni aeg tagasi täheldas W. Arthur Lewis, et majanduskasv ei ole arengu eesmärk, vaid vahend inimestele kättesaadavate valikute suurendamiseks. Seda põhisõnumit, mis on praeguseks laialt tunnustatud, on edasi arendanud paljud väljapaistvad arenguteadlased. Kuid mitte alati ei rakendata seda poliitikas ja praktikas sidusalt. Hiljutised ülemaailmsed majandus-, valitsemis- ja keskkonnakriisid on tekitanud vajaduse kohandada arusaamu arengust ja rahvusvahelise arengupoliitika ja arengutavade korraldamisest. Mitmelt poolt on tulnud üleskutseid läheneda arenguküsimustele inimlikumast vaatenurgast (vt Sarkozy juhitud komisjoni aruannet, 2009), mille aluseks on kindel veendumus, et arengupoliitika eesmärk on tagada inimestele heaolu saavutamiseks vajalikud ühiskondlikud tingimused ja võidelda tingimustega, mis põhjustavad inimestele kannatusi. Nõrkades arengumaades on inimeste heaolu tagamiseks vajalike ühiskondlike tingimuste ülesehitamisega seotud probleemid teravalt päevakorras. Paljudes kõnealustes riikides loovad inimesed ja kogukonnad ise ellujäämiseks ja jõukuse kogumiseks vajalikud ühiskondlikud tingimused. Nad koonduvad kohaliku tasandi elu korraldamiseks rühmadesse. Nad maksavad eravägedele, et need tagaksid nende julgeoleku. Nende võimalused turul võivad sõltuda kohalikest ärijuhtidest. Elementaarse õiguskorra tagamiseks võivad nad kasutada traditsioonilisi õigussüsteeme. Ehkki selline asjade käik võib tagada elementaarsed tingimused eluga edasiminekuks, kaasnevad sellega sageli ka kompromissid, mis ei mõju hästi 7 Guillaumont ja Guillaumont Jeanneney, Perrings, E U R O O P A ARENGURAPORT

85 5. peatükk Euroopa arenguaruanne 2009 inimarengule ja heaolule. Mõned põhivajadused ehk täidetakse, kuid samas tuleb võib-olla vabadused ohvriks tuua ning tugev ebastabiilsus ja turvalisuse puudumine vähendavad elukvaliteeti üldisemas mõttes. Sellest vaatenurgast lähtudes peaksid nõrgad riigid arendustegevuses analüüsima tegureid, mis juba tagavad mõningate heaoluks vajalike tingimuste täitmist, ning seejärel neile toetudes pragmaatiliselt edasi tegutsema. Peaaegu kindlasti tuleb selleks kaasata mitmeid riigiväliseid organisatsioone, nagu eneseabiühendusi, kohalikke kodanikuühiskonna organisatsioone, kodukaitseühinguid ja kohalikke ettevõtlusvõrgustikke. Arengu seisukohalt on kaasamise eesmärk tugevdada heaolu sotsiaalsete tingimuste positiivseid dimensioone ning juhtida kõnealuseid organisatsioone ja institutsioone kahjulikest tavadest ja menetlustest eemale. Heaolul põhineva raamistiku kasutamisel tuleb nõrkades ja puudulike institutsioonidega riikides kõigepealt välja selgitada need, kes on kõige kaitsetumad ja kelle heaolu saab riigi kokkuvarisemise tagajärjel kõige tugevama hoobi. Kaasamisele keskenduv heaolu tagamise kava võib toetada elementaarse ühiskondliku leppe rekonstrueerimise esimesi samme ja tõhusa valitsemise alustugesid. Sotsiaalmajandusliku süsteemi (selle all mõeldakse funktsionaalselt vastastikuses sõltuvuses olevate riiklike ja valitsusväliste organisatsioonide keerulist kooslust) vastupidavus kujuneb selle kõigi osade vastupidavusest oma funktsioonide täitmisel, vastastikusest mõjust ja konstruktiivse koostöö suutlikkusest, et juhtida kogu süsteemi ja selle kulgemise trajektoori. Vastupidavuse kontseptsiooni saab tulusalt rakendada kõigil sotsiaalmajandusliku süsteemi tasanditel, alustades leibkondadest ja kohalikest kogukondadest ning lõpetades riiklike institutsioonidega. 9 Selles keerulises süsteemis on tähtsal kohal riiklikud institutsioonid. Sotsiaalmajandusliku süsteemi vastupidavust saab tagada või tugevdada eri tasanditel rakendatavate toimetuleku- ja kohanemisstrateegiatega. 10 Samal ajal kujundab riik teiste sotsiaalsete struktuuride vastupidavust, sest just riik kehtestab ühiskonnas valitsemismehhanismid, tagab avalike kaupade ja põhiteenuste kättesaadavuse ning kaitseb kodanike turvalisust ja julgeolekut see kõik on vajalik inimeste suutlikkuse tõstmiseks (joonis 5.1). Joonis 5.1. Riigi nõrkuse ja sotsiaalmajandusliku vastupidavuse vastastikune mõju Välised vapustused Mõju riigile (eraldised avalike hüvede tagamiseks, riiklik eelarve, eelarvetasakaal) Mõju valitsusvälistele institutsioonidele ja organisatsioonidele: leibkonnad, kodanikuühiskond, majandusinstitutsioonid Riigi nõrkus Poliitilised reaktsioonid Sotsiaalmajanduslike süsteemide vastupidavus Kohanemis- ja toimetuleku-strateegiad Inimeste ja ühiskonna heaolu Riigi nõrkus võib aga õõnestada sotsiaalmajandusliku süsteemi vastupidavust. Majandus- ja inimareng, vastupidavus ja riiklike institutsioonide tugevdamine on omavahel tihedalt läbi põimunud. Kui majanduslik areng võib tugevdada riigi suutlikkust ja tekitada nõudluse riigi järele, siis toimivate ja õiguspäraste riigiasutuste kujundamise protsessid ja elemendid aitavad inimestel osaleda majandustegevuses ja püüelda heaolu poole ka muutuste olukorras. 9 Vastupidavuse analüüsi rakendamise kohta leibkonna tasandil vt Alinovi jt (2009). 10 Engberg-Pedersen jt,

86 Riikide nõrkus ja vastupidavus Riiklike institutsioonide suutlikkust ja arengut ei saa analüüsida eraldi muudest teguritest. Näiteks kui leibkonnad ja kogukonnad suudavad väliste vapustustega vastamisi sattudes paremini kasutada tõhusaid toimetulekustrateegiaid, vähendab see nende poolt väljendatavate poliitiliste nõudmiste mahtu ja hädavajadust. Sotsiaalne vastupidavus võib riigi nõrkust mõjutada ja selle kujundamisel kaasa rääkida. 11 Seega tuleb riigi tulemuslikuks ülesehitamiseks keskenduda kõigile sotsiaalmajandusliku süsteemi kihtidele, mitte ainult riiklikele institutsioonidele. Heitlused ja partnerlused riigi ja teiste sotsiaalsete organisatsioonide vahel (perekonnad, klannid, poliitilised parteid, paljurahvuselised ja siseriiklikud ettevõtted) määravad ära, kuidas ühiskond ja riik loovad ja kehtestavad reegleid, mis juhivad ühistegevust, võimu ning tulude ja kulude jaotamist. 12 Migdali (1988) määratletud tugevate riikide ja tugevate ühiskondade vahelisest mõjust võib sündida vastastikku täiendatav protsess, 13 tugev kodanikuühiskond paneb aluse õiguspärasusele ja tegutsemissuutlikkusele, millele riik saab toetuda, kuid kodanikuühiskond vajab riiki ka teatavate teenuste tagamiseks. 14 Järgmises peatükis valgustatakse riigi nõrkuse ja sotsiaalmajandusliku vastupidavuse seoseid, võttes kõne alla ülemaailmse majanduslanguse mõju Aafrika Alam-Sahara piirkonna nõrkades riikides ja levikukanalid, samuti nende makromajanduslike süsteemide suutlikkuse kriisiga toime tulla. Tunnistades, et makromajanduslik vastupidavus on vaid üks osa sotsiaalmajanduslikust vastupidavusest, võib analüüs aidata mõista riigi nõrkuse osatähtsust Aafrika Alam-Sahara piirkonna riikide suutlikkuses suuremate vapustustega toime tulla toime ja nendega kohaneda. 11 Engberg-Pedersen jt, Migdal, Migdal, Spalding, 1996, lk E U R O O P A ARENGURAPORT

87 6. PEATÜKK ÜLEMAAILMSE FINANTSKRIISI RASKED TAGAJÄRJED AAFRIKA NÕRKADELE RIIKIDELE Kui praegune majanduskriis aasta suvel puhkes, levis üleüldine arvamus, et Aafrika Alam-Sahara piirkonda see eriti ei mõjuta ja erandiks ei ole ka nõrgad riigid. 1 Esialgu tundus, et pinnapealsete finantssüsteemide nõrk lõimimine USA ja Euroopa kapitaliturgudega kaitseb neid halvimate tagajärgede eest. Sündmuste arenedes osutus see arvamus aga ekslikuks. Isegi kui kriisi mõju jõukusele on vähem silmatorkav kui teistes arengumaades, osutusid Aafrika Alam-Sahara piirkonna riigid, eeskätt sealsed nõrgad riigid, kaubandussidemete ja kaubanduse rahastamise häirete suhtes iseäranis kaitsetuks. 2 Aafrika Alam-Sahara piirkonna riikide sõltuvus rahvusvahelisest kaubandusest ja seega ka vastuvõtlikkus välismaailmast tulevatele löökidele on viimase 10 aasta jooksul suurenenud. Aafrika majandus on muutunud tundlikumaks rahvusvahelise nõudluse langemise suhtes, eriti majandustsüklite pretsedenditu sünkroniseerumise tõttu, mis piirab erinevate kaubanduspartnerite olemasolu eeliseid. Kuna ametlikuks arenguabiks eraldatud vahendid järgivad, hoolimata lubadusest tagada kindel abi maht või seda isegi suurendada, abiandvate riikide majandustsükleid, tuleb Aafrika Alam-Sahara piirkonna nõrkadel riikidel tõenäoliselt leppida abi vähenemisega, vähemalt lühemas ja keskpikas perspektiivis. Vaatamata rahvusvahelistel kohtumisel tehtud korduvatele üleskutsetele täita abiga seoses võetud kohustusi, ja isegi kui abiandjad oma lubadusi täidavad ja hoiavad abi osakaalu SKPs kindlal tasemel, võib abi maht väheneda, kuna abiandjariikides on majanduslangus ja ka valuutakursid võivad ebasoodsas suunas liikuda, näiteks odavnes naelsterling hiljuti dollari suhtes. Pärast pikaajalist stabiilset kasvu on oodata ka rahaülekannete vähenemist. 1. KRIISI HEIDUTAVAD TAGAJÄRJED: AASTAID KESTNUD PIDEVA PROGRESSI PEATUMINE aasta kriis teeb lõpu pikka aega kestnud majanduskasvu ja üleilmastumise perioodile, mille jooksul maailma kaubandusmaht kasvas kaks korda kiiremini kui SKP. SKP kasv hakkas langema aastal ja langus levis kõikidesse piirkondadesse. Läbi aastakümnete kõige tõsisema majanduslanguse kulg meenutab aasta krahhi. Praegune kriis on kahjustanud hiljutise üleilmastumisfaasi jõudmise põhitegureid: avatud turud, ülemaailmselt integreeritud tootmisahelad ja palju rohkem sõltumatuid rahvusvahelisi ettevõtteid. Maailmakaubanduse kasvu langus oli märksa järsem kui SKP langus, isegi järsem kui aastate majanduskriisi ajal. 3 See efekt võib olla tingitud tsüklite üleüldisest riikidevahelisest ajalisest kokkulangemisest. Samuti võib põhjuseks lugeda vahesaaduste suuremat osakaalu kaubanduses, mis omakorda tuleneb tootmise killustatusest, mis pärast 10 aasta pikkust majanduskasvu stimuleerimist hakkas langust kiirendama. Majandus- ja finantskriis järgnes esmatarbekaupade hindade ja valuutakursside kõikumise perioodile, mis suurendas ebakindlust ja tugevdas kaubanduskäibe ja investeeringute vähenemise nõiaringi. Kriisi puhkemise ajaks oli majanduskasv Aafrika Alam- Sahara piirkonnas korraliku hoo sisse saanud. 4 Enne aasta juulit täheldati Aafrika Alam-Sahara piirkonna riikides tugevat majanduskasvu ning nõrgad riigid, ükskõik kuidas neid ka ei määratleta, polnud seejuures erandiks. Praegune kriis ähvardab selle positiivse tendentsi katkestada, olgugi et piirkonna riikidel on toimetulekuks paremad eeldused kui varasemate languste ajal. 5 Hiljutisel majanduskasvu perioodil toimus Aafrika Alam-Sahara piirkonna tihedam integreerituse ülejäänud maailmaga, mis väljendub kasvavas osakaalus (mis on siiski veel madal) ülemaailmsest ekspordis ja SKPs (joonis 6.1). 6 Sama trendi järgisid nõrgad riigid, mis on keskmiselt vähem integreeritud kui teised Aafrika Alam-Sahara piirkonna riigid. Kasvav rahvusvaheline integratsioon on muutnud Aafrika Alam-Sahara piirkonna nõrgad riigid palju vastuvõtlikumaks kaubandushäiretele ja muudele löökidele. See avaldas märgatavat mõju ka maksutuludele (ja mõnes riigis ka maksupoliitikale), nimelt vähenes kaubandusmaksude laekumine. Üleilmastumisega seotud ressursside mobiliseerimise probleeme võimendab äsjane kriis, mis vähendab maksubaasi. 1 Vt IDS, 2008, ja IMF, Berman ja Martin, Eichengreen ja O Rourke, Maailmakaubanduse hinnanguline elastsus SKP suhtes on ligikaudu 2. See on toetanud üleilmastumist ja võib nüüd anda tagasilöögi. 4 Arbache ja Page, Fosu ja Naudé, Mõnel pool, eriti naftat eksportivates Kesk-Aafrika riikides, paisutab ekspordi osakaalu SKPs ilmselt toorainete kõrge hind. 76

88 Ülemaailmse finantskriisi rasked tagajärjed Aafrika nõrkadele riikidele Joonis 6.1. Ekspordi osakaal SKPs tõusuteel Alam-Sahara piirkonna nõrgad riigid Alam-Sahara piirkonna tugevad riigid Allikas: Maailmapank (2009c), Maailma arenguindikaatorid, KOLM PÕHITEGURIT: TOIT, KÜTUS, RAHA (3F: FOOD, FUEL, FINANCE) JA LISAKS VEEL ÜKS: RIIKIDE NÕRKUS (FRAGILITY) keskel sündinud toidu ja nafta hinnarekordid panid toidu- ja naftaimpordist sõltuvad Aafrika Alam- Sahara piirkonna nõrgad riigid suure surve alla, vähendades väliskaubandusreservi ning raskendades impordi rahastamist ja jätkuva majanduskasvu toetamist. Seevastu naftat eksportivates riikides on laekumised kasvanud ja mitmel neist on õnnestunud tugevdada oma positsiooni välisreservide osas. Samas tõi tõusu- ja langustsükkel kaasa tootmismahtude kõikumise, piirates investeeringuid pikaajalisse tootmisvõimsusesse. IMF on rõhutanud (2009a), et enamikku Aafrika Alam-Sahara piirkonna riike on peaaegu üksteise järel tabanud kütuse-, toidu- ja finantskriis (3F). Kõige viimastes prognoosides on SKP tegelik kasv Aafrika Alam-Sahara piirkonna riikides aastal langenud umbes 1,5% tasemele, samas kui aasta oktoobris prognoositi selleks näitajaks 5,5%. Nende näitajate põhjal oleks aasta kümne aasta jooksul esimene, mil enamikus Aafrika Alam-Sahara piirkonna nõrkades riikides registreeritakse negatiivne SKP tegelik kasv inimese kohta, mis ohustab aastatuhande arengueesmärkide täitmist ja õõnestab poliitilist stabiilsust. 7 Aeglasem majanduskasv ei pruugi alati tähendada inimarengu tagasikäiku, kuid põhjustab tagasilööke, eriti haridus- ja tervishoiukulude kärpimise näol, millel on pikemas perspektiivis tõsised tagajärjed. 3. NELI KANALIT, MILLE KAUDU KRIIS LEVIB NÕRKADESSE RIIKIDESSE Arvestades piirkonna madalat finantsarengut ja nõrkade riikide piiratud sidemeid ülemaailmse finantssüsteemiga, on kriisi levimise peamisteks kanaliteks tegelikud majandusvaldkonnad. Aafrika Alam- Sahara piirkonna nõrkades riikides on enamjaolt kasutusel väikesed siseriiklikud pangandussüsteemid, ning aktsiaturud on kesised või puuduvad hoopiski. Välisinvestorid ja riiklikud heaolufondid investeerivad vaid paari naftat eksportivasse riiki. Kriis jõuab Alam-Sahara piirkonna riikideni peamiselt kaubanduse kaudu: eksporditulu vähenemisega kaasnevad kahjulikud kaubandustingimused, seda tugevdab veelgi Alam-Sahara piirkonna nõrkade riikide ülemäärane sõltuvus tarbekaupade ekspordist ja ekpordi polariseeritus. 8 Samuti võib kriisi levikut nendesse riikidesse soodustada rände jaoks mõeldud rahaülekannete, välismaiste otseinvesteeringute ja võibolla ka välisabi vähenemine. 7 SKP tegelik kasv inimese kohta on Aafrika Alam-Sahara piirkonnas keskmise väärtuse poolest negatiivne (-0,6%). Nõrkades Aafrika Alam-Sahara piirkonna riikides on registreeritud positiivne 0,2% kasvumäär, kuid selle näitaja taga peidab end tugev heterogeensus (2. peatükk). 8 Enamik nõrku riike on sõltuvuses ühe kindla toote ekspordist. Keskmiselt moodustavad kolm suurimat ekspordiartiklit umbes 90% koguekspordist, mida rõhutatakse ka 2. peatükis. 77 E U R O O P A ARENGURAPORT

89 6. peatükk Euroopa arenguaruanne 2009 Finantskanalite kaudu on kriis saanud otseselt levida ainult sellistes riikides nagu Keenia ja Nigeeria (ja kahes olulises tugevas riigis, Lõuna-Aafrika Vabariigis ja Ghanas), mille finantsturud on kindlamad ja paremini integreeritud (taustteave 6.1). Näiteks Nigeeria väärtpaberibörsil toimusid langused, mis olid sarnased või isegi ulatuslikumad kui arenenud riikides. 9 Riigi NSE-20 indeks langes aasta juulist aasta veebruarini 55%, samas kui eelnenud aastal oli langus 45%. 10 Kõnealune langus ja sellega kaasnev kindluse puudumine raskendavad kapitaliturgudelt laenamist veelgi. Kriisi järelkajad mõningatel olulistel piirkonnasisese rände sihtturgudel (nt Nigeerias, Lõuna-Aafrika Vabariigis, Ugandas ja Zambias) mõjutavad tugevalt lähikonnas asuvaid nõrku riike (eriti seoses sisserändajate tööhõivevõimaluste ja rahaülekannete vähenemisega). Taustteave 6.1. Aafrika finantsturud löökide kõrvalmõjud Alates aastate algusest, on mitmed arengumaad rajanud väärtpaberibörsi, osalt selleks, et leida uut kapitali ja osalt turukapitalismi elementide kaasamiseks majandusse. Seda trendi on järginud ka Aafrika Alam-Sahara piirkond, arvestades Lõuna-Aafrika Vabariigi kerkimist arenevate turgude juhtivate sihtpunktide hulka ja mitmete piirkondlike fondide rõhuasetust Aafrika mandrile. Riikide valitsuste korraldusel ja abiandjate toega on Aafrika siseriiklike väärtpaberibörside arv kasvanud kuuelt (1980. aastad) tänaseks enam kui 20ni, kuigi nende arengutase ei ole võrdne. Nõrkade riikide seas olid kõige paremini arenenud aktsiaturud Keenias ja Nigeerias. Kuidas mõjutas suuremate finantsturgude areng (Hiina, Ühendkuningriik ja USA) Aafrika turge (Keenia, Nigeeria ja Lõuna- Aafrika Vabariik) aastatel ? Erinevate finantsturgude volatiilsust ökonomeetrilise mudeli abil analüüsides leiavad Giovanetti ja Velucchi (2009), et keskmiselt mõjutavad positiivsed löögid Lõuna-Aafrika Vabariigis ning negatiivsed löögid Hiinas ja Ühendkuningriigis kõiki asjaomaseid turge. USAd tabanud negatiivsed löögid (nagu Lehman Brothersi pankrot) mõjutavad kõiki Aafrika turge, välja arvatud Keeniat, mida mõjutavad ainult positiivsed muutused Ameerika Ühendriikides. Lõuna-Aafrika Vabariik mõjutab USAd, kuid teda ennast mõjutab ainult Nigeeria turg. Puuduvad tõendid, mis viitaksid märkimisväärsetele seostele Keenia ja Nigeeria vahel. Hiinal on Aafrika turgudega tugevad sidemed. On andmeid selle kohta, et ka Lõuna-Aafrika Vabariigil on keskne roll kõigil Aafrika turgudel ning et Ühendkuningriigi ja Ameerika Ühendriikide mõju on nõrgem. Hiina on Ühendkuningriigist ja Ameerika Ühendriikidest sõltumatu. Taustjoonis 1 näitab Lehman Brothersi kokkuvarisemise) tagajärgede levikut Ameerika Ühendriikidest kõigile teistele turgudele. 15. septembril 2008 läks pankrotti Lehman Brothers ja rahvusvahelised finantsturud kandsid suuri kaotusi. Hiina ja Ühendkuningriik reageerivad USA vapustusele tugevalt, kuid Nigeeria mitte. Lõuna-Aafrika Vabariik on USAst tulevale löögile väga vastuvõtlik, kuid mõju on kumulatiivne ja löökide maksimaalne mõju saabub 20 päeva pärast. Taustjoonis 6.1. Lõuna-Aafrika Vabariik reageerib Lehman Brothersi krahhile, Keenia ja Nigeeria aga mitte 3,0 USA Reaktsioon 2,5 2,0 1,5 1,0 0,5 Ühendkuningriik LAV Hiina Keenia Nigeeria 0, Päevade arv Märkus: Selles taustajoonises kasutatakse mitmekordistatavat vea mudelit (Multiplicative Error Model), mis kirjeldab ja prognoosib kõnealustes riikide vastastikust mõju ja kõrvalmõjusid (Engle, Gallo ja Velucchi, 2008); mudel kasutab ühel turul oodatud volatiilsuse dünaamikat, sealhulgas interaktsioone teiste turgude varasemate sissetulekute ruuduga, nii et tekib vastastikust sõltuvust näitav mudel. Kõrvalmõjude kuhjumise näitamiseks kasutatakse impulssidele reageerimise funktsiooni. Allikas: Giovannetti ja Velucchi, (2009). 9 Aafrika Arengupank, 2009a, ja ODI, 2009a. 10 Kasekende jt, 2009 ja ODI, 2009a. 78

90 Ülemaailmse finantskriisi rasked tagajärjed Aafrika nõrkadele riikidele Mineraalide ja põllumajandussaaduste eksportijad on pidanud tunnistama tulude vähenemist, mis omakorda on avaldanud negatiivset mõju riigitulule. Näiteks Nigeerias tekitas hinna kõikumine nafta puhul, mis moodustab umbes 90% Nigeeria ekspordist (vt tabel 2.3) ja 90% riigituludest, märkimisväärse ebakindluse, nagu ka metallihinna langus Kongo Demokraatlikus Vabariigis. 11 Seda arvestades võib kriis mõjuda positiivselt, andes põhjust suunata tähelepanu nafta- ja kütusevaldkonnast (ehk üldisemalt toorainetelt) teiste valdkondade võimalustele, mis muudaksid majanduse võimalike tulevaste löökide suhtes vastupidavamaks. 3.1 VÄHEM RESSURSSE VÄLISOTSEINVESTEERINGUTEKS Välisotseinvesteeringud on mõnede (väheste) Aafrika Alam-Sahara piirkonna nõrkade riikide jaoks olnud oluliseks ressursside allikaks ja tugevaks majanduskasvu ergutajaks, olenevalt sellest, millistesse sektoritesse investeeringud suunati. Investeeringud naftatööstusesse ei too siseriiklikule tööhõivele erilist lisa, arvestades töötajate väikest arvu ja vajalike oskuste kõrget taset, samas kui turismi ja mõningatesse traditsioonilistesse tootmisharudesse suunatud investeeringud soodustavad siseriiklikku tööhõivet, tarbimist ja majanduskasvu. 12 Välisotseinvesteeringute osakaal SKPs on Aafrika Alam-Sahara piirkonnas olnud madalam kui teistes arengumaades, jagunedes riikide lõikes ebaühtlaselt ja sõltudes sageli loodusvarade olemasolust. Välisotseinvesteeringud on absoluutarvudes ja osakaaluna SKPs aastast saadik kasvanud, kuid majanduskriisi tagajärjel on vahendite koguhulk vähenenud või mõned projektid edasi lükkunud. Kriis keeras arenenud ja areneva majandusega riikides kinni ettevõtete laenukraanid ja vähendas kasumit, sundides neid oma investeerimiskavu kokku tõmbama ja äraootavale seisukohale jääma. 13 Välisotseinvesteeringute üldist langust seletab tugev ja kasvav ebakindlus seoses samaaegse kütuse-, toidu- ja finantskriisiga, mis on eriti laastav seetõttu, et tagajärjed on püsivad, 14 võib-olla isegi püsivamad kui riigi põhialuste põhjal oodata võiks aasta esimesel poolel tehti Angolas ja Nigeerias ning Kongo Demokraatlikus Vabariigis ja Guineas välisotseinvesteeringuid enam kui 1 miljardi dollari väärtuses aasta teisel poolel ja aasta esimesel poolel peatati või tühistati mitmed investeeringud loodusvaradesse ja tootmisse. Kongo Demokraatlikus Vabariigis ja Zambias on kaevandamisprojekte tühistatud, Botswanas ja Tansaanias edasi lükatud, Sudaanis lükati edasi rafineerimistehase rajamine. Ühes valdkonnas on välisotseinvesteeringud aga kasvanud: maa (4. ptk). Välisriigid, kes soovivad tagada toiduainetega kindlustatust või suurendada biokütuste tootmist veevarusid ohtu seadmata, ostavad maad Aafrika Alam-Sahara piirkonnas. Maatehingud võivad toimuda Aafrika Alam-Sahara piirkonna riikidele ebasoodsatel tingimustel, eriti kui riiklikke institutsioone iseloomustab nõrk jõustamine, mida võivad tehingutes osalevad välisriigid ära kasutada. Kõnealuste rahavoogude mõju sihtriikidele on vägagi vastuoluline. 16 Lühiajalises perspektiivis kriisi hullemate tagajärgede leevendamiseks mõeldud raha võib osutuda oluliste ressursside röövelliku omastamise vahendiks. Läbimõeldult majandades võib see suurendada põllumajanduse tootlikkust ja avaldada kohati positiivset mõju isegi majanduskasvule. 3.2 KAUBANDUSE ALLAKÄIK Paljud Aafrika Alam-Sahara piirkonna riigid, sealhulgas ebakindlas olukorras tooraineeksportijad, on pannud suuri lootusi eksporditurgude kasvule. Kriis on nendeni kandunud peamiselt ekspordinõudluse vähenemise ja ekspordihindade langemise kaudu. Kriisi mõju kaubandusvoogudele saab hinnata alles mõne aja pärast, kuid esimesed märgid ei tõota head: Euroopas, Ameerika Ühendriikides ja Hiinas on nõudlus Aafrika Alam-Sahara piirkonna nõrkade riikide toodete järele järsult langenud, teiste piirkondade toodetega võrreldes isegi rohkem (joonis 6.2). Osalt tuleneb see asjaolust, et põhiosa ekspordist moodustavad toorained. Kuid isegi tootjate osas, kes keskenduvad madala tehnoloogiaga toodetele, kannatab rühm suuremat kahju kui teised arenevad valdkonnad. 17 Paljusid Aafrika Alam-Sahara piirkonna nõrku riike on tabanud valuutakursside üha suurenev kõikumine, mis põhjustas tugeva ebakindluse ja rahvusvaheliste kaubanduskulude kallinemise. Paljude CFA tsooni riikide vahetuskurss on seotud euroga ja sealsed vahetuskursid on reaalselt langenud. Mingil määral muudab see impordi nendest riikidest odavamaks, kuid kuna nõrgad riigid ei suuda eksporti suurendada, ei saa nad seda võimalust kasutada ODI, 2009a. 12 Vt Bonassit jt, Teoreetilised investeerimismudelid ebakindlas olukorras (Dixit, 1989) on varem kasutanud optsiooniteooriat investorite sellise suhtumise seletamiseks, kui keskkonda peetakse riskantseks. Samade põhiväärtuste tõttu on ettevõtete käitumine erinev, sõltudes ettevõtete ajaloost: kui ettevõte mõnda riiki juba investeerib, jätkab ta seda tegevust, kuid lükkab uued investeeringud kaugemasse tulevikku. Ettevõtete käitumist võib seletada praeguse olukorraga: konkreetse firma pidevusetus (olenevalt ajaloost võivad firmad ühes ja samas olukorras investeerida või mitte investeerida, ja võimalikud on mitmed variandid) muudab investeerimise kogutoime vägagi mittelineaarseks. 14 Investeeringute realiseerumine võtab aega, languse pikaajaline mõju aga püsib aastaid. 15 Vt UNCTADi, 2009, lk Antud teemat käsitletakse 4. peatükis. 17 Vt UNCTADi, 2009; nimetatud ekspordi järsem langus kehtib ka Aafrika Alam-Sahara piirkonna kohta tervikuna. 18 Aafrika Arengupank, 2009b. 79 E U R O O P A ARENGURAPORT

91 6. peatükk Euroopa arenguaruanne 2009 Joonis 6.2. Ekspordi suurim langus Aafrika Alam-Sahara piirkonna riikides HIINA IMPORT Märkus: september 2008 = Ladina-Ameerika / / / / / / / / / / /2009 Lähis-Ida ja Põhja-Aafrika Alam-Sahara piirkonna nõrgad riigid Aafrika Alam-Sahara piirkond Maailm ELI IMPORT Märkus: september 2008 = Ladina-Ameerika Lähis-Ida ja Põhja-Aafrika Alam-Sahara piirkonna nõrgad riigid Aafrika Alam-Sahara piirkond Maailm 40 09/ / / / / / / / /2009 U.S. IMPORT Märkus: september 2008 = Ladina-Ameerika Lähis-Ida ja Põhja-Aafrika Alam-Sahara piirkonna nõrgad riigid Aafrika Alam-Sahara piirkond Maailm 09/ / / / / / / / / /2009 Allikas: Global Trade Atlas (maailmakaubanduse atlas). 80

92 Ülemaailmse finantskriisi rasked tagajärjed Aafrika nõrkadele riikidele Tõenäoliselt on finantskriis vähendanud ka maailmakaubanduse rahastamise võimalusi. Aafrika Alam-Sahara piirkonna ettevõtted, eriti nõrkades riikides, sõltuvad kaubanduse rahastamisest rohkem kui teised. Enamik Aafrika Alam-Sahara piirkonna ettevõtteid toetub sihtriikide akreditiividele, seda peamiselt vähearenenud siseriikliku finantssüsteemi ja omapoolsete rahastamisvõimaluste nappuse tõttu. Olukorras, kus valitseb tugev ebakindlus ja usalduse puudumine, on kõnealused rahastajad riskitaset alandanud ja laene vähendanud. Rohkem kannatavad riskirühma arvatud ettevõtted ja riigid. Krediidi normeerimine, mis suurendab kauplemiskulusid, on eksporti Aafrika Alam-Sahara piirkonna nõrkadesse riikidesse vähendanud. Kahepoolsete kaubandusandmete analüüs süsteemse kriisi 20 kohta viitab sellele, et praegune kriis võib anda Aafrika Alam-Sahara piirkonna riikide ekspordile tugeva hoobi. Esiteks on varasemate finantskriiside ja mõõnaperioodide mõju Aafrika Alam-Sahara piirkonna ekspordile olnud tugevam ja püsivam, kui kaubanduspartneriks oli tööstusriik. Teiseks on sihtturge tabanud kriiside mõju Aafrika Alam- Sahara piirkonna riikidele olnud tugevam ja pikaajalisem kui teistes piirkondades. Tegu ei ole pelgalt struktuuriefektiga, mis lähtub esmatarbekaupade üleesindatusest ekspordinimekirjas, vaid tuleneb ka Aafrika Alam-Sahara piirkonna toodangu ekspordi madalamast konkurentsivõimest, mis on tingitud madalama lisandväärtusega toodete suuremast kontsentratsioonist. Tugeva hoobi on Alam-Sahara piirkonnas saanud nii toodangu kui ka tooraine eksport (joonis 6.3). Haavatavust suurendab ka puudulik infrastruktuur, mille tõttu kasvavad kulud (tollimaksud, bürokraatia, piiri ületamine). Seevastu majanduskriisiga kaasnevate võimaluste kasutamiseks peavad ettevõtted leidma nišše, töötama välja kõrgema kvaliteediga tooteid või liikuma väärtuste ahelas ülespoole. Selleks on aga vaja sobivat inimkapitali, mida nõrkades riikides napib. Joonis 6.3. Aafrika Alam-Sahara piirkonna esmatarbe- ja tööstuskaupade eksport pärast finantskriisi partnerriigis Ülemäärane kaubanduskoefitsient 0,5 0,3 0, , ,3-0,5 Tööstuskaubad Esmatarbekaubad -0,7 Kriisist möödunud aastate arv Märkus: graafik näitab Aafrika ekspordi kõrvalekallet keskmise häiritusefekti suhtes pärast finantskriisi, mis toimub aastal t = 0. Ülemäärane kaubanduskoefitsient y-teljel näitab Aafrika Alam-Sahara piirkonna kahepoolse ekspordi hälvet, mis on tingitud finantskriisist partnerriigis, keskmise hälbe suhtes: positiivne (negatiivne) ülemäärane kaubanduskoefitsient tähendab seda, et partnerriigi finantskriisi mõju Aafrika ekspordile on positiivsem (negatiivsem) kui keskmine mõju ekspordile. Allikas: Berman ja Martin, ABIVOOGUDE VAIBUMINE: VÄLJAVAADE, MIDA TULEB VÄLTIDA G aasta tippkohtumisel Gleneaglesis tõotati suurendada abi Aafrika riikidele. Seda lubadust on rahvusvahelistel kohtumistel korduvalt antud ja kinnitatud. Siiski tekitab aasta ülemaailmsest kriisist alguse saanud ülemaailmne mõõnaperiood kahtlusi OECD Arenguabi Komitee abipingutuste tegeliku realiseerimise suhtes. Abieelarvet võidakse aasta rekordilise tasemega võrreldes vähendada, et rahastada rahaliste stiimulite pakette, mille eesmärk on sisemise nõudluse säilitamine abiandvates riikides. Esimesed signaalid mõningatest OECD Arenguabi komitee liikmesriikidest ei ole julgustavad. Iiri valitsus teatas käesolevaks aastaks esialgu kavandatud abieelarve vähendamisest 22% võrra. Itaalia võib aastal eelarvet vähendada poole võrra, läbi ajaloo madalaimale tasemele. 21 Lühemas ja keskmises perspektiivis mõjutab kriis hiljutise eelarvedefitsiidi tõttu enamiku arenenud riikide abieelarvet. Seega võib lähitulevikus oodata kulutuste kärpimist ja kõrgeid intressimäärasid. Varasemad kriisid mis ei olnud ülemaailmse mastaabiga on näidanud, et abiandjad kipuvad abieelarvet tõsise mõõna ajal oluliselt kärpima. Näiteks Põhjamaade panganduskriisile aastal järgnes Norra, Rootsi ja Soome abikulude märkimisväärne kärpimine. 19 Berman ja Martin (2009) kasutavad impulssidele järgnevate reaktsioonide mõõtmiseks gravitatsioonimudelit; usaldusväärsete aegridade puudumise tõttu nõrkade riikide rühma kohta on siinkohal analüüsitud Aafrika Alam-Sahara piirkonda tervikuna. Põhjalikum teave taustadokumendis köites 1B. 20 Süsteemse kriisi all mõeldakse sündmusi, mis võivad kesta mitu aastat ja millega seoses ammendatakse suurem osa või kogu pangakapital. Kahepoolset kaubandus- ja finantskriisi käsitlev andmekogum hõlmab ajavahemikku Vt One i, E U R O O P A ARENGURAPORT

93 6. peatükk Euroopa arenguaruanne 2009 Isegi varasemate kohustuste täitmine ei kaitse abisaajaid riike abimahtude ulatusliku vähendamise eest, sest kohustusi väljendatakse protsentidena rahvamajanduse kogutulust, oma osa on ka kahepoolsete dollarivahetuskursside kõikumisel aasta abieelarve. Parema ettekujutuse saamiseks kriisi võimalikust mõjust abieelarvele lähtume ökonomeetrilisest analüüsist, mida kasutasid Bertoli et al. (2007), kes modelleerisid abi majanduslikke, institutsioonilisi ja poliitilisi mõjureid mida määratletakse abi ja SKP suhtena OECD Arenguabi Komitee 22 liikmesriigis ajavahemikul Antud juhul pikendame analüüsitavat ajavahemikku aastani ja kasutame mudeli modifikatsiooni, mis võimaldab näidata mõõnaperioodide ja abi mittelineaarseid seoseid. Selline mudel peegeldab oletust, et suuremad mõõnaperioodid võivad avaldada abiandjatelt tulevale abile tugevat ja ebaproportsionaalselt suurt mõju. 22 Meie arvestuse kohaselt ei pruugi suurema eelarvepuudujäägiga riigid abi väljamakseid tingimata vähendada, sest esmane eelarvepuudujääk ei anna riigi rahanduslikust olukorrast kuigi tõepärast pilti. See avastus, mis on kooskõlas Roundi ja Odedokuni väidetega (2004), ei sisenda erilist kindlust. Analüüs viitab sellele, et abi maht langeb ja tekib suurem ülelaenamine; suurema toodangu defitsiidi korral langeb see ebaproportsionaalselt palju, mis näitab mõõna raskusastet. Seejärel kasutatakse arvestuslikke näitajaid aasta abieelarvete prognoosimiseks, tuginedes OECD Economic Outlook i makromajanduslikele prognoosidele. Meie prognooside kohaselt võib OECD Arenguabi Komitee riikidest laekuv abi langeda aastal 22 miljardi USA dollari võrra (2008. aastal oli see 119 miljardit dollarit), kui abiandjad järgivad sama käitumismudelit nagu varasemate mõõnaperioodide ajal. 23 Summaarsete abivoogude varieeruvus erineb radikaalselt pildist, mis kujuneb OECD Arenguabi Komitee (OECD, 2009a) liikmesriikide avalike teadaannete põhjal tehtud ettevaadetest, mis on varasemate kohustustega kooskõlas. Meie prognoosid näitavad, kuidas abieelarve äritsüklite võimaliku kõikumise tagajärjel muutub, kuid pole tarvis eraldi mainidagi, et see on vaid üks võimalik olukord, mida saab vältida, kui enamik abiandvatest riikidest omistavad abile piisavat tähtsust. Toetamaks väidet, et sellist asjade kulgu tuleb vältida, püüame saada ettekujutuse abistatavatele Aafrika Alam-Sahara piirkonna riikidele osaks saava mõju ulatusest, eeldades, et abiandjate kahepoolsed eraldised ei muutu ajavahemikuga võrreldes. 24 See umbkaudne arvutus näitab, et enamikku Aafrika Alam-Sahara piirkonna riike ohustab väljastpoolt tuleva abi vähenemine 15-20% võrra (joonis 6.4). Eriti võib see kärbe mõjutada riike, kelle maksebilansis on abil suur osakaal. 25 Abi mahtude kõikumine mõjub eriti laastavalt nõrkadele riikidele. 26 Joonis 6.4. Abivoogude hinnanguline vähenemine Aafrikas aastal alla 15% 15-16% 16-18% 18-20% üle 20% Allikas: autorite mõttekäik. On ütlematagi selge, et Euroopa abiandjad peaksid vältima üldisemalt Aafrika Alam-Sahara piirkonna riikidele ja konkreetsemalt nõrkadele riikidele suunatud abi kärpimist, vastasel juhul leviks kriisi negatiivne mõju varem kirjeldatud kolme kanali kõrval ka abi kaudu. Siiski ei saa kergekäeliselt kõrvale heita kartust, et abiandvad riigid, mis on kriisiga toimetulekuks pidanud tegema suuri siseriiklikke kulutusi, võivad 22 Kasutatud ökonomeetrilise mudeli kirjeldust vt Bertoli jt andmetest (2007) ja laiendatud ökonomeetrilise mudeli abil saavutatud tulemusi taustdokumendist (Allen ja Giovannetti, 2009) köites 1B. 23 Prognoose riikide kaupa vt Alleni ja Giovannetti andmetest (2009) aasta andmed kahepoolse abi kohta ei ole veel saadaval peatükis on toodud andmed nõrkade riikide sõltuvuse kohta ametlikust arenguabist, võrrelduna rahaülekannete ja välisotseinvesteeringutega. OECD (2009b) andmetel on teistsuguse konteksti ja prognooside korral Tšaadis, Eritreas ja Guineas oodata abi vähenemist rohkem kui 20 miljoni USA dollari võrra. 26 OECD (2009b) väidab, et Burundis, KDVs, Eritreas, Guinea-Bissaus, Libeerias ja Sierra Leones kõikus abi aastatel enam kui 5% ulatuses SKPst. 82

94 Ülemaailmse finantskriisi rasked tagajärjed Aafrika nõrkadele riikidele vähendada osutatava abi mahtu, arvestades ajaloolisi kogemusi ja mõningaid murettekitavaid esimesi märke. IMF (2009c) väidab, et hoolimata rahvusvahelistest kohustustest suurendada abi mahtu, ei nähtu prognoosidest, et see aastal teoks võiks saada, 27 ja leiab, et madala sissetulekuga riike võib eelmise aastaga võrreldes tabada 25% langus. OECD riikidest jäänud tühimiku võib täita Hiina oma eelarveülejäägiga (ja maksebilansi ülejäägiga) (taustteave 6.2). Taustteave 6.2. Kas Hiina täidab tühimiku? aastal Hiina ja tema Aafrika partnerite (välja arvatud kolm riiki, mis tunnustavad Taiwani endiselt autonoomse provintsina) loodud Hiina Aafrika koostööfoorum, on Hiina jaoks platvorm, mille kaudu anda teada kavatsustest rahvusvahelise arenguabi osutamiseks Aafrikale. 28 Hiina jagab Aafrika riikidele rahvusvahelist abi majanduskoostöö raames, peamiselt projektide kaudu, mis on sageli seotud välisotseinvesteeringute ja kaubandusega aasta lõpuks oli Hiina käivitanud Aafrikas umbes 800 abiprojekti: 137 põllumajanduses, 133 infrastruktuuri alal, 19 koolides ja 38 haiglates. Samuti saatis Hiina 43 Aafrika riiki meditsiinitöötajat, õpetas välja inimest ja kustutas Aafrika võlga ligikaudu 1,2 miljardi USA dollari ulatuses. 29 Hiina oli aasta lõpuks Aafrikale abina eraldanud 5,6 miljardit USA dollarit. Hiina ekspordi- ja impordipank, kes kuulub riigi arengukoostöö tähtsamate osapoolte hulka, teatas, et on väljastanud Aafrikale aastatel laenude ja ekspordikrediidina 12,3 miljardit USA dollarit. Hiina-uuringute keskus lisab, et ekspordi- ja impordipangal oli aasta septembriks 259 projekti 39 Aafrika riigis, 80% infrastruktuuride valdkonnas 30 (tammid, raudteed, naftatöötlemisrajatised ja kaevandused). Jacoby (2007) arvab eelmiste näitajate juurde ka toetused ja laenud ja jõuab tulemuseni, et Hiina finantsabi Aafrikale oli aastal hinnanguliselt 19 miljardit USA dollarit. Aafrika riikidele osutatakse abi (peamiselt mitterahaliste) toetuste, intressivabade laenude ja sooduslaenude kujul. Hiljuti hakkas Hiina panustama rohkem Aafrika riikide võlgade kustutamisse. Väidetavalt eelistavad Hiina ametnikud abi jagada mitterahaliste toetustena, sest nii vähenevad oluliselt abi üleandmisega seotud tehingukulud ja suureneb abi tõhusus. 31 OECD (2008b) teatel on Hiina ekspordi- ja impordipangast juba kontsessioonilaene saanud mitmed Aafrika nõrgad riigid (näiteks Angola, Kamerun, Kongo Vabariik, Kongo Demokraatlik Vabariik, Elevandiluurannik, Eritrea, Libeeria, Nigeeria, Sudaan ja Togo). Pehnelt (2007) leiab, et peaaegu kõik Hiina tähtsamad partnerid Aafrikas on poliitilise vabaduse ja valitsemise kvaliteedi poolest halvas seisus, samas kui Alves ja Draper (2007) toonitavad madalat Foreign Policy läbikukkunud riikide indeksit. Woods (2008) ja Brautigam (2008) rõhutavad Hiina osaluse kasvu paariariikides nagu Sudaan ja Zimbabwe, ehkki kõnealune toetus ei piirdu üksnes abi jagamisega, samas kui Shinn (2008) keskendub Hiina tugevatele sõjalistele sidemetele mainitud kahe riigiga. Taustjoonisel 2 võrreldakse OECD Arenguabi Komitee abi Hiina majanduskoostööga 32 Aafrika nõrkade riikide rühma puhul. 33 OECD Arenguabi Komitee riikide ametlik arenguabi on olnud aastast saadik tsükliline ja viimastel aastatel langustrendis. Seevastu Hiina majanduskoostöö vahendite sissevool nõrkadesse riikidesse on püsivalt suurenenud ja oli see OECD Arenguabi Komitee riikide abi väljavooluga peaaegu võrdne. Mõnede Aafrika riikide puhul on see suundumus veelgi tugevam, eriti seal, kus lääne abiandjate finantstoetus nõrgenes pärast aastate keskpaika mil üle mandri levisid järjestikused vägivallapuhangud ja üleüldine ebastabiilsus (Angola, Ekvatoriaal-Guinea, Eritrea, Sudaan) 34 ja kus praegune finantsabi tuleb valdavalt Hiinast. 27 IMF, 2009c, lk Gambia, Burkina Faso ning São Tomé ja Príncipe. 29 Vt MOFCOMi, Vt CCSi, Vt Lancasteri, Hiina riikliku statistikaameti määratluse kohaselt hõlmavad andmed majanduskoostöö kohta välisriikidega või piirkondadega Hiina abiprogrammide raames rahastatud projekte ja Hiina alltöövõtjate lepingulisi projekte. Seepärast on oluline hoiatada Hiina majanduskoostöö raames eraldatavate rahavoogude, mis OECD (2008a) andmetel sisaldavad Hiina ametlikku arenguabi, kuid on kahtlemata ülepaisutatud, võrdlemise eest arenenud riikide ametliku arenguabiga, mis on kindlapiirilisem ja arusaadavam. 33 Nõrgad riigid on valitud OECD (2009b) pakutud ja käesoleva aruande 2. peatükis kasutusele võetud praktilise määratluse alusel. 34 Vt Tulli, E U R O O P A ARENGURAPORT

95 6. peatükk Euroopa arenguaruanne 2009 Taustjoonis 6.2. Hiina majanduskoostöö Aafrika nõrkade riikidega ja OECD Arenguabi Komitee abi aastatel Miljonites dollarites Hiina OECD Arenguabi Komitee Allikas: OECD Arenguabi Komitee andmebaasi, Hiina riikliku statistikaameti mitmesuguste väljaannete ja Hiina statistika aastaraamatu läbitöötamine Euroopa arenguaruande jaoks. Mõnede vaatlejate väitel kujuneb lääneriikide võimalik taandumine Aafrikast Hiinale tulusaks, ehkki täpsemalt saab seda kinnitada alles pärast FOCACi neljandat tippkohtumist novembris aasta alguses kinnitasid Hiina liidrid taas kord Aafrika suhtes võetud kohustusi, teatades miljardite eraldamisest uute projektide ja muude abivormide tarbeks, sealhulgas võla täiendavaks vähendamiseks. 36 Enne president Hu Jintao ringreisi Ida-Aafrika riikides veebruaris 2009 tõotasid Hiina ametnikud, et Hiina jätkab abi osutamist Aafrikale, hoolimata finantskriisist ja et aastaga võrreldes kavatsetakse välisabi Aafrikale 200% suurendada RAHAÜLEKANDEID JÄÄB VÄHEMAKS Rände jaoks tehtavad rahaülekanded jõuavad neisse Aafrika Alam-Sahara piirkonna riikidesse, kus muud eraviisilised rahavood, nagu välisotseinvesteeringud, on piiratud või puuduvad üldse, ületades mahult kohati isegi ametlikku arenguabi. 38 Paljud Alam- Sahara piirkonnast väljarändajad (nagu ka pagulased) asuvad ümber lähikonda, sest ümberasumine suure sissetulekuga riikidesse oleks nende jaoks liiga kulukas (joonis 6.5). 39 Joonis 6.5. Paljud väljarändajad jäävad elama Aafrikasse alla 20% 20-40% 40-60% 60-80% üle 80% Allikas: Autoritepoolne Sussexi Ülikooli ja Ratha ja Shaw (2007) vahendatud Maailmapanga andmete läbitöötamine. 35 Vt Cooki ja Lami, Vt Browni ja Chuni, Hiina jätkab abi andmist ja investeeringuid Aafrikasse finantskriisist hoolimata. China View, 2, juuni OECD, Sander ja Maimbo,

96 Ülemaailmse finantskriisi rasked tagajärjed Aafrika nõrkadele riikidele Abisaavatesse riikidesse suunatud rahaülekanded ei ole olulised mitte üksnes mahu poolest, vaid ka seetõttu, et enamasti on need stabiilsed või isegi sihtriikide äritsüklitega negatiivses korrelatsioonis, vähendades seega maksebilansi kriisi tõenäosust. 40 Kuidas on siis praegune majanduslangus mõjutanud rahaülekandeid nõrkadele Aafrika riikidele? Tehtud on erinevaid prognoose. Ratha ja Mohapatra (2009) prognoosivad esialgse optimismi järel, et rahaülekanded Aafrika Alam- Sahara piirkonna riikidele kahanevad aastal 7% võrra miljardi USA dollarini, samas kui aastal ametlikult registreeritud maht oli 20 miljardit USA dollarit (selle hulka ei kuulu piirkonnasiseste väljarändajate seas levinud mitteametlikud kanalid. IMF (2009b) kinnitab, et majanduskasvu vähenemine 1 protsendipunkti võrra väljarändajaid lähetavates riikides vähendab väljapoole suunduvaid rahaülekandeid kuni 4% võrra. Calí ja Dell Erba (2009) väidavad, et võrreldes Ladina-Ameerika, Kariibi mere piirkonna, Aasia idaosa ja Vaikse ookeani piirkonna riikidega tabab Aafrika Alam-Sahara piirkonda aastal ametlike rahalaekumiste mõõdukas langus, umbes 6-9%, arvestades, et suure sissetulekuga riikide osatähtsus rahaülekannetes oli aastal võrdlemisi väike. 41 Ametlike kanalite kaudu ja traditsiooniliselt abi sihtriikidest laekuvad rahaülekanded on vaid asja üks pool, arvestades, et piirkonnasisene ränne on oluline levikukanal arenevate Aafrika riikide ja Aafrika Alam-Sahara piirkonna nõrkade riikide vahel. Üksikasjaliku analüüsi tegemiseks riikide kaupa oleks vaja mõistlikke prognoose rahaülekannete laekumise ja kahepoolsete vahetuskursside muutuste kohta dollari suhtes rände sihtriikides, sest see on kõige olulisem tegur, mis kujundab rände jaoks laekuvate rahaülekannete väärtust dollarites. Ilma selliste prognoosideta ei saa hindamist läbi viia. Rahaülekannete vähenemine võib mõjutada kulude struktuuri, kui rahaülekandeid investeeritakse siseriiklikest allikatest pärit sissetulekutega võrreldes suurema tõenäosusega haridusse ja eluasemesse. 42 Seega tabab Aafrika Alam-Sahara piirkonna nõrku riike kaubandustulude järsk langus, mille põhjuseks on nii rahvusvahelise nõudluse vähenemine kui ka kaubandustingimuste halvenemine. Peale selle ohustab neid rahaülekannete vähenemine arenenud riikidest ja arenevatest Aafrika Alam-Sahara piirkonna riikidest, mis on nõrkadest riikidest lahkuvate väljarändajate peamised sihtkohad, samuti välisotseinvesteeringute kahanemine. Nende negatiivsete tagajärgedega võib kaasneda ka abivoogude vähenemine OECG Arenguabi komitee riikidest, kui nood ei suuda täita Aafrika suhtes võetud kohustusi ja reageerivad mõõnale abieelarve kärpimisega, nagu varasemate kogemuste põhjal võib oletada. 4. KAS NÕRGAD RIIGID SUUDAVAD KRIISIGA TOIME TULLA? Nõrkadele riikidele mõjub halvasti rahvusvahelise kaubanduse järsk langus. Samuti kahjustab neid kaubandustingimuste halvenemine ja rahaülekannete kahanemine seoses kasvava töötusega arenenud riikides ja arenevates Aafrika Alam-Sahara piirkonna riikides, välisotseinvesteeringute ja kapitalimahutuste vähenemine ning vähemalt lühema ja keskpika perioodi vältel võib-olla ka abivoogude vähenemine. Et mõista, kuidas nad suudavad toime tulla majanduslanguse ja muude negatiivsete vapustustega, pakume välja ja kasutame üldist vastupidavuse indeksit. Vastupidavus on sotsiaalmajandusliku süsteemi mitmekülgne omadus, mida ei mõisteta täielikult ja mille mõõtmise üle võib vaielda. Naudé (2009) eeskuju järgides keskendume siinkohal üksnes selle makromajanduslikule mõõtmele, mis on seotud riigi võimega võtta aasta kriisi sarnase vapustusega toimetulekuks asjakohaseid poliitilisi meetmeid. Sellest tulenevalt ei arvestata vastupidavuse täiendavate mõõtmetega leibkonna ja kogukonna tasandil; nende tähtsust ei tohi alahinnata, kuid vastupidavuse peamiseks tugisambaks on siiski riiklikud institutsioonid. Seda silmas pidades, koostame iga Aafrika Alam-Sahara piirkonna riigi vastupidavuse indeksi, uurides nelja eraldiseisvat mõõdet: 43 makromajanduslik juhtimine, mis kajastub maksebilansis ja eelarvetasakaalus ning väärtpaberireservide tasemes; hea valitsemistava; Turu tootlus, mida mõõdetakse Doing Business in 2009 näitajate aluse; sotsiaalne ühtekuuluvus, mille mõõtmiseks kasutatakse etnolingvistilise killustatuse indeksit ja poliitilise ebastabiilsuse indeksit. Seejärel võtame vastupidavuse indeksi neli komponenti kokku ja jaotame Aafrika Alam-Sahara piirkonna riigid väliste vapustustega toimetuleku võime alusel kolme põhikategooriasse: madala, keskmise ja kõrge vastupidavusega riigid. Nõrkade riikide alarühm on valdavalt liigitatud madala vastupidavuse kategooriasse (tabel 6.1). 40 Rahaülekannete antitsükliliste muutuste kohta esitab tõendeid Ratha (2006), rahaülekannete rolli maksebilansi kriisi puhul käsitlevad Bugamelli ja Paternó (2006). 41 ODI (2009b) teatel kahanesid rahaülekanded Keenias (mis laekuvad enamjaolt Ameerika Ühendriikidest) aasta esimesel poolel 12%, võrreldes aasta esimese poolega. 42 Maimbo ja Ratha, Vt Naudé (2009) taustdokumenti köites 1B, mis sisaldab nimetatud indeksi kohta täpsemat teavet. 85 E U R O O P A ARENGURAPORT

97 6. peatükk Euroopa arenguaruanne 2009 Tabel 6.1. Vastupidavuse näitaja madalast kõrgeni Madal Keskmine Kõrge Kongo Demokraatlik Vabariik 1 Etioopia 16 Burkina Faso 31 Tšaad 3 Sierra Leone 17 Togo 32 Burundi 4 Zambia 18 Madagaskar 33 Kesk-Aafrika Vabariik 5 Malawi 19 Benin 34 Eritrea 6 São Tomé ja Príncipe 20 Tansaania 35 Kongo Vabariik 7 Kamerun 21 Mosambiik 36 Guinea-Bissau 8 Mali 22 Lesotho 37 Elevandiluurannik 9 Uganda 23 Svaasimaa 38 Guinea 10 Nigeeria 24 Seišellid 39 Niger 11 Ghana 25 Gabon 40 Keenia 12 Senegal 26 Namiibia 41 Libeeria 13 Cape Verde 27 Lõuna-Aafrika Vabariik 42 Angola 14 Ruanda 28 Mauritius 43 Komoorid 15 Ekvatoriaal-Guinea 29 Botswana 44 Gambia 30 Allikas: Naudé Peab märkima, et enamik nõrku riike kuulub madala vastupidavusega riikide rühma. Tõenäoliselt kannatavad kõigis riikides suurimat kahju kõige vaesemad kihid, need, kes on keskmisest vähem vastupidavad (kogukonna ja leibkonna tasandil). Nõrkade riikide suutlikkust kriisile reageerida halvendas mitte üksnes ebakindlus, vaid ka varasemad toidu- ja kütusekriisid: toiduaineid ja naftat importivaid nõrku riike kahjustasid neile üle kandunud aasta kriisi reaalsed tagajärjed ajal, mil neist enamik oli juba väga pingelises olukorras, mis vähendas veelgi riiklike institutsioonide nõrkuse tõttu juba niigi piiratud võimet kriisile reageerida. 86

98 Ülemaailmse finantskriisi rasked tagajärjed Aafrika nõrkadele riikidele 4.1 KRIISI TÕSISED SOTSIAALSED TAGAJÄRJED aasta kriisi mõju Aafrika Alam-Sahara piirkonnale on riikide lõikes ja ka riikide piires erinev, olgugi et selle ulatust on andmete nappuse ja hilinemise tõttu raske hinnata. Joonisel 6.6 antakse ülevaade kriisi mõjust ja sellest, kuidas riiklike institutsioonide nõrkus seda võimendab aasta kriis mõjutab otseselt riiklikke institutsioone ja valitsusvälised organisatsioonei. Kriisi mõju sotsiaalsele heaolule sõltub riiklike institutsioonide ja valitsusväliste organisatsioonide toimetulekustrateegiate koondmõjust. Joonis 6.6. Kriisi mõju sotsiaalsele heaolule Finantskriis Riigi nõrkus Levikukanalid: rahaülekanded, abi, kaubandus, kapitalivood Mõju riiklikele institutsioonidele sõltub riigi ebakindlusest, toidu- ja kütusekriisi tagajärgedest, struktuurilisest haavatavusest Mõju valitsusvälistele organisatsioonidele, näiteks leibkondadele, kodanikuühiskonnale ja majanduslikele institutsioonidele, sõltub toidu- ja kütusekriisi tagajärgedest, säästudest, erinevate tuluallikate ja vara olemasolust Poliitilised tagajärjed: sotsiaalkulutuste vähendamine, inflatsioon, sotsiaalsete kaitsevõrgustike puudumine Toimetulekustrateegiad: lapsed koolist ära, vara müük, töö mitteametlikus sektoris Mõju sotsiaalsele heaolule: (vaesus, harimatus ja halb tervislik seisund, konfliktid) Chen ja Ravaillon (2009) leiavad, et finantskriis koos toidu ja nafta rekordiliste hindadega suurendab vaeste arvu aastal miljoni võrra, lähtudes nende inimeste hinnangulisest hulgast, kes peavad päevas läbi ajama vastavalt 2 või 1,25 USA dollariga. Prognooside kohaselt vähenevad Aafrika Alam-Sahara piirkonna riikide sissetulekud aastal vähemalt 50 miljardi USA dollari võrra. Prognoositakse ka imikute ja laste suremuse tõusu. Friedmani ja Schady (2009) hinnangul võib kriis põhjustada imikute surmajuhtumite kasvu Aafrika Alam-Sahara piirkonnas kuni võrra. IFPRI prognoosib, et aastaks 2020 on neljandik Aafrika Alam-Sahara piirkonna lastest alatoidetud, samas kui 2005 aastal moodustasid alatoidetud lapsed viiendiku. Löökide suhtes on kõige kaitsetumad sõja jalgu jäänud vaesemad perekonnapea rolli täitvad naised, talupidajad, tehasetöölised, mitteametlikud teenusepakkujad, sisepagulased ja põgenikud. UNRISDi uurimuses 44 märgitakse, et perekonnapea rolli täitvad naised suurendavad oma töökoormust ja leiavad vähem aega puhkamiseks, pereliikmete tervise eest hoolitsemiseks ja haigete põetamiseks. Maailmapanga Aafrika piirkonna asepresident Obiageli Ezekwesili ütles aasta mais, et ülemaailmne majanduskriis vähendab drastiliselt Aafrika naiste individuaalseid sissetulekuid ning nende majandada olevaid leibkonnaeelarveid, mille tagajärjed puudutavad eriti valusalt tütarlapsi [...]. Vaesusel on naisterahva nägu, ja ülemaailmne majanduslangus mõjutab naiste elu märkimisväärselt, sest rohkem naisi kaotab töö ning on sunnitud läbi ajama väiksema pere-eelarvega. 45 Maailmapanga uurimus on juba kinnitanud leibkonna sissetulekute vähenemist Ugandas ja põllumajandussektori tulude langemist Madagaskaril, kus esimesena võetakse koolist ära tüdrukud. Ezekwesili täheldab ka seda, et kriisi tagajärjel jääb naistele Aafrikas veelgi vähem tööalaseid valikuid. Paljudes ekspordile orienteeritud majandusharudes [...] jäävad üle Aafrika kriisi tõttu tööst ilma naised, mitte mehed. Rahaülekannete vähenemine ja väikelaenutingimuste karmistumine piiravad naiste käsutuses olevaid elatusvahendeid. Nõrkade riikide valitsuste suutlikkust kriisile reageerida halvendas mitte üksnes ebakindlus, vaid ka varasemad toidu- ja kütusekriisid: toiduaineid ja naftat importivaid nõrku riike kahjustasid kriisi reaalsed tagajärjed ajal, mil nad olid juba väga pingelises olukorras, mis vähendas sissetulekuid ja investeeringuid. 44 UNRISD, Maailmapank, 2009d. 87 E U R O O P A ARENGURAPORT

99 6. peatükk Euroopa arenguaruanne 2009 Nõudluse järsk langus üle maailma jättis inimesed paljudes valdkondades töökohtadest ilma. Aafrika Arengupanga (2009c) andmetel lisandub Aafrika Alam-Sahara piirkonnas kriisi järel 27 miljonit uut puudustkannatavat inimest, 28 miljonit ebakindlat töökohta (peamiselt kaevandustööstuses, aga ka tootmises) ning kolm miljonit töötut. Viimased hinnangud viitavad tööaja suurele kärpimisele, millest tulenev kõrge töötuse määr ja sissetulekute ebastabiilsus sunnib töötajaid asuma vähem tootvale tööle või otsima tööd mitteametlikus sektoris. 46 Toimetulekustrateegiad leibkonna tasandil. Otsene mõju leibkondadele sõltub ka varade ja mitme erineva tuluallika olemasolust, säästudest ja kohalikest turvavõrgustikest, näiteks matuseühistutest. Hinnamuutused mõjutavad nii suurtootjaid kui ka tarbijaid. Tarbekaupade nõudluse ülemaailmne vähenemine lööb hinnad alla, vähendades tootjate sissetulekuid. Hinnalangus tuleb kasuks suurtarbijatele, kuid paraku ei levi langus kunagi täies ulatuses ja jõuab lõpptarbijateni alles pika aja pärast. 47 Toidukaupade hinna inflatsioon on väga kõrge ja aja jooksul seab see ohtu toiduainetega kindlustatuse ning vähendab vaeste võimalusi kulutusteks muule kui toidule, näiteks haridusele ja tervishoiule. Leibkondade toimetulekustrateegiaid nõrkades riikides kujundavad varad ja kindlustusmehhanismid. Tõenäoliselt hakkavad perekonnad kriisiga toimetulekuks vara müüma, võtavad lapsed koolist ära, vähendavad tervishoiuteenuste kasutamist ja kulutusi toidule, hakkavad tarbima madalama kvaliteedi ja väiksema energeetilise väärtusega tooteid. Selline olukord tekitab nõiaringi, mis vähendab nooremate põlvkondade lootust vaesusest välja pääseda. On tõsine oht, et lapsed ei pöördu pärast kriisi lõppu tagasi kooli või ei suuda mahajäämuse tõttu lünki õppetöös enam täita. Laste toidunormi vähenemine võib tuua kaasa pöördumatuid tagajärgi (taustteave 6.3). 48 Taustteave 6.3. Vapustuste laastav mõju ja sotsiaalkaitse milline on ametlike ja mitteametlike finantseerimisasutuste roll? Abena D. Oduro, Ghana Ülikooli majandusteaduskond Objektiivsed riskinäitajad Aafrikas on sademete muutlikkus, teraviljahindade hooajalisus ning leibkondade suur osakaal, kellel puudub juurdepääs ohutule joogiveele ja kanalisatsioonile. Aafrika leibkondi ohustavate ohtude ja vapustuste laadi näitab ka inimeste enda hinnang negatiivsete sündmuste esinemissageduse kohta. Näiteks Tansaanias nimetasid umbes kaks kolmandikku Kilimandžaaro ja Ruvuma maapiirkondades elavatest küsitletud leibkondadest vapustusi, mis viie aastase jooksul on nende elatusvahendeid mõjutanud (Sango jt, 2007). Leibkondi tabab üldjuhul rohkem kui üks vapustus. Ghana valdavalt linnapiirkonnas Temas tunnistas, et enamikku leibkondi on kahe aasta jooksu tabanud üks või kaks majanduslikku tagasilööki. Selle tähelepanekuga on vastuolus valdavalt maal asuv Builsa piirkond, kus enam kui pooled leibkonnad on enda väitel kahe aasta jooksul üle elanud üle nelja majandusliku tagasilöögi. Praegune ülemaailmne kriis ja selle mõju Aafrika majandusele lisab juba niigi riskialdistele kogukondadele ja leibkondadele täiendava riski ja ebakindluse mõõtme. Ebasoodsal mõjul on lühi- ja pikaajalised tagajärjed. Näiteks Elevandiluurannikul vähenes pärast ebasoodsat ilmastikumõju nii koolitulevate poiste kui ka tüdrukute arv. Ebasoodsa mõju piirkonnas kasvas laste alatoitumus (Jensen, 2000). Investeeringute vähenemine laste haridusse ja tervishoidu pärast laastavat vapustust võib kaasa tuua pikaajalised negatiivsed tagajärjed. Tarbimise vähenemine tähendab seda, et mõned leibkonnad või üksikisikud võivad vaesuda või, kui nad juba on vaesed, siis minetada lootuse vaesusest välja rabelda. Mõnedes riikides võib vaesusest väljarabelejate või vaesuvate inimeste hulk olla väga suur. Laastava vapustuse tagajärgedega toimetulekuks vähendavad leibkonnad tarbimist ja realiseerivad vara. Leibkonnad kasutavad riskide kontrolli all hoidmiseks ja laastavale mõjule reageerimiseks kõikvõimalikke meetmeid. Need toimetulekumehhanismid sõltuvad suuresti perekonnast (tuumik- ja laiendatud perekond) ning teistest võrgustikest ja enesekindlustatusest (näiteks vara müük). Riiklik sotsiaalkaitse ning ametlike laenu- ja kindlustusvahendite kasutamise võimalused on piiratud. Mitteametlike rahastamissüsteemide levikut võib seletada nõudluse ja pakkumisega. Pankade ja teiste ametlike rahastamisasutuste geograafiline haare on piiratud. Maapiirkondades ja äär asuvaid kogukondi ei suuda need institutsioonid korralikult teenindada. Mikrorahastamisprogrammidel on palju laiem haardeulatus. On ebatõenäoline, et ametlikud finantsasutused laiendavad oma tegevusvälja maamajanduses sedavõrd, et nad suudaksid leidma rahuldavaid lahendusi ebasoodsa valiku ja moraaliohu probleemidele. Nõudlus mitteametlike laenude ja kindlustuse järele püsib, sest mitteametlike laenude tehingukulud 46 Maailmapank, 2009a. 47 ODI, 2009b. 48 Maailmapank, 2009b. 88

100 Ülemaailmse finantskriisi rasked tagajärjed Aafrika nõrkadele riikidele võivad olla ametlike laenukuludega võrreldes madalamad. Mitteametliku laenu tagastamata jätmisega kaasnevad kulud võivad olla väiksemad kui ametliku laenu puhul. Riskialtis keskkonnas võib see tõugata laenu- ja kindlustusnõudlust mitteametliku sektori poole. Mitteametlike finantsasutuste hulka kuuluvad näiteks matuseühistud ning hoiu-laenuühistud, mis ei ole mõeldud laastavate vapustuste vastu kindlustamiseks. Kogemused näitavad, et leibkonnad ei saa end täielikult riskide vastu kindlustada. Riskijagamislepinguga saab kindlustada pigem üksikjuhtumite kui tervet rahvast tabanud vapustuse vastu. Näiteks matuseühistud pakuvad üldjuhul kindlustust üksikjuhtumite vastu. Vaesemad kihid jäävad neist lepingutest suurema tõenäosusega kõrvale. 49 Aafrika majanduses valitsevad suured riskid, ning tõendid selle kohta, et leibkonnad ei suuda negatiivsete sündmuste korral tarbimist säilitada, lubavad eeldada, et kindlustuse järele on ilmselt suur nõudlus. Maal elavate leibkondade uuringust Tansaanias selgub, et vajatakse kindlustust hinnakõikumiste ja sademetega seotud laastava mõju vastu. Valmisolek maksta kindlustuse eest sõltub vastavate rahaliste vahendite olemasolust (Sarris jt, 2007). 4.2 POLIITILISE EBASTABIILSUSE JA KONFLIKTIDE TAASPUHKEMISE OHT Riiklike institutsioonide nõrkus takistab poliitilisi protsesse, mis võimaldaksid riigi suutlikkust ja kodanike ootusi omavahel tasakaalu viia. Ül mne finants- ja majanduskriis vähendab veelgi võimalust, et Aafrika Alam-Sahara piirkonna nõrkades riikides õnnestub selline tasakaal säilitada. Riigi suutlikkuse ja kodanike ootuste lahknemise ühe võimaliku tagajärjena võib puhkeda relvakonflikt. Sellist muret väljendas IMFi tegevdirektor Dominique Strauss-Kahn, kes väitis madalate sissetulekutega riikide kohta: me ei ole huvitatud majanduskasvust majanduskasvu enese pärast, vaid me soovime ühtlasi kaitsta rahu ja ära hoida sõdu. Kui madalate sissetulekutega riikidel läks viimasel kümnendil hästi, vähenes oluliselt sõjategevus. On suur oht, et see trend võib võtta vastupidise suuna. 50 Miguel jt (2004) analüüsisid kodusõja mõjureid 41 Aafrika riigis, näidates, et majanduskasvu tempo 5% vähenemine suurendab konfliktiohtu poole võrra. Brückner ja Ciccone (2007) leiavad, et ekspordikauba hinnakrahh suurendab relvakokkupõrke tõenäosust. Ning Ciccone (2008) väidab, et sarnase efekti annab sissetulekute vähenemine põua tagajärjel. Kriisi sellised traagilised tagajärjed Aafrika Alam-Sahara piirkonna nõrkades riikides suurendavad ülemaailmse finants- ja majanduskriisi inim- ja sotsiaalkulusid. Kuigi Aafrika Alam-Sahara piirkonna riikide kannatused ei pruugi suurema makromajandusliku vapustuse tagajärjel olla suuremad kui teistel lähikonna riikidel, võivad tagajärjed olla palju raskemad, sest võimalused asjakohaste poliitiliste meetmete tarvitusele võtmiseks on piiratud. Seepärast peakski nõrkade riikide kaitsmine kriisi tagajärgede eest olema abiandjate üks tähtsamaid prioriteete. 49 Vt Harroweri ja Hoddinnoti, 2005, Hoogeveen, 2003, ja de Weerdti, 2009; riskijagamisleping võib tagada osalise, kuid mitte täieliku kindlustuse. Sissemaksetest ei pruugi piisata kõigi vapustusega seotud kulude katmiseks. Tõenäosus, et leibkonnad kindlustavad end täielikult kovarieeruvate riskide vastu, on väiksem (Harrower ja Hoddinnot, 2005; Hoogeveen, 2003). Leibkondade pidev vaesumine ja vaesusest väljarabelemine viitab sellele, et riskijuhtimismehhanismid, mis võiksid leibkondi laastavate sündmuste korral vaesusesse langemise eest piisavalt kaitsta, on nõrgad või puuduvad. 50 Strauss-Kahn, E U R O O P A ARENGURAPORT

101 7. PEATÜKK RIIGI ÜLESEHITAMINE JA SOTSIAALNE ÜHTEKUULUVUS Riikide ülesehitamisest on saanud arenguga tegelevate rahvusvaheliste ringkondade olulisim prioriteet. Täna mainib riigi ülesehitamist oma põhieesmärkide seas iga tähtsam abiandja, eriti nõrkades riikides. 1 Üha suuremale üksmeelele selles osas, et nõrkade riikide toetamiseks on vaja kaugeleulatuvaid tegusid, lisandus Washingtoni konsensusele järgnenud perioodil äratundmine, et arenguprotsessis on otsustav roll riiklikel institutsioonidel. Nagu rõhutati Aafrika komisjoni aasta aruandes, on institutsioonidel arengu edendamisel otsustav tähtsus ning riigil on oluline osa aastatuhande arengueesmärkide saavutamiseks vajalike muutuste läbiviimisel. Rahvusvahelise üldsuse tegevus nõrkades riikides hõlmab ka lühemaajalisi eesmärke, mille täitmine eeldab institutsioonilist konteksti. Kuid, nagu kinnitatakse OECD põhimõtetes, pikaajaline visioon rahvusvaheliseks tegutsemiseks nõrkades riikides on aidata riiklikel reformijatel üles ehitada toimivad, seadusjärgsed ja vastupidavad riiklikud institutsioonid. 2 Rahvusvahelise üldsuse ootused peaksid olema siiski realistlikud selles suhtes, mil määral on siseriiklikke protsesse võimalik mõjutada. Toetuse jagamine riiklike institutsioonide tugevdamiseks ei ole ainult tehniline pingutus. Riigi ülesehitamine on protsess, mis nõuab kodanikutunde loomist ning hõlmab üksikisikute, kodanikuühiskonna ja kogukondade kollektiivseid väärtusi, ootusi ja arusaamu seoses riigiga. Hoolivate, võimekate ja usaldusväärsete riiklike institutsioonide loomiseks tuleb edendada maksukogumissuutlikkust ja alt üles suunatud nõustamismehhanisme. Hästi toimivate ja tugevate riikide kujunemiseks Euroopas kulus sajandeid ning see protsess oli tihedalt seotud rahvusvahelise sõjategevusega (3. peatükk). Pole erilist alust loota, et nõrku riike oleks võimalik lühikese ajaga kujundada Weberi ideaali sarnaseks. Paljude Aafrika riikide nõrkus tuleneb kolonistide kehtestatud territoriaalsetest ja ülemvõimu teenivatest normidest, millega püüti riike vormida Lääne mudeli järgi. Aafrika mandri riikide ülesehitamisel on oluliseks probleemiks ühise identiteeditunde institutsionaliseerimine ja vastupidavate ametlike struktuuride väljaarendamine lähtumata seejuures Euroopa riikide ülesehitamise stiliseeritud mudelist, millest Aafrika rahvastel ja valitsejatel on hästi toimiva ja õigusjärgse riigi kujundamisel vähe abi. 1. RIIGI TÄHELEPANU KESKPUNKTI TAGASITOOMINE Kaalul on riigi ametlike ja mitteametlike aluste ümberkujundamine, et saaksid tekkida õiguspärasemad ja esinduslikumad riigid, mis teenivad pigem üldist hüvangut kui võimukandjate kitsaid huve. Tegu on olemuselt pikaajalise protsessiga. Poliitika aluseks olevate ning riiki ja ühiskonda liitvate arusaamade ja mehhanismide ümberkujundamiseks tuleb tungida juurdunud võimustruktuuride tuumani ja neid põhjalikult muuta. Tõenäoliselt osutub see äärmiselt keeruliseks ja tundlikuks ülesandeks, arvestades sellega, et riigi ülesehitamise liikumapanevateks jõududeks, eelkõige konfliktijärgsetes oludes, on tegelikkuses paratamatult läbirääkimised ja kompromissid, mitte põhjalik ümberkujundamine. Riigi ülesehitamine on seestpoolt lähtuv protsess, mida rahvusvaheline üldsus saab küll toetada, kuid mitte juhtida. Lihtsaima määratluse kohaselt mõistetakse riigi ülesehitamise all siseriiklike osapoolte püüdeid rajada, reformida ja tugevdada riiklikke institutsioone (kohati rahvusvaheliste osapoolte abiga), kui need on tõsiselt kahjustada saanud või üldse puuduvad. 3 Võib öelda, et riigi ülesehitamine tähendab riiklike institutsioonide õiguspärasuse ja suutlikkuse suurendamist eesmärgiga tagada kodanike elementaarsete vajaduste rahuldamine vastavalt ootustele: turvalisus, õigusemõistmine ja õigusriik, samuti koolid, tervishoid, vesi ja kanalisatsioon. Kogemused väljaspoolse sekkumisega riikide ülesehitustöösse on näidanud, et rahvusvahelise tegevuse spektri mõlema otsa eduvõimalused on piiratud: tulemusi ei maksa loota ei üksnes rahu tagamisele keskenduvast minimaalsest lähenemisviisist ega ka kõikehõlmavast institutsioonide rajamise katsest. Ilmselt on asjakohasem kasutada astmelist lähenemisviisi, mille aluseks on realistlikud ootused rahvusvahelise sekkumise tulemuste suhtes. Väliste sekkumismeetmete üldkriteerium peaks olema kõigi kohapealsete võimaluste ärakasutamine, vältides ambitsioonikaid plaane riiklike institutsioonide ja ühiskondliku leppe aluste täielikuks ümberkujundamiseks. Kuna riigi ülesehitamine on sügavalt poliitiline protsess, sõltub rahvusvahelise tegevuse edu suuresti kohaliku konteksti tundmisest ning alt üles suunatud ja motiveerivast-ühtesobitavast lähenemisviisist. 1 Fritz ja Rocha Menocal, OECD Arenguabi Komitee, Caplan,

102 Riigi ülesehitamine ja sotsiaalne ühtekuuluvus 2. SOTSIAALNE ÜHTEKUULUVUS JA RIIGI ÜLESEHITAMISE MITTEMATERIAALSED MÕÕTMED Riigi ülesehitamise mõiste on viimastel aastatel teinud läbi olulise arengu aastatel oli tähelepanu keskmes ametlike institutsioonide ülesehitamine ja riigi suutlikkuse tõstmine. Hiljuti on aga hakatud aru saama, et riiki ei saa vaadelda isolatsioonis ning et riigi ja ühiskonna seosed on riigi ülesehitamise protsessis kesksel kohal. Riigi, eriti hooliva riigi ülesehitamise 4 tuumaks on hakatud pidama tulemuslikku poliitilist protsessi, mille käigus kodanikud ja riigid arutavad läbi vastastikused nõudmised, kohustused ja ootused. 5 Ebakindlat olukorda iseloomustabki selliste protsesside puudumine. Näiteks riiklike institutsioonide nõrkus on seotud ka võimu selekteerimismehhanismidega, mida ajuti moonutavad rahvuslikud või usulised sidemed, riigi täitevaparaadi tegevuse puudulik või olematu järelevalve ja rahva mitteosalemine poliitiliste otsuste tegemises. Selle tulemusena on riigi ülesehitustegevuse kava keskmesse tõusnud õiguspärasuse mõiste nii riigi suutlikkuse tõstmise vahendina kui ka omaette väärtusena. Seega on rõhuasetus nihkunud institutsioonide tugevdamiselt ehk ülevalt alla suunatud lähenemisviisilt (mille keskmes on riiklikud organisatsioonid ja riiklik eliit) altpoolt lähtuvale lähenemisviisile, mis liidab riiki ja ühiskonda (tegutsemine kodanikuühiskonna kaudu). 6 Ometi keskendutakse liiga sageli eliidile ning tsentraalsetele ja ametlikele institutsioonidele (vt taustteavet 7.6), mille tagajärjel pole poliitilised protsessid piisavalt kaasavad, ja rõhku pannakse vaid riiklikule, mitte aga kohalikule tasandile. 7 Peale selle on rahvusvaheline üldsus senini tegelenud pigem riikide ülesehitamise tehniliste aspektidega (näiteks koolitusprogrammid avaliku teenistuse töötajatele), sest neid loetakse mittesekkuvateks ja apoliitilisteks. Kui riigi ülesehitamine ei seisne pelgalt riigiasutuste suutlikkuse arendamises, vaid üldisemas mõttes läbirääkimistes kodanike, sotsiaalsete rühmade ja riigi vahel, võib kitsalt institutsioonide ülesehitamise tehnilistele aspektidele keskendudes tagaplaanile jääda riigi suutlikkuse ja ühiskonna ootuste ühitamise poliitilise protsessi dünaamika. Riigi nõrkus on sügavalt poliitiline nähtus, mida iseloomustab tõhusate poliitiliste protsesside puudumine, mis aitaksid riigi suutlikkust ja ühiskonna ootusi tasakaalus hoida. Seepärast ei piisa tõenäoliselt üksnes formaalsetele aspektidele keskendumisest, et taastada ühiskondliku leppe aluseks olevate poliitiliste protsesside tulemuslikkus. Riigiasutuste suutlikkuse suurendamisele suunatud sekkumistegevust peavad toetama ja täiendama meetmed, mis võtavad arvesse arusaamade ja ootuste rolli, altpoolt lähtuvaid konsultatsioone ja rahva esindatust riigiasutuste poolt. 2.1 RIIGI ÜLESEHITAMISE MITTEMATERIAALSE MÕÕTMEGA ARVESTAMINE Rahvusvahelise üldsuse kaasamisel riikide ülesehitamisse ei saa jätta arvestamata riiklikke institutsioone ülal hoidvaid sotsiaalseid ja kultuurilisi elemente. Riigi valitsemisstruktuuridest aitab paremini aru saada analüüsimine, kuidas ajalooline ja kultuurikontekst vormivad rahva ettekujutust sellest, kes on võimukandjad ja millised mitteformaalsed institutsioonid on kõige mõjukamad. Sellised mittemateriaalsed mõõtmed võivad näiteks mõjutada poliitilisi ja kohtusüsteemi reforme. Ühiskonna jagunemine rahvuste, usutunnistuste, rasside ja ruumilise paiknemise alusel võib mõjutada valimisprotsesse. Põhiseaduse läbivaatamise või koostamise käigus võivad kodanikuhariduskampaaniad ja rahvastiku seisukohti kaasavad arutelumehhanismid tagada konsensuse ning kinnistada põhiseadust ning luua selle vastu usaldust. Julgeolekureformide olulisteks elementideks on ka kollektiivsed väärtused, uskumused, arusaamad ja kultuurilised väärtused (taustteave 7.1). Taustteave 7.1. Miks saab kohalik vastupanuvõime suurendada julgeolekut? Béatrice Pouligny, Georgetowni Ülikool Ebakindlas olukorras on eriti tähtsal kohal sotsiaalsed ja kultuurilised elemendid, mis hoiavad üleval riiklikke institutsioone ja tagavad nende toimimise. Traditsioonilisi vaatenurki tuleb laiendada, et need hõlmaksid riigi vastupanuvõimet ja ülesehitusprotsesse toetavate (ametlike ja mitteametlike) poliitiliste institutsioonide ja kultuuride paljusust ja mitmekesisust. 4 Whaites, OECD Arenguabi Komitee, Pouligny, Üksikasjalik ülevaade eelistest, mida pakub kohalike organisatsioonide kaasamine, vt Kaplani (2009), kd 1B. 91 E U R O O P A ARENGURAPORT

103 7. peatükk Euroopa arenguaruanne 2009 Kohalike arusaamade ja hoiakutega arvestamine nõrkade riikide julgeolekuküsimustes Institutsiooniliste reformide juures tehnilistele probleemidele keskendumine suunab abi probleemi põhjuste asemel sümptomitele. Eksperdid kipuvad kopeerima tehnilisi lahendusi ja usaldama ühe malli järgi väljatöötatud strateegiaid, milles pole kohta kohalike olude põhjalikule tundmisel, rääkimata kohalikest normidest ja tavadest. Samas on kohapeal saadud kogemused näidanud, et julgeolekusektori reformid ja poliitilised meetmed on määratud läbikukkumisele, kui neis puudub mittemateriaalne mõõde, mis määrab ära julgeolekuküsimuste tõlgendamise ja käsitlemise konkreetses kontekstis. Näiteks on paljudes nõrkades riikides üheks kõige pakilisemaks päevakorrapunktiks väike- ja kergrelvastuse piiramine. Enamik uurimusi on näidanud, kui tähtis on vaadelda kõnealust teemat pakkumise kõrval ka nõudluse poole pealt ja uurida põhjusi, miks üksikisikud või rühmitused selliseid relvi vajavad või soovivad. Rõhku tuleb panna sellistele küsimustele nagu Miks inimesed omavad ja ostavad käsirelvi? Milliseid poliitilisi, majanduslikke ja sotsiaalseid funktsioone relvad täidavad ja millistest ideedest need lähtuvad (vägivald, julgeolek, õigusemõistmine, võim, ego, sugu)?. Käsirelvade hankimise motiivide uurimisse tuleb kaasata antropoloogid, kriminoloogid, psühholoogid, sotsioloogid ja majanduskäitumise uurijad. Sellise lähenemisviisi puhul tuleb rõhutada asjaolu, et ühiskonna vaatenurgast ei piirdu desarmeerimine lihtsalt relvade ärakorjamise ja kasutuselt kõrvaldamisega, vaid küsimus on hoiakute muutmises. Sama kehtib turvatunde kohta, mille kujunemine on subjektiivne protsess. Hinnangud julgeolekuprobleemidele ja -vajadustele on enamasti äärmiselt subjektiivsed. Kui seda tehes on filtrina vahel sellised abikontseptsioonid nagu inimeste julgeolek, võib juhtuda, et kohalikku ettekujutust julgeolekust alahinnatakse või eiratakse. Ükskõik millises riigis võivad erinevad osapooled julgeolekuprobleeme täiesti erinevalt tajuda ja määratleda. Neid võivad mõjutada kõikvõimalikud emotsionaalselt, sotsiaalselt ja kultuuriliselt traumeerivad sündmused ja kaotused ning sotsiaalsete normide ja käitumisreeglite kaotamine. Sellega puutub kokku enamik üksikisikuid ja kogukondi ebakindlas olukorras, mida sageli iseloomustab vägivald ja kindluse puudumine igapäevaelus. Mitmetes nõrkades riikides, näiteks Ida-Kongos (Kongo Demokraatlikus Vabariigis), võib ka ebakindlusega seotud kohalike arusaamade analüüsimine mikrotasandil aidata ära hoida rahvusvahelisele üldsusele üha rohkem muret tegevat vägivalda tsiviilisikute suhtes ja kohalikku elanikkonda kaitsta. Nõrkus ei tähenda vaakumit: kogukondlikud mehhanismid julgeolekuohtudega toimetulekuks, õigusabi tagamiseks ja taasintegreerumise hõlbustamiseks Paljudel juhtudel on institutsioonid räsitud, ebafunktsionaalsed või ebaseaduslikud või koguni seda kõike korraga. Infrastruktuur on pea olematu. Inimkapital on väga piiratud, kvalifitseeritud töötajaid leidub vähe, kui üldse. Elanikkonnal puudub usk riiki ja valitseb sügav usaldamatus. Sellistel asjaoludel võib kergesti jääda mulje, et riigiaparaat ja uued institutsioonid tuleb üles ehitada nullist ja seda olukorras, mille kirjeldamiseks kasutatakse vahel mõistet virtuaalne anarhia. See selgitab sagedasi viiteid sellistele mõistetele nagu julgeolekuvaakum või õigusriigi vaakum. Samas on kogemused ikka ja jälle näidanud, et niisugust vaakumit ei eksisteeri, isegi kui riigistruktuurid on pea olematud. Enamasti seisavad konfliktijärgsetes ja nõrkades riikides julgeoleku ja õigusemõistmise eest mitte riiklik politsei- ja kohtusüsteem, vaid valitsusvälised julgeoleku- ja õigusabiorganisatsioonid. Olemasolevate mehhanismidega arvestamine võimaldab saada täpsema ettekujutuse inimeste vajadustest ning takistustest, võimalustest ja vahenditest, mis on seotud riigi/ühiskonna toimivate ja toetavate sidemete rajamise või ülesehitamisega. Isegi anarhia kategooriasse liigitatud olukordades (näiteks Somaalias või Ida-Kongos (KDV), on mitmed osapooled täitnud osaliselt riigilt oodatavaid funktsioone, ehkki küll mitte eriti õnnestunult. Ühiskonna jõupingutustes vähendada käsirelvade laiast levikust tingitud julgeolekuohte või integreerida uuesti ühiskonda endisi võitlejaid ja taastada usaldust nende ning kohalike kogukondade vahel tuleb jätkusuutlike institutsioonide ülesehitamiseks rõhku panna kohalikele väärtustele ja kohalike kultuuride kirjutamata reeglitele. Mosambiigis ja Põhja- Ugandas on traditsioonilised rituaalid hõlbustanud lapssõdurite taasintegreerimist. Nende meetmete põhjal võib öelda, et edu saadab strateegiaid, mille juured on sügaval sotsiaalses ja kultuurikontekstis ning arvestavad reintegratsiooni subjektiivsete ja psühhiaatriliste mõõtmetega. Rituaalid aitavad muuta maailmavaateid ja võimaldavad inimestel suuremaid vastuolusid lahti mõtestada. Maailmavaadete kokkuvarisemisel võivad rituaalid sünnitada uusi mõtteviise ja muuta drastiliselt inimeste maailmanägemist. Samuti võivad nad muuta konfliktid vähem laastavateks, mõtestades ümber valupunkte ja võimaldades inimestel probleemidele uutmoodi läheneda. Need süsteemid (mida sageli nimetatakse traditsioonilisteks ja mitteametlikeks), on ühtlasi laiemad juhtimisvormid, mis ei piirdu üksnes vaidluste lahendamisega. Nende juhid ja praktiseerijad võivad osaleda ka küla või kogukonna 92

104 Riigi ülesehitamine ja sotsiaalne ühtekuuluvus igapäevaelus. Ehkki need süsteemid võivad olla vägivalla tagajärjel tõsiselt kahjustada saanud ja muutunud, õnnestub neil ametlike süsteemidega võrreldes siiski terveks jääda. Nende süsteemide unikaalne osa soodustab ühiskonna usaldust ja kogukondlikku reintegratsiooni, eriti vägivalla järellainetuses. Peaaegu alati on nende aluseks kord ja kogukond kõige tähtsamaks peetakse kogukonna, mitte ainult ohvri heaolu. Samas võib nende süsteemidega seonduda ka puudusi ja ohte, eriti inimõiguste, soolise võrdõiguslikkuse ja alaealiste õiguste osas. Seega tuleb üksikasjalikult ja kontekstist lähtuvalt hinnata traditsioonilisi ja mitteametlikke mehhanisme seoses mitmesugustes tingimustes täheldatavate piirangutega: traditsiooniliste autoriteetide ja normide õõnestamine ja võimalik moonutamine; võimu kuritarvitamise ja ülemvõimu kasutamise oht; poliitiliste manipulatsioonide oht; süsteemi seaduslikkuse ja toimivuse küsimus; piiratud kohaldatavus piirkondade/rahvusrühmade lõikes. Üldiselt leitakse, et nende reservatsioonidega tulevad paremini toime kohalikud kodanikuühiskonna organisatsioonid, kes saavad edendada ja toetada kohanemist süsteemides, mis on ajas pidevalt muutunud ja muudetud. Kokkuvõttes peaks abiandjate ja rahvusvaheliste organisatsioonide, eriti aga ELi absoluutne prioriteet olema parema ettekujutuse omandamine sellest, kuidas elanikkond reageerib igapäevastele julgeolekuprobleemidele, mille puhul riiklike süsteemide käed jäävad lühikeseks või on riigid ise neid probleeme põhjustanud. 2.2 KODANIKUÜHISKONNAGA ARVESTAMINE Riigi ülesehitamise püüded on määratud läbikukkumisele, kui institutsioonilise suutlikkuse tugevdamisel ei taastata riigi õigusjärgsust. Õigusjärgsusel on mitmeid allikaid ja aja jooksul toimunud muutusi, nii et välistel organisatsioonidel on raske seda täiel määral mõista. Vahel, kui riik ei ole õigusjärgne, säilitavad legitiimsuse mitteriiklikud institutsioonid, kelle ühiskondlikku rolli tunnustavad ka kohalikud inimesed. Seega, kui pööratakse liiga palju tähelepanu riigile, võivad väljaspool riigiasutuste piire asuvad tähtsad organisatsioonid kahe silma vahele jääda. Üks võimalus usalduse tekitamiseks ja riigi õigusjärgsuse suurendamiseks on mitte piirduda üksnes riigi ideega, vaid vaadelda riigi ülesehitamist kui moodust suunata sekkumismeetmed riiklike ja valitsusväliste organisatsioonide kokkupuutepunkti. Ehkki tsentraalsete riigiasutuste suutlikkuse tõstmine on oluline, on oluline toetada ka kodanikuühiskonna suutlikkust tagada võimude tasakaalu ja kontrolli põhimõtte rakendamine, et jälgida riigi tegevust ja panna riik oma poliitika eest vastutama. Samas tuleb püüda vältida riigi positsioonide õõnestamist ning mitteriiklike ja riiklike organisatsioonide omavahelist konkurentsi ning teadvustada asjaolu, et riigi ülesehitamine võib muid võimuallikaid nõrgendada ja seega ülesehitusprotsessi kahjustada. 2.3 KOLLEKTIIVSE KODANIKUTUNDE EDENDAMINE JA ARUANDEKOHUSTUSMEHHANISMIDE TOETAMINE Olulise käegakatsutamatu mõõtme moodustavad riigi ülesehitamisel sotsiaalse ühtekuuluvuse edendamine ja kaasamist soodustavate ametlike institutsioonide kasutamine. Mõelda tuleks meetmetele, mis ühtaegu liidavad kardinaalselt erinevaid inimesi nõrkades riikides riiklikul tasandil ja kasutavad ära ühtekuuluvuse nišše riigist madalamal tasandil. Edukamad Aafrika riigid on ära kasutanud sidusat poliitilist geograafiat ja apelleerinud ühise identiteeditunde loomisel ja sihtide seadmisel rahva ühisele ajaloole. Näiteks Botswanas võis sotsiaalne ühtekuuluvus aidata kaasa sellele, et eliit valdas riigi väärtuslikke teemandivarusid arukalt, kasutades neid kogu elanikkonna hüvanguks, tänu millele õnnestus vältida peaaegu kõiki teisi sarnaste loodusvaradega õnnistatud Aafrika riike tabanud ressursineedust. 8 Neil teistel Aafrika riikidel puuduvad Botswana geograafilised ja ajaloolised eelised, samas kui riigi ülesehitamisel takistab kaasamispõhimõtte rakendamist röövelliku poliitika jätkamine, milles domineerib eliidi arvamus. Kui riigi nõrkus on seotud manipulatsioonidega, mis lähtuvad rahvuse, geograafilise asukoha või loodusvarade killustatusest, tuleb püsiva ühtsuse loomiseks keskenduda rahvastikurühmade koostöö institutsionaliseerimisele ja horisontaalse ebavõrdsuse vähendamisele. Näiteks Burundi koostöövalitsus pakub mitmesuguseid võimalusi koalitsioonide moodustamiseks ja pingete leevendamiseks, vähendades või kõrvaldades rühmade reaalselt või näiliselt tasakaalustamata esindatusega kabinettides, riigiteenistujate seas, seadusandlikes kogudes ja sõjaväeasutustes. Samamoodi hajutaks reformide toetamine eesmärgiga tagada loodusvaradest saadavate tulude õiglane ja läbipaistev jaotamine ning sotsiaalkulutuste õiglasem jaotamine mõnevõrra hõõrdumiste ohtu killustunud valitsuses. Ka rahvusvahelised organisatsioonid võivad aidata oluliselt kaasa riigitulude ja -kulude jaotamise ja haldamise järelevalvesüsteemide rajamisele ja rahastamisele. 8 Kaplan, E U R O O P A ARENGURAPORT

105 7. peatükk Euroopa arenguaruanne 2009 Iga rühma eripära ülistamine, püüdes ehitada üles rahvuste riiki, toob suurema tõenäosusega edu kui riigi rajamine sotsiaalsete identiteetide eitamisele s.t põhimõttel rahvus identiteetide vastu. 9 Tugeva meie-tunde edendamine mitmesuguste haridus-, spordi- ja kultuuriprogrammide kaudu võib soodustada täiendavate kultuuriidentiteetide tekkimist, mis tugevdavad siseriiklikke sidemeid ja vähendavad rahvastikurühmade omavahelisi hõõrdumisi. Näiteks Lõuna-Aafrika Vabariik on leidnud pärast apartheidirežiimi lõppu loomingulisi võimalusi ühendada vikerkaarerahvast spordi abil. Rahvastikurühmades veel pikka aega pakitsevate haavade parandamiseks mõeldud programmid (nagu Lõuna-Aafrika Vabariigi tõe- ja lepituskomitee ja Burundi lepitusprogrammid) on end paljudes riikides ära tasunud. Teistel juhtudel on riigi nõrkus rahvastiku killustatuse või sellega manipuleerimisega vähem seotud, samas kui sotsiaalset stabiilsust ja avalike teenuste pakkumist takistavate ülekaalukate tegurite põhjuseks võib rohkem pidada riigi konfiguratsiooni, mis varjab klannidevahelist konkurentsi või teenib klassiriigi 10 ehk valitseva eliidi huve, kelle valduses on tähtsamad kohad riigi ametkondades, poliitilistes parteides ja majanduses. Näiteks Somaalias ei ole rahvuslik ja kultuuriline ühtsus suutnud ära hoida klannidevahelisi kokkupõrkeid. 11 Vaatamata sellele, et Kongo Demokraatlik Vabariik koosneb paljudest erinevatest etnilistest gruppidest, koosneb riigi poliitiline tuumik st perekonnast, kes on esindatud kõigis poliitilistes rühmitustes. 12 Isegi sellistes riikides, kus konfliktide põhjuseks peetakse tavaliselt ühiskondliku ja rahvusliku identiteedi erinevustega manipuleerimist, näiteks Burundis, kattuvad ühiskondlikud eraldusjooned jaotustega klanni, piirkonna ja klassi alusel. 13 Kui riigi ülesehitamist takistavad omakasupüüdlikud poliitikud ja piiratud koostöövalmidus, võib riigi ülesehitamise mittemateriaalsete mõõtmete rahvusvahelise toetamise raames luua osalusruumi, kus sõnaõigus oleks kodanikuühiskonna rühmadel ja toetusrühmadel, kes saavad levitada teavet ja suunata sotsiaalpoliitilisi ümberkorraldusi. Vastavalt OECD Arenguabi komitee rahvusvahelise nõrkades riikides tegutsemise heade tavade põhimõttele mitte kahju teha, peaksid välised organisatsioonid täielikult välistama partnerite ohtuseadmise võimaluse. Lisaks sellele tuleks otsida kokkupuutepunkte riiklike institutsioonide sees. Reforme tuleks sisse viia järk-järgult, tõstes nende arvu pikkamööda, et mitte seada ohtu ühiskonna hapraid ühiskondlikke sidemeid. Eesmärgiks peaks olema luua püsivalt korduv ja iseseisev muutuste protsess, mis tungib läbi süsteemi, mõjutades ühiskonda ja riiki paljudel tasanditel ja korraldades aja jooksul ümber nende seoseid. Selline lähenemisviis aitaks riigil ühiskonnas kindlamalt juurduda ja tagada eliidi suuremat vastutust rahva ees. Demokraatia võidulepääsemine on palju tõenäolisem, kui seda viiakse sisse püsivalt ja korraga mitmel rindel; kiirustavad katsed korraldada kiired valimised, isegi rahvusvahelise üldsuse heldel rahalisel toetusel (nagu Kongo Demokraatlikus Vabariigis aastal), võivad pigem põhjustada nõrga ühiskonna lõhenemist, kui oluliselt parandada valitsemist, eriti lühikese aja jooksul. 3. KOHALIKU KONTEKSTI PÕHJALIKU TUNDMISE VAJADUS Ressursside ja institutsiooniliste mudelite otsimiseks peavad riigid vaatama sissepoole, kasutades poliitilisi ja majandusstruktuure ja protsesse, mis kajastavad oma rahva ning keskkonna ajalugu, keerukust ja eripära. Liiga paljud postkoloniaalsed riigid on püüdnud leida valitsemismudeleid ja ressursse väljastpoolt, sattudes selle käigus sõltuvusse välisabist ja seeläbi paratamatult olukorda, kus nende kohalikud juured on liiga pinnapealsed, et nendele toetuda. See ei tähenda, nagu poleks traditsioonilistel lääne poliitikamudelitel muu maailma ühiskondades kohta see tähendab, et neid mudeleid tuleb kohandada, et nad vastaksid kohalikelt poliitilistele, majanduslikele ja ühiskondlikele tingimustele ning tavadele. Sihiks ei peaks olema tsentraliseeritud riigid lääne tüüpi seaduste ja demokraatiaga, mis kehtestatakse üksnes korrapäraste valimiste teel. Selle asemel tuleks edendada võimeka, kaasava ja osalusel põhineva, hooliva ning usaldusväärse valitsuse moodustamist. Näiteks Botswana poliitiline süsteem lähtub traditsioonilisest paradigmast, mis kasutab ära üldtunnustatud valitsemisnorme. Väga oluline on püüda leida kohalikku konteksti sobivaid lahendusi valitsemise, maa ja ressursside kasutamise ning teadmiste ülevõtmise probleemidele, et riik oleks õigusjärgne ja usaldusväärne. Kindlasti ei ole ükski edukalt arenenud ühiskond olnud nii suures sõltuvuses välisressurssidest, välismaistest poliitilistest mudelitest, võõrkeeltest ja välismaistest seadustest kui tänapäeva nõrgad riigid. 14 Abiandjad peaksid investeerima rohkem kohaliku ühiskonna tundmaõppimisse ja nende ees seisvate poliitiliste probleemide lahkamisse. Üleilmastumistendentsid on suure tõenäosusega muutnud nõrkade riikide traditsioonilisi struktuure, mida ei saa enam pidada samasuguseks nagu varem. Riiklikud ja valitsusvälised institutsioonid on pidevas ja mittelineaarses arengus, mistõttu nendega suhtlemine on veelgi keerulisem. Väga oluline on suurendada kohalikku võimekust uurida riikide inimgeograafiat ja 9 Cahen, Keller, Mengisteab ja Daddieh, GTZ, Brachet ja Wolpe, Kaplan,

106 Riigi ülesehitamine ja sotsiaalne ühtekuuluvus analüüsida sotsiaalkultuurilist konteksti mõned abiandjad on selle tähtsust juba mõistnud. (Hollandi arengukoostöö ministeerium rahastab kohalikke organisatsioone, kes teevad sotsiaalalast uurimistööd 9 arengumaal; Hewletti sihtasutus jagab pikaajalist toetust 24 töörühmale 11 Aafrika riigis). Abiorganisatsioonid peaksid pühendama rohkem jõudu ja ressursse nõrkadele riikidele omaste sotsiaalpoliitiliste ja institutsiooniliste valupunktide paremaks tundmaõppimiseks ja määratlemiseks (taustteave 7.2). Põhjalikuma uurimistöö tellimine sotsiaalteaduste ja poliitika alal oleks suhteliselt odav ja tasuks end kuhjaga ära rahvusvahelise ja kohaliku poliitika väljatöötamisel, mis oleks hoolikalt kohandatud nõrkade riikide keeruliste probleemide lahendamiseks. Sotsiaalset ja poliitilist korraldust on vaja analüüsida selleks, et aru saada, mida on vaja teha ja määratleda kontaktpunktid ja valdkonnad, kus riiklike institutsioonidega koostööd teha. ELi võimet sekkumismeetmete laadi täpsemalt määratleda võib oluliselt parandada, kui nõrkade riikidega tegelevaid ELi ametnikke paremini valida ja juhtida, korraldades perioodilisi hindamisi, töötades välja mehhanisme, mis soodustavad eri valdkondade spetsialistide (humanitaarabi, arengukoostöö, välispoliitika, diplomaatia) omavahelist dialoogi ning spetsialiseerumist konkreetsetele piirkondadele, riikidele ja valdkondadele. Taustteave 7.2. Somaalia ja Somaalimaa Seth Kaplan, Juhtiv partner, Alpha International Consulting, Ltd. Somaalia ja riigist lahkulöönud Somaalimaa on väga heaks näiteks kontrastide kohta riigi ülesehitamises, mille moodustavad imporditud institutsioonilised alused ja kohaliku päritoluga institutsioonid. Rahvusvaheline üldsus on pärast Somaali riigi lagunemist aastal üritanud seda 15 korda uuesti ülevalt alla üles ehitada ja see on 15 korral läbi kukkunud. Riigi poliitilisest tegelikkusest isoleeritud abiorganisatsioonid, saatkonnad ja mitmepoolsed organisatsioonid on korduvalt riigi poliitilist dünaamikat valesti tõlgendanud ja sundinud peale fantaasiavaeseid, mittestrateegilisi, mallidest lähtuvaid poliitilisi reageerimismeetmeid, mis ei arvesta peaaegu üldse Somaalia konteksti ega lase somaallastel kaasa rääkida. Seetõttu somaalid, kes püüavad oma riiki sellest saatuslikust ja pikaleveninud kriisist välja tuua, peavad seda tegema rahvusvahelise üldsuse sekkumisest hoolimata, mitte selle tulemusena. 15 Seevastu Somaalia loodeosas asuv Somaalimaa, mis kuulutas end aastal iseseisvaks, on riiklike institutsioonide ülesehitamisel kasutanud alt üles suunatud lähenemisviisi, kasutades ära kauaaegseid ja üldtunnustatud klannistruktuure. Täna on see piirkonna kõige demokraatlikum riik, mis on piisavalt stabiilne ja jõukas, et meelitada ligi sisserändajaid Somaali poolsaare ümbruskonnast. Somaalimaa võlgneb oma edu osaliselt asjaolule, et välist abi on saadud vähe, mistõttu on riik pidanud läbi ajama oma ressursside, suutlikkuse ja institutsioonidega. (Mõned Somaalimaa sõltumatuse toetajad kardavad, et välisabi suurendamine toob kaasa negatiivseid tagajärgi.) Mitmed teised Somaalia osad, näiteks Puntland, on samuti rajanud kohaliku juhtimise klannide baasil. Samas keeldub rahvusvaheline üldsus Somaalimaad tunnustamast ja jätkab Sisyphose jõupingutusi tsentraliseeritud Somaalia riigi rajamiseks. Politoloog Ken Menkhausi sõnad Somaalia kehtivad ka paljude teiste puudulike ja nõrkade institutsioonidega riikide kohta: Need ekstensiivsed ja intensiivsed [mitteametlikud] [omariikluse] mehhanismid [ ] on praktiliselt nähtamatud välisvaatlejatele, kelle kinnisideeks on sageli just see struktuur, mis on somaalidele õigusriigi tagamise seisukohast kõige ebaefektiivsem riigi keskvalitsus. Välised organisatsioonid peaksid arvestama üldkehtiva reegliga, et hooliv ja efektiivne riik on arengu oluline eeltingimus see arvamus esineb praktiliselt kõigis Maailmapanga ja ÜRO arengustrateegiates. Paljud somaalid peavad riiki vara kogumise ja võimu kasutamise vahendiks, mis tagab valitsejatele rikkuse ja võimu ning ekspluateerib ja kurnab ülejäänud rahvast. Erinevad arusaamad riigist tulenevad sageli sellest, et välised ja siseriiklikud organisatsioonid räägivad teineteisest mööda. 16 Üks võimalus kohaliku suutlikkuse ja institutsioonide tugevdamiseks ja juhtimise parandamiseks on keskenduda kohalike omavalitsuste ülesehitamisele ja nende võimalikult tihedale sidumisele kogukonnaga. Kohalikud omavalitsused ei ole kaugeltki mitte ideaalsed, kuid valitsuse funktsioonide loovutamine küladele, linnadele ja linnaosadele annab võimaluse kasutada ära silmast silma suhtlemise eliseid ning soodustada läbipaistvamate ja usaldusväärsemate valitsuse vormide kujunemist. Keskvalitsused saavad tagada stabiilse raha, edendada laiahaardelise kaubaturu tekkimist, rajada linnadevahelisi transpordiühendusi ja kehtestada elementaarsed pangandus-, õigus-, tervishoiu- ja haridusstandardid. Kohalike või piirkondlike omavalitsuste asi on pakkuda teenuseid, mis mõjutavad kõige rohkem perekondade ja väikefirmade igapäevaelu. Näiteks on enamik haridus-, tervishoiu ja teedeehitusteenuste osutamine madalama tasandi omavalitsuste ülesanne. 15 Menkhaus, 2008, lk Menkhaus, 2007, lk E U R O O P A ARENGURAPORT

107 7. peatükk Euroopa arenguaruanne 2009 See ei tähenda, et detsentraliseerimise toetamise väljundiks on alati paremini toimivad ja paindlikumad valitsused. Kohalik eliit ja negatiivsed jõud võivad püüda kohalikelt omavalitsustelt võimu ja ressursse üle võtta. Detsentraliseerimine sobib kokku riigi ülesehitamisega kaasatuse põhimõttel vaid niivõrd, kuivõrd see tagab valitsustevahelise kontrolli ja tasakaalu, suurendab kodanike sõnaõigust ja seostab kohalike omavalitsuste kohustused otsustamisautonoomiaga ning piisavate inim- ja rahaliste ressurssidega. Seega peaksid abiandjad toetama detsentraliseerimisprotsesse, mis põhinevad sõnaõiguse struktureerimisel, sotsiaalsel kaasatusel ning kohalike riigiasutuste kohustuste ja vahendite kooskõlla viimisel. See võib vähendada riski, et eliit midagi omastab, suurendada vastutust ning ohjeldada riigi funktsioonide suhtes alternatiivsete ja paralleelsete mitteametlike institutsioonide ja asutuste rolli. Heaks näiteks detsentraliseeritud juhtimise rakendamisest teenuste osutamisel on Ruanda, kellel on õnnestunud traditsioonilised kontseptsioonid ja institutsioonid riigi toimimise teenistusse rakendada (taustteave 7.3). Vajadus leida ühiskonnas juurdunud juhtimismehhanisme annab mõista, et kohaliku valitsuse roll, erinevalt riigivalitsusest, sõltub ka riigi ajaloost. Üksteisest oluliselt erinevates riikides ei saa kasutada ühte ja sama lahendust. Taustteave 7.3. Aafrika juhtimismudel Jesse McConnell, Reform Development Consulting Aafrikas on hea valitsemistavaga seotud kaks põhilist probleemi: paljudel juhtudel mitmekesine kodanikkond, keda liidrid peavad ohjama, ja riigiteenistujate piiratud suutlikkus kohalikus juhtimises. Ruandas näeme Aafrikale ainuomast juhtimismudelit, mis on suunatud teenuste osutamisele ja põhineb vastutusel ning võimaldab paljusid probleeme ületada. Ruanda kultuuris sajandeid tagasi tekkinud kontseptsioon Imihigo on kõige tihedamalt seotud täitmislepinguga. Kontseptsioon tekkis kõrgete sõjaliste liidrite ideest tagada rahva ustavus kuningale teatud eesmärkide saavutamisel, näiteks vaenlase või mõne piirkonna vallutamisel. Püstitatud eesmärgi saavutamisega kaasneb prestiižne tasu ja tunnustus. See idee on kaasajastatud ja poliitilisse süsteemi integreeritud. Kohalikud juhid võtavad presidendi ees igal aastal avaliku kohustuse täita kindlaid eesmärke, mis on sätestatud riiklikus arengukavas ja kohalikul tasandil piirkondlikes arengukavades. Seega on Imihigo kaasajal seotud valitsuse vastutuse prioriteetsusega kiire arengu saavutamiseks rohujuure tasandil inimestekeskse teenuste osutamise kaudu. Eesmärgid otsustatakse juhtide ja kogukonna liikmete vahel kohalikul tasandil peetavate konsultatsioonide käigus ja edastatakse kogu riigile, järgides seejuures läbipaistvust ja aruandekohustust. Iga-aastasele riiklikule foorumile järgnevad kord kvartalis toimuvad piirkondlikud Imihigo koosolekud, kus liidrid annavad kogukonna liikmetele ja riigi valitsuse esindajatele ülevaate edusammudest ja raskustest eesmärkide poole püüdlemisel. Algatuse edu tuleneb ilmselgelt sellest, et see pani riigiteenistujad tulemuslikumalt töötama. See saavutati järgmiste vahenditega: Suurte masside kohalolek Imihigode iga-aastasel avatseremoonial ja kord kvartalis toimuval presentatsioonil. Protsessidega seotud eesmärkide selgitamine. Kogukondade kui abisaajate ja seeläbi ka kavandajate suurem osalemine vajaduste väljaselgitamises ja asjakohaste projektide valimises. Asjaolu, et Imihigo põhineb traditsioonidel ja lähtub olemasolevatest teadmistest. Imihigo on algusest peale mõjutanud kõiki ühiskonnakihte, selles on oma roll valitsusasutustel, koolidel ja isegi perekondadel. Mõned nõrgad riigid on killustunud identiteedi-, kultuuri- ja keelepiiride alusel ja riigi eri piirkonnad on puuduliku infrastruktuuri, poliitiliselt ebasoodsa asukoha ja mannetu haldussüsteemi tõttu nõrgalt seotud. Seega võib kohalikult tasandilt lähtuvaid arengumudeleid saata edu seal, kus riigipõhised mudelid ei tööta, eriti kui tulu kandub aja jooksul nii horisontaalselt teistesse kohtadesse kui ka vertikaalselt kõrgematesse valitsusasutustesse (eeskätt sellistes suurtes riikides nagu Kongo Demokraatlik Vabariik). Ühtlasi välistaks see kohalike kogukondade jäämise mittetoimiva riigivalitsuse kammitsaisse. Abi keskendumine neile võimalustele oleks tulemuslikum lühiajalises perspektiivis, keskpikas perspektiivis aga soodustaks see teiste valdkondade arengut konkurentsis finantsressursside pärast. Kuna põlise sotsiaalse kultuuri ja institutsioonide muutmine oleks väga keeruline, võimatu ja vahel ka ebasoovitav, on tähtis paremini tunda tingimusi, mis võimaldaksid ametlikke ja mitteametlikke institutsioone paremini siduda. 17 Tunnistades institutsioonilise mitmekesisuse, isegi paljususe (mille kaudu riik tunnistab ja võimalusel integreerib erinevaid ajaloolisi traditsioone) vajalikkust ning seda, et riigid peaksid olema ühtaegu praktilised ja paindlikud valitsuste rajamisel juba olemasolevate võimaluste ja institutsioonide vundamendile, muutuks kardinaalselt abiandjate lähenemine riigi ülesehitamisele. 17 Jütting,

108 Riigi ülesehitamine ja sotsiaalne ühtekuuluvus Kohalikud mitteametlikud institutsioonid saavad riigi ülesehitamisel palju ära teha, kuid samas tuleb vältida neile liiga suurte lootuste panemist ja nende rolli romantiseerimist. 18 Sugugi mitte kõik kohalikud ja mitteametlikud institutsioonid pole hästi juhitud või paremad kui riik. Näiteks võivad kohalikud mitteametlikud institutsioonid olla diskrimineerivad, eriti naiste ja ühiskonna nooremate liikmete suhtes. 19 Erinevate ebakindlas olukorras olevate riikide näitel 20 (Zimbabwe, Sierra Leone ja Kongo Demokraatlik Vabariik) võib öelda, et alternatiivsete ja traditsiooniliste juhtimisvormide toetamist tuleks hinnata riigi kontekstis, lähtudes sellest, kas on lootust integreerida neid riigiaparaadiga ja kas need soodustavad või hoopis õõnestavad riigi õigusjärgsust. Juhtumiuuringutest saadud õppetunnid viitavad ka sellele, et nende üldkriteeriumide rakendamisele praktikas institutsiooniliste reformide toetamiseks on ilmselt kõige otstarbekam läheneda pragmaatiliselt ja paindlikult. Rahvusvaheline tegutsemine võib suurendada reformide läbiviimise võimalusi, identifitseerides ja kehtestades stabiilsed suhted reformidele orienteeritud organisatsioonide vahel riigi eliidi, riigiteenistujate, kodanikuühiskonna organisatsioonide ning erialaühenduste ja mikrorahastamisasutuste seas. Seega tuleb riigi ülesehitamisele läheneda astmeliselt, toetudes kindlalt kohalikule kontekstile. Kohaliku konteksti soovitavad võtta lähtepunktiks OECD põhimõtted, et vältida väljaspool koostatud plaanide pealesurumist. Rahvusvahelise üldsuse jaoks võib see olla riskantsem ettevõtmine kui tehniline osalus, kuid samas on kordamineku šansid suuremad. 4. HUMANITAARABI JA RIIGI ÜLESEHITAMISEGA SEOTUD SEKKUMISTE TEINETEIST TÄIENDAV ROLL KONFLIKTIJÄRGSETES PIIRKONDADES Rahvusvahelisel sekkumisel konfliktijärgsel üleminekuperioodil tuleb kindlasti tagada, et kodanikuühiskonna organisatsioone toetades edendataks riigi ülesehitamist ja elanikkonna põhivajaduste rahuldamist, vältides seejuures paralleelsete struktuuride tekkimist. Paljudes konfliktijärgsetes piirkondades osutavad kodanikuühiskonnas sotsiaalseid teenuseid eraorganisatsioonid. Liiga kiire üleminek humanitaarabilt eelarvetoetusele võib jätta paljud organisatsioonid ilma ressurssidest, mis aitaksid jätkuvalt tagada sotsiaalseid teenuseid, samas kui riik ei ole veel valmis sama funktsiooni täitma. Enneaegsel üleminekul riigi ülesehitamisele võivad humanitaarvajadused täitmata jääda. Lõuna-Sudaanis (taustteave 7.4) on humanitaarvajadused viie üleminekuaasta jooksul olnud suuremad kui konflikti ajal. Kui riik ei ole veel suuteline pakkuma sotsiaalteenuseid, tekib toetuse äravõtmisel kohalikelt teenusepakkujatelt humanitaarruumis tühimik. Humanitaarruumi kaitsmiseks on seega vaja riigi ülesehitamisele suunatud toetust täiendada kodanikuühiskonna paralleelse toetamisega, mis on niisama tähtis. Võib öelda, et riiki ei saa üles ehitada humanitaarsete põhimõtete arvelt. See lähenemisviis on kooskõlas ka vajadusega suurendada riikide õigusjärgsust. Esiteks võib riigi suutmatus humanitaarvajadustega toime tulla õõnestada riigi õigusjärgsust. Teiseks võib kodanikuühiskonna organisatsioonide toetamine aidata kujundada paindlikke ja kaasavaid riike. Konfliktijärgsel üleminekuperioodil sünnivad paljud poliitilised kokkulepped eliidiga peetavate läbirääkimiste tulemusena ning kodanikuühiskond jäetakse arutelust kõrvale. Seega aitaks kodanikuühiskonna institutsioonides osalemine ja nende toetamine tugevdada õigusjärgsust ja panna aluse püsivamale ühiskondlikule leppele. Abiandjate toetuse puhul konfliktidest laastatud piirkondades tuleb üle saada erinevate sekkumisvahendite eksitavast kõrvutamisest. ELi meetmeid võib õõnestada eksiarvamus, et üleminek hädaolukorrast stabiilsemasse olukorda, mille puhul peamiseks sekkumismeetmeks on humanitaarabi, toimub lineaarselt ja et arengukoostöös saab esmase abistamisvahendina kasutada eelarvetoetust (taustteave 7.4). Rahvusvaheline tegutsemine peaks tagama nii humanitaarabi kui ka arengukoostöö paralleelse toimimise ja omistama neile võrdset tähtsust. Mõlemad vahendid võivad olla väga väärtuslikud ja ühise visiooni elluviimiseks vajalikud, kuid võivad vajada mõningast lihvimist. Üheaastase väljamakseperioodiga humanitaarabist ei piisa pikaleveninud kriise mõjutavate teguritega toimetulemiseks ja konfliktide vähendamiseks. Taustteave 7.4. Rahvusvaheline tegevus nõrkades riikides: mida on õppida Lõuna-Sudaanilt Sara Pantuliano, Overseas Development Institute Pärast üldise rahukokkuleppe sõlmimist aasta jaanuaris arvati Sudaan nende üheksa riigi hulka, kes osalesid OECD Arenguabi Komitee pilootprojektis rahvusvahelise tegevuse heade tavade rakendamiseks nõrkades riikides. Tuginedes abi tõhusust käsitlevale Pariisi deklaratsioonile (2005) ja hea humanitaarabi põhimõtetele (2003), on uued põhimõtted 18 Pouligny, UNECA, GTZ, E U R O O P A ARENGURAPORT

109 7. peatükk Euroopa arenguaruanne 2009 suunatud koordineeritud rahvusvahelise tegevuse keerukusele ja vajalikkusele olukordades, mis kätkevad nii julgeoleku-, humanitaar- kui ka arenguküsimusi. 21 Sudaani pilootprojekt, mis piirdub rahvusvahelise tegevusega Lõuna-Sudaanis, keskendus kolmele põhiküsimusele: abiandjate koordineerimismehhanismid, rahvusvaheline toetus riigi ülesehitamiseks ja rahvusvaheline toetus rahu tagamiseks rõhuasetusega üldise rahukokkuleppe ellurakendamisel. Sudaanis on nii enne kui ka pärast rahuläbirääkimisi katsetatud tervet rida abi koordineerimismehhanisme. Nende hulgas on olnud ühendatud hindamismissioon, mitut abiandjat hõlmavad sihtfondid ja abiandjate ühismeeskond Jubas. Ühine hindamismissioon seisnes rehabilitatsiooni- ja üleminekuga seotud taastumisvajaduste põhjalikus hindamises kaheksas temaatilises üksuses, millega tuli tegelda eespool nimetatud kokkuleppe vaheperioodi ( ) kahe esimese aasta jooksul. Hindamisest, mis kestis 15 kuud, ja mille eestvedajate seas olid ka ÜRO arenguprogramm / ÜRO arengurühm ja Maailmapank, võtsid väga aktiivselt osa kaks peamist sõjajalal olevat parteid, rahvuslik kongressipartei ja Sudaani rahva vabastusliikumine/ vabastusarmee ning arvukad abistajariigid. Ühendatud hindamismissiooni ülesandeks oli stabiilsuse toetamise raamistiku väljatöötamine ja rahudividendide pakkumine rahulepingu kindlustamiseks. Hindamine, mis oli väga kulukas ja ambitsioonikas ettevõtmine, tekitas ootuse, et sellest saab juhenddokument, ja pakkus mehhanisme selle rakendamiseks. 22 Sellel oli tõesti oma osa vaenupoolte liitmisel ühise taastamisprogrammi teenistusse ja oli esimene tõsisem katse reageerida muutunud kontekstile. Kuid sellest ei saanud efektiivset tegevusraamistikku. On väljendatud reservatsioone seoses selgete prioriteetide ja järjestuse puudumisega tegevuskavas ning vajaduste tasemete kulude arvutamiseks ja üldistamiseks kasutatud meetodite paikapidavusega 23 ning liiga vähene keskendumine julgeolekule ja rahu tagamisele. 24 Suurimateks puudusteks olid siiski riiklike organisatsioonide piiratud osavõtt hindamisest ja selle muutumine üha kasutumaks seoses uute valitsus- ja julgeolekustruktuuride tekkimisega kiiresti muutuvas kontekstis. Ühendatud hindamismissiooni viga oli püüe koostada kava rahvusvaheliseks tegevuseks, selle asemel et välja töötada kontekstis toimuvaid muutusi arvestav dünaamiline raamistik. Hindamistulemuste rakendamise peamised mehhanismid olid kaks mitut abiandjat hõlmavat sihtfondi, üks rahvusliku ühtsuse valitsusele ja teine Lõuna-Sudaani valitsusele. Need Maailmapanga hallatavad fondid pidid soodustama välistelt abiandjatelt laekuvate vahendite koordineerimist, et toetada kohest taastumist, kindlustada rahu, tõsta suutlikkust ja kiirendada aastatuhande arengueesmärkide täitmist aastani Tegelikkuses on saadud tulemused ja mõju sügavalt pettumust valmistavad. Fondid on pälvinud laialdast kriitikat kiire ja silmnähtava mõju puudumise pärast. 25 Makseid on tehtud piinava aeglusega, seepärast ei suutnud enamik projekte isegi teiseks tegutsemisaastaks avalikkusele materiaalseid hüvesid tagada. 26 Maailmapanga bürokraatia, personaliprobleemid ja ÜRO ja Maailmapanga vahelised pikaleveninud läbirääkimised ellurakendamise korra üle takistasid projekti käivitumist. 27 Valitsuse võimetus tulla toime fondide bürokraatianõuetega põhjustas tõsiseid viivitusi ja tõrkeid. Fondide puudused on viinud selleni, et paljud abiandjad hiilivad neist mööda ning kasutavad ressursside suunamiseks rohkem kahepoolseid kanaleid või teisi ühendatud fonde. Fondi eeskirjad ja menetlused sobivad ilmselt paremini ülesehitus- ja arendustööks keskpikal perioodil, mitte aga taastumiseks vahetult pärast konflikti lahenemist. Tegu pole esimese korraga, mil see rahastamisvahend pole konfliktijärgses situatsioonis suutnud oma otstarvet täita. See omakorda tõstatab küsimuse, miks ei suudeta nii olulistest asjadest õppust võtta. 28 Teine mehhanism abiandjate tegevuse ühtlustamiseks Lõuna-Sudaanis oli kuue riigi poolt abiandjate ühismeeskonna loomine Jubas. Vahehindamisel leiti, et meeskond aitas tõhusalt kaasa omandi edendamisele Lõuna-Sudaanis ja abiandjate tegevuse kooskõlastamisele valitsuse poliitikaga. Kuid OECD Arenguabi Komitee nõrkade riikidega seotud põhimõtete järgimises ja oma tegevuse kooskõlastamises nendega ei olnud ühismeeskond nii edukas. 29 Nimelt ei õnnestunud meeskonna partneritel välja töötada ühist poliitilist raamistikku ja selle alusel tegutseda, järgides ühiseid arengu- ja diplomaatilisi eesmärke ja lähenemisviise. Seetõttu ei suutnud nad kahepoolsete programmide kasvu kontrolli all hoida. 21 Haslie ja Borchgrevink, Murphy, Murphy, ÜRO arengurühm / Maailmapank, Scanteam, 2007b. 26 Fenton, Pantuliano jt, Pantuliano jt, Bennet jt,

110 Riigi ülesehitamine ja sotsiaalne ühtekuuluvus Projektide rohkus on jätkuvalt raskendanud abi koordineerimist Lõuna-Sudaanis ja piiranud meeskonna võimet riigi ülesehitamist sidusalt ja jätkusuutlikult toetada. 30 Eriti koordineerimatud ja sageli vastukäivad on olnud tehnilised maapoliitika alased nõuanded ja maavaidluste lahendamine. 31 Abiandjate ühismeeskonnal, nagu paljudel rahvusvahelistel organisatsioonidel Lõuna- Sudaanis, on olnud raskusi ka vajalike oskuste ja kogemustega töötajate leidmise ja tööl hoidmisega, mis on tulemuslikkust vähendanud. 32 Riigi ülesehitamine Lõuna-Sudaanis, rahvusvahelise tegutsemise keskpunktis, on äärmiselt raske, sest ametlikud valitsusstruktuurid on nullist rajatud. Ehkki Lõuna-Sudaani valitsuse haldusaparaadi ülesehitamiseks on tehtud ühiseid jõupingutusi, on need suuresti olnud suunatud ülevalt alla. Rõhk on olnud institutsioonide ja keskvalitsuse haldussuutlikkuse tõstmisel Jubas, palju vähem tähelepanu on pööratud õigusjärgsuse ja usaldusväärsuse küsimustele. 33 Piirkondlike ja riigistruktuuride rajamisel on saavutatud mõningat edu, kuid põhiteenuste osutamine on endiselt väga piiratud ja paljudes valdkondades lokkab korruptsioon. 34 Lõuna-Sudaani valitsuse moodustamist on nii siseriiklikud kui ka rahvusvahelised osapooled tõlgendanud Lõuna-Sudaani võimalusena vabaneda väljast tuleva humanitaarabi passiivse vastuvõtja rollist ja asuda tegelema riiklikul tasandil juhitavate taastamis- ja arenguprogrammide ettevalmistamise, rahastamise ja rakendamisega. Seoses sellega on abiandjad suurendanud toetust pikemaajalistesse taastamis- ja arengufondidesse ning kärpinud humanitaarabi rahastamist. Seda hoolimata kasvavatest humanitaarvajadustest, Lõuna-Sudaani valitsuse jätkuvast suutmatusest sellega tegeleda ja pikemaajaliste rahastamismehhanismide vähesest tulemuslikkusest. Traditsiooniline abi ülesehitus on taas kord näidanud, et vahendeid ei piisa olukordades, mis ei mahu humanitaar- ja arenguabi binaarse jaotuse piiridesse. Nagu paljudes konfliktijärgsetes riikides, on ka Lõuna-Sudaanis vaja jätkata otsest teenuste osutamist, tõstes samal ajal valitsuse suutlikkust, mille sugugi mitte teisejärguline eesmärk on vältida tõsiseimaid hädaolukordi nagu kooleraepideemia või toidukriisi puhkemine. Üleminekul rahule on kesksel kohal ka stabiilsuse edendamine. Selle eesmärgi saavutamiseks tuleb strateegiaid ja programmid välja töötada viisil, mis soodustab riigi ülesehitamist, hoides riiklike julgeolekuorganisatsioonide rajamist tasakaalus väliste organisatsioonide rolliga (nt rahu tagamise missioonid). Lõuna-Sudaanis on rahvusvahelise kaasatuse oluliseks elemendiks olnud ÜRO rahu tagamise missioon Sudaanis, mille eesmärk on jälgida üldise rahuleppe täitmist. ÜRO missiooni väed Sudaanis on massiliselt esindatud terves Lõuna-Sudaanis ja üleminekupiirkondades. Jäik mandaat (mida sageli tõlgendatakse liiga kitsalt) ja sisemised julgeolekusuunised on muutnud selle vastuvõetamatult riske vältivaks ja ebaefektiivseks. Paljudes valdkondades on selle raames tegelike ja potentsiaalsete konfliktide jälgimine olnud ebakorrapärane ning desarmeerimis-, demobiliseerimis- ja reintegreerimisprogrammid on hiljaks jäänud või vastuseisu pälvinud. 35 Teiste julgeolekuprobleemide (näiteks Sudaani Rahvavabastusarmee muutmine kutseliseks armeeks, politseijõudude väljaõpe ja kogukondadevaheline vägivald) lahendamiseks on toetust saadud vähe või on abi hiljaks jäänud. Paljudel ÜRO missiooni sõduritel puudub vajalik keeleoskus üksteisega suhtlemiseks, kohalikust elanikkonnast rääkimata. Seetõttu on sõjaliste vaatlejate ja kogukondade omavahelised sidemed parimal juhul episoodilised. Leitakse, et missioon suudab korda saata väga vähe, kui arvestada selle hiiglaslikke ressursse. Rahvusvahelised kulutused antud missioonile on tõesti rabavas vastuolus Lõuna-Sudaanis täheldatava reaalse abi piiratusega. 36 See, et rahvusvaheline üldsus pole suutnud saavutada Lõuna-Sudaanis ja kolmes piirkonnas rahu kindlustamisel koheseid ja käegakatsutavaid tulemusi, on mõjunud rahu tagamisele negatiivselt. 37 Viivitused ja lüngad teenuste osutamisel ja kasvav ebakindlus mõningates tagasipöördumisega seotud valdkondades on toonud kaasa olukorra, milles tagasipöördujad koonduvad juba niigi ülerahvastatud linnadesse ja asulatesse või lükkavad tagasipöördumise kaugemasse tulevikku. See on kõigutanud nii vastuvõtvate kogukondade ja tagasipöördujate usku Lõuna-Sudaani valitsuse suutlikkusse osutada teenuseid ja maksta muid rahudividende. Olukorra keerukus Lõuna-Sudaanis tõstatab rahvusvahelise sekkumise ette probleeme, mida pole just kerge ületada. Kuigi OECD Arenguabi Komitee põhimõtted on heaks lähtepunktiks, võib neis esineda vastuolusid. Ilmselt tuleb teha olulisi kompromisse 30 Bennet jt, Pantuliano jt, Bennet, Haslie ja Borchgrevink, Bennet jt, Vaux jt, Vaux jt, Haslie ja Borchgrevink, E U R O O P A ARENGURAPORT

111 7. peatükk Euroopa arenguaruanne 2009 näiteks riigi ülesehitamise ja abiandjate koordineerimiseesmärkide ning põhiteenuste mahu kiire suurendamise vahel rahudividendidena. 38 Nõrkade riikide analüüsimisest on kasu aga vaid siis, kui nõrkuse põhjuseid analüüsitakse põhjalikult, tõlgendatakse ja eristatakse piirkondade või ringkondade kaupa. Näiteks Lõuna-Sudaanis võivad ebakindluse põhjused ja leevendamise võimalused kolmes piirkonnas olla oluliselt teistsugused kui mõnedel Niiluse ülemjooksu aladel. Liiga sageli lähtub rahvusvaheline tegevus ekslikust eeldusest, et üleminek sõjalt rahule toimub lineaarselt. Tegelikkuses muudab rahulepingu sõlmimine kohapeal väga vähe. Üleminek sõjalt rahule ei ole tehniline, vaid ülimalt poliitiline protsess, milles peavad kõrvuti eksisteerima ja realiseeruma erinevad põhimõtted, prioriteedid ja lähenemisviisid. 39 Sealhulgas tuleb põhjalikult ja nüansitundlikult analüüsida võimusuhteid, haavatavuse põhjuseid, konfliktide ajendeid ja vastupanuvõime näitajaid. Eriti just dünaamilistes konfliktijärgsetes oludes tuleb pidevalt jälgida üleminekuperioodi majanduspoliitikat ja seda vastavalt kontekstile kohandada. Samuti tuleb panna suuremat rõhku muutuste ja reformide eest võitlejate väljaselgitamisele siseriiklikul tasandil ja leida võimalusi nende toetamiseks. Põhiline on riiklike organisatsioonide roll, sest muutused saavad toimuda vaid seestpoolt lähtuva protsessi kaudu: rahvusvaheline tegevus võib stabiilsust küll stimuleerida, kuid mitte seda põhjustada. 4.1 VÕIMALUSED KONFLIKTIJÄRGSES ÜLESEHITUSTÖÖS Peale selle, et konfliktijärgne situatsioon esitab riikide valitsejatele ja rahvusvahelisele abile tõsiseid väljakutseid, võib see ka anda suurepäraseid võimalusi tõrjutuse, rahulolematuse ja ebaõigluse pikaajaliste allikate kõrvaldamiseks. Näiteks võib soolise võrdõiguslikkuse süvalaiendamine konfliktijärgsel üleminekuperioodil näidata olulist edu võitluses naistele sõnaõiguse andmise eest ja soolise diskrimineerimise vastu. Kohaliku omavastutuse kriteeriumi sidus integreerimine sootundliku lähenemisega konfliktijärgsele ülesehitustööle võib kujuneda viljakamaks kui sooneutraalsed ja ülevalt alla suunatud programmid (taustteave 7.5). Taustteave 7.5. Õppimine kohalikelt kogukondadelt: programmid naissoost endiste võitlejate toetuseks Ühiskonna vastupanuvõime tugevdamise meetmed eeldavad kohalike kogukondade kaasamist reformiprotsessidesse ja avalike otsustusmehhanismide kasutamist. Kohalikel elanikel on olulisi ellujäämisstrateegiaid, millele võib toetuda uute, vastupidavamate institutsioonide ülesehitamisel. Mõned sobimatud abipõhimõtted tulenevad abitöötajate puudulikust kohalike keelte ja olude tundmisest ning sellest tingitud suutmatusest arvestada tavaõiguse, traditsiooniliste süsteemide ja põlisrahvaste teadmistega. Need keele-, suhtlus- ja teadmiste barjäärid takistavad vaeste või marginaalsete rahvastikurühmade osalemist poliitiliste otsuste tegemises, mistõttu nad jäävad ilma rahvale pakutavatest võimalustest osaleda institutsioonide poliitilises ja majanduslikus ülesehitamises. Need probleemid on ilmnenud järellainetusena abipoliitika sobimatusele, mille tõstatas ulatuslik ülemaailmne sotsiaalne liikumine maailma sotsiaalfoorum, mis hõlmab häälekat Aafrika sotsiaalfoorumit ja ühendab mitmeid tuhandeid kodanikuühiskonnaliikumisi. Kohaliku otsustusõiguse rollist arenguprogrammide väljatöötamisel ja elluviimisel ebakindlates oludes annab selgelt tunnistust kontrast luhtunud ja kordaläinud rahvusvaheliste programmide vahel, mille eesmärk oli naissoost endiste sõdalaste taasintegreerimine Libeerias konfliktijärgsel üleminekuperioodil. Libeerias oli aastaks kokku st endisest võitlejast desarmeeritud ja demobiliseeritud umbes naist ja tütarlast (Campbell-Nelson 2008). Ehkki eesmärk oli sooküsimuste kaasamine desarmeerimispoliitikasse ja -protseduuridesse, ei saanud see teoks. Naisorganisatsioonide tähelepanekul saadeti naised koju, ilma et oleks kontrollitud nende viljakust või seksuaaltervist ja psühholoogilist seisundit. Nende taasintegreerimine perekonda ja kogukonda oli väga vaevaline, sest neil oli küljes kahekordne häbimärk: seksuaalne ärakasutamine ja seotus relvajõududega. Kohalike naisorganisatsioonide ja rahvusvaheliste partneritega koostööd tehes leiti uuenduslik lahendus: sõjategevuses osalenud naised võeti politsei koosseisu. Esimene uue Libeeria riigipolitsei üksus läbis väljaõppe aastal, aastaks oli naiste osakaal Libeeria riigipolitsei koosseisus 12,6%. Nimetatud politsei moodustas naiste- ja lastekaitseüksuse, mis teeb koostööd valitsus- ja valitsusväliste asutustega. Seda toetab soolise vägivallaga tegelev asutustevaheline töörühm, mis koordineerib ÜRO ja teiste abiandjate tegevust. Naiste rahutagamisvõrgustiku loodud naiste rahuhüttide projekt toetab samuti naisi, kes tulevad rahuhüttidesse, et saada peavarju ja abi toimetulekuks selliste probleemidega nagu vägistamine, maaomand, usulised erinevused ja tribalism (ÜRO Naiste Arengu Fond, 2007). 38 Haslie ja Borchgrevink, Elhawary, isiklik teabevahetus. 100

112 Riigi ülesehitamine ja sotsiaalne ühtekuuluvus Nõrkades riikides on naiste ja meeste suhe riigiga kardinaalselt erinev. Sageli on sealjuures vahetalitajaks perekond, kogukond, usu- või tavainstitutsioonid. Naiste formaalse ja sisulise kodakondsuse vahel on suurem lõhe, samuti seisavad nende ees suuremad majanduslikud, sotsiaalsed ja kultuurilised tõkked, mis ei lase neil oma õigusi kasutada ja otsuste tegemises osaleda. Paljudes nõrkades riikides delegeeritakse naiste jaoks kõige aktuaalsemad kodused ja isiklikud probleemid (näiteks perekonnaõigus, pärimine, maakasutus ja julgeolek) traditsioonilistele institutsioonidele või valitsusvälistele organisatsioonidele, mistõttu ei saa naised oma õiguste nõudmiseks neis valdkondades riigi poole pöörduda. Kõigi nende tegurite tulemusena põrkuvad naised oma õiguste kehtestamisel, juhtimises osalemisel ja riigilt vastutuse nõudmisel, s.t oma kodanikuõiguste kasutamisel, vastu eritõkkeid ning riigi ülesehitamise või reformimise meetmed mõjutavad neid teistmoodi kui mehi. Riigi ülesehitamise võimalused ja takistused võivad sõltuda sugupoolte rollidest ja suhetest. Relvakonflikti käigus teevad need läbi olulise muutuse ning poliitiliste institutsioonide konfliktijärgne reformimine võimaldab suurendada naiste sõnaõigust ja mõjuvõimu poliitikas, eriti uues abi tõhusa suunamise süsteemis. Konfliktijärgsetes ja nõrkades riikides toimuv intensiivne ülesehitustöö võib anda võimaluse muuta võimusuhteid, riigistruktuure ja institutsioone ning kodanike ja riigi suhteid (taustteave 7.6). Nõrkusest ülesaamise käigus avaneb rahvusvahelisel üldsusel olulisi võimalusi siseriiklike osapoolte toetamiseks usaldusväärsema riigi ülesehitamisel. Seega on nõrkade riikide ülesehitamise käigus võimalik edendada naiste kodanikuõigusi selle tulemusena tekivad võimekad, usaldusväärsed ja hoolivad riigid ning jälgitakse, et pikka aega püsinud rõhumismudeleid enam tarvitusele ei võeta. Taustteave 7.6. Konfliktijärgne üleminekuperiood: võimalus anda naistele õigusi? Naiste rabavat 56% osakaalu Ruanda parlamendi alamkojas aastal võib tõlgendada laiemas kontekstis, arvestades kahte suundumust: sookvootide kasutamine ja võimalused soolise ebavõrdsuse vastu võitlemiseks konfliktijärgsetes olukordades. Naissoost parlamendiliikmete arv on Aafrika Alam-Sahara piirkonnas kasvanud viimase 40 aasta jooksul kiiremini kui üheski teises piirkonnas, eelkõige tänu sookvootide kasutamisele. Parlamentidevahelise Liidu (IPU) andmetel on konfliktijärgsed riigid tugevalt esindatud IPU edetabelis naiste esindatuse kohta riikide parlamentides 30 esimese riigi seas, seejuures on neis riikides tulemuslikult kasutatud sookvoote ja reserveeritud parlamendikohti, et tagada naiste kohalolek ja osalemine vastloodud institutsioonides. 40 Ruanda näitel näeme, kuidas konfliktijärgsetes olukordades saab riigi ülesehitamise käigus leevendada ka soolise ebavõrdsuse probleemi. Powley (2003) väitel tuleneb see aktiivsete ja hõivatud naiste kodanikuühiskonna liikumisest, naiste võimest tegutseda parteide ja rahvuste lõikes põhiseaduslike muudatuste algatamisel, ning rahvusvahelise üldsuse tehnilisest toetusest, mille eesmärk on soodustada sookvootide kaudu naiste pääsemist valitsusse. Powley juhib tähelepanu katusorganisatsiooni Pro-Femmes pidevale tegutsemisele valitsuse nõustamisel naiste osalemise alal poliitikas ja koostöö soodustamisel, mis viiks kokku naised rohujuure tasandil, valitsusvälised organisatsioonid ja valitsusametnikud. Parlamendis tegeles naisparlamentääride foorum samuti soolise ebavõrdsuse poliitikaga parteide lõikes. Edu võtmeks oli tehniline ja finantsabi ja innustus selliste rahvusvaheliste partnerite poolt nagu USAID, DFID, IPU, UNDP, AWEPA ja International Alert. Seadusandluses tehtud pöördeliste muudatustega tunnistati kehtetuks seadused, mis keelasid naistel maa pärimise (1999) ja võeti vastu uus sootundlik põhiseadus (2003). Järgnesid parlamendivalimised, mille käigus naised kogusid 49% kohtadest saadikutekojas. Juba varakult tuleb pöörata tähelepanu soolisele võrdõiguslikkusele ning naiste vaatenurga esiletõstmisele ja osaluse suurendamisele nõrkade ja konfliktijärgsete riikide poliitilises, sotsiaalses ja majanduslikus arengus. Riigi rekonstrueerimise käigus võivad toimuda uued sotsiaalsed, majanduslikud ja poliitilised arengud, mis aitavad lõhkuda soolisi stereotüüpe. Nõrkade riikide ülesehitamine avab võimalusi naiste õigustega seotud tegevuseks ja soolise võrdõiguslikkuse kinnistamiseks uues juhtimissüsteemis. Konfliktijärgsetes olukordades tuleb tugevdada riigi valitsust, et tagada makromajanduspoliitika ja soolise võrdõiguslikkusega seotud eesmärkide sidusus. Konfliktijärgsetes ja nõrkades riikides toimuv intensiivne ülesehitustöö võimaldab muuta võimusuhteid, riigistruktuure ja institutsioone ning kodanike omavahelisi suhteid ja suhteid riigiga. Neis kontekstides avaneb võimalus muuta diskrimineerimist, mis on seotud hariduse ja majandusliku kindlustatuse, sotsiaalkultuuriliste diskrimineerimistavade ja seaduste, seksuaalse vägivalla ja ahistamise ning naiste ja noorte tõrjutusega otsuste tegemisest julgeolekusektoris. Castillejo (2008) 41 väidab, et formaalse riigi ja traditsiooniliste juhtimissüsteemide võimupiiride ümberkujundamine võib anda naistele uusi kodanikuõigusega seotud võimalusi. Sooküsimuse eiramine võib naisi diskrimineerivaid süsteeme veelgi kinnistada. 40 Powley, 2003, lk Castillejo, E U R O O P A ARENGURAPORT

113 7. peatükk Euroopa arenguaruanne 2009 Tegelikkuses on probleemiks see, et sooküsimustele ei omistata konfliktijärgses ülesehitustöös piisavat tähtsust. Paljudes Aafrika Alam-Sahara piirkonna riikides on naiste kokkupuuted ametliku riigiga piiratud ning nende elu juhivad traditsioonilised valitsemissüsteemid, mis kitsendavad oluliselt nende õigusi ja võimalusi poliitikas osaleda. 42 Veelgi enam peab see paika nõrkades riikides, kus ametlik riik on nõrk ja ligipääsmatu. Sellistes riikides nagu Sierra Leone ja Libeeria on naiste õiguste, poliitikas osalemise ja mobiliseerimisega seoses toimunud muutusi, mis annavad eeskuju, kuidas abiandjad saaksid toetada naiste osaluse suurendamist Aafrika nõrkade riikide ülesehitamises. Üks probleem, mis kaasneb naiste õiguste edendamise ja kaitsmisega nõrkades riikides, on seaduste paljusus. Paljudes Aafrika riikides on erinevad õigussüsteemid, mis põhinevad põhiseaduslikul, usulisel ja tavaõigusel. Igas õigussüsteemis on naiste õigustest erinev ettekujutus, mis muudab reformide kavandamise keerulisemaks. Sageli need süsteemid kattuvad, tekitades segadust, millest täpselt õiguste nõudmisel lähtuda. Näiteks kui rikutakse tavaõiguse alusel abiellunud inimese õigusi, siis millist seadustikku tuleks õigusemõistmisel kasutada? Sageli on ebaselge, milline õigus on ülimuslik, sest mõned kõnealustest süsteemidest ei ole seadustatud või tunnustatud. Süsteemis, kus valitsevad nõrgad ja kahjustatud institutsioonid, võib see õigusi veelgi õõnestada. Õigussüsteemide ja valitsusasutuste täiustamise võimaluste osas on oluline mõista, et siin tulevad mängu patriarhaalsed ühiskondlikud sidemed, naiste kirjaoskus ja teadlikkus ning juurdepääs oma õigustele. Nende probleemide lahendamiseks ja uute juhtimisstruktuuride loomiseks on vaja rohkem ressursse, mis arvestavad soolise ebavõrdsusega ja kehtestavad vajalikke meetmeid. Castillejo (2008) arvates peaks riigi ülesehitamise protsesside käigus tegelema traditsiooniliste juhtimisstruktuuridega mis on enamiku naiste elus kesksel kohal, selle asemel et rajada ametlik riik, mis toetub reformimata traditsioonilistele juhtimisstruktuuridele, mis dikteerivad endiselt inimeste igapäevaelu. 43 Sugupooled ja ebakindlus on arengupoliitikas väga uus valdkond. Ehkki arenguabi raamistikes rõhutatakse sootundliku poliitika vajalikkust, ei arvesta poliitilised reaktsioonid ebakindlusele üldiselt siiski veel täiel määral sooküsimustega, olgugi et enamikul ebakindluse parameetritel on tähtis sooline mõõde. Taustteave 7.7. Sootundlik eelarvekujundus Soolise ebavõrdsuse käsitlemisel uute abivormide kaudu on tähtsama poliitilise meetmena esile kerkinud sootundlik eelarvekujundus. Uued abivormid (valdkonna- ja eelarvetoetus) tingivad vajaduse jälgida soolise võrdõiguslikkuse tagamise alaseid tulemusi. Üks võimalus selle saavutamiseks on sooküsimustega arvestav eelarvekujundus, sest selleks peavad valitsused riiklikul ja kohalikul tasandil eelarve väljatöötamisel kohaldama soolist analüüsi. Sootundliku eelarve eesmärk on kehtestada valitsuse vastutus vaeseimate kodanike ees ning tagada õiguste ja demokraatia laienemine ka naistele. 44 Mitmes Aafrika Alam-Sahara piirkonna riigis, sealhulgas Mosambiigis, Lõuna-Aafrika Vabariigis, Tansaanias ja Ugandas, on läbi viidud väga kasulikke sootundliku eelarve analüüse. 45 Sootundliku eelarve analüüs aitab mõõta sissetulekute suurendamise ja riigikulude diferentseeritud mõju meeste ja naiste osas ning soodustada muutusi või nihkeid, mis viiksid riigikulud kooskõlla poliitiliste eesmärkidega. 46 Tegu ei ole eraldi eelarvega naistele, vaid pigem analüütilise vahendiga soopõhise diskrimineerimise käsitlemiseks, millel võib olla tähtis roll, et naised ja teised ebasoodsamas olukorras olevad kodanikud saaksid kasutada oma õigust põhiteenustele, majandustegevusele ja poliitikas osalemisele ning suurendada valitsuse vastutust avalike teenuste osutamisel. Sootundliku eelarvekujunduse eesmärgid on järgmised: parandada ressursside jaotamist naistele; süvalaiendada sooküsimust makromajanduses ja arendustegevuses; tugevdada kodanikuühiskonna osalemist majanduspoliitika kujundamisel; tihendada sidemeid majandus- ja sotsiaalpoliitiliste tulemuste vahel; jälgida riigikulusid vastavalt soo- ja arengupoliitika kohustustele; 42 Castillejo, Castillejo, Sharp, Claasen, Budlender ja Hewitt,

114 Riigi ülesehitamine ja sotsiaalne ühtekuuluvus aidata kaasa aastatuhande arengueesmärkide täitmisele; 47 Võimaldada valitsustel järgida rahvusvahelisi kohustusi nagu Pekingi deklaratsioon ja tegevusplatvorm ning konventsioon naiste diskrimineerimise kõigi vormide likvideerimise kohta. Sootundlik eelarvekujundus annab nõrkades riikides ressursside võrdseks jaotamiseks sugupoolte vahel tohutuid võimalusi. Et abi oleks vaesuse ja ebavõrdsuse leevendamisel tulemuslik, peaksid abiandjad ja riikide valitsused naiste ees seisvaid probleeme paremini tundma õppima. Eriti tähtis on sootundlik eelarvekujundus riiklike institutsioonide taastamisel ja tugevdamisel, sest see on soolise võrdõiguslikkuse süvalaiendamise oluliseks lähtepunktiks. Ruanda näitel näeme, kuidas konfliktijärgsetes olukordades saab riigi ülesehitamise käigus leevendada ka soolise ebavõrdsuse probleemi. Powley (2003) väitel tuleneb see aktiivsete ja hõivatud naiste kodanikuühiskonna liikumisest, naiste võimest tegutseda partei- ja rahvuste lõikes põhiseaduslike muudatuste algatamisel, ning rahvusvahelise üldsuse tehnilisest toetusest, mille eesmärk on soodustada sookvootide kaudu naiste pääsemist valitsusse. Powley juhib tähelepanu katusorganisatsiooni Pro-Femmes pidevale tegutsemisele valitsuse nõustamisel naiste osalemise kohta poliitikas ja koostöö soodustamisel, mis viiks kokku naised rohujuure tasandil, valitsusvälised organisatsioonid ja valitsusametnikud. Parlamendis tegeles naisparlamentääride foorum samuti soolise ebavõrdsuse poliitikaga üle parteipiiride. Edu võtmeks oli tehniline ja finantsabi ja innustus selliste rahvusvaheliste partnerite poolt nagu USAID, DFID, IPU, UNDP, AWEPA ja International Alert. Seadusandluses tehtud pöördeliste muudatustega tunnistati kehtetuks seadused, mis keelasid naistel maa pärimise (1999) ja võeti vastu uus sootundlik põhiseadus (2003). Järgnesid parlamendivalimised, mille käigus naised kogusid 49% kohtadest saadikutekojas. 47 Budlender ja Hewitt, E U R O O P A ARENGURAPORT

115 KOLMAS OSA NÕRKUSE ÜLETAMINE: ELI ROLL

116 8. PEATÜKK ELI POLIITIKA RIIKIDE NÕRKUSE ÜLETAMISEKS AAFRIKA ALAM- SAHARA PIIRKONNAS Riikide nõrkusega tegelemine on olnud pikka aega üheks Euroopa Liidu poliitika prioriteediks. Ebakindlas olukorras olevate riikide abistamiseks on EL välja töötanud igakülgse poliitikate süsteemi, mis koosneb ELi välis- ja arengupoliitika peamisi suuniseid ja eesmärke sätestavast üldisest raamistikust ning otseselt riikide nõrkust käsitlevatest poliitikatest. Riiklike institutsioonide nõrkusega tegelemisele antud kõrge prioriteet kajastub ka aastal vastu võetud Euroopa arengukonsensuses. Kas sellest põhjalikust poliitikadokumentide paketist saab adekvaatne vahend, mis hakkab tõhusalt lahendama Aafrika Alam-Sahara piirkonna riiklike institutsioonide nõrkusega seotud väljakutseid, on veel küsitav. Käesoleva aruande eesmärk ei ole üksikasjalikult hinnata praegusi poliitikaid, vaid tuua välja ELi potentsiaal ja puudujäägid riikide nõrkusega tegelemisel. ELi riiklike institutsioonide nõrkusega tegelemise metoodikat kajastav ülevaade näitab, et arenguruumi on mitmes suunas. Esiteks ja kõige üldisemas plaanis on vajalik vähendada lõhet teoreetilise poliitikaraamistiku ning tegelike kohapealsete sekkumismeetmete väljatöötamise ja rakendamise vahel. See ülesanne on kõige alus, sest poliitika tõhusust on võimalik kindlaks teha vaid seda rakendades. Veelgi enam, rakendusviise tuleb kohandada vastavalt konkreetsetele riikidele, sest põhimõte üks suurus sobib kõigile ei sobi nõrkade riikide vajadustega. Järgmiseks tuleb saavutada edasiminek järgmistes valdkondades: jõuda põhjaliku kohalike olude mõistmiseni, et selle põhjal välja töötada efektiivsed sekkumismeetmed; mõista, kuidas tuleks kohandada omavastutuspõhimõtet riikides, kus institutsioonid on suutmatud või ebaseaduslikud, mistõttu eelarvetoetus ei pruugi tulemusi anda; vältida võimalust, et ELi poliitika laiahaardelisus annab tagasilöögi, mis võib juhtuda, kui ei saavutata poliitika sidusust arenguga ning erinevad poliitikad avaldavad nõrkadele riikidele hoopis kaudselt kahjulikku mõju; kõrvuti poliitika sidususe horisontaalse mõõtmega tuleks tähelepanu pöörata ka vertikaalsele sidususele, 1 mis tagaks parema koordineerituse Euroopa Ühenduse ja ELi liikmesriikide vahel; viia ELi kaubanduspoliitika paremasse kooskõlla Aafrika Alam-Sahara nõrkade riikide vajadustega ja tagada, et kahepoolsed lepingud ei kahjustaks mitmepoolse integratsiooni protsessi; minna reageerivatelt sekkumismeetmetelt üle ennetavatele et peatada ebakindlas olukorras olevate riikide sattumine allakäiguspiraali, mis õõnestab progresseeruvalt riiklike institutsioonide võimekust ja õigusjärgsust. Selline muutus tooks endaga kaasa vajaduse piirkondliku lähenemisviisi järele, sest eelmistes peatükkides kirjeldatud halbade naabrite mõju võib takistada riikide nõrkusega tegelemist riikide haaval; Paremini mõista, kuidas õigesti käsitleda julgeoleku ja arengu vahelist seost. Lõhe vähendamiseks tuleb ümber hinnata prioriteedid, koondada jõud, lihtsustada asjaajamist ning, mis eriti tähtis, leida sobiv organisatsioon või partner, kes aitaks poliitikaid ellu viia. Küsimus ei ole mitte ainult poliitikate rakendamises, vaid ka abisaajate ja -andjate vahelise usalduse loomises ning poliitilistest kogemustest õppimises. Lisaks sellele peaks EL konstruktiivsemalt lähenema tõsiasjale, et nõrkusega võitlemine seisneb tegelikult vastupanuvõime tõstmises. Sellisel taustal hinnatakse käesolevas peatükis praeguste ELi nõrkade riikide alaste poliitikate seisu ja töötatakse välja muutuste suundi. 2 1 Vt Carbone i, Vt Bakrania ja Lucase (2009) ülevaadet abiandjate tegevusest Somaali poolsaare nõrkades riikides, kus on kajastatud Aafrika Arengupanga, Euroopa Ühenduse, ÜRO arenguprogrammi, USA, Maailmapanga ja mitmete üksikute riikide tegevus. Uurimus rõhutab, et abiandjate tegevuses ei peegeldu mitte ainult nende enda teadmised, vaid ka välispoliitilised huvid. 105 E U R O O P A ARENGURAPORT

117 8. peatükk Euroopa arenguaruanne ELI AJALOOLINE MURE NÕRKADE RIIKIDE PÄRAST Juba aastal, kui eesistujariigiks oli Belgia, tegi EL nõrkadest riikidest ühe oma prioriteetidest, aga sõltumatute ELi poliitikatega tegelevate uurimisinstituutide huviorbiidis on see olnud tunduvalt kauem aasta Euroopa julgeolekustrateegia käsitleb 11. septembri rünnakute järgses maailmas riikide nõrkuse probleemi julgeolekuprobleemina aasta Euroopa arengukonsensus, mille võtsid vastu Euroopa Ülemkogu, Euroopa Parlament ja Euroopa Komisjon, ühines esimest korda ELi ühise arenguvisiooniga, arvates riikide nõrkuse üheks viiest ELi arengupoliitika põhiprobleemist. 5 Taustteave 8.1. Riikide nõrkuse ületamine, katkendid Euroopa aasta arengukonsensusest 6 EL parandab oma tegevust keerukates partnerlustes ning nõrkades riikides, kus elab kolmandik maailma vaestest. EL tugevdab oma konfliktide ennetamise pingutusi ja toetab riikide nõrkuse ennetamist valitsusreformide, õigusriigi toetamise, korruptsioonivastaste meetmete ning toimivate riiklikke institutsioone loomisega, mis täidaksid põhilisi funktsioone ja rahuldaksid riikide kodanike vajadusi. EL töötab võimaluse korral olemasoleva riigikorra ning strateegiate kaudu, et tõsta nõrkade riikide suutlikkust. EL jätkab oma tegutsemist isegi kõige keerulisemates olukordades, et ära hoida puudulike institutsioonidega riikide teket. Üleminekuajal edendab EL hädaabi, rehabilitatsiooni ja pikaajalise arengu vahelisi sidemeid. Kriisijärgses olukorras juhitakse arengut integreeritud üleminekustrateegiate abil eesmärgiga taastada institutsiooniline võimekus, põhiline infrastruktuur ning sotsiaalsed teenused, suurendada toiduga kindlustatust ja pakkuda jätkusuutlikke lahendusi põgenikele ja ümberpaigutatud isikutele ning tagada kodanike üldine turvalisus. EL tegutsemine mitmepoolsete pingutuste raames, kuhu kuulub ka ÜRO rahu tagamise komisjon, on suunatud omavastutus- ja partnerluspõhimõtete taaskehtestamisele. Mõned arenguriigid on loodusõnnetuste, kliimamuutuste, keskkonna olukorra halvenemise ja väliste majanduslike vapustuste suhtes vastuvõtlikumad. Liikmesriigid ja ühendus toetavad niisugustes riikides katastroofide ennetamist ja nendeks valmisolekut, üritades samas tõsta nende suutlikkust sellistele katsumustele vastu panna. Konsensus sätestab ELi lähenemisviisi, mis põhineb valitsemisealastel reformidel, õigusriigil, korruptsioonivastastel meetmetel ja toimivate riiklike institutsioonide ülesehitamisel, aga samas ka nõrkade riikide enda suutlikkuse tõstmisel. 7 Rõhutatakse ka ELi sisest vajadust suurendada arenguriikide abistamise tõhusust ja sidusust. Lisaks peetakse vajalikuks ELi tegevuse jätkamist isegi kõige keerulisemates olukordades, et ära hoida puudulike institutsioonidega riikide teket. Oluline roll poliitikate välja töötamisel ning arutlustes, kuidas korraldada tööd nõrkades riikides, on olnud ka teistel institutsioonidel, nagu Maailmapank ja OECD. 8 Võrreldes terve EÜ ja ELiga, on neil institutsioonidel ning ka üksikutel liikmesriikidel olnud poliitikate alastes arutlustes tihti juhtiv roll. Kuna mitmetel ELi liikmesriikidel on olnud nõrkade riikide suhtes oma kahepoolsed poliitikad, siis teisedki nägid vajadust neid kiiresti välja töötada ning taotlesid poliitikate edasist arutamist Euroopa tasandil aastal, kui eesistujariigiks oli Portugal, ning pärast põhjalikke läbirääkimisi liikmesriikide, kodanikuühiskonna organisatsioonide ja teiste ELi institutsioonidega määratles EL analüütilise ja kontseptuaalse aluse koostöö süstemaatilisemaks ja strateegilisemaks korraldamiseks ebakindlas olukorras olevate riikide ja piirkondadega. Selle tulemusena võeti aasta oktoobris vastu komisjoni teatis ELi meetmed ebakindlates olukordades säästvat arengut, stabiilsust ja rahu edendavad meetmed keerulises keskkonnas, millele järgnes aasta novembris samateemaline nõukogu otsus ja Euroopa Parlamendi resolutsioon. 10 Paralleelselt võttis nõukogu aasta novembris vastu järeldused julgeoleku ja arengu kohta, 11 kus ta väitis, et julgeoleku ja arengu vaheline side peab olema aluseks ELi strateegiate ja poliitikate välja töötamisele, et tagada ELi välistegevuse sidusus. 3 Vt Vismani, Solana, Peatükk on kirjutatud Faria ja Sherriffi aasta taustdokumendi põhjal, mis on toodud köites 1B. 6 Katkend, Euroopa Parlament, Euroopa Ülemkogu, Euroopa Komisjon, Vt lõiku 20, Euroopa Parlament, Euroopa Ülemkogu, Euroopa Komisjon, Vt OECD rahvusvahelist konfliktide ja riikide nõrkuse alast algatust ( ja Maailmapanka ( index.html). 9 Nt Rahvusvahelise Arengu Osakonnal on juba paigas konkreetsed meetodid riikide nõrkusega võitlemiseks, milles keskendutakse põhilise eesmärgina riikide ülesehitamisele, toimetades abi kohale eri viisidel, tehes tihedamat koostööd rahvusvaheliste partneritega ja jäädes tulemuste huvides seotuks pikemaks ajaks. Vt DFIDid, 2009, White Paper, 4. ptk. 10 Euroopa Ühenduste Komisjon, 2007, Euroopa Parlament, 2007 ja Euroopa Liidu Nõukogu, Euroopa Liidu Nõukogu,

118 Eli poliitika riikide nõrkuse ületamiseks Aafrika Alam-Sahara piirkonnas Nende poliitiliste kohustuste põhjal esitavad komisjon ja nõukogu peasekretariaat enne aasta lõppu ELi tegevuskava 12 konfliktija ebakindlate olukordade jaoks, mis paneb paika meetmed, millega parandatakse ELi reageerimisvõimet ebakindlatele olukordadele neljas põhivaldkonnas: kogu ELi hõlmav lähenemine, riikide ülesehitamine, ELi reageerimise ja abi tõhususe parandamine ning rahvusvaheline strateegiline partnerlus. 1.1 ELI POLIITIKARAAMISTIK RIIKIDE NÕRKUSEST ÜLESAAMISEKS AAFRIKA ALAM-SAHARA PIIRKONNAS ELi Alam-Sahara piirkonna nõrkade riikide alast poliitikat iseloomustavad laias laastus järgmised kolm osa: üldised poliitikaraamistikud, mis panevad paika ELi välis- ja arengupoliitika peamised põhimõtted ning eesmärgid ja reguleerivad üldreeglina rahvusvahelist tegevust mitte ainult nõrkade riikide või Aafrika puhul otsustavates valdkondades, nagu areng, julgeolek ja humanitaarabi; ühised poliitikaraamistikud Aafrika jaoks, mis pole suunatud ainult nõrkadele riikidele, kujundavad ELi tegevust Aafrika Alam- Sahara piirkonna riikides ja suhteid nimetatud riikidega (nagu näiteks Cotonou partnerlusleping 13 ja Aafrika-ELi ühisstrateegia); tervet EÜd või ELi hõlmavad poliitikad ja poliitikasuunised (mitte tingimata ainult Aafrika-põhised), mis keskenduvad ebakindlatele olukordadele või erinevatele EÜ ja ELi tegutsemise aspektidele, mis neid eriti puudutavad, nagu kriisiohjemissioonid, julgeolekusektori reformid, desarmeerimine, demobilisatsioon ja reintegratsioon, väike- ja kergrelvad, valitsemine, konfliktiennetus, lapsed ja relvakonfliktid, julgeoleku- ja arenguprioriteedid ning poliitikad ning majandus- ja finantskriisi arengumõõde. 14 Lisaks nendele erimeetmetele mõjutavad mõned teised ELi kaubanduse, migratsiooni, teaduse ja innovatsiooni, kalanduse ja põllumajanduse alased poliitikad vähemalt osa riikide nõrkuse aspektidest ning toimivad koos sihtotstarbeliste meetmetega. Seega on äärmiselt tähtis näha tavalisest arengu- ja välispoliitikast kaugemale, et välja selgitada, kas need ELi poliitikad aitavad vähendada riikide nõrkust ja tõsta vastupanuvõimet. EL on arengupoliitika sidususe juhtimisel teinud viimastel aastatel mõningaid edusamme, kuid selleks, et mõista ELi poliitikate sidususe puudust nõrkades riikides valdkondades, mis jäävad arengu- ja välispoliitikast kaugemale, on veel nii mõndagi teha ning nagu ka EL endale tunnistab, tuleb saada üle liikmesriikidevahelisest huvide lahknemisest ja seada suund pigem sidusamale kogu liitu hõlmavale poliitikale. 15 Uus strateegiline lähenemisviis arengupoliitika sidususele, mis rõhutab rahu ja arengut võimaldava julgeoleku edendamist ja aitab paika panna poliitikaraamistikku, mis rakendaks üleliidulist arenguküsimustele lähenemist, on igal juhul samm õiges suunas. Ja lõpuks on liikmesriigid ja Euroopa Komisjon end sidunud aasta abi tõhusust käsitleva Pariisi deklaratsiooni ning aasta Accra tegevuskavaga, mille põhimõtted rakenduvad ka ebakindlate olukordade puhul, kuigi neid tuleb kohandada olukorrale, kus suutlikkus on väike ja/või omavastutussuhted pole korras (vt taustteavet 8.2). 16 EL on nimetatud abi tõhusamaks muutmise kavast lähtudes teinud mitmeid algatusi, mida on seni küll vaid osaliselt rakendatud, 17 nagu näiteks ühisraamistik mitmeaastasele ühisabi kavandamisele, ühised rakendusmehhanismid (kaasrahastamine, ühised abimissioonid) ning tegevusjuhend vastastikuse täiendavuse ja tööjaotuse kohta. 18 Arvestades Koreas Söulis aastal toimuvat neljandat kõrgetasemelise abi tõhususe alast foorumit, on praegu täpsustamisel tegevusraamistik, mis edendaks suutlikkuse tõstmiseks veelgi abi tõhusust ja ELi tasandil ühist lähenemisviisi tööjaotusele, riiklike süsteemide kasutamisele ja tehnilisele koostööle ka ebakindlates olukordades. 12 Kava aluseks on mõlemate, antud protsessis eraldi käsitletavate nõukogu järelduste jätkumeetmed. Töö ebakindlates olukordades põhineb 1) kuue pilootriigi tegevuskavadel, uurimustel ja aruannetel, kus neljal juhul juhib koos EÜ delegatsiooniga tegevust liikmesriik: Sierra Leone (Saksamaa), Burundi (Holland), Guinea Bissau (Portugal), Haiti (Prantsusmaa), Ida-Timor ja Jeemen; 2) toetaval uurimusel, mis kaardistab erinevaid nõrkade riikide organisatsioone, kasutatavaid meetmeid ning hindamisvahendeid; 3) komisjoni, Maailmapanga, Aafrika Arengupanga ja IMFi ühistegevusel ühtse lähenemisviisi väljatöötamiseks eelarvetoetuste andmiseks nõrkadele riikidele ja 4) paindliku asjaajamise juurutamisel kriisi- ja hädaolukordades. Lisateavet julgeoleku ja arengu seose kohta vt RELEX/ Studies/ IFS/ Security and Development. Final Report Book 1 and 2 (projekt nr 2008/157766) aasta veebruaris ELi liikmesriikidele jaotud uurimuses käsitleti julgeoleku ja arengu seost Acehis/Indoneesias, Afganistanis, Kesk-Aafrika Vabariigis, Tšaadis, Kolumbias ja Lõuna-Aafrika Vabariigis. 13 Euroopa Liidu ja Aafrika, Kariibi mere ja Vaikse ookeani piirkonna (AKV) riikide vahel sõlmitud Cotonou partnerlusleping hõlmab kõiki Aafrika Alam-Sahara piirkonna riike peale Lõuna-Aafrika Vabariigi. 14 Riikide nõrkusega seotud ELi/EÜ poliitikadokumentide täielik nimekiri köites 1B. 15 Euroopa Ühenduste Komisjon, 2009b. 16 The Accra Agenda for Action, 2008, 3rd High Level Forum, September Euroopa Parlament, Euroopa Liidu Nõukogu, E U R O O P A ARENGURAPORT

119 8. peatükk Euroopa arenguaruanne 2009 Taustteave 8.2. Abi tõhusust käsitleva Pariisi deklaratsiooni ja Accara tegevuskava riikide nõrkust puudutavad sätted ABI TÕHUSUST KÄSITLEV PARIISI DEKLARATSIOON Rakendamiseks ja mugandamiseks erinevates olukordades riikidele Abi tõhusus on tähtis ka niisuguses keerukas olukorras, nagu oli näiteks aasta 26. detsembril India ookeani rannikut rünnanud tsunami. Sellistes olukordades tuleb ülemaailmne humanitaar- ja arengualane abi viia kooskõlla partnerriikide arengu- ja vaesuse vähendamise kavadega. Toetades nõrkades riikides riigi ülesehitamist ja põhiteenuste osutamist, tagame, et tulemusliku ühtlustamise, vastavusse viimise ja juhtimise põhimõtted kohandatakse nõrkade valitsuste ja suutlikkusega keskkondadele. Üldjuhul pöörame sellistele keerukatele olukordadele erilist tähelepanu, et tõsta abi tõhusust. Nõrkadele riikidele tõhusa abi andmine Rahvusvahelise tegevuse pikaajaliseks eesmärgiks nõrkades riikides on ehitada üles seaduslikud, toimivad ja püsivad riiklikud ja muud kohalikud institutsioonid. Kuigi tõhusa abi põhimõtteid nõrkades riikides on samad, tuleb tarvidusel neid kohandada keskkonnale, kus suutlikkus ja omavastutus on nõrgad, ja põhiteenuste osutamise tungivale vajadusele. Partnerriigid kohustuvad: edendama institutsioonide ja valitsusstruktuuride ülesehitamist, mis suudaks efektiivselt valitseda, tagada turvalisust ja julgeolekut ning sotsiaalsete põhiteenuste õiglast kättesaadavust; astuma abiandjatega dialoogi, et töötada välja lihtsad planeerimisvahendid, nt üleminekuperioodi tulemuste maatriks, seal, kus riiklikud arengustrateegiad ei ole veel paigas; edendama paljude erinevate siseriiklike organisatsioonide laialdast osalust arenguprioriteetide seadmisel. Abiandjad kohustuvad: oma tegutsemist ühtlustama. Eriti tähtis on ühtlustamine juhul, kui puudub tugev valitsusepoolne juhtimine. Keskenduda tuleks progressi analüüsimisele, ühistele hinnangutele ja strateegiatele, poliitilise tegevuse koordineerimisele ja praktilistele algatustele, nagu ühiste finantseerimisasutuste loomisele; toetama valitsusepoolseid strateegiaid nii palju, kui võimalik, ning kui see pole võimalik, peaksid abiandjad kasutama maksimaalselt ära riiklikke, piirkondlikke, valdkondlikke või valitsusväliseid süsteeme; vältima riiklike institutsioonide ülesehitamist õõnestavaid tegevusi, nagu riigieelarve mittekoostamine või kohalikele töötajatele kõrge palga määramine; kasutama asjakohast abimeetmete kogu, sh korduvat rahalist toetust, eriti riikide puhul, kus edukas üleminek on võimalik, kuid riskantne. ACCRA TEGEVUSKAVA Abipoliitikate kohandamine ebakindlas olukorras riikidele Pariisi deklaratsioonis lepiti kokku, et abi tõhususe põhimõtted kehtivad ka arengukoostöö puhul ebakindlates olukordades, sh konfliktist väljunud riikides, kuid neid tuleb kohandada keskkonnale, kus omavastutus on vähene või suutlikkus madal. Nüüdseks on ka kokku lepitud põhimõtetes hea rahvusvahelise tegevuse kohta ebakindlates riikides ja konfliktiolukordades. Selleks, et abi tõhusust niisugustes olukordades veelgi parandada, plaanime järgnevat: abiandjad hindavad ühiselt valitsemisvõimet ja suutlikkust ning analüüsivad konfliktide, riigi nõrkuse ja julgeoleku puudumise põhjuseid, kaasates võimalikult palju arengumaade ametiasutusi ja teisi sidusrühmi; abiandjad ja arengumaad panevad riiklikul tasandil paika ja üritavad püstitada realistlikke rahu tagamise ja riigi ülesehitamise eesmärke, mis tegelevad konfliktide ja riikide nõrkuse algpõhjustega ning tagavad ka naiste osalemise ja kaitse. Protsessi eelduseks on abiandjate ja nende partnerite vaheline vajalikke teadmisi andev ning antud eesmärke käsitlev rahvusvaheline dialoog; abiandjad tagavad nõudlusest lähtuva ja vajadustele vastava koordineeritud suutlikkuse tõstmisele suunatud toetuse riiklike põhifunktsioonide ülesehitamiseks või varajaseks ja tulemuslikuks päästmiseks. Nad tegutsevad üheskoos arengumaadega, et välja töötada sobivas järjestuses vahemeetmed jätkusuutlike riiklike institutsioonide loomiseks; 108

120 Eli poliitika riikide nõrkuse ületamiseks Aafrika Alam-Sahara piirkonnas abiandjate töö rahastamine on paindlik, kiire ja pikaajaline ning vajaduse korral ühine, selleks et siduda humanitaarabi, ülesehituse ja pikaajalise arengu faasid ning toetada stabiilsust, eri osapooli kaasavat rahu tagamist, ja suutlike, vastutusvõimeliste ja reageerimisvõimeliste riikide ülesehitamist. Abiandjad viljelevad koostöös arengumaadega partnerlussuhteid ÜRO süsteemiga, rahvusvaheliste finantsinstitutsioonidega ja teiste abiandjatega; abiandjad ja arenguriigid jälgivad riigi tasandil ja vabatahtlikkuse alusel, kas nõrkades riikides ja konfliktiolukordades järgitakse hea rahvusvahelise osaluse põhimõtteid, ning jagavad nende tulemusi osana Pariisi deklaratsiooni rakendamise arenguaruannetest. ELi riigi nõrkuse alane poliitika peegeldab suures osas seda, mida loetakse nõrkade riikide puhul rahvusvaheliselt headeks tavadeks, nagu näiteks püüd kaasata terveid valitsusi ning OECD aasta aprillis vastu võetud poliitiliste kohustuste täitmine ja hea rahvusvahelise tegevuse põhimõtete rakendamine nõrkades riikides ja konfliktiolukordades (taustteave 8.3). Taustteave 8.3. OECD Arenguabi Komitee käitumispõhimõtted hea rahvusvahelise tegevuse kohta nõrkades riikides ja ebakindlates olukordades Lähtu kohalikust kontekstist. 2. Veendu, et ükski tegevus ei tekitaks kahju. 3. Keskendu riigi ülesehitamisele kui põhieesmärgile. 4. Sea prioriteediks ennetamine. 5. Tunnusta poliitiliste, julgeoleku- ja arengueesmärkide vahelisi seoseid. 6. Edenda mittediskrimineerimist kui kaasava ja stabiilse ühiskonna alust. 7. Arvestada kohalikke prioriteete erinevates lähenemisviisides ja kontekstides. 8. Saavuta rahvusvaheliste organisatsioonide vaheline kokkulepe praktiliste koordinatsioonimehhanismide kasutamises. 9. Tegutse kiiresti, kuid jätka tegutsemist nii kaua, kuni saavutad edu. 10. Väldi mingite valdkondade või rühmade kõrvalejäämist ( abiorvud ). Kuna laiaulatuslik poliitikaraamistik ja hulk riikide nõrkust puudutavaid poliitilisi algatusi on juba nii ELi kui ka rahvusvahelisel tasemel olemas, siis pole tarvidust luua uut raamistikku. Pigem oleks vaja ületada poliitilisi, rahalisi ja institutsioonilisi probleeme, mis takistavad nende poliitikate rakendamist. Näiteks vajavad nõrkades riikides lahendusi sellised küsimused nagu eelarvetoetused, seos rahu tagamise ja riigi ülesehitamise vahel, kaubandus, kliimamuutused, detsentraliseerimine, piirkondlik integratsioon, teenuste osutamine ning sooline ja sotsiaalne võrdsus. Mõnedega neist on juba tegeldud, kuid teistele pakuvad praegused ELi poliitikad vaid piiratud praktilisi suuniseid. Lisaks sellele on oluline, et jälgitaks, kas olemasolevad poliitikaraamistikud nõrkades riikides toimivad, kas need on sobivad ja mõjusad. 1.2 ELI POLIITIKARAAMISTIKU ELLURAKENDAMISE VAHENDID aasta Euroopa julgeolekustrateegia ja paljude teiste asjassepuutuvate poliitikadokumentide järgi on ELi põhiliseks ülesandeks erinevate vahendite ja võimaluste koondamine ühtseks ja sidusaks jõupingutuseks, hõlmates mitte ainult ELi vahendeid, vaid ka liikmesriikide välistegevust. Mõned vahendid on juba paigas: Suunised, tegevuskavad ja eristrateegiad. Nagu eespool nimetatud, on väljatöötamisel tegevuskava, mis sätestab ELi lähenemisviisi konflikti- ja ebakindlatele olukordadele. EL on välja töötanud ka konkreetsed tegevuskavad 20 ja strateegiad muude probleemide jaoks, nagu näiteks ÜRO Julgeolekunõukogu resolutsioonide 1325 ja 1820 rakendamine. Naisi, rahu ja julgeolekut puudutav ÜRO resolutsioon 1325 oli esimene ametlik ÜRO Julgeolekunõukogu dokument mis pööras tähelepanu relvakonfliktide mõjule naistele, rõhutas võrdset ja täielikku osalemist rahu ja julgeoleku hoidmises ning nõudis, et kõik konflikti osapooled austaksid 19 Katkend, OECD Arenguabi Komitee, nt ELi kliimamuutuse ja arengu alased tegevuskavad. 109 E U R O O P A ARENGURAPORT

121 8. peatükk Euroopa arenguaruanne 2009 naiste õigusi (taustteave 8.4). ELi partnerlusdokumendi 1325 algatas Euroopa rahu loomise kontaktasutuse sooküsimuste, rahu ja julgeoleku töörühm, et luua poliitikakujundajate foorum ja edendada mõttevahetust, sooküsimuse väljavaadete mõistmist ja ÜRO resolutsiooni ELi-sisest rakendamist. Taustteave 8.4. ÜRO Julgeolekunõukogu resolutsioon 1325 ÜRO Julgeolekunõukogu resolutsioon 1325, mis võeti vastu 31. oktoobril 2000, aitab tegelda soolise ebavõrdsusega konfliktijärgsetes olukordades ja soolisest vaatepunktist õiglasemal rahu ülesehitamisel. Resolutsiooni 1325 järgi peavad konflikti osapooled austama naiste õigusi ja toetama nende osalemist rahuläbirääkimistes ja konfliktijärgsel ülesehitustööl. 21 Julgeolekunõukogu resolutsioon pöörab erilist tähelepanu sõja ebaproportsionaalsele ja ainulaadsele mõjule naistele ning naiste alahinnatud ja vähekasutatud panusele konfliktide lahendamises ja püsiva rahu tagamises. Selle järgi peaks naistel olema võimalus aktiivsete osalejatena täielikult ja võrdselt määral rahu ja julgeoleku tagamises osaleda. Rahu tagamine ebakindlast olukorrast väljuvates riikide on pidev protsess ning sugudevaheline võrdsus on heade valitsemistavade, läbipaistvuse ja vastutuse juurutamisel ülitähtis. Vaidluste Konstruktiivse Lahendamise Aafrika Keskus koolitab mehi ja naisi konfliktiolukordade, läbirääkimis- ja vahendamisoskuste alal, et aidata neil esitada oma probleeme, vajadusi ja huve Burundis, Kongo Demokraatlikus Vabariigis, Guineas, Keenias, Libeerias, Ruandas, Sierra Leones, Somaalias, Lõuna-Aafrikas, Sudaanis ja Ugandas peetavatel rahukõnelustel. Mano jõe piirkonna naiste rahuvõrgustik Sierra Leones, Libeerias ja Guineas ja Lome rahukonventsioonile allakirjutanud said aastal ÜRO inimõiguste auhinna oma osa eest Lääne-Aafrika piirkonna rahuprotsessis. Nende töö osutab raskustele, mis ilmnevad naiste toomisel ühiskondlikult, poliitiliselt ja majanduslikult juhtivatele kohtadele rahu tagamise ja taastamise protsessides, ning rahvusvaheliste konventsioonide ja ÜRO resolutsioonide 22 tähtsusele, mis rõhutavad naiste rolli ühiskonnas rahu ja julgeoleku tagamisel. 23 Selleks, et mängida tähtsamat rolli naiste kaitsmisel ja neile suuremate õiguste andmisel konfliktijärgses olukorras, peab EL rakendama tõhusamaid aruandekohustus-, jälgimis- ja aruandlusmehhanisme ning suurendama antud valdkonnale eraldatavaid rahalisi ja inimressursse. 24 Julgeolekusektorit reformides tuleks pöörata tähelepanu ka kohalikele julgeoleku- ja õigusorganitele, sest paljudes nõrkades riikides ei ulatu nende teenused pealinnast või keskusest kaugemale ning inimestel, kes elavad maapiirkondades või linnalähedastes agulites, on loota ainult julgeoleku tagajate mitteametlike võrgustiku peale. Rahalised vahendid ja asjaajamine. Praeguse aasta rahandusliku seisu juures on EÜ hakanud reformima oma välistegevuseks mõeldud rahalisi vahendeid, sh stabiilsuse rahastamisvahendit, arengukoostöö rahastamisvahendit (sh temaatilised eelarveread, nagu näiteks mitteriiklike organisatsioonide ja kohalike ametiasutuste areng), Euroopa inimõiguste ja demokraatia rahastamisvahendit ning Euroopa Arengufondi, mis aitab teha koostööd ELi eelarvest välja jäävate Aafrika, Kariibi mere ja Vaikse ookeani riikidega. Stabiliseerimisvahendi eelarve aastateks on 2,1 miljardit eurot Euroopa Aafrika, Kariibi ja Vaikse ookeani riikide Arengufondi eelarve aastateks on 22,7 miljardit eurot. Selle abil saab luua ühtse raamistiku arengu ja julgeolekualase tegevuse rahastamiseks Euroopa Komisjon, ÜRO Naiste Arengu Fond ja Rahvusvahelise Tööbüroo koolituskeskus on koostanud selle partnerlusdokumendi ka selleks, et toetada efektiivsemaid soolise ebavõrdsusega võitlemise ja naistele suuremate õiguste andmise meetmeid riikide ülesehitusprotsessis ja EÜ toetatud koostööprogrammides. Nimetatud partnerlusdokument keskendub suuresti ÜRO Julgeolekunõukogu resolutsiooni edukale rakendamisele 12 riigis, millest enamik on konfliktist väljumas. 22 Ülemaailmsed konventsioonid, ÜRO resolutsioonid ja Aafrika sooküsimuste, rahu ja julgeoleku protokoll: naiste diskrimineerimise kõikide vormide likvideerimise alane konventsioon, 1979; Pekingi tegevusplatvorm, 1995; aasta 17. septembril vastu võetud ÜRO resolutsioon 1265 Tsiviilisikute kaitse relvakonfliktides ; aasta 25. augustil vastu võetud ÜRO resolutsioon 1261 Lapsed ja relvakonfliktid ; aasta 19. aprillil vastu võetud ÜRO resolutsioon 1296 Tsiviilisikute kaitse relvakonfliktides ; 2000 aasta 11. augustil vastu võetud ÜRO resolutsioon 1314 Lapsed ja relvakonfliktid ; aasta 31. oktoobril vastu võetud ÜRO resolutsioon 1325 Naised, rahu ja julgeolek ; Naised 2000: sooline võrdõiguslikkus, areng ja rahu 21. sajandil, New York, juuni 2000, ning Aafrika naiste õiguste protokoll, Maputo, 11. juuli ELi liikmesriigid pakuvad näiteid headest tavadest, mida saab ebakindlates olukordades eeskujuks võtta. Üheksal Euroopa riigil (Austrial, Taanil, Islandil, Hollandil, Norral, Hispaanial, Rootsil, Šveitsil ja Ühendkuningriigil) on täitmisel resolutsiooni 1325 rakendamise riiklikud tegevuskavad. Viimased kujutavad endast innovatiivset lähenemist ja igakülgseid strateegiaid rahvusvaheliste kohustuste täitmise edendamiseks. Riiklike tegevuskavade detailsemat analüüsi pakuvad Sherriff ja Barnes (2008). 24 Sherriff ja Barnes, Nimetatud vahendi kohta lähema teabe saamiseks vt Gänzle i, Eeldusel, et need ei ole mõeldud sõjalise tegevuse rahastamiseks, sest vastavalt rahvusvaheliselt kokkulepitud arenguabi definitsioonile, ei saa Euroopa Arengufond selliseid kulusid katta. 110

122 Eli poliitika riikide nõrkuse ületamiseks Aafrika Alam-Sahara piirkonnas Taustteave 8.5. Haavatavate riikide jaoks mõeldud FLEX-mehhanism Selleks et aidata arenguriikidel 2008/2009 aasta majandus- ja rahanduskriisiga toime tulla, on EL kasutusele võtnud mitmeid meetmeid, sh loonud sihtotstarbelise haavatavate riikide jaoks mõeldud FLEX-mehhanismi. 27 See on lühiajaline ja nõudlusest tulenev vahend kõige haavatavamate, nõrga vastupanuvõimega AKV riikide toetamiseks, et võimaldada neil riikidel teha ja aastal pakilisi kulutusi, eriti sotsiaalvaldkonnas. FLEX-mehhanismiga pakutakse toetusi neile AKV riikidele, kus rahvusvaheliste finantsasutuste laenud on ebapiisavad või kus rahvusvahelisi finantsasutusi tõenäoliselt ei ole. Abi saab anda kas (eelistatavalt) eelarvetoetusena või (teise võimalusena) olemasolevate projektide/programmide kaudu. FLEX-mehhanismile on ja aastaks eraldatud 500 miljonit eurot. Haavatavate riikide jaoks mõeldud FLEX-mehhanismist toetuse saamiseks otsustatakse iga riigi sobilikkus juhtumipõhiselt vastavalt komisjoni poolt sätestatud kriteeriumidele aastal loodi Aafrika Liidu sooviavaldusele vastu tulles Aafrika rahutagamisvahend, mida rahastatakse Euroopa Arengufondist Aafrika rahutagamismeetmete toetamiseks. Seejärel on Euroopa Komisjon pühendunud strateegilisele tegevusele ebakindlas olukorras antava eelarvetoetuse valdkonnas, tehes seejuures koostööd mitmete liikmesriikide, Maailmapanga, Aafrika Arengupanga ja Rahvusvahelise Valuutafondiga, eesmärgiga välja töötada juhised ning tugevdada kooskõlastamist ELi ja rahvusvahelisel tasandil. Nagu eespool nimetatud, peaks käesolevat probleemi käsitlev ühise lähenemisviisi dokument vastu võetama enne aasta lõppu. Komisjon on ühtlasi üle vaadanud ka oma meetmed, et need oleksid ebakindlate olukordade suhtes paindlikumad. Inimressursid. Olgugi et nõuetekohased inimressursid nende poliitikate rakendamiseks Euroopa liikmesriikide pealinnades kujutavad endast endiselt probleemi, on EÜ delegatsioonid Brüsselis ja Aafrika Alam-Sahara piirkonnas muutunud poliitiliselt teadlikumaks ja tundlikumaks. EÜ delegatsioonid on endiselt keskendunud peamiselt abiprojektide/programmide haldamisele, kuid poliitiline mõõde on nüüd tähtsam ning poliitilise dialoogi tõhusamaks kasutamiseks tehakse suuremaid jõupingutusi. Mõnedel EÜ delegatsioonidel on poliitilised nõustajad ja juhtimisküsimustele, mis on kaua olnud EÜ poliitika puuduv lüli, keskendutakse varasemast rohkem. Siiski pole enamik EÜ delegatsioonidest suutnud vaadelda ühiskondlikke tegureid, mis võivad ebastabiilset olukorda tekitada, ning neil pole piisavat kohalikku esindatust, et olulisi küsimusi täielikult mõista. Sageli puudub ka selge poliitiline strateegia ja mandaat, mida toetaks kõik valdkonnas tegutsevad ELi osapooled, ning suutlikkus nende rakendamiseks. Lissaboni lepingu vastuvõtmine võiks uue institutsioonilise arhitektuuri läbi nimetatud poliitilist mõõdet toetada. EÜ peab aga tähelepanu pöörama ka menetluspiirangutele, mis sageli tõkestavad EÜ suutlikkust poliitilisi kohustusi ellu viia. 28 Kriisiohjamissuutlikkus. EL on arendanud oma suutlikkust ka tsiviil- ja sõjalise kriisiohjamise valdkonnas aasta juunis saatis EL ühise julgeoleku- ja kaitsepoliitika raames esmakordselt NATO abita Euroopa-välised relvajõud Kongo Demokraatliku Vabariigi Ituri provintsi. Eesmärgiks oli stabiliseerida julgeolekuolukorda ja parandada humanitaartingimusi pealinnas Bunias ja selle ümbruses. Ajavahemikus saatis EL ühise julgeoleku- ja kaitsepoliitika raames Euroopa politseinikud Kongo Demokraatlikku Vabariiki (EUPOL-Kinshasa), tegemist oli nõuandva missiooniga julgeolekusektori reformimiseks ja ühtlasi Euroopa Liidu vägede Kongo Demokraatliku Vabariigi missiooniga sõjaliseks esindatuseks Kinshasas, selle ümbruses ja naabruses asuvas Gabonis, eesmärgiga toetada ÜRO missiooni Kongo Demokraatlikus Vabariigis, et stabiliseerida valimisaegset olukorda ja kaitsta tsiviilisikuid a jaanuarikuust aasta märtsikuuni olid ELi väed Ida-Tšaadis ja Kesk-Aafrika Vabariigi kaguosas, et kaitsta ohustatud tsiviilisikuid, hõlbustada humanitaarabi kohaletoimetamist ja kaitsta ÜRO töötajaid ja objekte. Siiski piirab ühine alustugede struktuur ja pädevuste jagunemine erinevate ELi poliitikate, vahendite ja osalejate omavahelisi sidemeid. 29 Julgeoleku ja arengu seostamisel (kui kriisiohjamise sõjalised ja tsiviiloperatsioonid segunevad institutsioonide ülesehitamise, konfliktide ennetamise ja majandusarenguga) võivad tekkida tõsised probleemid alustugede võimu eraldusjoonte pärast. 30 Euroopa institutsioonides pole üksmeelset kokkulepet selle kohta, et nõukogu ja komisjoni ühendatud büroo oleks parim lahendus. 31 Praegu püütakse nõukogu sekretariaadi vastutusalade restruktureerimise teel ühendada ELi tsiviil- ja sõjalist suutlikkust, mis samuti võib mõjutada Euroopa Ühendusega tehtavat koostööd. 27 Euroopa Ühenduste Komisjon, Näiteks muudavad EÜ protseduurid EÜ delegatsioonidel keeruliseks kohalike uurijate värbamise kontekstianalüüsi läbiviimise abistamiseks. Koeb, 2008, soovitab näiteks nõuda kogemustega tööjõu värbamist. 29 Solana, Hoffmeister, Vogel, E U R O O P A ARENGURAPORT

123 8. peatükk Euroopa arenguaruanne 2009 Tabel 8.1. Ebakindlatele riikidele olulised Euroopa Liidu institutsioonid ja asutused 32 Diplomaatiline tegevus Mitme- ja kahepoolne kavandamistöö Euroopa Komisjon 32 Euroopa Liidu Nõukogu ELi liikmesriigid välissuhete peadirektoraat kaubanduse peadirektoraat arengu ning AKV riikidega sõlmitud suhete peadirektoraat Euroopa Komisjoni delegatsioonid arengu ning AKV riikidega sõlmitud suhete peadirektoraat välissuhete peadirektoraat humanitaarabi peadirektoraat EuropeAidi peadirektoraat Euroopa Komisjoni delegatsioonid Kriisiohjamine välissuhete peadirektoraat üldasjade ja välissuhete nõukogu kõrge esindaja poliitika- ja julgeolekukomitee poliitilis-sõjaline töörühm nõukogu töögrupid (inimõiguste töögrupp, arengukoostöö töögrupp, tsiviilkriisi ohjamise komisjon ja piirkondlikud töögrupid) Euroopa Liidu eriesindaja nõukogu sekretariaat Euroopa julgeoleku- ja kaitsepoliitika missioonid välisministeeriumid saatkonnad / esindused arengukoostöö ministeeriumid / asutused teostusliku arendamise asutused saatkonnad / esindused panus Euroopa julgeolekuja kaitsepoliitika missioonidesse 2. ELI POTENTSIAAL EBAKINDLATES OLUKORDADES EL on tähtis poliitiline, majanduslik ja diplomaatiline jõud. EL on maailma suurim kaubandusblokk ja koos liikmesriikidega suurim rahvusvaheline abiandja. Nii nagu teisedki võimsad tegijad rahvusvahelisel areenil, on EL suur majanduslik jõud. EL suudab koondada diplomaatilise jõu ühise välis- ja julgeolekupoliitika läbiviimiseks, kui 27 liikmesriiki tegutsevad koos riikides ja rahvusvahelistes foorumites, nagu ÜRO. Rahvusvaheliste organisatsioonidega võrreldes on ELil ebakindlusega võitlemises mõningad eelised: poliitilise tegevuse laiahaardelisus, ressursid, mida on võimalik mobiliseerida, ja staatus poliitilise jõuna. Veelgi enam, ELi enda ajalugu, mille jooksul mõned riigid on läinud diktaatorlikult valitsemiselt üle demokraatlikule valitsemisele ja liikunud reguleeritud majanduselt vabaturumajandusele, on hindamatu kogemus, mida saab kasutada. EL teeb koostööd nii riiklike kui valitsusväliste organisatsioonidega. EL on suuteline koostööd tegema mitmete organisatsioonidega lisaks riigivalitsustele, sh kohalikud võimud ja valitsusvälised ning piirkondlikud organisatsioonid. See võimaldab ELil vaadelda kohalikku olukorda erinevatest külgedest, mõjutada poliitilisi kõnelusi valitsustega ja suurendada oma poliitikate haaret. Seda võimet ei kasutata aga sageli ära, sest ELi protseduurid on keerukad ja mõnede teiste organisatsioonide suutlikkus on piiratud. 33 ELil on kauaaegne esindatus. EL on liikmesriikide või EÜ delegatsioonide kaudu olnud nõrkades riikides juba pikka aega esindatud. Isegi avaliku vägivaldse konflikti olukorras, kus vähesed rahvusvahelised osapooled on kohale jäänud, säilitab EL humanitaarabi peadirektoraadi ekspertide kaudu sageli mingit laadi esindatuse ja toetuse. Tõsiasi, et komisjon oli humanitaarabi peadirektoraadi näol ainus abiandja, kes oli selle kümnendi esimestel aastatel Kongo Demokraatliku Vabariigi idaosas jätkuvalt esindatud, andis komisjonile märkimisväärse eelise teiste abiandjate ees. See viis kõigi aegade esimese kriisiohjemissioonini Aafrikas (NATO vahendeid kasutamata) ÜRO Artemise operatsiooni toetuseks Kongo Demokraatliku Vabariigi kirdeosas Bunias aastal. 32 Kõigis neis piirkondades on institutsioonidel erinev roll ja Euroopa Komisjon ei saa algatada üle-elist diplomaatilist tegevust. 33 Vt Particippi,

124 Eli poliitika riikide nõrkuse ületamiseks Aafrika Alam-Sahara piirkonnas EL suudab luua globaalseid partnerlussuhteid. EL pole ainus majanduslik, poliitiline ja sõjaline jõud, mis Aafrikast huvitatud on või seal tegutseb. 34 ELi suutlikkus kolmepoolseks aruteluks Hiina ja Aafrikaga on osutunud raskeks, sest paljude Aafrika osapoolte jaoks ei näi kolmepoolne arutelu olevat nende parimates huvides. Mõnedel juhtudel on ELi suutlikkus teiste osapoolte suutlikkusega võrdne või jääb neile isegi alla, kuid ELi juhtivat võimu mitte haarav olemus, kuni seda sellisena tajutakse, võib lisada väärtust ELi esindatusele ja tegevusele. Lisaks saab EL kollektiivselt tegutseda märksa väiksema poliitilise taagaga kui liikmesriigid eraldi, eriti need, millel on Aafrika Alam-Sahara piirkonnas koloniaalne minevik. Seni, kuni partnerriigid ei näe ELi taga üksikute ELi liikmesriike kitsaste majandus- ja julgeolekuhuvide tagaajamist, võivad nad olla valmimad ELiga koostööd tegema ja tunnustama ELi kui üht mõjuvõimsat osa ÜROst. Sealjuures on oluline jääda realistlikuks ja mitte üle hinnata ELi mõju Aafrikas. ELi mõju võib osutuda oodatust väiksemaks, eelkõige just seepärast, et partnerriigid ei taju ELi sageli ühtse tervikuna. EL ei käitugi seal ühtse tervikuna, nii et tema koguroll ja -tegevus on reeglina väiksem kui selle osade summa. Kuid EL peaks käituma ühtselt ja esitama ühtseid seisukohti. ELi lisaväärtus jääb alakasutatuks seni, kuni EÜ ja ELi liikmesriigid hakkavad käituma ühtselt ja esitama ühtseid seisukohti (jagades ühtset arusaama sellistes oludes toimimisest ja strateegiat selle kohta, kuidas seda teha) ning neil on tõhus tööjaotus ka mujal kui abi tõhususe töökavas. Nagu eespool nimetatud, on käigus mitmed algatused, nagu näiteks eelseisev tegevuskava ebakindlate ja konfliktiolukordade puhuks. Küsimus seisneb selles, kuidas rohkearvulised erinevad poliitikad, vahendid ning erinevad ELi osapooled koos toimivad, et välja töötada ja rakendada sidus, vajaduspõhine ja hästiinformeeritud strateegia, mis aitaks neil riikidel ja ühiskondadel kõige paremal moel riikide nõrkuse põhjuste ja tagajärgedega hakkama saada ja riikide vastupanuvõimet tõsta. Kui EL koordinatsiooni ja sidusust on liikmesriikide valitsusasutustes riiklikul tasandil väga sageli raske saavutada, on see 27 liikmesriigi, EL institutsioonide ning raske ja aeganõudva otsustusprotsessi ja kohmakate sise- ja finantsmenetluste juures EL tasemel keerulisemgi. EL suudab aga võimeka juhtimise ja tugeva poliitilise tahte olemasolul ühiselt jõuda soovitud tulemusteni. ELi poliitikat Kongo Demokraatlikus Vabariigis aastate keskel peetakse sageli heaks näiteks riigi stabiliseerumise toetuseks seatud eesmärkide ja võetud kohustuste ühtsusest ELi institutsioonides (sh liikmesriikides). Selleks aga, et niisugune ühtne tulemus oleks püsivam, on tarvis stabiilsemat institutsioonilist korraldust. Sihtotstarbeline koordineerimine ei võimalda läbi viia ühtset pikaajalist poliitikat. 3. EL OTSIB PAREMAID VIISE RIIKIDE NÕRKUSE ÜLETAMISEKS Kuigi edusammud on silmaga näha ja ELi poliitikadokumendid sisaldavad nüüd ka põhjalikumaid juhiseid, on eesmärkide saavutamiseni siiski veel pikk tee. Ehkki finantsmeetmed ja -protseduurid on muutunud lihtsamaks ja paindlikumaks, on need siiski jätkuvalt liiga keerulised, tülikad, aeganõudvad ja valitsusväliste osapoolte suhtes ebasõbralikud. See kehtib isegi humanitaarabi puhul, mis on EÜs üks lihtsamaid menetlusi. Komisjon ja nõukogu vaidlevad senini pädevusküsimuste üle. Ühtse välisteenistuse loomine Lissaboni lepingu ratifitseerimisel võib tuua lahendusi, kuid põhitöö on märksa põhjalikum. 35 Arengupoliitikad peavad olema seotud ühise välis- ja julgeolekupoliitika ning Euroopa julgeoleku- ja kaitsepoliitika missioonidega (tsiviil- ja sõjalise kriisiohjamisega) ning ka vastupidi. See on eriti oluline siis, kui kattuvad teemad (inimõigused ja õigusriiklus) ning tegevused (julgeolekusektori reform ja relvitustamine, demobilisatsioon ja reintegratsioon) osutuvad tõenäoliselt sama tähtsateks (või tähtsamatekski) kui ELi välispoliitilise tegutsemise tavapärased valdkonnad. Samuti võivad humanitaarsed ja sõjalised organisatsioonid üha tõenäolisemalt kriisikoldes kohtuda, see aga toob endaga kaasa uusi probleeme, mis seonduvad nende ettekujutusega kummagi poole rollist, mandaatide selgusega ja vahendite kohasusega. Ühtlasi pole arengu, julgeoleku ja keskkonna vaheliste seostega seni tõsiselt tegeldud, ehkki neile pööratakse järjest rohkem tähelepanu, eriti Kesk-Aafrikas, sealhulgas Ida-Aafrika järvede piirkonnas. Muutuste ajendiks on eelkõige kohalikud tegurid. Abiandjad ja nende poliitikad võivad aidata, takistada või üldse mitte mingit mõju avaldada. Kas ja kuidas muutus toimub, on aga kohalike organisatsioonide määrata. Seetõttu on oluline, et ELi roll ja tegevus lähtuksid igast konkreetsest kontekstist (ja vastaksid Majanduskoostöö ja Arengu Organisatsiooni Arenguabi Komitee põhimõtetele). See eeldab teadmisi ja arusaamist kohalikust ja piirkondlikust dünaamikast antropoloogilisest, ajaloolisest, sotsiaal-majanduslikust ja poliitilisest vaatenurgast. Seega on vaja pigem jätkusuutlikumat kui tehnokraatlikku poliitilist tegutsemist. 34 Vt Tadesse i, Vt Koebi, 2008, Lissaboni lepingu mõju kohta Euroopa Liidu suhetele arenguriikidega. Lepingu ratifitseerimise taustal soovitavad Gaves ja Maxwell, 2009, erinevaid organisatsioonilisi mudeleid Euroopa Liidu arengupoliitika ümberstruktureerimiseks. 113 E U R O O P A ARENGURAPORT

125 8. peatükk Euroopa arenguaruanne KONTEKSTI MÕISTMISE JA ADEKVAATSETE POLIITILISTE MEETMETE VAHELISE TÜHIMIKU TÄITMINE ELi poliitilisi meetmeid, eelkõige ebakindlates olukordades, on viimasel ajal iseloomustanud uuendatud püüdlus mõista kohalikku dünaamikat, tuvastada (võimaliku) konflikti põhjused ja panustada riigi strateegiatesse hästi-informeeritud mitmetest allikatest pärineva poliitilise, ühiskondliku, majandusliku ja piirkondliku analüüsi kaudu. 36 Tihti on EÜ ja ELi liikmesriigid teinud ühise kontekstianalüüsi. Samuti lähtuvad EÜ riikide strateegiad üldjuhul vajadustest ja prioriteetidest, mis on määratletud riiklike strateegiadokumentidega, suurendades omavastutuse potentsiaali. Samas pole alati selge, millisel määral on sellise analüüsi aluseks mitmekesistest kohalikest allikatest saadud teave. Ei mõisteta põhjalikult ka kohalikke organisatsioone (rüüstajad, muudatuste suunajad) ning nende motivatsiooni ega areneva ühiskondliku dünaamikat. Seda saab osaliselt seletada ELi liikmesriikide vajadusega jätta endale mõningal määral poliitilist manööverdamisruumi. Veelgi enam, ühine kontekstist arusaamine ei tähenda, et erinevad organisatsioonid (kohapealsed, ELi riikide pealinnades asuvad, kohalikud partnerid) jagaksid ühist poliitilist ja tegevusstrateegiat. ELil on olnud raskusi parema poliitilise majandusanalüüsi ühendamisel strateegia ja kavandamisega. Arvatakse, et põhjuseks on see, et tõendid on sageli vastuolulised või nõuavad poliitilisi valikuid, mida EL või selle partner ei ole valmis või võimeline tegema. Näiteks Keenias ei reageerinud enamik abiandjaid riike mitmete aastate jooksul esinenud hoiatusmärkidest hoolimata ega kohandanud oma strateegiaid, kuni aastal vallandus poliitiline vägivald. 3.2 VAJADUS KINDLA OMANDIPÕHIMÕTTE JÄRELE Paljudes nõrkades riikides on õigusjärgsus lühiajaline, isegi kui valitsus valitakse vabadel ja õiglastel valimistel, mis antud kontekstis on juba iseenesest saavutus. Valitsuse suutlikkus jääb reeglina vajadustele tugevalt alla. Valitsuse kontroll on sageli piiratud riigi teatud piirkondadega ega laiene vägivallatsejatele (kes võivad vahel olla lausa riigistruktuuri osad). Riiklikku poliitikat pole sageli alati olemas või pole see selgelt määratletud. Ometi näivad ELi arengupoliitikad sageli eeldavat, et seaduslikuks osapooleks ja partneriks on piisavalt toimiv valitsus. Niisiis läheb tarvis loomingulisemat lähenemist, et kohalikud ja piirkondlikud organisatsioonid partneritena kaasa haarata ühistesse ELi algatustesse, mille elluviimine on väga keerukas. Hiljutised sekkumised Somaalias on heaks näiteks ELi suutlikkusest ja soovist leida alternatiivseid lähenemisnurki peaaegu eranditult riikidevahelisele dialoogile ja suhetele ning liikuda edasi sellisest valitsuse/riigiga piiratud arusaamast omandiküsimustes. Olgugi et ELi strateegia ei pruugi olla riigi ülesehitamise pikaajaline lahendus, on EL jätkanud abi andmist, põhiteenuste pakkumise toetamist tsiviilühiskonna organisatsioonide kaudu ning kohalike valitsuste ja tsiviilühiskonna vahelise partnerluse edendamist. EL võiks selle näite varal üle vaadata ja kindlaks määrata nõrkade riikide omandipõhimõtte ja selle seotuse tsiviilühiskonnaga. 3.3 POLIITIKA SIDUSUS JA KOORDINEERIMINE Jõupingutused parema sidususe saavutamiseks peavad olema suunatud ELi institutsioonide ja valdkonna põhitegijate ühise visiooni ja poliitilise strateegia ülesehitamisele selle osas, kuidas tegeleda peamiste probleemidega, millised on prioriteedid ning kuidas, kellega ja mis eesmärgil tegutseda, juhul kui valitsused ei soovi teha koostööd ning riigivalitsemine on problemaatiline. Juhtimine ja kompromiss ei ole nii otseselt mõistetavad kui muudes keskkondades. Antud valdkonna koordineerimist mõistetakse kui teiste valduste piiride võimalusel mitte ületamist ja abiandmistegevuste koosmõju saavutamist. Abiandjate seas näib olevat aga väiksem soov leida tõhus tööjaotus arengukoostöö poliitilisemates valdkondades (nii näiteks tundub hariduse edendamine hõlpsam kui riigivalitsemise toetamine). Eelkõige kiputakse selle valdkonna mis tahes koordineerimispüüdlustes kõrvale jätma probleemseid poliitilisi teemasid, eriti halbade valitsemistavade ja suhteliselt tugevate, kuid koostöösoovita valitsuste puhul, mis päädib iga ebakindla olukorra vastu võitlemiseks tarvilike selgelt määratletud poliitiliste strateegiate puudumisega. Selline käitumine on osaliselt EÜ ja ELi liikmesriikide erineva poliitilise kultuuri ja erinevate poliitiliste tegevuskavade tulemus, ent osaliselt on see tingitud ka suhtlusest ka kohapealsete esindajate ja peakorteri (Brüssel ja/või pealinnad) vahel, kel puudub selge pilt oma ülesannetest antud valdkonnas, seda nii poliitikakujundaja kui poliitilise organisatsioonina. Uus ja suurema võimuhaardega välis- ja julgeolekupoliitika kõrge esindaja, aga ka Euroopa Komisjoni asepresident ning uus ühiselt hallatav diplomaatiline teenistus Euroopa välisteenistus, nii nagu seda kavandatakse Lissaboni lepingus võiks tuua positiivseid muutusi ELi sidususe ja koordinatsiooni alastes möödalaskmistes. Ometi ei tohiks selle võimalikku ümberkujundavat mõju ülehinnata. 36 Samal teemal vt teist lõiku (lk 3-5) väljaandest Room Document Synthesis of the main policy work on fragility currently ongoing at EU level Brussels, Euroopa Ühenduste Nõukogu, 2009a. 114

126 Eli poliitika riikide nõrkuse ületamiseks Aafrika Alam-Sahara piirkonnas Taustteave 8.6. ELi ühtne põllumajanduspoliitika ja toiduga kindlustatus Aafrika nõrkades riikides Alan Matthews, Rahvusvahelise Integratsiooni Uuringute Instituut (Institute for International Integration Studies), Dublini Ülikooli Trinity Kolledž, Iirimaa Euroopa Liidu ühtset põllumajanduspoliitikat on tugevalt kritiseeritud selle kahjuliku mõju pärast toiduga kindlustatusele Aafrika riikides. Kriitika on suunatud sellele, kuidas ELi subsideeritud põllumajandustooted õõnestavad kohalikke turge kohalike tootjate jaoks ja konkureerivad Aafrika toodetega kolmandate riikide turul, ning viisile, kuidas kaubandustõkked raskendavad Aafrika tootjate eksporti ELi turule. Valitsusvälised organisatsioonid on teinud juhtumianalüüse kahjust, mille on kohalikule tootmisele põhjustanud piimapulbri, suhkru, konservtomatite ja tomatikontsentraadi, loomaliha ja puuvilla subsideeritud eksport Euroopa Liidust ja külmutatud kanaliha müük. 37 Kardetakse, et majanduspartnerluslepingute liberaliseerimisnõuete tõttu võivad ELi agrotööstusettevõtted hakata niigi haavatavale põllumajandussektorile veelgi suuremat impordikonkurentsi pakkuma. 38 Ühtse põllumajanduspoliitika mõju toiduga kindlustatusele tuleb hinnata viimastel aastatel toimunud ühtse põllumajanduspoliitika tururežiimide reformide valguses. Turulepääsu tingimused on järsult muutunud ka seoses uue põllumajandustoodetega kauplemise korraga Aafrika riikidele. Tunnistada tuleb ka selliste haavatavate Aafrika majanduste paljusust, mis on sageli äärmiselt spetsialiseerunud väheste põllumajandustoodete ekspordile ja sõltuvad toitumisvajaduste rahuldamiseks toiduimpordist. Neis riikides mõjutab toiduga varustamine ELi poolt toidutootjaid ja toidu tarbijaid erinevalt. ELi põllumajandustoodetega kauplemine Aafrika Alam-Sahara piirkonna riikidega on väga diferentseeritud. EL impordib sellest piirkonnast peamiselt kakaod ja kakaotooteid, banaane, kohvi, roosuhkrut, tubakat, puuvilla, mõningaid puu- ja köögivilju ning ekspordib peamiselt nisu, jahu, toidusegusid, valget suhkrut, piimapulbrit, linnaseid ja külmutatud kanaliha. Ühtse põllumajanduspoliitika reform on alandanud turuhinnatoetust enamikule ELis toodetavatele põhitoorainetele, samas on jätkunud talumajapidamistele suuresti toodanguga sidumata sissetulekutoetuse maksmine. Nõnda on teravilja, loomaliha, piimatoodete, suhkru ja riisi sekkumishinnad märkimisväärselt alanenud. Olemasoleva tootmisega seotud otsetoetused tubaka, töödeldud köögiviljade ja osaliselt ka puuvilla tootmise eest on lõpetatud. Sõltumist ekspordisubsiidiumidest on suuresti vähendatud, olgugi et aastal taastati ekspordisubsiidium sea- ja linnulihale ning aastal piimatoodetele. Siiski on EL kohustunud jätma eksporditoetused ära alates aastast. Erinevalt eelmisest hinnatõusu perioodist aastatel ei viinud EL sisse ekspordimaksu teraviljatoodetele ja aasta toidukriisi ajal. Vähem edusamme on tehtud ELi põllumajandustoodete piirikaitse vähendamisel. Uruguay voorus muudeti muutuva suurusega impordimaksud fikseeritud imporditariifideks ja neid vähendati keskmiselt 36% võrra. Põllumajandustariifid on aga endiselt kõrged, keskmiselt 20%, sealjuures on kindlatele kaupadele, nagu loomaliha, suhkur, banaanid ja piimatooted, palju kõrgemad maksud. ELi tariifistruktuuris on märke ka tariifide eskaleerimisest, kus tariifid tõusevad koos töötlemisastmega. Sellegipoolest on eelisjuurdepääs ELi põllumajandusturule Aafrika riikidele kasulik. Kõikidel Aafrika kõige vähem arenenud riikidel on tollimaksu- ja kvoodivaba juurdepääs, välja arvatud suhkru puhul, millele kehtivad aastani üleminekukorraldused. Tollimaksu- ja kvoodivaba juurdepääs laienes ka Aafrika mitte kõige vähem arenenud riikidele, kes on alla kirjutanud majanduspartnerluslepingute vaheleppele ELiga, mis annab neile suuremad turulepääsu võimalused just banaanide ning üleminekuperioodi järel ka suhkru osas. Majanduspartnerluslepingutes sätestatud päritolureeglid kergendavad ja lihtsustavad põlumajandustoodete ja töödeldud põllumajandustoodete turulepääsu ning annavad Aafrika talunikele ja tootjatele võimaluse kaupa hõlpsamini ELi turule eksportida. Tollimaksu- ja kvoodivaba turulepääs aitab vältida ka töödeldud toodete halvemasse olukorda seadmist tariifide eskaleerimise tõttu. Kõige vähem arenenud riikide hulka mitte kuuluvad Aafrika riigid, kes pole majanduspartnerluslepingule alla kirjutanud, saavad kasutada ELi üldiste soodustuste süsteemi, kuigi maksusoodustused on selle korral äärmiselt piiratud. Paradoksaalsel kombel vähendab ühtse põllumajanduspoliitika reform sellise turule eelisjuurdepääsu väärtust ja kahandab Aafrika tarnijate saadavat tulu. Suhkru suurenenud turulepääsuga kaasnes loobumine suhkruprotokollist, mis tagas, et Aafrika suhkrutarne ELi saaks kindlate kvootide raames ELi tagatud hinna. Madalamad sekkumishinnad ja tariifide alandamine on vähendanud ELi turu kasumlikkust Aafrikast riisi, suhkrut, banaane, loomaliha, puu- ja aedvilju tarnivate ettevõtete jaoks. 39 Seepärast on Maailma Kaubandusorganisatsiooni Doha läbirääkimiste voorus Aafrika riigid palunud pikendatud tähtaegu kavandatavate tollimaksude alandamise jaoks toodetele, millele soodustused on olulised. 37 Paasch, 2008; Oxfam, Bertow ja Schulteis, Low jt, E U R O O P A ARENGURAPORT

127 8. peatükk Euroopa arenguaruanne 2009 Mõistes, et ühtse põllumajanduspoliitika reform võib Aafrika riikidele eelisjuurdepääsu järkjärgulise vähenemise tõttu kohanemisraskusi põhjustada, on EL võimaldanud majandusabi, et tõsta konkurentsivõimet ja aidata kaasa mitmekesistamisele. Suhkruprotokolliga ühinenud riikidele suunatud kaasnevad meetmed, mille kavandatav eelarve perioodiks on 1,28 miljardit eurot, toetavad kohanemisprotsesse AKV 18 suhkrut tootvas riigis. Ajavahemikus eraldati kohanemise toetamiseks AKV banaanitarnijatele antava toetuse eriraamistikus enam kui 450 miljonit eurot. EL ja liikmesriigid on alates aastast 2004 samuti panustanud ELi-Aafrika partnerlusse puuvillatööstuse toetamiseks ning eraldanud puuvillaprojektidele ja programmidele enam kui 300 miljonit eurot. Niisiis on ELi põllumajanduspoliitika tugevamaks sidumiseks haavatavate Aafrika majanduste arengusihtide ja toiduga kindlustatuse eesmärkidega tehtud märkimisväärseid edusamme. 40 Kuid riigid avaldavad jätkuvalt muret ELi Aafrikasuunalise toiduekspordi võimaliku kahjuliku mõju üle majanduspartnerluslepingutes nõutud kahepoolse liberaliseerimise tingimustes. Üks ühtse põllumajanduspoliitika reformi peamisi eesmärke on ELi põllumajandustoodete ekspordi konkurentsivõimelisemaks muutmine. Kuid EL on riikidele kinnitanud, et nimetatud lepingutes sisalduv liberaliseerimise asümmeetria võimaldab mitte liberaliseerida enamikke tariife Euroopa põllumajandustoodetele või kehtestada neile pikk üleminekuperiood (kuni 25 aastat). Ühtse põllumajanduspoliitika reform jätkub, arvestades elavat debatti tootmisega mitte seotud toetuste iseloomu ja vajaduse üle ELis, iseäranis pärast aastat, ja samuti kohustust jõuda Doha voorus kokkuleppele edasises põllumajandustoodetega kauplemise liberaliseerimises. See innustab põhiliste kaupade suuremat importi ELi ja tugevdab samas ELis toodetud toiduainete sektori konkurentsivõimet. Nõrkade Aafrika riikide majanduse jaoks kujutab see protsess endast nii ohte kui võimalusi, ent neid tuleb lihtsalt meeles pidada. Vaatamata eriti just Euroopas peetavatele kõrgetasemelistele vaidlustele ühtse põllumajanduspoliitika mõju üle Aafrika riikidele, sõltub Aafrika toiduga kindlustatus eelkõige kohalikest riigisisestest poliitikatest ja Aafrikasse investeerimisest. 3.4 NÕRKADELE RIIKIDELE SUUNATUD ELI KAUBANDUSPOLIITIKA Vastavalt Cotonou partnerluslepingule, tugineb kaubanduspoliitika raamistik Aafrika Alam-Sahara piirkonna riikidega kauplemiseks majanduspartnerluslepingutel, mis on sõlmitud ELi ja kuue AKV riigi vahel, et edendada kaubandust ja arengut ning AKV riigid tõrjutud olukorrast välja tuua. Cotonou lepingus fikseeriti, et majanduspartnerluslepingud peavad vastama Maailma Kaubandusorganisatsiooni (WTO) nõuetele. Ehkki arengumaade ja eelkõige vähim arenenud riikide suhtes on WTO eeskirjade raames mingil määral võimalik erandeid teha, pole nõrkade riikide ja ebakindlate olukordade kohta konkreetsemaid sätteid kirja pandud. ELi võimekus ja poliitiline mängumaa nõrkadele riikidele kaubandusalaseid eritingimusi kohandada või luua on ELi kehtivate rahvusvaheliste kohustuste tõttu mõneti piiratud (kuid siiski võimalik). Mõned analüütikud on väitnud, et kuna majanduspartnerluslepingud ei anna kriisile viivitamatut lahendust, võivad need mõnede Aafrika riikide olukorda hoopis raskendada, välja arvatud juhul, kui majanduspartnerluslepingute sõlmimise protsess muudetakse paindlikumaks ning töötatakse kiiresti välja ja viiakse ellu kohased arengutoetuse meetmed. 41 ELi kaubandusabi meetmed võiksid jätta ruumi nõrkade riikide eripäradega kohandumiseks või siis vähemalt tagada, et neile riikidele kaubanduslepingutega pandud kohustused pigem edendaksid kui õõnestaksid nende riikide kaubandussuutlikkust ja vastupanuvõimet. Taustteave 8.7. Kaubandusabi EL on üks kaubandusabi peamisi pakkujaid. Kaubandusabi on laiapõhjalise algatus, mis hõlmab abi andmist kaubanduse edendamiseks ja kaubanduspoliitikate väljatöötamiseks ning kaubandust puudutavate infrastruktuuride ülesehitamiseks. Nii et kuigi see pole mõeldud eranditult nõrkadele riikidele, on see neile nende struktuurilisi iseärasusi arvestades oluline aastal Hong Kongis WTO ministrite konverentsil vastu võetud deklaratsiooniga kutsuti üles andma veelgi rohkem ja paremat kaubandusabi. Sellega pandi liikuma madala sissetulekuga riikide abistamise protsess, et ületada struktuurilisest jäikusest ja nõrgast tootmisvõimsusest tingitud raskusi, mis õõnestavad nende riikide konkurentsivõimet, ning aidata neil saada kaubandusest ja investeerimisvõimalustest maksimaalset kasu aastal kiitis ELi Nõukogu heaks Euroopa ühenduste ja ELi liikmesriikide poolt ühiselt algatatud EL-i kaubandusabistrateegia. Kaubandusabistrateegia eesmärk on 40 Matthews, Bilal jt, 2009, lk 116

128 Eli poliitika riikide nõrkuse ületamiseks Aafrika Alam-Sahara piirkonnas võimaldada arengumaadel, eriti vähim arenenud riikidel kasutada kaubandust veel tõhusamalt majanduskasvu, tööhõive ja arengu soodustamiseks, vaesuse vähendamiseks ning riikide arengueesmärkide saavutamiseks. 42 Strateegia hõlmab iga-aastase erirahastamise suurendamist kaubandusega seotud abi osutamiseks 2 miljardi euroni aastaks. Sellega kavatsetakse veelgi enam keskenduda vaeste abistamisele, tõsta ELi ja liikmesriikide suutlikkust abistamise abi tõhususpõhimõtetega sarnaselt toetada AKV riikides piirkondliku integratsiooni läbiviimist ning jälgida kohustuste täitmist. Kuigi EL on lubanud suurendada iga-aastast panust kaubandusega seotud abi osutamiseks kahe miljardi euroni aastaks, näitavad värsked andmed, et EL sama hästi kui täitis ühiselt antud lubaduse juba aastal, kui ELi liikmesriigid ja Euroopa ühendused eraldasid kaubandusega seotud abi osutamiseks vastavalt 0,96 ja 1,02 miljardit eurot aastal andis EL kokku toetusi 1,98 miljardi euro ulatuses, mis on 8% rohkem kui aastal, mil kogu ELi poolt antud kaubandusega seotud abi oli 1,83 miljardit eurot. Kui vaadata laiemalt kaubandusabi eelarvet, siis ulatus ELi kogutoetus aastal 7,17 miljardi euroni, ning kõige rohkem said rahalist kaubandusabi Aafrika riigid 2,7 miljardit eurot aastal ning 44% ELi poolt kaubandusabiks eraldatud rahast aastatel Kaubandusabi taga peituv loogiline põhjendus aidata arengumaadel ühineda maailmaturuga on väga oluline, sest piiritaguste probleemide ja infrastruktuuri piirangute käsitlemine on pikaajalise eesmärgi, s.o vaesuse vähendamise saavutamisel esmatähtsad aasta majandusliku aktiivsuse languse perioodil võib kaubandusabi stimuleeriv mõju olla vahetult märgatav. See, mis paljudel ebakindlatel riikidel puudu on, pole mitte kaubavahetus, mis on peamiselt mitteametlik ja suunab ülivajalikud riigitulud kõrvale, vaid institutsioonid, mis tagaksid kaubanduspoliitika ja -lepete rakendamise. Aafrika Alam-Sahara piirkonna nõrkade riikide ees seisavad mitmesugused sisemised tõkked, nagu teadmiste puudus, bürokraatia, alarahastamine ja kehvad infrastruktuurid, mis muudavad kauplemise ja kaubandusabist täieliku kasu saamise raskeks. See kehtib eriti just Kesk-Aafrika maade kohta, millel on geograafilise asendi tõttu oht jääda kaubandusabi osas vaeslapse ossa ja üleilmastumise käigus veelgi marginaliseeruda. Kuigi kaubandussfääris võiks kasutusele võtta teisigi loomingulisi meetmeid, näib ELil üldiselt oma kaubanduspoliitika ebakindlate olukordade suhtes tundlikumaks muutmisel olevat piiratud mänguruum. Väidetakse ka, et arvestades praeguse majanduskriisi mõju, vajavad majanduspartnerluslepingud osalt kiiret ülevaatamist. 44 Taustteave 8.8. Majanduspartnerluslepingud Majanduspartnerluslepingud on asümmeetrilised lepingud, mis ei hõlma mitte ainult kaupade ja teenustega kauplemist, vaid ka muid nendega haakuvaid teemasid, nagu konkurents, riigihanked, intellektuaalne omand ja kaubanduse lihtsustamine, hõlbustades piirkondlikku integratsiooni ning olles ühendatud abimeetmetega. Vastavalt Cotonou partnerluslepingule on eesmärk parendada koostööd kõigis kaubandust puudutavates valdkondades ja edendada AKV riikide jätkusuutlikku arengut. Majanduspartnerluslepingud peaksid olema suunatud arengule, süvendades piirkondlikku integratsiooni, parendades AKV riikide toodete pääsu EL turule ja tihendades teenuste ja kaubandust puudutavate teemade alast koostööd. Konkurentsivõime paremaks muutmise teel peaksid majanduspartnerluslepingud kaasa aitama AKV riikide integratsioonile maailmaturule ja edendama nende majanduskasvu. Majanduspartnerluslepingutesse olid algselt kaasatud kuus AKV riikide kohalikku rühmitust, seejärel lisandus seitsmendana Ida-Aafrika Ühendus; viis neist asuvad Aafrika Alam-Sahara piirkonnas. 45 ELi ja piirkondliku rühmituse vahelise lepingu puhul peab viimane läbirääkimisi ühtse blokina, olgugi et lepingutele kirjutatakse alla kahepoolselt. AKV riigid, mis ei kuulu 42 Euroopa Ühenduste Komisjon, 2007, lk Euroopa Ühenduste Komisjon, 2009, lk Jones, 2009, lk Stevens ja Kennan, E U R O O P A ARENGURAPORT

129 8. peatükk Euroopa arenguaruanne 2009 kõige vähem arenenud riikide hulka ega soovi majanduspartnerluslepinguid sõlmida, saavad ELiga lepinguid sõlmida üldiste soodustuste süsteemi alusel, 46 mis on küll vähem soodne. Majanduspartnerluslepingute vahetulemuste 47 üle on nii majandus- kui ka poliitikaalases kirjanduses tuliselt vaieldud. 48 Mitmetes uuringutes rõhutatakse tulemuste ebakindlust. 49 Mõnede riikide jaoks ei tõuse vahepealsetest majanduspartnerluslepingutest tõenäoliselt märkimisväärset kaubanduslikku tulu, sest AKV riigid täidavad märkimisväärse osa majanduspartnerluslepingutes nõutavatest liberaliseerimispüüdlustest senist kaitsesüsteemi eriti õõnestamata. 50 Riikide nõrkuse ja institutsiooniloome seisukohast on väga suur probleem majanduspartnerluslepingute potentsiaalne mõju Aafrika Alam-Sahara piirkonna riikide maksutuludele. Arvestades kaubandusmaksude osakaalu Aafrika maade riigituludes, võib vastastikuse kaubavahetuse liberaliseerimisega kaasnev maksutulude alanemine vähendada riikide suutlikkust täita oma põhilisi funktsioone. Täielik ja kohene liberaliseerimine võib hinnangute kohaselt tekitada märkimisväärset kahju. 51 Kõige suurem mõju oleks näiteks Lääne-Aafrikale; arvatakse, et maksutulude vähenemisega kaasneb Lääne-Aafrika riikide majandusühendusele kahjum kuni 30-89,5% maksutuludest. 52 Järkjärgulisem kaubanduse liberaliseerimine leevendaks tõenäoliselt maksutulude vähenemisega seotud kahjusid, kuid seda kauplemise avatusest saadava tulu arvelt. Niisiis võivad vastava maksusüsteemide reformita ja kompenseerivate meetmeteta majanduspartnerluslepingud avaldada märkimisväärselt negatiivset mõju mõnede Aafrika Alam-Sahara piirkonna riikide suutlikkusele koguda avalikke vahendeid. See on veel olulisem seetõttu, et on hästi teada, et vaestel riikidel on raskusi käibemaksu asendamisel kaubandusmaksuga. 53 Majandusliku taastumise võtmelahendus on ilmselgelt maksukogumise suurendamine (võimalusel ka varimajandusest). Tulude kaotusega võib toime tulla, kui kaubanduse liberaliseerimine on järkjärguline ja sellega kaasnevad avalike vahendite reformid. Sellegipoolest võib madala suutlikkuse või piiratud poliitilise tahtega nõrkade riikide jaoks niisuguste reformide lühikese või keskmise tähtajaga rakendamine raskeks osutuda. Seetõttu on oluline, et nende riikide kohanemisprotsessi juures oleksid abiks ja toeks eriti pühendunud välisjõud. Veel enam, majanduspartnerluslepingud võiksid Aafrika riikidele olla võimaluseks ratsionaliseerida piirkondlike integratsioonilepingute võrgustikku ja neid saaks kasutada väliste kohustavate mehhanismidena, et Aafrika nõrkade institutsioonidega riigid võtaksid ette vajalikud sisereformid ELi tugevamale institutsionaalsele kontekstile toetudes. Siiski on tekitanud kahtlust, kas majanduspartnerluslepped suudavad toetada piirkondlikku integratsiooni Aafrikas; eriti küsitakse, kas majanduspartnerluslepped kujutavad endast ehitus- või komistuskive. Üheks suurimaks probleemiks on suure Aafrika Alam-Sahara piirkonna heterogeensus erinevate majanduspartnerluslepingute raames. Erinevatel riikidel on erinev ekspordistruktuur, nende klassifikatsioon erineb (kõige vähem arenenud riigid ja liidud, mis nende hulka ei kuulu), neil on erinev piirkondlike liberaliseerimiskohustuste määr ja tundlike toodete nimistu. 54 Kuigi riigi heterogeensus pole ilmtingimata piirkondliku integratsiooni takistuseks ja võib isegi selle majanduslikku kasu suurendada, kaasnevad sellega ka poliitika koordineerimise ja poliitiliste läbirääkimiste kulud. Näiteks võib kaubandusreeglite harmoniseerimine piirkondlike rühmituste vahel ja sees kaasa tuua piirikontrolli ja ELi toodete vastavas piirkonnas liikumist käsitlevad päritolureeglid, et tagada, et toote väljajätmist ühes riigis ei õõnestaks sama toote eelistamine partnerriigis. 55 Seetõttu on ühtse turu tekkimise võimaluse soodustamiseks oluline, et kogu piirkonnas oleks samasugune kaupade turulepääsu pakkumine ja samad väljajäetud tooted. 46 Euroopa Liidu esimene üldine tariifisoodustuste süsteem käivitati aastal aasta veebruaris võttis nõukogu vastu määruse (EÜ) nr 416/2001 ehk niinimetatud kõik peale relvade -määruse. Kõik peale relvade on mittevastastikune kaubanduskokkulepe, mis annab 50 riigile (millest 34 asub Aafrika Alam- Sahara piirkonnas, sh 22 nõrka riiki), mille ÜRO on ametlikult tunnistanud vähim arenenud riikideks, tollimaksuvaba pääsu ELi turule kõigi toodete osas, välja arvatud tulirelvad ja laskemoon ning 41 riisi ja suhkrut käsitlevat tariifirida, mille puhul on kehtestatud tollimaksuvabad kvoodid kuni täieliku liberaliseerimiseni aasta septembris (riisi osas) ja oktoobris (suhkru osas). Allikas: 47 Majanduspartnerluslepingute alased läbirääkimised algasid aasta septembris, algseks tähtajaks WTO nõuetega kooskõlla viimiseks oli 31. detsember. Läbirääkimised on esialgsest tähtajast aeglase käigu tõttu üle läinud. Selle tulemusena väljastas Euroopa Komisjon aasta 23. oktoobril teatise, millega andis vähim arenenud maade hulka mittekuuluvatele riikidele alates 1. jaanuarist 2008 ajutise eelisjuurdepääsu turule, et pikendada täielike majanduspartnerluslepingute läbirääkimisperioodi. Seega sõlmiti aasta lõpus mitmeid vahelepinguid ELi ja AKV riikide ja üksikute riikide vahel, mis kõik sisaldasid kaubavahetuse liberaliseerimise kohustusi eesmärgiga järgida WTO vastavusnõudeid. Allikas: background.php aasta lõpuks oli vahepealsete majanduspartnerluslepingutega liitunud 46 Aafrika riiki. Samas oli neist vaid 18 alla kirjutanud vahepealsele majanduspartnerluslepingule, kaheksa neist nõrgad riigid: Burundi, Kamerun, Komoorid, Elevandiluurannik, Keenia, Ruanda, Uganda ja Zimbabwe (Bilal ja Stevens 2009). 49 Vt Sindzingret, 2008, Delpeuchi ja Harbi, Stevens ja Kennan, 2005, Delpeuch, Delpeuch ja Harb, Busse jt, Baunsgaard ja Keen, Brenton jt,

130 Eli poliitika riikide nõrkuse ületamiseks Aafrika Alam-Sahara piirkonnas 3.5 ENNETAV POLIITIKA JA TEGEVUS EL on viimasel ajal keskendunud vajadusele kriisidele ja kriisijärgsetele olukordadele paremini reageerida ja nendega paremini toime tulla. Ent nõrgimaks lüliks jääb endiselt tõhus ja õigeaegne ennetustöö. Ehkki Euroopa arengukonsensust käsitleval poliitilisel dialoogil on väidetavalt ennetav mõõde, on tõendeid selle kohta, et Euroopa arengukonsensust kasutatakse ennetamiseks vaid harva. 56 Lisaks poliitilisele tahtele kitsendavad ELi tegevust mitmed institutsioonilised ja tegevuspiirangud, sealhulgas EL vahendite piiratus, sisemised organisatsioonilised ja otsustusprotsessid ning vähene suutlikkus kõrgema tasandi ennetuspoliitika nõuetele täiel määral reageerida. EL institutsiooniline korraldus, millega määratletakse kõigi ELi organite ülesanded ja pädevus, tähendab ühtlasi seda, et erinevatel komisjoni teenistustel on erinevad vaated ning Euroopa Ühenduse ja nõukogu vahel on institutsiooniline lahknevus. Euroopa välisteenistus võiks pakkuda rohkem võimalusi olukorra parandamiseks ning ELi lühi- ja pikaajaliste poliitikate paremaks sidumiseks. 3.6 AAFRIKA PIIRKONDLIKE ORGANISATSIOONIDEGA ÜHISED POLIITIKARAAMISTIKUD EL on panustanud märkimisväärsel hulgal aega ja ressursse partnerlussuhete arendamisse Aafrika Alam-Sahara piirkonna piirkondlike organisatsioonide ja Aafrika Liiduga. Vähem selge on aga see, kuidas kujundavad sellised partnerlussuhted ja ühised poliitikaraamistikud EL poliitikaid riikide nõrkusega tegelemise osas. Cotonou partnerluslepingus, mis on peamine kaubandus-, abistamis- ja poliitilise dialoogi vahend ELi suhetes Alam-Sahara piirkonna riikidega, ei ole eraldi artiklit riikide nõrkuse kohta. Samas on lepingus siiski ära toodud asjakohased meetmed, mille hulgas on nii poliitiline dialoog, demokraatlik valitsemine, inimõigused, kaubandus, konfliktide ennetamine ja rahu kindlustamine kui ka karistusmeetmed. Samamoodi ei maininud ka Aafrika-ELi ühisstrateegia, mille riigipead aasta Lissaboni tippkohtumisel allkirjastasid, riikide nõrkust ning läbirääkimiste eel keeldusid paljud Aafrika sidusrühmad seda terminit kasutamast. Siiski tundub, et Aafrika Liit ja selle liikmesriigid mõistavad riikide nõrkusega tegelemise ja nimiteemast kaugemale liikumise tähtsust, ning see võiks luua uusi võimalusi nõrkuse ületamisele suunatud kooskõlastatud meetmete kasutusele võtmiseks. Juba praegu peavad EL ja Aafrika Liit (AL) rahu ja turvalisuse valdkonnas süvendatud dialoogi ning nende vahel on partnerlussuhted, ühtlasi on EL ka Aafrika rahu ja julgeoleku struktuuri peamine toetaja, mis tähendab ELi jaoks vahendus-, varajase hoiatamise ja rahutagamismissioone ning seob ALi tasandi piirkondlike mehhanismidega. Aafrika-ELi ühisstrateegia ja selles kirjeldatud tegevusplaan võimaldavad tegeleda selliste riikide nõrkusega seotud teemadega nagu valitsemine, inimõigused, kaubandus, piirkondlik integratsioon ja infrastruktuur (taustteave 8.9). Tegelikkuses on ühisstrateegial olnud seni riigi tasandil siiski piiratud mõju ning selle rakendamist takistavad arutelud strateegia rahastamisallikate ja tegeliku lisandväärtuse üle. Raskem on märgata tõsiseltvõetavat dialoogi ja austust Aafrikas toimuvate protsesside tempo vastu potentsiaalselt vastuolulisematel teemadel, nagu demokraatlik riigivalitsemine ja inimõigused. Enamikul piirkondlikel organisatsioonidel pole mingit tahtmist muutuda EL poliitilise tegevuskava tööriistaks ning nad peavad olulisemaks omaenda prioriteetide edendamist. Siiski on dialoogi kvaliteet paranenud mitmes Cotonou lepingu ja Aafrika-ELi ühisstrateegia käsitletavas valdkonnas ning EL on hakanud rohkem arvestama Aafrika prioriteetidega (nt rahu ja julgeolek). Aafrika-ELi ühisstrateegia on aidanud ELil tegutseda ühiselt ALiga rahvusvahelistes kontaktgruppides, et tegeleda käimasolevate kriisisituatsioonidega Guineas, Guinea-Bissaus, Madagaskaril, Mauretaanias ja Somaalias. Suur samm edasi on ka ELi püüdlus rääkida ühist keelt ALi ja selle piirkondlike majanduskogukondadega. Piirkondlik vastupanuvõime tugevdamise perspektiiv rõhutab piirkondlikke sidemeid ja piirkondlike nõrkade riikide klastrite olemasolu võimalikkust. Nende teemade ülemaailmsem käsitlemine tõstab esile välised mõjurid riiklikul ja piirkondlikul tasandil. Samasuguse perspektiiviga Aafrika-ELi ühisstrateegia võib soodustada uut kõikehõlmavat piirkondlikku lähenemist Aafrikale. Praegu on selles strateegias defineeritud Aafrika piirkondlikuks integreerimiseks vajalik lai raamistik nii poliitilisest, majanduslikust kui ka sotsiaalsest aspektist lähtuvalt. Esimene tegevuskava ( ) hõlmab kaheksat Aafrika-ELi partnerlussuhet sellistes valdkondades nagu rahu ja julgeolek, demokraatlik valitsemistava ja inimõigused ning kaubandus ja piirkondlik integratsioon. Seni on suurem osa pingutustest olnud organisatoorset laadi, et saavutada dialoog, usaldus ja koordineeritus. Ent palju tulemusi loodetakse ka hilisemast praktilisest tegevusest ja võetud rahastamiskohustustest. 56 Poliitiline dialoog on ka Cotonou partnerluslepingu oluline osa. 119 E U R O O P A ARENGURAPORT

131 8. peatükk Euroopa arenguaruanne EL KUI JULGEOLEKU- JA ARENGUORGANISATSIOON Vaesusest ülesaamine ja julgeoleku suurendamine käivad käsikäes. Selles pole mitte midagi uut: juba alates Trumani doktriinist ja Marshalli plaanist on üheks arengupoliitikate osaks mitmel eri viisil ja astmel alati olnud julgeolek. Julgeoleku ja arengu vaheline mõju on laialt tunnustatud nähtus ning see kehastab ELi põhieesmärke rahvusvahelises poliitikas: rahu ja stabiilsuse suurendamine ning demokraatia, inimõiguste, õigusriigi ja efektiivse mitmepoolsuse edendamine. Ühtsete EL eesmärkideni, tegevuskavade ja programmideni ning lõppkokkuvõttes tulemusliku tegevuseni jõudmine on jätkuvalt raske ülesanne. Nagu eespool kirjeldatud, on EL loonud mitmeid poliitikaid, vahendeid ja algatusi arenguga ning julgeolekuga tegelemiseks, eelkõige just Aafrika Alam-Sahara piirkonnas. Abiandjate ja -saajate eesmärgid, väärtushinnangud ja ajakavad on rohkearvulised ja sageli üksteisega vastuolus. Erinevate osapoolte ja ressursside, abistajate ja sõdurite, diplomaatide ja ärimeeste kokkuviimine on keeruline ja aeganõudev, ehkki samas äärmiselt vajalik. Ka EL ise on keerukas ja kohati halvasti koordineeritud rahvusvaheline organisatsioon. Riikide nõrkuse ja turvalisuse puudumisega silmitsi seistes tekib ahvatlus otsida mõnda eeltingimust näiteks uut majanduslikku meedet või mõnda teist poliitilist institutsiooni. 57 Meie leiame pigem seda, et ebakindlas olukorras olevad ühiskonnad saavad hakata julgeoleku ja arengu osas muutuma just sellistena, nagu nad on, hoolimata sellest, millised nad on. 58 Toetudes rikkalikele kohalike algatuste ja kohaliku suutlikkuse kogemustele ning ELi senisele tegevusele julgeoleku ja arengu seostamisel ebakindlas olukorras olevates Aafrika riikides, milleks on olnud eelkõige julgeolekusektori reformimise ja kriisiohjega tegelevad missioonid, 59 väidame, et on täiesti võimalik üle saada levinud ja sissejuurdunud takistustest julgeoleku ja arengu seose muutmisel. 60 Toome esile kuus ebakindlale olukorrale iseloomulikku protsessi: 1. JULGEOLEKU TAGAMINE JA ARENDAMINE: ANTAGONISTLIKUD VÕI MITTEANTAGONISTLIKUD PROTSESSID? Need, kes leiavad, et muutused poliitikas kutsuvad samaaegselt esile muutusi nii julgeolekus kui arengus, näevad kavandatavaid reforme sageli mitteantagonistlikena: riikide nõrkusest ülesaamine, elanikkonna julgeoleku suurendamine ja seeläbi arenguks vajaliku energia vallapäästmine saab kõigile osapooltele ja lõpuks kogu riigile olla üksnes kasulik. See eeldus on siiski küsitav. 61 Esiteks võivad julgeoleku puudumine ja väheste allesolevate avalike institutsioonide mittetoimimine olla ebakindlates olukordades ühtviisi kasulikud nii valitsustele kui ka mässajatele. Mõned osapooled võivad oma poliitilise ellujäämise tagamiseks ebakindlust lausa ise luua, säilitada ja ära kasutada. 62 Sierra Leones hävitasid valitsejad tahtlikult riigi suutlikkuse, et ise avalikke hüvesid pakkuda. 63 Teiseks esinevad suhteline nõrkus ja suhteline tugevus ebakindlates olukordades sageli koos. Näiteks Kongo Demokraatliku Vabariigi riiklikud institutsioonid on nõrgestatud, ent mitte päriselt hääbunud. 64 Abiandjate nõudmistega silmitsi seisvad riigiasutused täiesti teadlikuna oma riigi ebakindlast olukorrast ja sellisest nõrkusest ning oma (suhteliselt) kõikuvast positsioonist lähtudes suutsid oma läbirääkimispositsiooni hoida, lausa kindlustada ning välja töötada vältimis- ja vastupanustrateegia. Isegi siis, kui sõltumatus tundub peaaegu olematuna, suudab vähene allesjäänud riigivõim kaitsta abiandjate eest seda, mida ta peab oma autonoomia tuumaks. 65 Seega pole riigi nõrkusest tulenev julgeoleku puudumine iga kohaliku organisatsiooni jaoks tingimata halb, samuti ei tähenda see, et kõik kaasatud organisatsioonid oleksid nõrgad. Kohalikud organisatsioonid teevad omapoolseid samme, püüdes trumbata üle abiandjate tugevaid külgi ja ära kasutada nõrkusi. Just seetõttu kipuvad otsesel mõjutamisel põhinevad lähenemisviisid üldjuhul läbi kukkuma. EL peaks senise sirgjoonelise lähenemise inimeste mõjutamisele muutma paindlikumaks ja strateegilisemaks. 2. JULGEOLEKU PUUDUMINE KUI VÕIMALUS RAKENDADA ARENGUPOLIITIKAID Julgeoleku ja arengu seostamise kriitikud tõstatavad tavaliselt kolm probleemi. Esiteks toob julgeoleku esiletõstmine juba niigi ülekuhjatud poliitilises tegevuskavas ja piiratud jõuvarude, võimekuse ja vahenditega otsustajate esiletõus endaga kaasa nii abiandjate kui ka arengumaade tähelepanu hajumise ning takistab tegutsemist peamise eesmärgi, vaesuse vähendamise nimel. Teiseks on julgeolek üksnes pinnapealne probleem ja viitab sügavamatele struktuurilistele häiretele. Kolmandaks käiks tõsimeelne pingutus tegeleda julgeolekuküsimustega ilmselt nii abiandjale kui ka partnerriigile üle jõu. Meie aga usume, et julgeoleku ja arengu vaheline seos võib luua võimalusi reformide läbiviimiseks (taustteave 8.9). 57 Hirschman, 1963, lk Hirschman, 1967, lk Hirschman, 1963, lk Brzoska, Hirschman, 1963, lk 6; Hirschman, 1985, lk 3-34 ja Englebert ja Tull, Clapham, 1996, lk ; Chabal ja Daloz, 1999, lk Reno, Englebert, 2003; Trefon, 2004, Nt Kongo Demokraatlikus Vabariigis on kaks olulist julgeolekuteenistust (sõjaväe- ja tsiviilluure ning piirivalve) jäetud julgeolekusektori reformidest välja (Melmot, 2008; Davis, 2009). 120

132 Eli poliitika riikide nõrkuse ületamiseks Aafrika Alam-Sahara piirkonnas Esiteks väljendavad kohalikud elanikud sageli suurt ja viivitamatut lahendamist vajavat muret julgeoleku ja rahu puudumise üle. Näiteks Kongo Demokraatlikus Vabariigis asuva Kivu tsiviilelanikkonna esindajad nõudsid õigustatult, et valimistega tuleks oodata kuni rahu kindlustamiseni, ent neid ei kuulatud. 66 Selliste oluliste mureteemade eiramine takistab soovitud tulemusteni jõudmist. Teiseks annab julgeolekuprobleemide esilekerkimine reformijatele võimaluse leida uusi liitlasi ning hõlbustada ühiste analüüside tegemist ja strateegiate formuleerimist. Kolmandaks võib julgeoleku puudumist vaadelda kui valgusvihku, mis aitab varakult üles leida sotsiaalseid probleeme, mis võivad eiramise puhul muutuda märksa raskemini lahendatavaks. 67 Ning lõpuks võib tagasihoidlike või formaalsete poliitiliste algatuste soovimatuks tagajärjeks olla nende inimeste liikumapanek, kellel on kavandatavast lahendusest palju võita, ja seda nii abiandvates kui ka partnerriikides. Taustteave 8.9. Julgeoleku- ja arenguprobleemid ebakindlates olukordades: Euroopa julgeoleku- ja kaitsepoliitika operatsioonide õppetunnid Dr Damien Helly, Euroopa Liidu Julgeoleku-uuringute Instituudi teadur Euroopa julgeoleku- ja kaitsepoliitika sai alguse 10 aastat tagasi Balkanimaades. Sellest ajast peale on Euroopa Liit seda kasutanud väga ainulaadse tsiviil- ja sõjaliste kriiside ohjamise vahendina erinevates ebakindlates olukordades. Euroopa julgeoleku- ja kaitsepoliitika 23 operatsioonist on 8 saadetud Aafrikasse ja mõned kestavad praeguseni. Kõik Euroopa julgeoleku- ja kaitsepoliitika operatsioonid võitlevad ühel või teisel moel riikide nõrkuse vastu. Hiljuti ilmunud raamat, mille toimetajateks olid Euroopa Liidu Julgeoleku-uuringute Instituudi teadlased, avaldab Euroopa julgeoleku- ja kaitsepoliitika 10-aastase tegevuse kohta hulgaliselt andmeid ja kriitilise hinnangu. 68 Mõned raamatus esitatud järeldustest, mis tuginevad peamiselt väliküsitlustele, võivad anda teavet julgeoleku ja arengu ning ebakindlate olukordade kohta ning suurema sidususe vajaduse kohta ELi vahendite ja poliitika vahel. Üle 10 aasta on EL tugevdanud Euroopa julgeoleku- ja kaitsepoliitika koordineerimist Euroopa Komisjoni poliitika suhtes ebakindlates olukordades. Alates aastast on julgeoleku- ja arenguprobleemide seotus saanud poliitilistel aruteludel ühiseks läbivaks teemaks. Vaesuse vähendamiseks, töökohtade loomiseks ja ettevõtluse arenguks vajalikku elementaarset julgeolekut on põhjalikult kirjeldatud Euroopa poliitika võtmedokumentides, mis suurendab teadlikkust poliitika planeerimisel. Näiteks kavandas Brüsseli peakorter aastal Tšaadis ühismeetmeid, mille eesmärgiks oli vastastikune jõustamine. Euroopa Komisjoni rahastatud programmi Programme d Accompagnement à la Stabilisation eesmärgiks oli täiendada sõja eemalehoidmist, kuigi praktikas osutus koordineerimine keeruliseks ja aeglaseks. Vaatamata edusammudele strateegilisel tasandil peavad julgeolekueksperdid, arenguedendajad, majandusteadlased ja humanitaarabi osutajad jätkuvalt tõhustama ebakindlate olukordade üle peetavat arutelu. Konkurents arengu ja julgeoleku rahastamiseks mõeldud vahendite pärast võib olla päris suur. Koostööabi programmide juhid ja julgeolekueksperdid vahetavad vaid harva teavet, mis käsitleb mõne (näiteks transpordi infrastruktuuri) projekti võimalikku mõju julgeolekule. Ehkki mõnda liiki eksperdid töötavadki kõrvuti, näiteks sõjaväelased ja humanitaarabi osutajad, tuleb kriisijuhtimise operatsioonide ajal saadud kogemusi levitada veel laiemalt. Näiteks Euroopa Liidu sõjaline operatsioon Tšaadi Vabariigis ja Kesk-Aafrika Vabariigis andis väärtuslikke teadmisi nii sõjaväelastele kui ka humanitaartöötajatele, kuid pole veel selge, kuidas neid ülejäänutele edasi antakse. Ebakindlates olukordades on kvalitatiivsed hinnangud sama olulised kui kvantitatiivsed andmed. Kui majandusteadlased töötavad vaid konkreetsete andmetega, siis poliitikateadlased ja luureanalüütikud kasutavad ka kvalitatiivseid lähenemisviise. Kongo Demokraatlikus Vabariigis läbiviidava politsei- või sõjaväereformi puhul on andmekogumise mehhanismide, näiteks rahvaloenduse andmebaaside loomiseks kohaliku poliitika ja jõuvahekordade õige mõistmine vältimatu. ELi sõjalise komitee kommunikatsiooni turvalisuse hindamise amet (EUSEC), missioon, mis vastutab Kongo võimude abistamise eest sõjaväe reformimisel, keskendus oma esimestel aastatel riiklike sidusrühmadega vastastikuse usalduse loomisele tugevate isiklike sidemete, inimallikatelt hangitud luureandmete ja sõjaliste teadmiste abil. Paradoksaalsel moel osutusid Guinea-Bissaus, kus sõdurite väike arv (alla 6000) jättis mulje, et sõjaväereformi läbiviimine läheb lihtsalt, väga tõsisteks takistusteks kohalikud valitsemistavad ja võimutegurid, nagu näiteks veteranide sümboolne võim, hirmutamine ja salakaubavedu. Inimelu reaalsus läheb mõnikord paberil olevate andmetega vastuollu. Euroopa algatused julgeoleku ja kaitse valdkonnas sõltuvad suuresti kohalike võimude tegevuskavadest ja poliitilisest tahtest. Kui kohalikud võimud pole varmad vastu võtma tihti poliitilistel kaalutlustel või isiklike huvide tõttu Euroopa julgeoleku- ja kaitsepoliitika operatsioonide läbiviijaid ega välismaalasi, kelle ülesanne on aidata neil reformida 66 Autesserre, 2009, lk Hirschman, 1981, lk 119, Grevi jt (ilmumas). 121 E U R O O P A ARENGURAPORT

133 8. peatükk Euroopa arenguaruanne 2009 kohalikku julgeolekuaparaati, osutub oma mõju maksimeerimine eurooplastele väga keeruliseks. Seda oli hästi näha Kongo Demokraatlikus Vabariigis, kus valitsus näitas pärast aasta valimisi julgeolekusektori reformi vastu üles varasemast palju vähem huvi. See sai kinnitust ka Guinea-Bissaus, kus ELi julgeolekusektori reformi missioonil oli suuri raskusi dialoogi astumisel sealse armee praeguseks surnud ülemjuhataja Tagmé Na Waiga. See oli ilmne Sudaanis, kus riigijuhid ei soovinud vastu võtta ALi ja ÜRO rahuvalvealast ühisoperatsiooni ja viivitasid viisa andmisega ELi töötajatele, kelle ülesanne oli toetada planeerimist ja käsuliini AMISis (Aafrika Liidu rahuvalvejõud Dārfūris). 10 aasta jooksul on Euroopa julgeoleku- ja kaitsepoliitika töötajad kogenud kohaliku tasandi vastutuse rakendamisega seotud raskusi, eriti nõrkades riikides, kus riigi suutlikkus on nullilähedane ja kus kohalikud ametnikud ei suuda kinni haarata ELi pakkumistest või sekkumistest ega nendega toime tulla. Euroopa julgeoleku- ja kaitsepoliitika operatsioonide tavapäraselt lühike kestus ja suur kaadri voolavus ei vasta nende partnerite vajadusele pikaajalise suutlikkuse ülesehitamise järele. ELi poliitika rakendamine ebakindlates keskkondades on puudulik. Hoolimata muljetavaldavast strateegiate, teatiste ja programmdokumente hulgast, mille eesmärk on tegeledariikide nõrkusega, ennetada konflikte ja toetada rahu loomist, on ELil nende poliitiliste suuniste elluviimisel veel väga palju teha. ELi töötajad eiravad sageli võtmetähtsusega poliitikadokumente, mis annavad suuniseid nende igapäevase töö tegemiseks ja ebakindlates olukordades otsuste langetamiseks. Kuigi ELil on head poliitikavahendid nagu näiteks LRRD (häda-, taastamis- ja arenguabi ühendamine), ei ole nende kasutamine riikides sugugi süstemaatiline. Ebakindlates olukordades tegutsevatele töötajatele läbiviidavad koolitused peaksid olema valdkondadevahelised ja neid tuleks teha süstemaatiliselt. EL peab välja kujundama oma välispoliitika prioriteedid ebakindlate olukordadega tegelemisel. Kuigi aasta Euroopa Julgeolekustrateegias on ühe ohuna mainitud riikide kokkuvarisemist, on Euroopa strateegilised huvid Aafrika Alam- Sahara piirkonnas jätkuvalt ebaselged. Mõned Euroopa riigid, enamasti endised koloniaalvõimud, on mures Aafrika nõrkade riikide pärast ja seda paljuski seetõttu, et neist riikidest lähtuvad sellised olulised ohud nagu terrorism ning uimasti-, relva- ja inimkaubandus. Ent kõik ELi liikmesriigid ei pruugi neid muresid jagada ning seetõttu puuduvad Aafrika suhtes selged välispoliitilised prioriteedid peale nende, mis on sõnastatud mandritevahelistes partnerluslepingutes või Cotonou partnerluslepingutes. Nimetatud aspekt nõuab rohkem uurimist, millega hakkab aastal 2010 tegelema Euroopa Liidu Julgeoleku-uuringute Instituut. Nõrkade riikide ametnikud süüdistavad ELi sageli vastuolulises poliitikas. Eelkõige mainitakse sageli kaubanduslikku protektsionismi kui arengut takistavat tegurit. Vaatamata uutele kompenseerivatele mehhanismidele, nagu näiteks kaubandusabi programm, iseloomustab poliitilist dialoogi jätkuvalt usaldamatus. Ebakindlusega tegelemine näitab seega pingutamist tõelise dialoogini jõudmise nimel ning soovi ületada ajaloolised eelarvamused ja tunnistada vastastikuseid kohustusi. 3. RIIKIDE NÕRKUS VIIB PARALLEELSETE KOHALIKE JULGEOLEKUASUTUSTE TEKKIMISENI Riigi vähene suutlikkus ebakindlates olukordades ei tähenda tingimata valitsemise puudumist. Õigupoolest on ebakindlates olukordades kerkinud esile kohalikud institutsioonilised algatused, mis aitasid ühiskondlikul elul konfliktiaastate jooksul püsida ja seda korraldada ning mis võiksid tulevikus kasulikuks osutuda. 69 Traditsioonilised hõimupealikud, tsiviilelanikkonna rühmad, kirikud ja abiorganisatsioonid asuvad julgeoleku tagamise nimel tegutsema. 70 Ebakindlad olukorrad võivad suurendada ebavõrdset ligipääsu julgeolekule ja õigusele, võõrviha, vägivalda, seadusevastaseid tegusid ja vastutustundetust. Ent mõnel puhul on riigi puudulik tegevus ja sõltumatus esile kutsunud omakontrolli. 71 Selle tulemusena elustunud mitmevalikuline politsei loob turvavõrgu ja süvendab kohalikku demokraatiat. Sellisele alternatiivse politseitöö edule võib kaasa aidata riigipoolne heakskiit ning ELi toetus. 4. JÄRJESTIKUSED PROBLEEMID JA TASAKAALUSTAMATUS VÕIVAD JULGEOLEKU JA ARENGU ALASTELE REFORMIDELE KAASA AIDATA Ebakindlates olukordades julgeoleku ja arengu seotusest tulenevate probleemidega tegelemisel peetakse olukorra muutmise eesmärgile sageli sobivaks ühendatud strateegiaid, milles on ühendatud poliitilised, humanitaarsed, julgeoleku ja arenguga seotud poliitikavahendid. 72 Ent ehkki koordinatsiooni olemasolu on oluline (eriti EList rääkides), ei pruugi suured pingutused varajase integratsiooni saavutamiseks ja julgeoleku-arengu seotusele samaaegseks või tasakaalustatud lähenemiseks olla üldse vajalikud. 69 Englebert ja Tull, 2008, lk 125, Vlassenroot, 2008, lk Baker, Faria ja Magalhães Ferreira,

134 Eli poliitika riikide nõrkuse ületamiseks Aafrika Alam-Sahara piirkonnas Ebakindlates keskkondades on julgeoleku- ja arengupoliitikate vahelduv edenemine ja kohandamine täiesti vältimatu. See on isegi soovitatav, kuna poliitikakujundajad saavad oma tegevuse puudustest ja ebaühtlusest aru just tänu ebaedule, ärritusele ja ebamugavusele. 73 Näiteks Sierra Leones ei olnud julgeolekusektori sõltumatult toimunud reformi eri osade vahel sisulist ega märkimisväärset seost, 74 ent Sierra Leonet tuuakse sageli hea näitena esile, kusjuures seda on teinud isegi OECD Arenguabi Komitee. Järjestikuse probleemilahendamine oht on mingil hetkel või mingis valdkonnas kinni jääda. Ent arvestades valitsevat veendumust, et koordinatsioon on vajalik, on siiski kasulik meeles pidada, et kõrvutiasetsevates valdkondades tegutsevate inimeste töö kattumine, omavahelised segadused ja suhtluse puudulikkus pole tingimata halvad, vaid võivad tähendada vähem kulukaid ja kiiremaid reforme JULGEOLEK JA ARENG EI PRUUGI TINGIMATA KOOS KÄIA On oluline teada, kas julgeoleku tagamine võib endaga kaasa tuua jätkusuutliku inimarengu või mitte. ÜRO juhitud 17 riigiülesehitusoperatsiooni sellest aspektist hindamine näitas viis aastat pärast nende käivitamist, et ehkki julgeoleku (mida defineeritakse kui sõjaseisundi puudumist ning täieliku monopoli taastamist vägivallavahendite üle) ning teiste riigi ülesehitamise aspektide (mille hulka kuuluvad näiteks majanduslik areng, demokraatia ja institutsioonilise suutlikkuse loomine) vahel on potentsiaalne seos, ei taga julgeolek automaatselt positiivseid tulemusi õigusriigi või valitsuse, majandusarengu ja demokraatia tõhususe osas. 76 Seos julgeoleku- ja arenguprotsessi vahel võib võtta eri vorme ning alati ei pruugi nende kahe poliitikavaldkonna vahel olla vastastikust seost. Ka väide, et need kaks valdkonda on täiesti eraldiseisvad, oleks liialdatud. Ehkki julgeolek ja areng ei pruugi teineteisega alati funktsionaalses mõttes seotud olla, on siiski võimalik, et nendevahelise sõltuvuse aste võib erinevatel ajahetkedel ja erinevates olukordades olla erinev VÄHEM VÕIB OLLA ROHKEM EL võib uhkusega öelda, et on jätkuvalt ja üsna stabiilselt kaasatud riigi ülesehitamisse ja arengusse laiemas mõttes. Siiski võiks selles osas paindlikkuse suurendamine ning seotuse valikuline ja ajutine vähendamine suurendada algatuste ulatust. Eeldus, et jõulisem riigi ülesehitamine tähendab paremat ülesehitamist on levinud Lääne poliitikakujundajate seas, 78 kes suunavad olulisemateks peetud nõrkadesse riikidesse (nagu näiteks Afganistan, Bosnia, Iraak ja Kosovo) rohkem ressursse kui perifeerseks peetud riikidesse. Julgeoleku vaatepunktist lähtudes peetakse silmas seda, et kõige suurema eduvõimaluse annavad jõulisemad ELi ja ÜRO sõjalised missioonid, millel on rohkem sõjalisi vahendeid ja tugevamad mandaadid. Senine kogemus arengupoliitikate osas, täpsemalt julgeoleku ja arengu valdkonnas, näitab, et mõningasel irdumisel ja tegutsemise vähendamisel võivad olla positiivsed tagajärjed. 79 Vähesem piiratum ja valivam tegutsemine võib anda võimaluse sotsiaalseks eksperimenteerimiseks ning soodustada kohalike algatuste arvu kasvu. Kongo Demokraatliku Vabariigi võtmine ÜRO rahu tagamise testjuhtumiks (näiteks mõista andes, et seal tegutsetakse väga intensiivselt sageli kirjeldati sealset tegutsemist protektoraadina) tõi endaga kaasa problemaatilised poliitikavalikud aastate üleminekuperioodil sõjalt rahule ja demokraatiale Hirschman, 1985, lk Horn jt, 2006, lk 110, Hirschman, 1981, lk Riigi ülesehitamise missioonid jõudsid oluliste julgeolekualaste eesmärkideni: 13 missiooniga 17st suudeti lõpetada sõda (olukord, kus ühe aasta või kogu sõja kestuse jooksul on 1000 lahingutega seotud surmajuhtumit). Kuigi vaeseimates sõjajärgsetes riikides oli sõja lõpetamine keerulisem, saavutasid riigi ülesehitamise operatsioonid oma eesmägi ka sellistes olukordades (7 juhul 11st). Vähem edukad olid riigi ülesehitamise missioonid vägivallavahendite üle täieliku monopoli kehtestamisel (9 juhul 17st). Ent selline edul julgeoleku valdkonnas mõjutas teisi riigi ülesehitamise aspekte vähe (Zürcher 2006). 77 Hirschman, 1981, lk ; Hirschman, 1995, lk Englebert ja Tull, 2008, lk Hirschman, 1995, lk Autesserre, 2009, lk E U R O O P A ARENGURAPORT

135 9. PEATÜKK JÄRELDUSED PRIORITEEDID JA SOOVITUSED Euroopa Liidul on nõrkade riikidega kaasnevate probleemide lahendamiseks lai valik poliitikavahendeid, mida on viimase kümne aasta jooksul regulaarselt läbi vaadatud ja edasi arendatud. Sellest hoolimata iseloomustab ELi tegevust nõrkades riikides endiselt rakenduslõhe, mis lööb kiilu ametlike kohustuste ja ELi poliitika praktilise elluviimise vahele ELI POLIITIKAL ON MÕJUVÕIMU ELil suudab mõjutada Aafrika Alam-Sahara piirkonna nõrkade riikide arenguväljavaateid ja eelkõige aidata neil suurendada löökidele vastupanemise võimet. Selleks tuleb tugevdada eeldusi usalduse tekkimiseks ning õppida ja toetuda varasematele kogemustele. Selle raske ülesandega, mis nõuab kõigi nõrkade riikidega tegelevate organisatsioonide koostööd, ei pea EL üksi rinda pistma. Oma tegevust saab EL tõhusamaks muuta otsustava tegutsemise ja poliitika üksmeelse väljatöötamisega. Arutelud ELi liikmesriikide vahel ja Euroopa Ühenduse piires peavad olema avatud ja laiahaardelised, seda enam, et riikide nõrkuse ületamine on poliitiliselt väga tundlik teema. Kui poliitika on ühiselt välja töötatud ja selle rakendamise meetmed kokku lepitud, peaks EL pühenduma pikaajalisele poliitikale ega tohiks eesmärke või põhilisi sekkumisvaldkondi enam muuta. Nõrkade riikide probleemid on peamiselt struktuurilised ja püsivad, ning nende lahendamiseks on vaja väliste osapoolte pikaajalist ja stabiilset pühendumist. Jõupingutuste koondamine paarile kindlapiirilisele prioriteedile hõlbustaks protseduuride lihtsustamist ja bürokraatia vähendamist. EL peaks hoolitsema, et tema tegevus nõrkades riikides oleks usaldusväärne, poliitika kergesti arusaadav ja mõju arvestatav; samuti peaks EL kohandama üldisi poliitilisi meetmeid konkreetsete probleemide lahendamiseks olenevalt kohalikust kontekstist. Kui riike ei loeta eelarvetoetuse nõuetele vastavaiks 2 või kui on eriti oluline tunda kohalikku tausta, ei pruugi abiandjatel ja abisaajatel olla võimalusi abipoliitika tõhusaks rakendamiseks ja järelevalveks. Seejärel saab need delegeerida teistele ametlikele partneritele, kodanikuühiskonna organisatsioonidele, sõltumatule teenindusasutusele (vt taustteavet 9.5). Delegeerimine võib olla abiks keeruliste kohalike probleemide lahendamisel ja piisava pühendumise tagamisel. Olukordades, kus abi ei kasutata efektiivselt või abiandjad suunavad liiga suure osa abist mitteametlikele institutsioonidele või valitsusvälistele organisatsioonidele, võib kasuks tulla valitsuste eri funktsioonide lahutamine: poliitika väljatöötamine vahendite eraldamisest ja järelevalvest. Pikaajaliste arengupoliitiliste eesmärkide seadmise lahutamine poliitiliste meetmete rakendamisest muudab selle sõltumatuks otsesest poliitilisest survest, aitab vältida kohustuste täitmisega seotud probleeme ja võimaldab arendada asjakohast tehnilist suutlikkust. Sellise jaotuse alus on juba olemas, ehkki pikaajalise poliitika tulemuslikuks rakendamiseks võib olla vaja teha muudatusi juhtimises ELI SUHTELISED EELISED ELil on suhteline eelis strateegiate väljatöötamisel, mis aitaksid nõrkadel riikidel tõsta vastupanuvõimet; selle kasutamiseks peaks ELi tegevus keskenduma inim- ja sotsiaalse kapitali tugevdamisele ning institutsioonide väljaarendamisele kohalikul ja piirkondlikul tasandil. See suhteline eelis tuleneb ELi enda varasematest laienemistest ning suurest poliitiliste meetmete valikust, mida EL saab oma tegevuse kujundamisel kasutada. Nagu 8. peatükis selgitatud, saab EL erinevalt enamikust abiorganisatsioonidest 4 keskenduda kaubandusele, põllumajandusele, kalandusele, rändele, kliimamuutustele, keskkonnale, üleilmastumise sotsiaalsele mõõtmele, teadus- ja arendustegevusele, infoühiskonnale, energeetikale, julgeolekule ja valitsemisele mis tahes kombinatsioonis. Kõnealuse poliitika mõju, nii positiivne kui ka negatiivne, ulatub finantsabi osutamisest tublisti kaugemale. ELi ajalugu kujutabki ju institutsioonilist arengut mitmesugustes keerulistes ühiskondades, kus on omad siseriiklikud institutsioonid. Pealegi on EL laienemise käigus omandanud arvestatavaid kogemusi ebafunktsionaalsete institutsioonidega või üleminekujärgus olevate riikide probleemidega tegelemisel. Mõned ELi praegused liikmed (Kreeka, Portugal ja Hispaania) suutsid aastatel sõjaliselt diktatuurilt rahumeelselt demokraatiale üle minna aastatel aitas EL ka Ida-Euroopa riike majanduse ümberkorraldamisel, milleks oli vaja läbi viia olulisi institutsioonilisi reforme, muuta põhjalikult valitsemissüsteeme ja riiklikke teostamismehhanisme. Need kogemused annavad juba ise suhtelise eelise, sest ebakindlate olukordade lahendamisel saab EL kasutada oma kogemusi peatükis käsitletakse põhjalikult valdkondi, kus on suurem vajadus sekkuda, et ELi tegevus oleks tulemuslikum. 2 Vt OEDC (2009) arutelu tingimuste üle, mille puhul sobib nõrkade riikide abistamiseks kasutada eelarvetoetust. 3 Collier, 2009b. 4 Vt selle teema kohta Paul Collieri taustaruannet (2009a) köites 1B. 124

136 Järeldused prioriteedid ja soovitused Abiorganisatsioonid ja rahvusvahelised institutsioonid keskenduvad sageli vaid lühiajalistele leevendavatele meetmetele või oma institutsioonilistest kohustustest tulenevalt ühele kindlale probleemile. 5 Ameerika Ühendriikidel on mitmeid ELiga sarnaseid poliitilisi põhimõtteid, kuid hoopis teistsugune ajalugu, ning hoolimata taastärganud huvist Aafrika Alam-Sahara piirkonna vastu, paikneb see geograafiliselt liiga kaugel. 6 Hiina (ja Araabia riigid) keskenduvad enamasti infrastruktuuri rajamisele ja suunavad välisotseinvesteeringud maatehingutesse, mis võib abisaavate riikide jaoks olla õnnistus, aga ka nuhtlus. Ehkki ka EL võib osaleda infrastruktuuride rajamises, peaks ta oma tegevuses keskenduma inim- ja sotsiaalse kapitali ning institutsioonide arendamisele, sest neis valdkondades on ELil suhteline eelis. 1.2 VAJADUS ELI SEKKUMISE JÄRELE ÜLEMAAILMSES EBASOODSAS KONTEKSTIS Siseriiklike ressursside mobiliseerimine ning riiklike institutsioonide ja sotsiaalse ühtekuuluvuse tugevdamine on vastupanuvõime tõstmisel otsustava tähtsusega. Mõlemad meetmed käivad peaaegu olemuslikult nõrkadele riikidele kõrvalise abita üle jõu. Ehkki ELi sekkumine on vajalik, on Aafrika Alam-Sahara piirkonna riikide nõrkusest ülesaamine tõsine ja riskantne ülesanne. Ka tegevusetus läheks nii abiandjatele kui abisaajatele kalliks maksma. Nõrkade riikide puhul annab sellest tunnistust inimarengu madal tase ja turvalisuse puudumine, mis on seotud arengulõhede püsimisega. Euroopat, mis asub Aafrikale ja tema probleemidele (plahvatusohtlik demograafiline olukord, pagulased, ebaseaduslik äritsemine, salakaubavedu, sooline vägivald ja piraadid) geograafiliselt lähedal, ohustavad väga tugevad negatiivsed kõrvalmõjud. Probleem on seda tõsisem, et EL peab nõrkades riikides tegutsemisel austama ka nende riiklikku suveräänsust. Nõrgad riigid on oma kodanike ees harva vastutavad, kuid neile tuleks anda võimalus ise oma poliitika üle otsustada. Kui madal jõustamissuutlikkus takistab maksustamist, siis suutmatus siseriiklikke ressursse tõhusalt juhtida pärsib sõltumatust ja haldussuutlikkust aasta majandus- ja finantskriis on muutnud tegutsemise nõrkades riikides veelgi heidutavamaks. Nõrkadele riikidele andis tugeva hoobi kriis, mida nad ise ei põhjustanud, ja tõenäoliselt satub selle tagajärjel veelgi rohkem riike ebakindlasse olukorda, mistõttu on aastatuhande arengueesmärke aastaks veelgi raskem raskem saavutada. See kriis on andnud tugeva hoobi sissetulekutele ühe inimese kohta, pealegi on sellele nõrkades riikides järgnenud veel kaks laastavat kriisi: toidu- ja kütusekriis. Kolme kriisi puhkemine enam-vähem ühel ajal tekitas negatiivse kordistusefekti, muutes hädaolukorrad pigem reegliks kui erandiks. Püüdes leevendada enda arvates lühiajalisi lööke, on nõrgad riigid kaotanud silmist pikaajalise perspektiivi, mis on vajalik riikide nõrkusest ülesaamiseks. Majanduskeskkonda mõjutavad ka ajalooline ülelaenamine ja tõsised siseriiklikud sotsiaalprobleemid, mis ELi liikmesriike vaevavad. Kriis muudab pikaajaliste poliitiliste kohustuste järgimise ja arenguabi tõhusama kasutamise veelgi olulisemaks. Ebaefektiivsuse põhjusteks on olnud lühiajaliste sihtotstarbeliste poliitikameetmete rakendamine ja nõrk järelevalve ning abi killustatus ja dubleerimine. Selle asemel tuleb järgida eespool nimetatud lihtsaid reegleid: teha üksmeelseid otsuseid, keskenduda pikaajalisele poliitikale ja vajadusel delegeerida ülesandeid partneritele. 1.3 VALITSUSVÄLISTE ORGANISATSIOONIDE ROLL NÕRKADES RIIKIDES Riik on pikka aega olnud peamine sisenemispunkt abiandjatele, kes näevad riiklike institutsioonide kaudu sekkumises võimalust suurendada vastutust, tegeleda soolise ebavõrdsuse probleemiga, äratada usaldust, kehtestada ühine õigusraamistik ja tagada õigusriik. Praeguseid riiklikke institutsioone mõjutavad aga riigi kujunemise ajaloolised juured ja nende ning geograafiliste parameetrite ja rahvus- või usurühmade vaheline vastastikune mõju. Pealegi on Aafrika Alam-Sahara piirkonna riikide valitsustel kalduvus väita, et nemad ei vastuta riigi ebakindla olukorra eest ja et süüd tuleb otsida välistest põhjustest. Seega on riigi ülesehitamiseks ja sotsiaalse ühtekuuluvuse saavutamiseks vaja mobiliseerida valitsusväliseid organisatsioone (vahel ka väljaspool nõrkade riikide struktuuri), kes tunnevad kohalikku konteksti ja kel on väärtuslikud inimressursid. 5 Vt näiteks World Food Price i (toidukriisid). 6 Gartner, E U R O O P A ARENGURAPORT

137 9. peatükk Euroopa arenguaruanne PRIORITEEDID JA SOOVITUSED EL peaks oma prioriteetide määratlemisel arvestama nii Aafrika Alam-Sahara piirkonna nõrkade riikide ühisjooni kui ka eripära (vt ptk 2) ja ELi enda suhtelist eelist teiste abiandjate ja rahvusvaheliste institutsioonidega võrreldes (vt eespool toodud arutelu ja ptk 8). Ehkki Aafrika Alam-Sahara piirkonna riigid on üksteisest paljuski erinevad, on neil ühiseid nõrkusi, mis takistavad tugeva riigi loomist, mis suudaks täita oma põhifunktsioone. Need takistavad tegurid on järgmised: suutmatus mobiliseerida siseriiklikke ressursse ja sellest tulenev tugev sõltuvus välistest rahastamisallikatest; majandussüsteemi toetumine mõnele üksikule (enamikus riikides vaid ühele) esmasele tootele, mis tingib majanduskasvus ebastabiilsuse ja eksporditulu suure kontsentratsiooni; pehme ja kõva infrastruktuuri halb seis, mis lõikab riigid ära üleilmastumise eelistest, takistades juurdepääsu peamistele sihtturgudele; inimarengu madal tase, mis vähendab suutlikkust haarata kinni tekkivatest võimalustest; suur relvastatud konfliktide puhkemise oht. Nimetatud omadused ei lase saavutada välise sekkumise põhieesmärki nõrkades riikides, milleks on riikide ülesehitamise endogeense protsessi edendamine. 7 Seda ELi põhiprioriteeti kinnitas Euroopa arengukonsensus, 8 seega tuleb Aafrika Alam-Sahara piirkonna nõrkadele riikidele suunatud tegevuses lähtuda kõnealusest pikaajalisest eesmärgist. Nendest viiest ühisjoonest tulenevad viis põhiprioriteeti ELi tegevuses nõrkades riikides on järgmised: Prioriteet nr 1: riigi ülesehitamise ja sotsiaalse ühtekuuluvuse liikumapanevate jõudude ja organisatsioonide väljaselgitamine ja toetamine. Euroopa abi riigi ülesehitamiseks on sellepärast keeruline, et seda protsessi ei saa väljastpoolt suunata. Aafrika nõrku riike ei saa üles ehitada samamoodi kui riike 19. sajandi Euroopas. 9 Ka ei ole sotsiaalne ühtekuuluvus ühesugune rahvustel ja religioonidel, mille erinevused ulatuvad sadade aastate taha. Seetõttu on kohaliku konteksti tundmine nõrkades riikides tegutsemisel väljastpoolt tulijatele otsustava tähtsusega. See võimaldab leida organisatsioone, kes saavad esile kutsuda muutusi, mis aitaksid riikide nõrkust ületada, võimalik et eri teid mööda. Samas kui tuleb toetada muutuste tegijaid endid, eeskätt suurendada naiste osalemist riigi ülesehitamisel, on demokraatia edendamise strateegia edukuse seisukohast oluline ka nõrgendada võimalikke vetopanijaid 10 ning toetada liidrite jõupingutusi uue sotsiaalse usalduse rajamisel riigi ja kodanike ning erinevate kildkondade ja rahvuste vahel, kes võivad omavahel konflikti sattuda. Kui teatavaid rahvastikurühmi diskrimineeritakse ja poliitikast kõrvale tõrjutakse, suureneb konfliktide puhkemise tõenäosus ja riikide nõrkusest ülesaamine osutub raskemaks. Ehkki nõrkades riikides on olemas mõningane organisatsiooniline suutlikkus, 11 tuleb see suunata ümber teistele ühistele eesmärkidele, nagu siseriiklike ressursside mobiliseerimine ja loodusvaradest saadava tulu parem haldamine. Olulist rolli võib mängida eliit, kuid mõningates nõrkades riikides pole rahvus- või usurühmadel erilisi stiimuleid efektiivse riikliku suutlikkuse rajamiseks või on nad koguni huvitatud selle õõnestamisest. Seega puudub neil motivatsioon üksmeele saavutamiseks. Sotsiaalse ühtekuuluvuse puudumine nõrgendab nõudlust hea valitsemistava järele kogukonna tasandil. Prioriteet nr 2: lühiajaliste vajaduste ning pikaajalise poliitika ja vastupidavuse vahelise lõhe ületamine. Selleks, et nõrkades riikides nihutada rõhuasetus kiireloomuliste lühiajaliste vajaduste rahuldamiselt tuleviku kavandamisele, võib EL kehtestada kindlustusmehhanismid eksporditulude volatiilsusega seotud riskide vähendamiseks. Stabiilsem tulubaas (taustteave 9.1) võimaldaks nõrkadel riikidel välja töötada pikaajalist sisepoliitikat. Arvestades nõrkade riikide piiratud vastupanuvõimet väliste löökide ning eelkõige tarbekaupade hindade kõikumiste ja kaubandustingimuste pideva muutumise suhtes, tuleb hoolikalt läbi mõelda abiandjatelt tuleva abi arengupotentsiaal riskidega toimetuleku võime ja kindlustusmehhanismide tugevdamisel, samuti võimalus kasutada abivooge rahvusvaheliste vapustuste leevendamiseks, nagu Bourguignon jt (2008) hiljuti märkisid. 7 Vt OECD Arenguabi Komiteed, Vt Euroopa Parlamenti, Euroopa Nõukogu, Euroopa Komisjoni, Riigi ülesehitamise põhitingimuseks peetakse sageli valimisi. Kuid valimistega saab manipuleerida, kui inimesed ei ole üksmeelsel arvamusel, et nad väljendavad riigi kollektiivset tahet. 10 Vt Mageni ja Morlinot, 2008, lk Näiteks mõned riigid suudavad organiseerida vägesid, teistel õnnestub haridussüsteem hästi tööle panna, kolmandatel on aga tõhusad rahaülekandesüsteemid. 126

138 Järeldused prioriteedid ja soovitused Taustteave 9.1. Ettepanek tulude stabiliseerimiseks Et aidata nõrkadel riikidel pikendada hädaolukorras sageli ajaliselt piiratud poliitika rakendamise aega, võib EL juba enne suunata abivood ümber riikidesse, kus ekspordihinnad langevad teatud piirist madalamale. Teades, et tulud ei lange kindlast alampiirist madalamale, saaksid nõrgad riigid sel juhul keskenduda pikemaajalistele prioriteetidele. Selle ellurakendamisel võib tekkida raskusi. Esimene samm on kindla kohustuse võtmine. Toodete valik ja sekkumishind tuleb ära otsustada varem, et vältida siseriiklike tootmis- ja ekspordivalikute mõjutamist. Stabiliseerimismehhanism peaks olema ilmselgelt ajutine. Riike võib premeerida vahendite eraldamise eest pikaajalise poliitika elluviimiseks, näiteks hariduse ja tervishoiu valdkonnas. Euroopa ühendusel võiks seesuguse mehhanismi toetamisel olla teiste abiandjatega võrreldes suhteline eelis. On ebatõenäoline, et riigid eraldi võetuna eraldaksid arvestatava osa abist sellise automaatse mehhanismi rakendamiseks, samas kui liikmesriikide huve vahendav EÜ võib seda suurema usaldusväärsusega teha. Fondide järelevalve võib teha ülesandeks kohalikele kodanikuühiskonna organisatsioonidele (jällegi eelnevalt, et vältida usaldusväärsusprobleeme). Prioriteet nr 3: inim- ja sotsiaalse kapitali tugevdamine. Jätkusuutliku majanduskasvu ja arengu saavutamiseks nõrkades riikides on oluline investeerida haridusse, püüda vähendada sugupooltevahelist lõhet ja suurendada sotsiaalset kapitali. Nõrkade riikide riiklik haridussüsteem on lünklik, mistõttu kooliastujaid napib ja täiskasvanute seas lokkab kirjaoskamatus. On vaja piisavalt rahastada mitte üksnes põhiharidust, vaid ka kõrgharidust aastal oskas Aafrika Alam-Sahara piirkonnas lugeda ja kirjutada umbes 30% täiskasvanutest aastal oli see arv 51% ja aastal 63% (nõrkades riikides aga ainult 59%). Lüngad kirjaoskuses tuleb täita nii kiiresti, kui võimalik. Kirjaoskajate suurem osakaal võimaldaks nõrkadel riikidel oluliselt parandada oma inimarengu näitajaid ja soodustaks majanduskasvu. Eriti oluline on naiste haridus, sest see mõjutab viljakust ning leibkonnaliikmete, eriti laste tervist ja heaolu. 12 Tähtis võib olla ka sekkumismeetmete suunamine poistele ja noormeestele, eriti konfliktijärgsetes nõrkades riikides, et muuta ebaseaduslik tegevus (nt ebaseaduslik äritsemine ja salakaubavedu) vähem ahvatlevaks. Kõnealuseid asjaolusid arvestades, ei pruugi haridus olla noortele meestele ainuke lahendus; seepärast võiks rakendada ka meetmeid ülereguleerimise vähendamiseks ja kohase ettevõtluskeskkonna tagamiseks, kus oleks vähe majanduslikke ja bürokraatiatõkkeid (olematute kuludega). See aitaks oluliselt kaasa töökohtade loomisele ning annaks noorematele põlvkondadele lootust ja tulevikuväljavaateid, aidates neid veenda, et mässajaks hakkamine pole ainuke võimalus elus edasi liikuda. ELi liikmesriigid võiksid avada oma piirid nõrkadest riikidest pärit üliõpilastele, sest on teada, et välismaine haridus aitab kaasa nende päritoluriikide institutsioonilisele arengule (taustteave 9.2). 13 Samuti saaks EL aidata arendada kohalikke ülikoole ja teaduskeskusi ning luua stiimuleid innovatsiooni soodustamiseks sellistes valdkondades nagu efektiivne veekasutus ebasoodsates kliimatingimustes ja tervishoiuprobleemide lahendamine (nt aids ja malaaria). Taustteave 9.2. ELi poliitika ja Aafrika inimkapitali arendamine Yaw Nyarko, New Yorgi Ülikool Inimkapital on majandusarengu oluline koostisosa. Aafrika Alam-Sahara piirkonnas on inimkapitali tase madal, hoolimata tohututest riiklikest investeeringutest haridusse. Inimkapitali arengu tõhustamine Aafrika Alam-Sahara piirkonnas üks parimaid võimalusi parandada elatustaset ja majandusarengut on valdkond, mida Euroopa Liit saaks tõhusalt ja oluliselt mõjutada. Paljud uurimused on näidanud seoseid inimkapitali ja majandusarengu vahel (vt Spiegeli ja Benhabibi, 2005, ning seal toodud viited). Uute tehnoloogiate kasutuselevõtu hõlbustamiseks, ettevõtluse käivitamiseks, tervishoiusüsteemide juhtimiseks ja haldamiseks ning riikide majanduse planeerimiseks on vaja oskustöölisi. Hoolimata hariduskuludeks eraldatud summade suurest osakaalust riigieelarves, on inimeste haridustase paljudes Aafrika riikides endiselt madal aastal, mille kohta on värskeimad võrdlemisi terviklikud rahvusvahelised andmed oli keskharidusjärgse kolmanda astme haridusega gaanalasi umbes riigis, kus elab üle 20 miljoni inimese. 14 Suurusjärgust annab ettekujutuse fakt, et New Yorgi Ülikoolis (kus 12 Kuulujutu tasemel tõendid (vt Gartneri, 2009) viitavad sellele, et viieklassilise algharidusega emade lapsed elavad 40% suurema tõenäosusega vanemaks kui viis aastat. Arvestades 1. ja 2. peatükis rõhutatud alla viieaastaste laste kõrget suremust nõrkades riikides, oleks sellisel investeeringul seega arvestatav mõju. 13 Vt nt Spilimbergot, Docquier ja Marfouk, E U R O O P A ARENGURAPORT

139 9. peatükk Euroopa arenguaruanne 2009 ma töötan õppejõuna ja mis on üks paljudest ülikoolidest New Yorgi osariigis) võetakse tudengeid vastu umbes pool sellest arvust. Sama madalad on paljude teiste Aafrika riikide näitajad Keenias , Ugandas Paljudes Aafrika riikides on kolmanda astme hariduse osakaal vastavas vanuserühmas 3-5% ehk rahvusvahelistest standarditest tublisti madalam Korea Vabariigis, Singapuris ja teistes riikides on see umbes 70%. Arstide osas on pilt niisama trööstitu aasta andmetel oli Ghanas arsti umbes sama palju võetakse üliõpilasi vastu New Yorgi Ülikooli meditsiiniteaduskonda. See tähendab, et ühe arsti kohta on riigis patsienti. Malawis oli aastal 124 arsti ühe arsti kohta lausa patsienti, mis on murettekitav arv. Läänes on patsientide ja arstide suhtarv näiteks Itaalias umbes 227:1 ja Ühendkuningriigis 476:1. Aafrika Alam-Sahara piirkonna riigid on pärast iseseisvumist aastate alguses läbi teinud tohutu arengu inimkapitali osas, kuid teha on veel väga palju. Niipea, kui tuleb juttu oskuste koondumisest Aafrikas, pöördub arutelu peaaegu alati ajude äravoolule, mida kasutatakse argumendina Aafrika kõrgharidusele eraldatava välisabi piiramiseks seoses spetsialistide ümberasumisega läände. See on viga. Nii ajude äravoolu kui ka tagasivoolu mõõtmisel on omad nüansid. Tegu on valdkonnaga, milles Euroopa Liit võiks haarata liidripositsiooni ja teha seda viisil, mis toob tohutut kasu nii Aafrika Alam-Sahara piirkonnale kui ka ELi liikmesriikidele. Välismaal elavate kolmanda taseme haridusega aafriklaste osakaal on kõrge: Sierra Leones 52%, Ghanas 46%, Keenias 44% ja Ugandas 35%. Ajude äravoolu näitajate puhul tuleb siiski arvestada mõningate nüanssidega. Esiteks annab ajude äravool pildi eri geograafiliste piirkondade käsutuses olevatest erialaoskustest konkreetsel ajahetkel. Paljud, kes juhivad praegu Aafrikas haiglaid, ministeeriume ja teisi asutusi, on inimesed, kes läksid välismaale haridust omandama ja pöördusid hiljem paremate oskustega tagasi. Kunagi kaasati need isikud ajude äravoolu statistikasse. Pärast koolitust tagasipöörduvate inimeste oskused on nende kodumaa arengu seisukohast eluliselt tähtsad. Andmed näitavad võrdlemisi suurt tagasipöördujate osakaalu pärast hariduse omandamist, seega ei toimu üksnes ajude äravool, vaid arvestataval määral ka ajude ringlus. Hiljutised uurimused viitavad ka välismaal töötavate inimeste rahaülekannete tähtsusele kodumaa majanduse seisukohast. Easterly ja Nyarko (2009) püüdsid kvantitatiivselt hinnata ajude äravoolu plusse ja miinuseid, käsitades rahaülekandeid ja naasvate inimeste oskusi plussidena. Nende uurimusest nähtub ajude ringluse tähtsus lähteriikidele. Teised uurimused on näidanud tugevat stimuleerivat mõju ajude äravoolule. Võimalus kohalik majandus seljataha jätta ja jätkata haridusteed või teenida paremat palka välismaal suurendab soovi omandada kõrgem haridus, mis võib kaasa tuua haridustaseme tõusu kohalikus majanduses isegi pärast osa inimeste lahkumist välismaale. Ja isegi kui kõik välismaal elavad Ghana ja Malawi arstid pöörduksid tagasi kodumaale, oleks arstide ja patsientide suhtarv ikkagi rahvusvahelistest standarditest kõvasti väiksem. Vaja on oskuste taseme ulatuslikku tõusu ülikooli tulijate arv peaks kümnekordistuma. Siinse analüüsi põhjal võib anda mitmeid soovitusi: Luua ELi sinine kaart, mis sarnaneks põhimõtteliselt USA rohelise kaardiga. Erinevad kavad ELi sinise kaardi kasutuselevõtmiseks hõlbustaksid sisserännet Euroopasse teadmiste omandamise eesmärgil, suurendades väljarändajate heaolu ja rahaülekandeid pereliikmetele. Paljud pöörduvad pärast oskuste täiendamist mingil hetkel tagasi kodumaale. Oskustööliste ja spetsialistide tagasipöördumist kodumaale tuleks soodustada (kaardiomanikele võimaldatavate paindlike töövabade perioodidega). Spetsialistide ülemaailmses konkurentsis võimaldaks ELi sinise kaardi süsteemi kehtestamine Euroopal konkureerida palju tulemuslikumalt Ameerika Ühendriikidega ja kvalifitseeritud tööjõule mõeldud USA rohelise kaardiga. Hästi läbimõeldud süsteemist võivad võita nii Aafrika Alam-Sahara piirkonna riigid kui ka ELi liikmesriigid. Tuleks laiendada kahepoolseid rändelepinguid, mis võimaldaksid kindla arvu töötajate väljarändamist Aafrikast Euroopasse. Sellised lepingud peaksid võimaldama ja soodustama kvalifitseeritud spetsialistide tagasipöördumist kodumaale. On vaja laiendada õppelaenusüsteeme ja investeeringuid eriharidusse, et võimaldada oskustööliste ja professionaalse tööjõu hulga olulist suurendamist Aafrikas. See protsess võiks muutuda iserahastavaks: tööle asudes peaksid kõik tudengid laenu tagasi maksma, väljarändavatele tudengitele tuleks kohaldada kõrgemaid intresse ja kodumaale jäävatele tudengitele soodustusi. Nende kavade kehtestamisel võib abi olla ELi-poolsest rahastamisest. Nii oskustega kui ka oskusteta inimeste ränne ja ringlemine on inimkonna ajaloos tavaline nähe. Igasugune ränne sai ilmselt alguse suurest rahvaste rändest Ida-Aafrika kiltmaalt, mille tulemusena tekkisid esimesed inimasulad tänapäeva Euroopa aladel. Ka eurooplased on 16. sajandist alates massiliselt uude maailma välja rännanud. 18. sajandil koolitati aafriklasi Euroopa 128

140 Järeldused prioriteedid ja soovitused ülikoolides. Fourah Bay kolledž Sierra Leones, üks esimesi euroopalikke ülikoole Aafrika Alam-Sahara piirkonnas, oli algselt tagasipöördunud orjade keskne asuala, millest hiljem kujunes Aafrika sõltumatuseliikumise kasvulava. Oleks kohutav viga, kui praegusel finantskriisil ja ajude äravoolu ekslikul tõlgendamisel lastaks takistada tähtsat oskuste arendamise protsessi ja ajude ringlust. Pigem võiks väljarändamise motiive ja eeliseid kasutada loovalt inimkapitali taseme tõstmiseks Aafrika Alam-Sahara piirkonnas, tuues seega kasu ka Euroopale. Prioriteet nr 4: parema piirkondliku juhtimise, sealhulgas piirkondlike integratsiooniprotsesside toetamine. Poliitilised reageerimismeetmed piirkondlikul tasandil võiksid kasutada ära piirkondlikke integratsioonimehhanisme, mis aitavad arvestada naaberriikide kõrvalmõjusid või mõnevõrra kompenseerida kohalike institutsioonide nõrkust (taustteave 9.3). Taustteave 9.3. Piirkondliku integratsiooni õige tase ELi ja Aafrika ühisstrateegia raames võiks EL edendada alapiirkondlikku poliitilist dialoogi ja aidata kaasa usaldusel põhineva toetuspõhimõtte rakendamisele. Et piirkondlikud mehhanismid riigi ülesehitamisele kaasa aitaksid, on oluline roll kohalikul juhtimisel. Piirkonnas liidripositsioonil olevad riigid, nagu Nigeeria ja Lõuna-Aafrika Vabariik, vajavad piisavaid stiimuleid igakülgseks osalemiseks piirkondlikes majanduspartnerluskokkulepetes ja liidrirolli täitmiseks. 15 Aafrika piirkondlike rühmade suure majandusliku heterogeensuse tõttu on integratsioonil EÜga (ja ülemaailmse turuga) tõenäoliselt eri riikidele oluliselt erinev mõju. Tekkida või võimenduda võivad alapiirkondlikud kahepoolsed kokkulepped, mis põhjustavad alarühmas pingeid ja suurendavad ebavõrdsust. Selliste olukordade leevendamiseks ja piirkondliku ebavõrdsuse vähendamiseks võib vaja minna üleminekumehhanisme. Kohaliku koondumise soosimiseks tuleb välja töötada ja toetada alapiirkondlikke investeerimisprojekte. ELi ja Aafrika ühisstrateegia raames võib poliitilistes dialoogides alapiirkondlike liidritega arutada stiimuleid, mis soodustaksid nende osalemist alapiirkondlikes kompensatsioonimehhanismides. Seejuures saaks EL tugineda oma kogemustele alapiirkondlike struktuurifondide edendamisel. Piirkondlikud kaubanduskokkulepped aitaksid Aafrika riikidel saada mastaabisäästu, suurendada siseriiklikku konkurentsivõimet, investeeringute tootlust ja tuua sisse välisotseinvesteeringuid, mis soodustaksid tehnoloogiasiiret ja majanduskasvu. Ühtlasi võimaldavad piirkondlikud kokkulepped riikidel koondada ressursse infrastruktuuriprojektide ühiseks toetamiseks, kasutades ära niisuguste investeeringute riikidevahelist piirkondlikku mõju. 16 Samuti võivad need anda Aafrika väikeriikidele suurema sõnaõiguse läbirääkimistel kokkulepete sõlmimiseks teiste kaubandusblokkide või erapartneritega. Vaadates mastaabisäästu julgeoleku ja muude avalike hüvede tagamisel ning siseturukaupade tootmisel erasektoris, võib väita, et tüüpiline Aafrika riik on liiga väike. 17 Standardse internalisatsiooniteooria kohaselt on nii piirkondlike avalike hüvede tagamist (nt riikidevahelised transpordi- ja võrguinfrastruktuurid) kui ka piirkondlike avalike valupunktide reguleerimist (nt naabruskondade võidurelvastumine, haiguste levimine ja piirialade ebakindlus) kõige otstarbekam korraldada Aafrika-siseste mehhanismide kaudu. Institutsioonide ülesehitamisele võivad kaasa aidata ka piirkondlikud integratsioonilepped. Neist võib olla abi poliitilistes reformides kohustuste täitmise tagamise vahendite loomiseks, mis on eriti vajalikud riikides, kus napib sisemist kohustuste võtmise võimet. Rangete reeglitega kaubandusblokiga liitumine võib toetada demokraatlike reformide läbiviimist ja muuta liikmesriigid usaldusväärsemaks. Seni pole piirkondlikul integratsioonil põhinevat lähenemisviisi Aafrika Alam-Sahara piirkonnas saatnud kuigi suur edu. Probleemiks võib kujuneda reeglite jõustamine, nagu ka piirkondliku juhtimisega seostatav ebamäärasus. Puuduliku juhtimise, riiklike institutsiooniliste struktuuride nõrkuse ja poliitilise tahte puudumise tõttu on regionaalpoliitika rakendamine jätnud sageli soovida. Kaubanduskokkulepete majanduslik mõju on valmistanud mõningase pettumuse ning eriti piiratud on olnud poliitilise mõjujõu piirkondlik integreerimine, piirkondlikele organisatsioonidele pole arvestatavat võimu loovutatud. 18 Piirkondliku integratsiooni läbiviimisel on komistuskivideks ebakindlus ja riikide nõrkus. 19 Poliitilise regionalismi algne loogika toetus Aafrikas tugevalt riigi suveräänsusele ja mittesekkumise põhimõttele Need riigid ei ole sõlminud mingeid vahekokkuleppeid ning kauplevad ELiga muude kaubandusrežiimide alusel. 16 Näiteks ÜRO kaubanduse ja arengu alane konverents (2009) on seisukohal, et piirkondlik koostöö peaks keskenduma infrastruktuuri arendamisele, ja rõhutab ühiste infrastruktuuride eeliseid; Ida-Aafrikas oli raudtee piirkondlikul tasandil hallatav ja suhteliselt odav transpordiliik, mis ühendas Ugandat Keenia kaudu ookeaniga. Olukord muutus aastal, kui Ida-Aafrika Raudtee tükeldati riiklikeks segmentideks, mida hakati juhtima riikide tasandil. Tükeldamise tulemusena vähenes raudtee tõhusus, sest tekkisid täiendavad kulud seoses juhtimise, hoolduse, piirikontrolli ja muu koordineerimistegevusega (lk 41). 17 Collier, Yang ja Gupta, ÜRO Aafrika majanduskomisjon (UNECA), 2006 ja Fanta, Gandois, E U R O O P A ARENGURAPORT

141 9. peatükk Euroopa arenguaruanne 2009 Uue Aafrika arengupartnerluse loomine väljendab uuemaid püüdeid luua suveräänsust, et parandada valitsemist Aafrika vastastikuse eksperthindamise mehhanismi kaudu. Kõnealused hiljutised arengud on kooskõlas vaatenurgaga, mis tunnistab nii piirkondade vastastikuse sõltuvuse tähtsust, mis tekitab nõrkade riikide kogumeid, 21 kui ka puhtalt riigikeskse (euroopapärase) lähenemisviisi läbikukkumist suutlikkuse tõstmisel. 22 Selliseid piirkondlikult juhitavaid valitsemissüsteemide ülesehitamise protsesse tuleks laiemalt edendada, et riiklike institutsioonide ülesehitamist nõrkades riikides toetada (taustteave 9.4). Taustteave 9.4. Juhtimise ja ainuvalitsemise dilemma piirkondlike valitsemisstruktuuride ülesehitamisel Kontseptuaalne arutelu viitab sellele, et piirkondlike valitsemismehhanismide ülesehitamine on tõenäoliselt tõhusam, kui selles osalevad suured partnerid, kes on bloki reeglite jõustajatena usaldusväärsemad ning sobivad seetõttu poliitiliste institutsioonide ülesehitamist paremini toetama. Samas peab reeglite jõustamine põhinema reeglitel. Suured partnerid ei tohi kasutada oma kõrgemat (ja usaldust sisendavat) jõustamispositsiooni oportunistlike ja ainuvalitsuslike motiivide läbisurumiseks. See tõstatab olulise poliitilise probleemi, mis seisneb selles, et omadused, mis teevad suurest partnerist bloki reeglite usaldusväärse jõustaja, võivad ühtlasi soodustada tema muutumist ainuvalitsevaks. Selline hägusus võib tekitada blokis usaldamatust ja piirata reeglitel põhineva süsteemi tõhusust. Aafrikas illustreerivad kõnealust olukorda kaks piirkondlikku kokkulepet domineerivate partneritega: Lääne-Aafrika Riikide Majandusühendus Nigeeriaga ja Lõuna-Aafrika Arenguühendus. Tugeva juhtfiguuri olemasolu piirkonnas on stimuleerinud juhtimist, mis võimaldas mandril läbi viia Aafrika julgeolekumissioone (Libeerias ja Lesothos). Kuid mõlemal juhul kahtlustati, et piirkondlikke mehhanisme kasutatakse oportunistlike motiivide tagantjärele kärpimiseks. Lõuna-Aafrika Vabariigi positsiooni hea valitsemistava eeskirjade usaldusväärse jõustajana on Lõuna-Aafrika Arenguühendus õõnestanud riigi apartheidirežiimi pärand ja usaldamatus, mis minevikupärandina omavahelistes suhetes piirkondlike partneritega ikka veel valitseb. Nagu üks vaatleja märgib, ei ole sugugi kõik rahul Lõuna-Aafrika Vabariigi püüdega omandada Aafrika lõunaosa julgeolekujuhi staatus (mida ei ole küll ametlikult välja kuulutatud), eriti sellised riigid nagu Zimbabwe, kus on varem, enne Lõuna-Aafrika Vabariigi reintegreerimist Lõuna-Aafrika Arenguühenduse koosseisu, valitsenud piirkondlik ainuvalitsus. 23 Lõuna-Aafrika Vabariigi ja tema piirkondlike partnerite tohutu majanduslik ebavõrdsus on samuti jätkuvalt toitnud kadedust ja piirkondliku ainuvalitsemise kartust, mis on vähendanud tema õigust piirkondliku liidri positsioonile. Samad emotsioonid on ajendanud teisi Lõuna-Aafrika Arenguühenduse riike sõlmima alternatiivseid piirkondlikke kokkuleppeid vastukaaluks Lõuna-Aafrika Vabariigi ainuvalitsevale positsioonile. 24 Prioriteet nr 5: julgeoleku tugevdamine piirkonnas. Selleks, et säilitada ja laiendada Euroopa kodanike valmisolekut jätkuvalt osaleda ja kaasa rääkida ülemaailmses juhtimises, on vaja teha pikaajalisi jõupingutusi. Julgeolekupoliitika väljatöötamisel peaksid ELi poliitiliste otsuste tegijad arvestama asjaolu, et meetmed mitmetes valdkondades, alustades põllumajandusest ja kalandusest ning lõpetades kaubandusega, võivad mõjutada julgeolekut ja vastupidi, et julgeolekualgatused võivad mõjutada arendustegevust ja kaubandust. EL peaks saadaolevatel rahastamisvahenditel ja sotsiaalsel ülesehitusel põhineva lineaarse lähenemisviisi asemel keskenduma probleemile endale ning võtma kasutusele paindlikuma strateegilise lähenemisviisi, mis arvestaks paljude abieesmärkide ja tegevussuundade vaidlusalust ja poliitilist iseloomu. Üha suurem toetumine tsiviil- ja sõjalise kriisi juhtimise vahenditele aitaks soodustada mitte üksnes ühist (sõjalist, tsiviil-, ja abi/arengu) planeerimist, vaid ka strateegilisemat mõtlemist. Ühtlasi annaks see võimaluse tunnustada kohaliku organisatsioonide kohanemisvõimet ja riskivalmidust, mis on ebakindlas olukorras sageli hädavajalik. Elanikkonna julgeolekuvajaduste eiramine maksab kurjasti kätte: selle asemel, et viia ellu juba olemasolevat kava, võib palju korda saata, võttes elanikkonna julgeolekuvajadusi tõsiselt see on esimene samm kohalike omandisuhete kehtestamise suunas. 21 UNECA, Kaplan, Qobo, 2007, lk Näiteks SADC liikmesriigid Malawi, Mauritius, Zimbabwe ja Zambia, mis arvatakse nõrkade riikide hulka, kuuluvad samal ajal ka Ida- ja Lõuna-Aafrika ühisturu (COMESA) koosseisu. 130