DOKTORSKA DISERTACIJA Vpliv korupcije na pravno državo v Republiki Sloveniji

Transcription

1 DOKTORSKA DISERTACIJA Vpliv korupcije na pravno državo v Republiki Sloveniji Maj, 2013 Jure Škrbec, mag. var. Mentor: izr. prof. dr. Bojan Dobovšek Somentor: izr. prof. dr. Bojan Tičar

2

3 Kazalo vsebine Povzetek... 6 Summary - The Impact of corruption to the Rule of Law in the Republic of Slovenia. 7 1 Uvod Teoretični del Korupcija Problematika definiranja korupcije Opredelitev korupcije v slovenskem prostoru Sklepno o definiranju korupcije Delovna opredelitev korupcije Obseg in narava obravnavanih (kaznivih) dejanj korupcije v Sloveniji Sklepno o posrednem in neposrednem merjenju korupcije Pravna država »Rule of Law«(vladavina prava): Ustavna tradicija Velike Britanije Rechtsstaat (Pravna država): Ustavna tradicija v Nemčiji Razprava o značilnostih zgodovinskega razvoja pravne države vključno s slovenskimi razmerami Slovenija kot pravna država Protislovje pravne države in korupcije Metodološki okvir Hipoteze doktorske disertacije Osnovni cilji raziskovalnega dela Metode raziskovanja Predstavitev orodja za analizo (obdelavo podatkov) - Atlas.ti Vzorec in zbiranje podatkov Strukturirani intervjuji Analiza besedil zaključnih ugotovitev o konkretnih primerih, načelnih mnenj, mnenj, pojasnil in stališč KPK Omejitve raziskovanja Empirični del in rezultati Analiza intervjujev s strokovno javnostjo Prikaz in analiza mnenj celotne populacije glede korupcije Drugi del prikaz mnenj celotne populacije glede pravne države Tretji del - o vplivu korupcije na pravno državo Četrti del ocene dela nadzornih in preventivnih institucij v boju proti korupciji

4 4.1.5 Peti del reformni del rešitve in cilji Sklepno o opravljeni raziskavi med strokovno javnostjo Analiza identificiranih korupcijskih ravnanj Storitvene oblike korupcije Sektorji in postopki izvršitve korupcijskih ravnanj Področja izvršitve korupcijskih ravnanj Posledice storjenih kršitev Subjekti korupcije Kršitev načel pravne države Primerjava značilnosti med različnimi skupinami populacije Zaključna razprava o analizi identificiranih korupcijskih ravnanj Odgovor na hipoteze Hipoteza št Hipoteza št Hipoteza št Hipoteza št Hipoteza št Hipoteza št Razprava O rešitvah in priporočilih za nadaljnje delo Uporabljeni viri Priloge Vprašalnik Delovni življenjepis avtorja

5 Kazalo slik Slika 1: Število korupcijskih kaznivih dejanj - podane kazenske ovadbe Slika 2: Gibanje števila prejetih prijav na Komisiji za preprečevanje korupcije Slika 3: CPI indeks in mesto Slovenije v primerjavi z drugimi državami po letih Slika 4: Korupcija-mrežni pregled rezultatov (intervjuji) Slika 5: Skupni rezultati mnenj respondentov o pravni državi Slika 6: O vplivu korupcije na pravno državo Slika 7: Zaupanje v osrednje državne in družbene ustanove Slika 8: Ocena dela institucij Slika 9: Rešitve pri vzpostavljanju pravne države in preprečevanju korupcije Slika 10: Grafični prikaz kod vseh primerov korupcije Slika 11: Kršitev načel pri javnih razpisih Slika 12: Grafični prikaz kod vseh primerov (kod) nasprotja interesov Kazalo tabel Tabela 1: Prikaz gibanja števila korupcijskih KD in procesnih dejanj organov Tabela 2: Število prijav in oblik reševanja ter zaključkov slednjih na Komisiji Tabela 3: Kako velik problem se vam zdi korupcija Tabela 4: Razširjenost korupcije in sprejemanje podkupnin v javnem sektorju Tabela 5: Rezultati raziskave Stališča o korupciji Tabela 6: Korupcija je velik problem v "naši" državi Tabela 7: Vpliv in pogostost korupcije - nadzorni organi Tabela 8: Področja korupcija Tabela 9: Subjekti korupcije Tabela 10: Ocena institucij - organi odkrivanja in pregona, sodišča in KPK Tabela 11: Ocena institucij - ostali subjekti Tabela 12: Področja v Načelnemn mnenju KPK št Tabela 13: Javni zavodi Tabela 14: Primerjava značilnosti koruptivnih ravnanj med različnimi sektorji

6 Povzetek Namen doktorskega dela je bil raziskati elemente a) korupcije, b) pravne države, z namenom c) ugotavljanja vpliva korupcijskih ravnanj na (pravno) državo v Sloveniji, njeno okolje in državljan(k)e. Po pregledu literature smo s poglobljenimi strukturiranimi intervjuji s strokovno javnostjo, raziskovalno metodo analize besedil ter s pomočjo programske opreme ATLAS.ti6 opravili kvalitativno in kvantitativno analizo stališč strokovne javnosti ter načelnih mnenj, zaključnih ugotovitev, mnenj in pojasnil Komisije za preprečevanje korupcije o koruptivnih ravnanjih, s čimer smo ugotovili vpliv ter značilnosti korupcije na (pravno) državo. Raziskava je bila omejena na stališča slovenske strokovne javnosti (45 oseb) in korupcijska ravnanja storjena v Sloveniji (167 primerov), rezultati pa so uporabni predvsem za Slovenijo. Rezultati analize kažejo, da ima korupcija negativni vpliv na pravno državo, saj se preko kršitev dolžnega ravnanja uradnih oseb zmanjšuje zaupanje ljudi v institucije, povzroča negativne ekonomske učinke in uničuje življenjsko okolje. Iz študije primerov korupcije prav tako izhaja, da je bilo s korupcijo največkrat kršeno načelo vezanosti izvršilne oblasti na ustavo in zakon ter načelo pravne varnosti oziroma enakopravnosti, pri čemer se takšna ravnanja najbolj kažejo pri upravnih postopkih, pri postopkih javnih naročil, pri razpolaganju s premoženjem, v obliki nasprotja interesov in pri delovanju funkcionarjev. Slovenija bi morala pri preprečevanju korupcije predvsem vzpostaviti mehanizme za avtomatično zaznavo ravnanj, povečati pogostost izobraževanj in osveščanj, urediti nadzor in implementacijo predpisov ter urediti področje javnih zavodov. Z rezultati omenjene analize korupcijskih ravnanj in strokovnih stališč smo tako pridobili edinstven vpogled v a) naravo in značilnosti korupcijskih ravnanj in pravne države ter b) v naravo in značilnosti vpliva korupcije na državo, njeno pravno nrav, okolje in njene državljane. Na podlagi tako identificiranih dejanskih značilnosti in medsebojnih vplivov c) smo tako lahko predlagali izboljšave preventivne politike, pri čemer smo omogočili identifikacijo poglavitnih vzrokov za nastanek korupcije, ki bodo služili kot kazalci za razvoj preventivnih ukrepov ter učinkovitejšega boja proti korupciji. Z raziskavo bi radi še vzpodbudili strokovno javnost h kvantitativnim analizam tovrstnih pojavov. Ključne besede: korupcija, pravna država, dolžno ravnanje, zaupanje, pohlep, funkcionarji UDK: (497.4)(043.3) 6

7 Summary - The Impact of corruption to the Rule of Law in the Republic of Slovenia The purpose of this research was to identify and analyse basic elements significances of a) corruption, b) Rule of Law with aim to c) find out how corruption affect the Rule of Law, the state itself, its environment and citizens. After reviewing literature we combined various methods by a) using in-depth interviews of professionals and public, b) the analysis (text analyse) of 167 corruption cases, which were identified by Commission for the Prevention of Corruption and c) results of public opinion surveys. Analysis was made by using software Atlas.ti6. The study is limited to the opinion of Slovenian professional public (45 persons) and corrupt practices committed in Slovenia (167 cases). The results are especially useful for Slovenia. The results indicate that corruption has a negative impact on the Rule of Law through the violation of due conduct of public officials. In this way it reduces people's trust in institutions, causing negative economic effects and destroys environmental habitat, where the most endangered proved to be the principle of legality, the principle of legal certainty and equality. This is shown mostly in administrative proceedings, public procurement procedures, managing the state assets, conflict of interest and in functionaries. To prevent corruption Slovenia should in particular establish appropriate tools for automatic detection of corruption, increase the frequency of trainings and public awareness, establish implementation of legislation and to put in order public institutes. The results of the study showed a unique insight into a) the nature and elements of corruption and the Rule of Law, and b) the nature and elements of the impact of corruption to the Slovenian Rule of Law, its legal natures, the environment and citizens. Based on the actual characteristics of the identified interactions c) we were able to suggest some improvements to prevention policy due to the identified root causes and reasons for the emergence of corruption, which may serve as indicators for the development of preventive measures against corruption. The survey would also like to encourage the public to professional quantitative analysis of mentioned subject. Keywords: corruption, rule of law, due conduct, trust, greed, functionaries UDC: (497.4)(043.3) 7

8 1 Uvod Kriminaliteta, ki sicer po svetovnih statističnih podatkih v večini držav upada (Eurostat, 2013), v Sloveniji pa (po različnih podatkih, npr.: statistični kazalci 1 organov odkrivanja in pregona in preventive ter (javnomnenjskih) raziskav 2 ) od leta 2008 dalje narašča, lahko zaradi številnih negativnih socialnih, ekonomskih in družbeno-moralnih negativnih posledic prizadene pomemben delež prebivalstva in v celoti ogrozi nacionalno varnost ter družbene in demokratične vrednote (Dobovšek in Škrbec, 2011). Poleg klasičnih premoženjskih (nasilnih ter drugih) oblik kriminalitete (tatvine, ropi, prepovedana trgovina z drogo), v sedanjem času grožnjo državi, družbi in navsezadnje posamezniku predstavljata predvsem pranje denarja in korupcija (Resolucija o preprečevanju in zatiranju kriminalitete Republike Slovenije, 2004). Slednja (korupcija) je na svetovni ravni čedalje bolj usmerjena v korist nosilcem moči (predvsem v javnem sektorju), ki jo dosegajo z zlorabami položajev 3 ter političnim vmešavanjem v sodno in zakonodajno vejo oblasti (van Duyne, 1997). Takšne oblike korupcije pa, kot nadaljuje Jager (2003), javni sektor preusmeri v tržno-gospodarski sistem, ki se ga lahko kupi, proda in z njim razpolaga med elitami za zasebne namene. Na takšen način, kot poudarjajo Lambsdorff, Taube in Schramm (2005) ter Vande Walle (2010), je korupcija poenotena z državno oziroma upravno krizo, s čimer se zmanjšuje stopnja pravne države in zaupanje v samo državo ter njene institucije. Navedena ravnanja, katera označujemo kot»epidemično«korupcijo (korupcija kot bolezen družbe), zmanjšujejo in postopoma izničujejo vrednote človeškega dostojanstva in enakosti (Dobovšek, 2008). Poleg navedenih so si tudi drugi strokovnjaki ter posamezniki iz kazensko-procesne in preventivne prakse s tega področja (npr. Klemenčič, 2000, 2004; Kregar, 1997, 2006, 2010; Kreutner, 2006, 2010; Rose-Ackerman, 2010; Šelih, 2000) v teoriji enotni, da korupcija pomeni grožnjo posamezniku, državam in svetu. Korupcija kot takšna torej predstavlja nevarnost družbeni stabilnosti, varnosti, vrednotam ter lahko postavlja na kocko socialni, ekonomski in politični razvoj. S tem lahko korupcija povzroči 1 Statistični podatki Policije, Državnega tožilstva RS in Komisije za preprečevanje korupcije. 2 Npr: Indeks zaznavnosti korupcije (Transparency International, n. d. A), Korupcijska klima (GFK Gral-Iteo, 2001, 2004), Pojav korupcije med slovenskimi novinarji (Ninamedia, 2008), Raziskava o gospodarskem in poslovnem okolju, poslovni etiki in neuradnih plačilih na Slovenskem (Ninamedia, 2002, 2004; GFK Gral-Iteo, 2006; Valicon, 2010), Stališča o korupciji (Center za raziskovanje javnega mnenja in množičnih komunikacij, 2002, 2003, 2004, 2005, 2007, 2008, 2009; Aragon, 2006), The World Competitivness Yearbook (Garelli, 1999), in druge opisane v nadaljevanju. 3 Kaznivo dejanje po 257. členu Kazenskega zakonika [KZ-1] (2012). 8

9 velike stroške, kar privede do neozdravljive in nepopravljive škode vsaki družbi, saj spodkopava uporabo objektivnih demokratičnih kriterijev, ki naj bi uradno osebo vodili pri njenem sprejemanju odločitev (Škrbec, 2011). Predstavljena epidemična korupcija lahko spodkoplje zaupanje državljanov v državo in zniža raven spoštovanja prava, kar pa razkraja bistvo pravne države (angl.»state Governed by the Rule of Law«; nem.»rechtsstaat«) oziroma vladavine prava (eng.»rule of Law«) kot prvine ustavne demokracije in moderne pravne države, ki varuje in spoštuje človekove pravice in temeljne svoboščine. Korupcija je globalni pojav, saj ni omejena le na določene (manj) razvite družbe, pač pa se pojavlja v vseh državah po svetu. Mednje sodi tudi Slovenija, kjer zgoraj omenjeni statistični podatki in (javnomnenjske) raziskave kažejo na naraščanje korupcijskih ravnanj, razvijajočih se v nove oblike, ki jih je težko odkriti, preiskovati in še težje dokazati. Čeprav je Slovenija parlamentarna in demokratična republika, ki sloni na načelu pravne države (kjer ni nihče nad ustavo oziroma zakonom in kjer so organi in njihovi zaposleni zavezani ravnati v skladu z njimi) pa podatki (prej omenjeni statistični podatki in javnomnenjske raziskave) kažejo, da je največ korupcijskih ravnanj storjenih ravno s strani tistih, ki bi morali biti zgled pravilnega in poštenega ravnanja oziroma odnosa v zadevah javnega pomena na vseh področjih družbenih odnosov in procesov: javnih uslužbencev 4 in funkcionarjev 5, ki v nezanemarljivem deležu ne spoštujejo zakonskih in podzakonskih določil, s čimer tretji osebi (ali sebi) pridobivajo določene neupravičene koristi (Armstrong, 2002) slednje tudi s pristranskim in subjektivnim odločanjem v (upravnih) postopkih (t.i. pojav nasprotja interesov 6 ). Omenjena dejstva je potrdila tudi raziskava o 4 Javni uslužbenci so osebe, ki so opredeljeni v Zakonu o javnih uslužbencih [ZJU] (2007: 1. člen), in sicer: javni uslužbenec je posameznik, ki sklene delovno razmerje v javnem sektorju, ki ga sestavljajo: državni organi in uprave samoupravnih lokalnih skupnosti; javne agencije, javni skladi, javni zavodi in javni gospodarski zavodi ter druge osebe javnega prava, če so posredni uporabniki državnega proračuna ali proračuna lokalne skupnosti. 5 V skladu s 6. točko 4. člena Zakona o integriteti in preprečevanju korupcije [ZIntPK] (2011) so to: poslanci državnega zbora, člani državnega sveta, predsednik republike, predsednik vlade, ministri, državni sekretarji, sodniki ustavnega sodišča, sodniki, državni tožilci, funkcionarji v drugih državnih organih in samoupravnih lokalnih skupnosti, poslanci iz Republike Slovenije v Evropskem parlamentu, kjer njihove pravice in obveznosti niso drugače urejene z akti Evropskega parlamenta in drugi funkcionarji iz Slovenije v evropskih institucijah in drugih mednarodnih institucijah, generalni sekretar vlade, bivši funkcionarji, dokler prejemajo nadomestilo plače v skladu z zakonom, ter funkcionarji Banke Slovenije. 6 Nasprotje interesov se v zadnjem času pojavlja kot pogostejša oblika koruptivnih ravnanj v Sloveniji. Gre za okoliščine, v katerih zasebni interes uradne osebe vpliva ali ustvarja videz, da vpliva na nepristransko in objektivno opravljanje njenih javnih nalog (ZIntPK: 12. točka 4. čl.; Dobovšek in Škrbec, 2012). 9

10 neformalnih mrežah v Sloveniji 7, v kateri je bilo ugotovljeno, da sta korupcija in pravna država v Sloveniji v obratnem sorazmerju, kjer je približno 75 % respondentov mnenja, da posamezniki sicer spoštujejo zakone in predpise, pri čemer pa velja, da vsak skuša najti luknjo v predpisih, ki bi lahko pomenila zanj (ali za koga drugega) prednost, zadovoljstvo, dobiček oziroma drugo obliko koristi. Respondenti pri tem tudi izpostavljajo, da je v Sloveniji, zaradi velikega števil predpisov, večji problem identificirati in poznati nepravilno oziroma nezakonito vedenje oziroma postopanje (Dobovšek in Škrbec, 2005; Škrbec, 2006). Predmetno pomeni, da je v slovenskem prostoru spoštovanje doktrine pravne države oziroma vladavine prava na trhlih tleh. Še več, situacija na področju delovanja pravne države in javnega delovanja je v Sloveniji bolj problematična kot kažejo mednarodni indikatorji. Pregled mednarodno primerljive lestvice Transparency Internationala o indeksu zaznave korupcije (Transparency International, n. d. A) 8 je namreč pokazal, da se Slovenija, z manjšimi odstopanji, že vrsto let giblje v zlati sredini v okviru razvitih evropskih držav. Ta lestvica pa zaradi metodologije, na podlagi katere je narejena, ne more odražati resničnega stanja v Sloveniji in ne vključuje problemov, ki so privreli na dan v zadnjem obdobju zaradi posledic finančne in gospodarske krize (Komisija za preprečevanje korupcije, 2011). Drugi viri, pretežno opisni in kvalitativni (ne podprti z empiričnimi raziskavami) podatki dodiplomskih in podiplomskih del o vplivu korupcije na gospodarstvo, politiko, socialno državo (npr.: Partlič, 2012; Zupančič, 2011 in Petras, 2002), ki analizirajo slovenski družbeni prostor, se pri obravnavi problematike korupcije (in njenih vplivih ter posledic) večinoma sklicujejo na raziskave in na tej osnovi prikazujejo zaključke. To pomeni, da tovrstne dosedanje raziskave in statistike ne omogočajo podrobnega in natančnega vpogleda v značilnosti in osnovne elemente korupcije in njenega vpliva na pravno državo, ker so, kot rečeno, večinoma orisne narave ali pa se gibljejo bolj ali manj na hipotetični ravni. V nasprotju z navedenimi 7 Leta 2003 je Norveški inštitut za urbani in regionalni razvoj pričel z raziskavo Pogojenost, korupcija in neformalne institucije: Analiza o korupciji na področju javnih naročil, financiranja strank, lobiranja in sodstva v Sloveniji, Češki republiki, Bolgariji in Romuniji. Glavni namen projekta je bil identificirati in pregledati neformalne strukture in mreže v Sloveniji, Češki republiki, Bolgariji in Romuniji na splošno, kakor tudi tiste, ki so dejavne na področju javnih naročil, financiranja strank, lobiranja in sodstva ter ugotoviti, v kakšnem obsegu te neformalne mreže olajšujejo korupcijo ali prispevajo h korupcijski praksi, ki spodkopava protikorupcijska določila EU in Sveta Evrope (Dobovšek in Meško, 2008; Dobovšek in Škrbec, 2005). 8 Gre za t.i. Corruption perception index (Indeks zaznave korupcije), ki ga vsako leto izvaja Transparency International. Vsi rezultati merjenj so na voljo na spletni strani 10

11 deli pa ima predlagano doktorsko delo namen doseči čim večjo stopnjo zapolnitve te vrzeli, in sicer z analizo konkretnih, izvršenih korupcijskih ravnanj, ki jih je Komisija za preprečevanje korupcije [KPK] identificirala v Republiki Sloveniji, ter se prepričati in empirično utemeljiti kako in na kakšen način posamični ter sistemski pojavi korupcije vplivajo na univerzalna načela pravne države, kot so določena tudi v Ustavi Republike Slovenije (1991). Za ta namen smo izvedli metodo analize primarnih in sekundarnih virov, primerjalno metodo virov, osebne poglobljene intervjuje s strokovno (in laično) javnostjo in metodo analize besedil zaznanih oziroma identificiranih primerov korupcijskih ravnanj v Sloveniji. Z delom želimo identificirati osnovne dejavnike vpliva korupcije na (pravno) državo, s ciljem pripomoči k boljši preventivni politiki pred koruptivnimi ravnanji. S tem v zvezi je že van Duyne (2004) opozoril, da je korupcija tiha, a velika grožnja družbi, katero je najprej potrebno razložiti in ugotoviti njene osnovne elemente, da bi se lahko nato proti njej učinkovito borili. Podobno menijo tudi Kregar (1997), Sekulić in Šporer (2010), ki opozarjajo, da je korupcija zapleten družbeni pojav, ki ga je treba najprej raziskati in razumeti, pri tem poiskati vzroke za nastanek ter identificirati politični in družbeni kontekst, v katerem je do nje prišlo; šele nato pa bo mogoče opredeliti proti-korupcijske strategije in politike njenega zatiranja in preprečevanja. Gre za ideje, ki na nek način temeljijo na vzpostavitvi oziroma identifikaciji ključnih tveganj ter na podlagi slednjega identifikacijo ustreznih rešitev. Slovenija je s tako strategijo pričela že v letu 2004, ko je Zakon o preprečevanju korupcije [ZPKor] (2004) prvič določil načrte integritete. Imamo torej opravka s preventivnim orodjem, pri katerem določimo ukrepe pravne in dejanske narave, ki odpravljajo in preprečujejo možnosti za nastanek in razvoj korupcije v organu, saj med drugim vsebuje oceno korupcijske izpostavljenosti institucije in preventivne ukrepe za zmanjševanje tovrstnih možnosti in nevarnosti za korupcijo (ZPKor, 2004: 40. čl.). 11

12 2 Teoretični del V teoretičnem delu smo pregledali in preučili dostopno svetovno in slovensko literaturo o predmetih raziskovanja: korupcija, pravna država in njunih medsebojnih razmerjih. 2.1 Korupcija Za večino, v nadaljevanju predstavljenih del in virov, korupcija v današnjem času predstavlja grožnjo demokraciji, vladavini prava in svetovnemu ekonomskemu sistemu, saj deluje tiho, neopazno in s hudimi končnimi posledicami. Nobena država ni imuna na korupcijo ter njene škodljive učinke, ki jih ima za državljane in družbo, pri čemer novo poročilo Transparency International-a (Mulcahy, 2012) 9 razkriva, da korupcija spodkopava zaupanje v temeljne nacionalne institucije in prispeva k trajni gospodarski krizi. Pri tem t.i. sistemske ureditve omogočajo zasebnemu sektorju nedopustno vplivanje na delovanje vlad. Še več, na podlagi raziskovalnega dela Evropske komisije (Special Eurobarometer) korupcija ogroža zaupanje v demokratične institucije in slabi odgovornost političnega vodstva, pri čemer so gospodarski stroški korupcije na letni ravni Evropske unije približno ocenjeni na 120 milijard EUR (Evropska komisija, 2012). Za korupcijo sta pomembni dve osebi, druga od druge imata korist, delovati pa morata potihoma, saj gre za dejanje, ki je družbeno in moralno nesprejemljivo (tudi nezakonito). Kot ugotavljata Dobovšek in Minič (2005: 45) je korupcija»prikrita recipročno dejavnost»daj-dam«, katere delovanje in značilnosti temeljijo na mreži odnosov, proti katerim se je potrebno boriti«sinergijsko tako preko sistema formalnih (sodišč, policije, tožilstva, proti-korupcijskih institucij), kot tudi neformalnih institucij (različnih komisij, nevladnih ter drugih civilnih organizacij). Več subjektov ko se bo ukvarjalo s tem epidemičnim problemom, večje bo zavedanje ljudi o korupciji in posledično bo več tudi zaznane in odkrite ter sankcionirane korupcije. Ker pa te sinergije še ni zaznati v praksi, pa bo korupcija imela, kot meni Juričan (2003),»planetarne razsežnosti«, saj korupcija omogoča izredno hitro in preprosto okoriščanje. Zaradi enostavno preproste formule hitrosti zaslužka in težkega odkrivanja, kriminalisti in drugi pristojni organi ne govorijo več o 9 Kot navaja Društvo integriteta»gre za prvo celovito oceno in analizo zmožnosti evropskih držav za vzpostavljanje integritete in transparentnosti in zmanjševanje tveganja za korupcijo. Analiziranih in ocenjenih je bilo več kot 300 nacionalnih institucij v 25 državah v okviru raziskav nacionalnih sistemov.«(nacionalni sistem integritete, n. a.) 12

13 odpravljanju korupcije, pač pa zgolj o njenem zmanjševanju in preprečevanju. Komisija za preprečevanje korupcije v Republiki Sloveniji (n. d. A) v zvezi z navedenim opozarja, da korupcija v Sloveniji»najpogosteje nastane zaradi pohlepa po ugledu ali denarju, nevednosti, pomanjkanja integritete ter pretirane uslužnosti. Hkrati pa je lahko korupcija tudi posledica sistemske nepravičnosti, ki posameznikom ne omogoča enakopravnega dostopa do dobrin, storitev in pravic, zaradi česar so se ti prisiljeni zateči h korupciji.«(ibid.) Kljub vse večjem raziskovanju omenjenega pojma, pa širina obsega korupcije še vedno ostaja neznanka (Kreutner, 2010). Prav tako ostaja neznanka tudi njena enotna opredelitev, saj se srečujemo z veliko različnimi definicijami korupcije Problematika definiranja korupcije Problem definicij posameznega pojava (na primer korupcije)»ni samo terminološki problem«kot to označuje Komisija za preprečevanje korupcije (n. d. B), ampak, kot nadaljuje,»veliko več, sploh če gre za pojave z negativnim vrednostnim predznakom, zoper katere se določeno okolje bori na takšne ali drugačne načine«. Družba se že od samih začetkov ukvarja s problemom definiranja korupcije, pri čemer je klasično zgodovinsko pojmovanje le-te izhajalo iz teze, kot to ugotavlja Kregar (1997),»moralnega propada družbe«tako so namreč korupcijo po njegovem mnenju videli filozofi, kot so Aristotel, Machiavelli in Montesquieu, pri čemer gre za patološki pojav, v katerem vladajoči politični razred postavlja osebne interese nad interese politične (družbene) skupnosti (ibid.). Govoriti o korupciji brez natančne določitve vsebine tega pojma bi pomenilo, kot ugotavlja Komisija za preprečevanje korupcije (n. d. B), da»v bistvu ne vemo, zoper kaj naj se borimo in kaj naj preprečujemo oziroma odpravljamo. Ob odsotnosti jasne vsebine pojma in s tem povezane odsotnosti vedenja o možnih pričakovanih negativnih reakcijah okolja na določeno vrsto ravnanja, je zelo težko postaviti vsaj približno veljavne in uporabne meje socialne sprejemljivosti določenega ravnanja, kar posledično pomeni zelo različno ravnanje, ne samo posameznikov, ampak celotnih družbenih skupin. Temu pa se morajo prilagoditi vse načrtovane in usmerjene oblike odpravljanja socialnih anomalij, tudi korupcije.«problemi v zvezi z definicijo korupcije so, kot ugotavlja tudi Dobovšek (2008), obsežni tako na svetovni kot slovenski ravni, natančna opredelitev pa je ključnega pomena tudi za produktivno, konkretno in dovolj natančno (akademsko) razpravo o tem vprašanju. 13

14 Na svetovni ravni obstaja veliko definicij korupcije, pri čemer po ugotovitvah Urada Združenih narodov za droge in kriminal (United Nations Office on Drugs and Crime [UNODP], 2004a, 2004b) in Organizacije za gospodarsko sodelovanje in razvoj 10 (Organization for Economic Co-operation and Development [OECD], 2007) ni nobene enotne, so si pa podobne, saj gre za dejanja najmanj dveh akterjev, ki so usmerjena v zadovoljevanje nezakonitih koristi. Pri tem, kot je ugotovil že Dobovšek (2008), se korupcijo lahko razume v ožjem smislu (kaznovalno-pravno) kot konkretna dejanja, ki jih kot taka opredeljuje kaznovalna oziroma kazensko-pravna zakonodaja (posamezna dejanja jemanja ali dajanja podkupnine v različnih oblikah), in v širšem smislu (družbenem sociološkem, tudi kriminološkem), kot»različne oblike moralno vprašljivega, nedopustnega in pokvarjenega ravnanja posameznika ali skupine«. Takšnemu načinu razdelitve definicij pa smo sledili tudi v tem delu. a) Kaznovalno-pravne opredelitve korupcije Kaznovalno-pravne opredelitve korupcije se vežejo predvsem na opredelitve kaznivih dejanj oziroma uradnih zakonskih opredelitev korupcije. OECD je leta 2007 opravila svetovno raziskavo o mednarodnih kazensko-pravnih standardih glede korupcije. Izhajala je iz treh temeljnih konvencij (Civil law convention on corruption, 1999; Criminal law convention on corruption, 1999 in Convention on combating bribery of foreign public officials in international business transactions, 1999). Ugotovitve kažejo, da gre pri opredelitvi korupcije v večini primerov za različne oblike podkupovanja. Države članice konvencij imajo v nacionalnih zakonodajah predvsem naslednje tipične oblike korupcijskih kaznivih dejanj: sprejemanje podkupnine (pasivna oblika podkupovanja), dajanje podkupnine (aktivna oblika podkupovanja), podkupovanje tujih javnih uslužbencev, sprejemanje in dajanje (nedovoljenih) daril. Med druga korupcijska kazniva dejanja pa glede na ugotovitve OECD (2007) sodijo še: pranje denarja, zloraba uradnega položaja ali uradnih pravic oziroma funkcij, poneverba, nezakonito posredovanje, goljufija, nezakonita obogatitev ter kaznivo dejanje zlorabe računovodskih standardov. Za omenjena kazniva dejanja so na svetovni ravni odgovorne tako fizične kot pravne osebe, določene pa so tudi različne sankcije. OECD (2007) ugotavlja, da imajo države na svetovni ravni določene različne ukrepe ob primerih storitve/zagrešitve zgoraj 10 Organizacija za gospodarsko sodelovanje in razvoj (Organization for Economic Co-operation and Development [OECD]) je mednarodna gospodarska organizacija razvitih držav (vključno s Slovenijo), ki oblikujejo svetovne standarde in načela v gospodarskih ter razvojnih politikah. 14

15 omenjenih kaznivih dejanj (delovno-pravne sankcije (izguba zaposlitve); administrativne oziroma prekrškovne sankcije (denarne sankcije globe; izločitev iz postopkov); civilno-pravne (zaseg, odvzem oziroma zamrznitev finančnih sredstev, ki so bila pridobljena s korupcijo) in zaporne kazni). Države članice omenjenih konvencij so morale na podlagi ocenjevanj mednarodnih organizacij implementirati omenjene standarde, pri čemer so to naredile na različne načine in v različnem obsegu. Za potrebe doktorske naloge bomo identificirali zgolj značilnosti korupcijskih kaznivih dejanj v Republiki Sloveniji. Slovenski kazensko-pravni strokovnjaki (npr. Selinšek, 2011; Tratnik Volasko, 1999) in organi odkrivanja ter pregona 11 pod pojem korupcije uvrščajo osem kaznivih dejanj iz slovenskega Kazenskega zakonika (Kazenski zakonik [KZ-1], 2008), ki pa sicer besede korupcija ne vsebuje v svojih določbah. To so kazniva dejanja: - Kršitve proste odločitve volivcev (KZ-1, 2008: 151. čl.)»kdor koga s silo, resno grožnjo, podkupovanjem, preslepitvijo ali na drug nedovoljen način prisili ali nanj vpliva, da pri volitvah ali glasovanju glasuje ali ne glasuje ali da ne glasuje veljavno ali da glasuje za ali proti določenemu predlogu, se kaznuje z denarno kaznijo ali zaporom do enega leta. Če stori dejanje iz prejšnjega odstavka uradna oseba pri opravljanju svoje dolžnosti v zvezi z volitvami ali glasovanjem, se kaznuje z zaporom do dveh let. Dana podkupnina se vzame.«- Sprejemanje podkupnine pri volitvah (KZ-1, 2008: 157. čl.)»kdor zato, da pri volitvah ali glasovanju ne glasuje ali da glasuje za določen predlog ali proti njemu ali da ne glasuje veljavno, zahteva ali sprejme nagrado, darilo ali kakšno drugo premoženjsko ali nepremoženjsko korist zase ali za koga drugega, se kaznuje z denarno kaznijo ali zaporom do enega leta. Sprejeta nagrada, darilo ali druga premoženjska korist se vzamejo.«- Nedovoljeno sprejemanje daril (KZ-1, 2008: 241. čl.)»kdor pri opravljanju gospodarske dejavnosti zase ali za koga drugega zahteva ali sprejme nedovoljeno nagrado, darilo ali kakšno drugo korist ali obljubo oziroma ponudbo take koristi, da bi zaradi pridobitve ali ohranitve posla ali druge nedovoljene koristi zanemaril koristi svoje organizacije ali druge fizične osebe ali ji povzročil škodo, se kaznuje z zaporom od šestih mesecev do petih let. 11 V letnih poročilih Vrhovnega državnega tožilstva (2011) in Policije (2011) so korupcijska kazniva dejanja taksativno našteta zaradi statističnih potreb (nedovoljeno sprejemanje daril po 241. členu KZ-1, nedovoljeno dajanje daril po 242. členu KZ-1, jemanje podkupnine po 261. členu KZ-1, dajanje podkupnine po 262. členu KZ-1, sprejemanje daril za nezakonito posredovanje po 264. členu KZ-1 in dajanje daril za nezakonito posredovanje po 264. členu KZ-1. Med ta dejanja spadajo še kazniva dejanja kršitev proste presoje volivcev iz 151. člena KZ-1 in sprejemanje podkupnine pri volitvah iz 159. člena KZ-1). 15

16 Storilec dejanja iz prejšnjega odstavka, ki zahteva ali sprejme nedovoljeno nagrado, darilo ali kakšno drugo korist ali obljubo oziroma ponudbo take koristi zase ali za koga drugega kot protiuslugo zaradi pridobitve ali ohranitve posla ali druge koristi, se kaznuje z zaporom od treh mesecev do petih let. Storilec dejanja iz prvega odstavka tega člena, ki po sklenitvi posla ali opravljeni storitvi ali pridobitvi druge nedovoljene koristi zase ali za koga drugega zahteva ali sprejme nedovoljeno nagrado, darilo ali kakšno drugo korist, se kaznuje z zaporom do dveh let. Sprejeta nagrada, darilo ali kakšna druga korist se vzamejo.«- Nedovoljeno dajanje daril (KZ-1, 2008: 242. čl.)»kdor osebi, ki opravlja gospodarsko dejavnost, obljubi, ponudi ali da nedovoljeno nagrado, darilo ali kakšno drugo korist zanjo ali za koga drugega, da bi sebi ali komu drugemu pridobil kakšno neupravičeno ugodnost pri pridobitvi ali ohranitvi posla ali druge nedovoljene koristi iz prvega odstavka 241. člena, se kaznuje z zaporom od šestih mesecev do petih let. Kdor osebi, ki opravlja gospodarsko dejavnost, obljubi, ponudi ali da nedovoljeno nagrado, darilo ali kakšno drugo korist zanjo ali za koga drugega kot protiuslugo za pridobitev ali ohranitev posla ali druge koristi, se kaznuje z zaporom do treh let. Storilcu iz prejšnjih odstavkov, ki je dal nedovoljeno nagrado, darilo ali kakšno drugo korist na zahtevo, pa je dejanje naznanil, preden je bilo odkrito ali preden je izvedel, da je bilo odkrito, se sme kazen odpustiti. Dana nagrada, darilo ali kakšna druga korist se vzamejo, v primeru iz prejšnjega odstavka pa se smejo vrniti tistemu, ki jih je dal.«- Jemanje podkupnine (KZ-1, 2008: 261. čl.)»uradna oseba ali javni uslužbenec, ki zase ali za koga drugega zahteva ali sprejme nagrado, darilo ali kakšno drugo korist ali obljubo oziroma ponudbo take koristi, da bi v mejah svojih uradnih pravic opravila uradno dejanje, ki ga ne bi smela opraviti, ali da ne bi opravila dejanja, ki bi ga morala ali smela opraviti ali kako drugače zlorabila svoj položaj, ali kdor posreduje pri takem podkupovanju, se kaznuje z zaporom od enega do osmih let in denarno kaznijo. Uradna oseba ali javni uslužbenec, ki zase ali za koga drugega zahteva ali sprejme nagrado, darilo ali kakšno drugo korist ali obljubo oziroma ponudbo take koristi, da bi v mejah svojih uradnih pravic opravila uradno dejanje, ki bi ga tudi sicer morala ali smela opraviti, ali da ne bi opravila dejanja, ki ga tudi sicer ne bi smela opraviti, ali kako drugače uporabila svoj položaj, ali kdor posreduje pri takem podkupovanju uradne osebe, se kaznuje z zaporom od enega do petih let. Uradna oseba ali javni uslužbenec, ki, potem ko opravi oziroma ne opravi uradnega dejanja iz prejšnjih odstavkov, zahteva ali sprejme v zvezi s tem nagrado, darilo ali kakšno drugo korist, se kaznuje z denarno kaznijo ali zaporom do treh let. Sprejeta nagrada, darilo in kakšna druga korist se vzamejo.«- Dajanje podkupnine (KZ-1, 2008: 262. čl.)»kdor uradni osebi ali javnemu uslužbencu obljubi, ponudi ali da nagrado, darilo ali kakšno drugo korist zanjo ali za koga drugega, da bi v mejah svojih uradnih pravic opravila uradno dejanje, ki ga ne bi smela opraviti, ali da ne bi opravila 16

17 dejanja, ki bi ga morala ali smela opraviti ali da bi kako drugače zlorabila svoj položaj ali kdor posreduje pri takem podkupovanju, se kaznuje z zaporom od enega do petih let in denarno kaznijo. Kdor uradni osebi ali javnemu uslužbencu obljubi, ponudi ali da nagrado, darilo ali kakšno drugo korist zanjo ali za koga drugega, da bi v mejah svojih pravic opravila uradno dejanje, ki bi ga tudi sicer morala ali smela opraviti, ali da ne bi opravila dejanja, ki ga tudi sicer ne bi smela opraviti ali da bi kako drugače uporabila svoj položaj, se kaznuje z zaporom od šestih mesecev do treh let. Storilcu kaznivega dejanja iz prejšnjih odstavkov, ki je dal nagrado, darilo ali kakšno drugo korist na zahtevo uradne osebe ali javnega uslužbenca, pa je dejanje naznanil, preden je bilo odkrito ali preden je izvedel, da je odkrito, se sme kazen odpustiti.«- Sprejemanje daril za nezakonito posredovanje (KZ-1, 2008: 263. čl.)»kdor zase ali za koga drugega zahteva ali sprejme nagrado, darilo ali kakšno drugo korist ali obljubo oziroma ponudbo take koristi, da bi izkoristil svoj položaj ali svoj resnični ali domnevni vpliv in posredoval, da se opravi ali ne opravi kakšno uradno dejanje, se kaznuje z zaporom do treh let. Enako se kaznuje, kdor izrabi svoj položaj ali svoj resnični ali domnevni vpliv in posreduje, da bi se opravilo uradno dejanje, ki se ne bi smelo opraviti, ali da se ne bi opravilo uradno dejanje, ki bi se moralo ali smelo opraviti. Če storilec za posredovanje iz prejšnjega odstavka pred posredovanjem ali po njem zase ali za koga drugega sprejme nagrado, darilo ali kakšno drugo korist, se kaznuje z zaporom od enega do petih let. Sprejeta nagrada, darilo ali kakšna druga korist se vzamejo.«- Dajanje daril za nezakonito posredovanje (KZ-1, 2008: 264. čl.).»kdor drugemu obljubi, ponudi ali da nagrado, darilo ali kakšno drugo korist zanj ali za koga drugega, da bi izkoristil svoj položaj ali svoj resnični ali domnevni vpliv in posredoval, da se opravi ali ne opravi kakšno uradno dejanje, se kaznuje z zaporom do treh let. Kdor drugemu obljubi, ponudi ali da nagrado, darilo ali kakšno drugo korist zanj ali za koga drugega, da bi izkoristil svoj položaj ali svoj resnični ali domnevni vpliv in posredoval, da bi se opravilo uradno dejanje, ki se ne bi smelo opraviti, ali da se ne bi opravilo uradno dejanje, ki bi se moralo ali smelo opraviti, se kaznuje z zaporom od enega do petih let. Storilcu kaznivega dejanja iz prejšnjih odstavkov, ki je dal nagrado, darilo ali kakšno drugo korist na zahtevo osebe, ki je nezakonito posredovala, pa je dejanje naznanil, preden je bilo odkrito ali preden je izvedel, da je odkrito, se sme kazen odpustiti.«pri tem velja opozoriti, da večina korupcije ni zavedene oziroma identificirane zgolj v omenjenih dejanjih 12, pač pa (tudi) v obliki kaznivega dejanja zlorabe uradnega položaja in uradnih pravic, ki je temeljno ravnanje kršitve dolžnega ravnanja, pri 12 Po policijski statistiki je bilo v letu 2009 največje število kaznivih dejanj dajanja in jemanja podkupnin ter nedovoljeno dajanje daril (Policija, 2010). 17

18 čemer lahko takšno ravnanje privede tudi do koristi člen KZ-1 (2008) namreč pravi:»uradna oseba ali javni uslužbenec, ki, zato da bi sebi ali komu drugemu pridobila kakšno nepremoženjsko korist ali da bi komu prizadejala škodo, izrabi svoj uradni položaj ali prestopi meje uradnih pravic ali ne opravi uradne dolžnosti, se kaznuje z zaporom do enega leta. Če storilec z dejanjem iz prejšnjega odstavka povzroči večjo škodo ali huje prekrši pravice drugega, se kaznuje z zaporom do treh let. Uradna oseba ali javni uslužbenec, ki, zato da bi sebi ali komu drugemu pridobila protipravno premoženjsko korist, izrabi svoj uradni položaj ali prestopi meje uradnih pravic ali ne opravi uradne dolžnosti, se kaznuje z zaporom od treh mesecev do petih let. Enako kot v prejšnjem odstavku se kaznuje storilec iz prejšnjega odstavka, ki izkoristi svoj položaj ali vpliv za nezakonito povečanje lastnega premoženja v večji vrednosti. Če je storilec z dejanjem iz tretjega in četrtega odstavka pridobil sebi ali komu drugemu veliko protipravno premoženjsko korist in je hotel pridobiti tako korist, se kaznuje z zaporom od enega do osmih let.«iz zgoraj opredeljenih kaznivih dejanj je tako razvidno, da: - korupcijska ravnanja lahko izvršijo tako uradne osebe (KZ-1, 2008: čl.), kot tudi fizične osebe v skladu z Zakonom o odgovornosti pravnih oseb za kazniva dejanja [ZOPOKD], 2004) 13 ; - so razponi kazni za korupcijska ravnanja različni: o za fizične oziroma uradne osebe se pričenja z denarno kaznijo pa vse do 8 let kazni zapora (8 let je zagroženo za kaznivo dejanje jemanja podkupnine (KZ- 1, 2008: 261. čl.); o za pravne osebe pa so predvidene zgolj denarne kazni oziroma odvzem premoženja (ZOPOKD, 2004: 26. čl.). Poleg zgoraj opisanih»korupcijskih«kaznivih dejanj, ki dejansko niso izrecno opredeljena kot»korupcija«, pa imamo na drugi strani v Sloveniji tudi predpise, ki neposredno opredeljujejo pojem korupcije kot takšno, kar tudi lahko vključujemo v kaznovalno-pravne opredelitve korupcije saj gre za zakonsko opredelitev slednje). To so: Zakon o preprečevanju korupcije, Glede odgovornosti pravnih oseb ZOPOKD (2004) 25. člen določa, da so slednje lahko odgovorne zgolj za kaznivo dejanje nedovoljenega sprejemanja daril (KZ-1, 2008: 241. čl.), nedovoljenega dajanja daril (KZ-1, 2008: 242. čl.), jemanja podkupnine (KZ-1, 2008: 261. čl.), dajanja podkupnine (KZ-1, 2008: 262. čl.), sprejemanja koristi za nezakonito posredovanje (KZ-1, 2008: 263. čl.) in dajanja daril za nezakonito posredovanje (KZ-1, 2008: 264. čl.). 18

19 Zakon o integriteti in preprečevanju korupcije [ZIntPK] (2010) in Resolucija o preprečevanju korupcije v Republiki Sloveniji (2004). Vsi trije omenjeni predpisi opredeljujejo korupcijo na popolnoma enak način, kot»vsako kršitev dolžnega ravnanja uradnih oziroma odgovornih oseb v javnem ali zasebnem sektorju, kot tudi ravnanje oseb, ki so pobudniki kršitev ali oseb, ki se lahko s kršitvijo okoristijo, zaradi neposredno ali posredno obljubljene, ponujene ali dane oziroma zahtevane, sprejete ali pričakovane koristi zase ali za drugega.«(zpkor, 2004: 2. čl.; ZIntPK, 2011: 4. čl.; Resolucija o preprečevanju korupcije v Republiki Sloveniji, 2004). Obligacijski zakonik (2007: 354. čl.) je povzel definicijo iz Civilnopravne konvencije Sveta Evrope o korupciji, in sicer korupcijo opredeljuje kot»zahtevati, ponujati, dajati ali sprejemati, neposredno ali posredno podkupnino ali katerokoli drugo nedovoljeno korist ali njeno pričakovanje, ki vpliva na pravilno izvedbo naloge ali postopanje prejemnika podkupnine, nedovoljene koristi ali obljube.«b) Družboslovne opredelitve korupcije Nasprotno od razmeroma enotnih in togih opredelitev korupcije v kaznovalnopravnem smislu pa imamo veliko različnih družbenih, filozofskih, akademskih oziroma moralističnih opredelitev tega pojma.»o korupciji govorimo takrat, ko nekdo krši pravila igre, katera niso bila vnaprej predvidena«(lambsdorff, 2007: 1) ali»korupcija pomeni, da je denar, ki bi bil drugače na voljo vladi za porabo v splošno koristnih projektih, kanaliziran v žepe zasebnikov«(holloway, n. d.: 9). Še več, kot»nepravilnost v procesu odločanja, ki naj bi vplivala na vsebino odločitev, da nekdo nekaj stori v zameno za nagrado ali obljubo nagrade takšne vrste, ki ne moreta biti smiselno obrazloženi skladno s sprejeto odločitvijo in vlogo odločujoče osebe«je opredeljeval korupcijo van Duyne (2001: 3). Dalje, Lasthuizen, Huberts in Kaptein (2003) korupcijo opredeljujejo kot nedovoljeno uporabo moči javnih uslužbencev ter z njimi povezanih oseb, ki si na nezakonit način pridobivajo koristi, oziroma jo opredelijo kot zlorabo javne službe v zasebne namene. Podobno identificirata korupcijo Brüner (2006: 31) in Johnston (2005: 11-13), ki opisujeta korupcijo kot 14 Slednjega je zamenjal oziroma nadomestil ZintPK z dnem

20 zlorabo javne vloge (položaja ali funkcije) ali javnih resursov za zasebne namene, kjer poudarjata, da so pojmi»zloraba«,»javno«,»zasebno«ter»korist«vedno debata v družbah po svetu glede pomena, omejitev in smiselnosti. Gre za negativni pojav, ki ima sindrome razpete med bogastvom, močjo, javnim in zasebnim ter državo in družbo. Heidenheimer (2002) ter Dobovšek (2002 in 2008) zagovarjata širša stališča o različnih oblikah korupcije: - majhna oziroma neznatna korupcija (angl.»petty«- mikro korupcija), ki predstavlja majhna darila javnim uslužbencem za dosego želenih storitev, katere pa bi uslužbenci morali narediti že po svoji (uradni) dolžnosti. Korupcija na tem nivoju je vezana na tiste uslužbence, ki imajo opravka z dokumentacijo in izdajo dovoljenj. Ljudje so do takšne korupcije zelo tolerantni, postala je del vsakdanjika, saj na ta način lahko hitreje in lažje uredijo kakšno stvar, poleg tega pa se jim takšno ravnanje ne zdi posebej sporno. Še posebej je to značilno za Slovenijo, kjer večina državljanov in državljank uporablja t.i. zveze in poznanstva oziroma neformalne mreže, da bi si pridobili korist v obliki službe ali boljšega položaja in prednosti (Dobovšek in Meško, 2008; Škrbec, 2006). Ponavadi višina protipravno pridobljenih sredstev ne presega povprečne mesečne plače uslužbenca (Dobovšek, 2008). srednji nivo korupcije zajema javne uslužbence na višjem nivoju. Najbolj je razširjena na lokalnem nivoju, kjer lokalna politika z njeno pomočjo dosega rešitve, ki so v pristojnosti srednjega nivoja javnih uslužbencev. Javnost takšne korupcije ne tolerira, dosega pa lahko nekajkratni znesek povprečne mesečne plače posameznega uslužbenca (Dobovšek, 2008). makro nivo korupcije (angl.»grand corruption«) je povezan z vladnimi naročili, sklepanjem večjih pogodb, z opravljanjem večjih del v državi (npr. gradnja infrastrukture), ter z ostalimi večjimi investicijami. Je najnevarnejši del korupcije, ki se odvija v najvišjih družbenih in političnih krogih s pomočjo zlorab funkcij in položajev ter politične moči (Dobovšek, 2008). S tem v zvezi Rose-Ackermanova (2010) opozarja, da je koruptivni spekter možno deliti zgolj na t.i.»low-level corruption«, torej korupcijo, ki se dogaja na nižjih upravnih in storitvenih nivojih sistema in pa t.i.»grand corruption«, ki zajema visoke nivoje sistema in je umeščena v zapletene socialne mreže. Spet drugo videnje 20

21 različnih oblik korupcije vidi Johnston (2005: 42-48), ki izpostavlja štiri, po njegovem mnenju»sindrome«, korupcije: a) vplivanje na trg (kaže se v vplivanju na institucije, kjer politiki služijo kot posredniki vpliva; kjer banke in off-shore podjetja služijo kot subjekt pranja denarja, ki izvira iz korupcijskih ravnanj; kjer prihaja do zlorab javnih naročil); b) elitni karteli (kaže se v vplivu močnih elit na državno delovanje in konkurenčnost trga, slednje predstavlja povezavo oziroma zapolnitev praznine med javnim in zasebnim sektorjem); c) klani in oligarhi (kaže se v nasilnem boju med različnimi klani in elitami za boj za obstanek oziroma čim večjo oblast, s čimer bi si lahko pridobili čim več zasebnih koristi; gre za manjše in manj vplivne akterje kot v primeru elitnih kartelov, pri čemer skušajo doseči vpliv in zmago po posameznih primerih gre torej za ožji in manjši obseg korupcije in vpliva kot pri elitnih kartelih); d) živine (gre za podjetnike z največ vpliva, ki so hkrati tudi top politični akterji ali pa njihovi klienti; lahko velja tudi obratno da so najvišji rang politikov najvplivnejši ekonomski subjekti). Korupcija se različno opredeljuje tudi glede na področja njenega pojavljanja: - administrativna korupcija oziroma korupcija v javni upravi, Pri tem korupcijska ravnanja izvršujejo javni uslužbenci, z namenom spreminjati predpisane postopke, določene z administrativnimi uredbami države, za zadovoljevanje nedovoljenih koristi (ta oblika korupcije torej označuje zlorabo obstoječih zakonov in pravil s strani uradnikov v pridobitne, zasebne namene) (Dobovšek, 2008). - sistemska korupcija Gre za korupcijo znotraj celotnega državnega oziroma družbenega sistema, proti kateri se ni mogoče več boriti na običajen način (organi odkrivanja in pregona in preventive), pač pa so potrebne bolj radikalne akcije (Šimac, 2000). Komisija za preprečevanje korupcije (2011: 2) opredeljuje sistemsko korupcijo kot stanje, ko posamezniki ali interesne skupine (bodisi z vidika interesov organiziranega kriminala, kapitala, interesnih skupin/organizacij, oblasti)»ustvarijo okolje, v katerem načrtno in sistematično izkoriščajo institucionalne organizacijske, kadrovske ali druge mehanizme moči za uresničevanje koruptivnih, nezakonitih, neetičnih, kriminalnih in drugih podobnih namenov in ciljev.«. - ujetost (tudi zajetost, prevzem ali ugrabljenost) države (ang.»state capture«), 21

22 Skupine različnih subjektov podkupujejo oziroma na drug način pritiskajo na državne funkcionarje (politiki, sodniki in javni uslužbenci), z namenom vplivati na formuliranje zakonov in drugih aktov (Matei in Popa, 2009). Kot to najbolje opiše Aragon (2006: 9):»Zajetost države predstavlja najbolj celovito, se pravi sistemsko obliko korupcije, saj tu ne gre zgolj za posamezna koruptivna dejanja, ampak se sam normativni okvir oblikuje na koruptivni osnovi. Tako se razne deformacije vgrajuje v same temelje sistema, kar predstavlja veliko oviro pri njegovem delovanju.«. Dobovšek (2008) meni, da prevzem države tako vedno obsega tri entitete. Prva entiteta je tisti, ki»prevzema«(lahko je tako v privatni sferi, kot v javnem sektorju), druga entiteta je tisti oziroma tisto, ki je»prevzeto«(prevzemajo se vedno zakoni, odloki in regulativa, oziroma država), tretja entiteta pa je javnost (skupna blaginja), katera je oškodovana. Podobno opiše pojav tudi Kečanović (B. Kečanović, osebni intervju, ) z naslednjimi besedami:»z uveljavljanjem koruptivnih namenov in ciljev pri sprejemanju splošnih pravnih predpisov, zakonov in podzakonskih aktov, se korupcija od posamičnega primera in mikro okolja prenaša na makro družbeno raven, kjer s tem dobi status institucionaliziranega oziroma legaliziranega ropanja javnega dobra in nacionalnega gospodarstva.«. - politična korupcija, Lambsdorff (2007) in Knack (2007) opredeljujeta politično korupcijo kot korupcijo, kjer politika igra svojo»umazano«igro in prinaša korist le določenim posameznikom ali skupini in ne družbi v celoti. Odvija se torej v političnem okolju pri delovanju politikov. - poslovna korupcija oziroma korupcija v gospodarstvu, Podrobnejša analiza korupcije v gospodarstvu prikazuje po mnenju Dobovška (2004: 7) pojavne oblike in medsebojna razmerja, v katerih se znajdejo pravne osebe, poslovodne in zaposlene osebe znotraj zasebnih profitnih družb. Najbolj razširjena in prepoznavna oblika takšne korupcije je korupcija med zasebniki (zasebne družbe, podjemi) in javnimi uslužbenci. Pri ostalih sektorskih oblikah korupcije, pa so značilni različni udeleženci oziroma osebe, ki izvršujejo koruptivna ravnanja, zaradi česar jih bomo le našteli, do njih pa se natančneje ne bomo opredeljevali: korupcija pri javnih naročilih, korupcija v lokalnih samoupravnih skupnostih (občinah), sodna korupcija, policijska korupcija, korupcija v zdravstvu, korupcija v šolstvu in druge oblike. 22

23 Gambetta (2006) in Klitgaard, Maclean-Abaroa in Parris (2000) so ponudili drugačen vidik opredelitve korupcije. Prvi omenjeni jo opredeli kot nezakonito ravnanje pri dodeljevanju oziroma izmenjavi sredstev. Pri tem so pomembni trije akterji: a) kupec (K), tisti, ki si želi določena sredstva; b) prodajalec (P), tisti, ki K-ju priskrbi želene dobrine in c) zaupnik (Z), tisti, ki zaupa prodajalcu (P-ju) dobrine in ki verjame, da jih bo P ustrezno razdelil, na podlagi vnaprejšnjih pravil, med druge. Z matematično formulo pa opišejo korupcijo Klitgaard, Maclean-Abaroa in Parris (2000) in sicer: C = M + D A. V tej formuli je korupcija (C) enaka monopolu (M) in diskrecijski pravici (D), zmanjšana za odgovornost (A) za dejanje. Omenjeni trije avtorji izhajajo iz pogoja, da je na določenem področju potreben nek monopol, ki lahko že sam pripelje do korupcije ali pa se razmere spremenijo v še bolj ugodne ob dejstvu, da obstaja diskrecijska pravica odločanja. Negativni faktorji se po njegovem mnenju kažejo v možnosti razkritja, družbeni nespremenljivosti in predvideni kazni (odgovornost). Kot nam ta opredelitev potrdi, je korupcija čisto preračunavanje posameznika, ali se mu takšno ravnanje splača. Takšno preračunavanje pozna tudi kriminologija oziroma kriminalna prevencija, pri kateri povečujemo tveganja, strah oziroma druge dejavnike, ki zmanjšujejo uspeh storilca in se slednji zato za storitev tudi ne odloči (Meško, 2002). c) Kriminološki-sociološki pogledi na korupcijo Meško (2006) in Šelihova (2000) opisujeta naslednje kriminološke oziroma sociološke poglede na korupcijo: Sociološki pogled koncept anomije Po mnenju Šelihove (2000: 1009) velja med posameznimi teoretičnimi pogledi, ki nam lahko pomagajo razumeti korupcijo kot proces in dejavnost nelegalnega»dejanja«in»sprejemanja«, omeniti sociološki pogled na družbo in kriminaliteto, ki ga je oblikoval Durkheim. Gre za, kot povzema Šelihova (2000: 1009), njegov koncept anomije, ki je za Durkheima pomenila patološko stanje industrijske družbe, ki se je otresla regulacije družbenih procesov in patološko stanje posameznika, ki v tej moderni družbi trpi zaradi neomejenih zahtev in pričakovanj. Anomija tako povzroča razpad socialne države, vrednot, pri čemer se položaj posameznikov močno spremeni eni obogatijo, drugi osiromašijo; pripravljenost sprejemati skupne moralne in pravne norme pa se močno zmanjša. Tako stanje je lahko akutno, povzročeno zaradi nenadnih hudih in vseobsežnih socialnih sprememb, ali pa kronično, ko torej traja in 23

24 postaja stalnica življenja družbe (ibid). Bistvo te smeri je, kot izpostavlja Meško (2006: 145), da posameznik pravzaprav ne more dosti storiti, da bi se izognil svoji»usodi«, saj so vzroki kriminalitete zunaj posameznika so del okolja. Racionalna izbira Teorija racionalne izbire (Šelih, 2000: 1009)»izhaja iz splošno konservativne ameriške usmeritve pravo in ekonomija«. Na kriminološkem področju se je v ameriški različici ta razvila iz Beckerjevega prispevka, kjer je pisal o tem, da posameznik izvrši kaznivo dejanje, če je korist, pričakovana od tega večja kot pa korist, ki bi jo dosegel, če bi svoj čas in druga sredstva uporabil za druge dejavnosti. To pomeni, kot navaja Šelihova (ibid.) da je posameznikov razum dojet instrumentalno in v skladu s tem bo posameznik ravnal tako, da bo učinkovito dosegal svoj cilj. Pri tem je bistveno, da je storilec racionalno bitje, ki tehta prednosti in slabosti ter ugotavlja, ali se mu kriminaliteta izplača. Omenjena teorija torej po mnenju Šelihove (2000) izhaja iz teorije zastraševanja, uporablja pa še ugotovitve ekonomske teorije in jih prenaša na vedenjsko področje, saj je njeno bistvo to, da naraščanje prihodkov ali povečane ekonomske možnosti zmanjšujejo kriminaliteto in tudi odklonsko vedenje. Teorija priložnosti Teorija priložnosti spada v situacijsko kriminologijo in izhaja iz»stališča, da večje število priložnosti povečuje tudi izvrševanje kaznivih dejanj in da je mogoče vplivati na njihovo zmanjšanje z zmanjšanjem teh priložnosti. Cilj tega pristopa je zmanjšati število priložnosti za izvrševanje kaznivih dejanj in se ne ukvarja z vprašanji posameznikove dispozicije za kriminalno vedenje, vendar se zdi, da je lahko uporaben za področje korupcije«(šelih, 2000: 1011). K temu mnenju se pridružuje tudi Meško (2006: ), ki izpostavlja, da storilci kršijo družbene norme takrat, ko se jim za to ponudi priložnost. Teorija pritiska Poleg teorij, ki jih izpostavlja Šelihova, pa Meško (2006) opozarja tudi na teorijo pritiska, katere bistvo je, da ljudje izvršujejo kazniva dejanja (torej tudi korupcijo), ker so pod izrednim pritiskom. Med posamezniki tako obstajajo različne meje, do katerih lahko vzdržijo pritisk okolja, soljudi, sočloveka. Kriza kot jo poznamo danes, pa je zagotovo eden izmed elementov pritiska. 24

25 Kritična teorija Meško (2006: 177) izpostavi še teorijo kritične kriminologije, po kateri je vzrok za kriminaliteto oziroma korupcijo predvsem: a) rezultat biološke in psihološke neprilagojenosti ter neustrezne socializacije; b) neučinkovitost kazenskega pravosodnega sistema, ki vzdržuje stanje, kakršno je in je v službi vplivnih članov družbe in njihovih interesov, pri čemer se c) ne varuje družbene morale, ampak interese majhnega dela družbe pravila igre, ki jih vsiljuje elita. d) Institucionalne opredelitve korupcije Za namen dela je potrebno posebej obravnavati tudi institucionalne opredelitve korupcije torej opredelitve mednarodnih in drugih organizacij oziroma institucij, in sicer: - UNODC 15 - Urad Združenih narodov za droge in kriminal»enotna, vseobsegajoča, univerzalno sprejeta definicija korupcije ne obstaja, saj vsak poskus definiranja naleti na pravne, kriminološke, ter v mnogih državah, na politične probleme.«(united Nations Office on Drugs and Crime [UNODC], 2004a: 23) - Transparency International»Zloraba javne funkcije za zasebno korist.«(transparency International, n. d. B) - Svet Evrope»Katerakoli dejavnost oseb, ki jim je zaupana odgovornost v javnem ali zasebnem sektorju, s katero kršijo svoje dolžnosti, ki izhajajo iz statusa javnih uslužbencev, uslužbencev v zasebnem sektorju, neodvisnih agencij in drugih razmerij te vrste, in je usmerjena v pridobivanje kakršnihkoli nezasluženih koristi zase in za druge.«(criminal law convention on corruption, 1999) - OECD Organizacija za gospodarsko sodelovanje in razvoj»dajanje ali obljubljanje nagrad, daril in drugih koristi javnim uslužbencem in s tem vplivanje na njihove odločitve.«(oecd, 2002) 15 United Nations Office on Drugs and Crime Urad Združenih narodov za droge in kriminal [UNODC] je bil ustanovljen z namenom boja proti prepovedanim drogam ter mednarodnemu kriminalu in terorizmu. Slovenija je članica obeh konvencij v okviru UNODC, in sicer Konvencije o boju proti kriminalu [UNTOC] od maja 2004 ter Konvencije proti korupciji [UNCAC] od aprila

26 - Svetovna banka (the World bank) 16»Ponujanje, dajanje, sprejemanje ali zahtevanje vsakršne koristi, ki bi vplivala na odločitve javnega uslužbenca pri sklepanju pogodb in postopku javnih naročil.«. Oziroma, kot navaja Marinko (2002: 34), dva širša vidika: mala, administrativna korupcija (plačila uradnim osebam v javnem sektorju z namenom nezakonite izvršljivosti zakonov in drugih pravil) in velika korupcija (vpliv zasebnega sektorja na delovanje celotne države; state capture). - Global Infrastructure Anti-corruption Centre (GIACC) 17 Dva vidika opredelitve: a)»podkupovanje in izsiljevanje«ter b)»korupcija vključuje eno ali več dejanj: podkupovanje, izsiljevanje, goljufije, prevare in dogovarjanja, karteli, zlorabe (uradnih) moči oziroma položajev, poneverbe, nezakonita posredovanja in pranje denarja.«(global Infrastructure Anticorruption Centre, 2013) - Nemški Zvezni kriminalistični urad BKA»Zloraba javnega položaja, političnega mandata ali funkcije v gospodarstvu v korist drugega, na svojo pobudo ali pobudo koga drugega, za pridobitev koristi zase ali za tretjo osebo, z nastopom ali s pričakovanim nastopom škode ali na škodo skupnosti ali podjetja.«(bundeskriminalamt, n. d.) - Latvijski urad za preprečevanje in boj proti korupciji (The Corruption Prevention and Combating Bureau - KNAB) 18»Korupcija je podkupovanje ali katero koli drugo ravnanje javnega uslužbenca, ki pomeni zlorabo njegovega položaja ali pooblastil, z namenom pridobiti neupravičeno koristi zase ali za drugo osebo.«(law on corruption prevention and combating bureau, 2002: 1. čl.) - Neodvisna avstralska komisija proti korupciji - Independent commission against corruption (ICAC) 19»Korupcijsko dejanje je 16 Svetovna banka (the World Bank) je organizacija, ki s svojim mednarodnim delovanjem deluje na področju preprečevanja korupcije. Je ključni vir finančne in tehnične pomoči državam v razvoju. Poslanstvo in misija sta izkoreninjenje revščine in trajnostni razvoj. Leta 1997 je Svetovna banka pripravila poročilo»helping Countries Combat Corruption: The Role of the World Bank«, ki hkrati predstavlja njeno strategijo boja proti korupciji. 17 Globalna infrastruktura proti-korupcijski center [GIACC] je neodvisna neprofitna organizacija, ki zagotavlja sredstva za pomoč pri razumevanju, prepoznavanju in preprečevanju korupcije v sektorjih infrastrukture, gradbeništva in inženiringa. 18 Neodvisni Urad za preprečevanje in boj proti korupciji [KNAB] je bil ustanovljen v 2002 in je danes vodilna litvanska specializirana institucija, katere cilj in namen je boj proti korupciji. 19 Neodvisna komisija proti korupciji [ICAC] je bila ustanovljena leta Glavne naloge ICAC so: raziskovanje in izpostavljanje korupcijskih ravnanj v sektorju javne uprave; aktivno preprečevanje korupcije preko svetovanja in izobraževanj širše oziroma celotne skupnosti. 26

27 a) vsakršno ravnanje katere koli osebe, ki negativno vpliva ali bi lahko škodljivo vplivala bodisi neposredno ali posredno na pošteno in nepristransko opravljanje (uradnih) dolžnosti javnega uslužbenca ali javne institucije; b) vsako ravnanje javnega uslužbenca, ki predstavlja ali vključuje nepošteno ali delno izvajanje svojih uradnih funkcij, ali c) vsako ravnanje javnega uslužbenca ali nekdanjega javnega uslužbenca, ki predstavlja ali vključuje kršitev javnega zaupanja, ali d) vsako ravnanje javnega uslužbenca ali nekdanjega javnega uslužbenca, katero vključuje zlorabo podatkov ali gradiva, ki so bila pridobljena v okviru opravljanja svojih uradnih funkcij, za korist njega ali za katero koli drugo osebo.«(independent commission against corruption, n. d.) V nadaljevanju si poglejmo še slovenske izkušnje in prakso na tem področju Opredelitev korupcije v slovenskem prostoru Slovar slovenskega knjižnega jezika (2008) opredeljuje pojem korupcije kot dajanje ali sprejemanje nagrad zaradi hitrejšega, ugodnejšega, navadno nezakonitega reševanja uradnih zadev. Verbinc (1994) opredeli korupcijo, kot izpeljanko, ki izhaja iz latinskih besed»rumpere«(razbijanje, lomljenjem trganje) ter»cum«(sodelovanje dveh). Tvorno cumrumpere korupcija. Iz omenjene definicije izhajajo vse nadaljnje, saj je bistvo vseh ravno sodelovanje dveh pri kršenju nečesa npr. zakona, ustave, pravil igre in drugih norm oziroma vrednot. Pagon in Lobnikar (2001: 86) menita, da»korupcija pomeni pokvarjenost, sprijenost, nepoštenost«in jo povezujeta z»zlorabo položaja moči, z neupravičenim pridobivanjem koristi, etično destruktivnostjo, prikritostjo dejanj in težavnostjo dokazovanja«. Protikorupcijski program v Slovenski policiji (Policija, 2002b: 4) korupcijo definira kot»vsako kršitev dolžnostnega ravnanja zaradi neposredno ali posredno obljubljene, ponujene ali dane oziroma zahtevane, sprejete ali pričakovane koristi zase ali za druge«. Aragon (2006: 6) opredeli korupcijo kot»zlorabo javnih virov v zasebne namene«. Tratnik-Volavskova (1999: 14) pa opiše korupcijo kot menjalni odnos, v katerem posamezniki ali skupine z izmenjavo informacij ali dobrin pridobijo določeno korist. Dalje v ekonomsko sfero gre Rus (2001: 126), ki navaja, da je»korupcija tako rekoč neizogibna posledica privatizacije«. 27

28 Na drugi strani Jager (2000) opozarja, da obstaja v družbi skupek mnenj, ki predstavljajo gradnike korupcije, in sicer: - korupcija je slaba stvar, - imamo dve strani (podkupovalca in podkupljenega), - ti dve strani lahko igrata veliko različnih vlog (javni uslužbenec, gospodarstvenik, politik, funkcionar), - za koruptivno dejanje obstaja nagrada korist v različnih oblikah (nematerialna, materialna), - ocene takšnih vedenj se razlikujejo (dejanje je kriminalizirano ali ni npr. nemoralno, neetično), - lahko je izvršeno na različne načine (z uporabo ali brez uporabe podkupnine). Dobra definicija naj bi, po mnenju Jagra (2000) in Meška (2005) tako vključevala vsaj zgoraj opredeljene elemente. Ferlinc (2002: 13) meni, da»korupcije ne moremo razumeti le kot klasična kazniva dejanja, ki v opisu vsebujejo aktivno in pasivno podkupovanje, temveč kot spekter nedovoljenih dejavnosti znotraj, pa tudi zunaj kazenskega prava«. Klemenčič (2004: 9) pa se je bolj navezoval na kazensko-pravno opredelitev, in sicer kot»dejanje med osebami, ki se ne čutijo žrtve v kazensko-pravnem pomenu besede in niso pripravljene dejanja prijaviti ali sodelovati z organi odkrivanja in pregona; toliko bolj, ker je inkriminirano dejanje obeh udeležencev aktivna in pasivna korupcija«. V nasprotju z omenjenima Steinbacher (2009: 204) npr. ugotavlja, da je»logika korupcije zelo preprosta: več kot ima uradnik moči, večja je verjetnost, da bo dodeljeno moč izkoristil sebi ali drugim v prid«. Kot nadaljuje avtor, se bo»v takšnih razmerah hitro našel nekdo, ki bo zaradi svojega zasebnega interesa pripravljen uradniku tudi plačati za to«. Korupcija je po mnenju Steinbacherja tako»naravna posledica nastanka države, pri čemer naraščanje obsega državnega sektorja po definiciji omogoča razmah interesnih skupin, ki se preko vplivanja na birokrate borijo za širjenje svojega vpliva ali pa za zadovoljevanje svojega lastnega interesa«. Dobovšek in Škrbec (2011: 19) opredeljujeta korupcijo upoštevajoč ZIntPK (2011), in sicer kot»vsako kršitev dolžnega ravnanja uradnih oziroma odgovornih oseb v javnem ali zasebnem sektorju, kot tudi ravnanje oseb, ki so pobudniki kršitev ali oseb, ki se lahko s kršitvijo okoristijo, zaradi neposredno ali posredno obljubljene, ponujene ali dane oziroma zahtevane, sprejete ali pričakovane koristi zase ali za 28

29 drugega.«omenjena definicija vključuje tudi nasprotje interesov, ki je v Sloveniji še posebej problematično področje Sklepno o definiranju korupcije Pridružujemo se mnenju Komisije za preprečevanje korupcije (n. d. C), ki pojasnjuje, da je korupcija»danes problem, ki ga Slovenija, Evropa in ves svet poleg terorizma in organiziranega kriminala upravičeno štejejo za eno izmed največjih nevarnosti. S svojim pojavom škoduje družbi, ogroža vladavino prava, človekove pravice, stabilnost in demokratičnost držav, zavira ekonomski razvoj nerazvitih držav ter zmanjšuje zaupanje civilne družbe v najpomembnejše državne organe. Predvsem zato je v zadnjih letih problematika korupcije postala predmet povečane pozornosti na strani medijev, politike in splošne javnosti, prav tako pa tudi ena izmed glavnih tem na mednarodnih in nacionalnih konferencah, posvetih in seminarjih.«. Kot je bilo ugotovljeno, imamo na področju korupcije v Sloveniji in drugod po svetu veliko različnih definicij in opredelitev korupcije, katere smo bili primorani zaradi lažje sledljivosti razdelili na kaznovalno-pravne, družbene, kriminološke-sociološke, in institucionalne opredelitve. Najbolj pogoste in široko zastavljene so zagotovo družbene, ki vsebujejo tako kaznovalno-pravne opredelitve kot kriminološkosociološke in institucionalne. Omenjeno pa pomeni lahko slabost iz dveh vidikov: prvič se zaradi svoje širine avtorji in raziskovalci ne morem(j)o poenotiti glede skupnih značilnosti in omejitev definicije nekatere definicije lahko celo vsebujejo tudi krajo, saj gre za kršitev pravil igre (Lambsdorff, 2007); in drugič, zaradi zavajanja splošne javnosti, saj ljudje ocenjujejo uspešnost sistema preganjanja korupcije v številu izrečenih zapornih kazni. Niso pa vse definicije korupcije, kot smo videli, hkrati tudi kazniva dejanja. Na tak način se lahko zaupanje ljudi v institucije zmanjšuje. Po drugi strani pa lahko družbene definicije pomenijo tudi prednost, saj lahko na tak način zajamemo velik obseg korupcijskih ravnanj, s čimer se lahko primerja več različnih sistemov (oziroma držav) med seboj. O primerljivosti lahko govorimo za določene segmente tudi pri kaznovalno-pravnih opredelitvah, saj gre pri večini državah predvsem za različne oblike podkupovanj (aktivno in pasivno). OECD npr. že ima t.i. tabelo sledljivosti korupcijskih kaznivih 29

30 dejanj 20, na katero države članice OECD sprotno vpisujejo morebitna nova kazniva dejanja. S tem je dejansko uresničena možnost primerljivosti in preverljivosti kaznivih dejanj podkupovanja (aktivnega, pasivnega in podkupovanja tujih javnih uslužbencev). Slabost omenjenih pa je predvsem njihova togost, saj se lahko države (kot smo videli na primeru OECD) primerjajo med seboj zgolj v nekaterih najbolj tipičnih korupcijskih kaznivih dejanjih dajanje in sprejemanje podkupnine ter podkupovanje tujih javnih uslužbencev. Togost opredelitev kaznivih dejanj pa je po drugi strani edini sprejemljiv način, saj se lahko edino na tak način ščitijo človekove pravice. Na takšen način je primerljivost vseh korupcijskih kaznivih dejanj med državami omejena. Med togimi in obširnimi pa so zagotovo tudi opredelitve mednarodnih institucij (t.i. institucionalne opredelitve korupcije), saj so svoje opredelitve korupcije določale na podlagi ugotovitev pri raziskovanju izkušenj držav. V kolikor so nekatere mednarodne institucije želele ocenjevati druge države iz vidika implementacije konvencij in ostalih dobrih praks na področju boja in preprečevanja korupcije, so morale poenotiti svoje poglede in temeljne pojme. Omenjeno lahko štejemo kot največjo dobro lastnost institucionalnih opredelitev korupcije. Ne glede na navedeno raznolikost opredeljevanja korupcije pa lahko potrdimo ugotovitev Združenih narodov (OECD, 2007; UNODC, 2004), da na svetovni ravni obstaja veliko definicij korupcije, pri čemer pa ni nobene enotne. Govoriti tako o korupciji brez natančne določitve vsebine tega pojma bi pomenilo, kot je ugotavljala Komisija za preprečevanje korupcije (n. d. B), da v bistvu ne vemo, zoper kaj naj se borimo in kaj naj preprečujemo oziroma odpravljamo. Kljub nezmožnosti opredelitve vse splošne in vseobsegajoče opredelitve korupcije, pa se lahko na podlagi vseh izpostavljenih opredelitev vendarle zaključi, da so si vse med seboj podobne. Vse namreč vsebujejo naslednje štiri elemente: zloraba moči kršitev (položaja, funkcije); dejanje najmanj dveh akterjev; nezakonita (nemoralna) korist in odsotnost tipične žrtve (oškodovanca). To bomo uporabili tudi za opredelitev delovne definicije korupcije za namen tega dela. 20 Gre za dokument, ki je dostopen zgolj predstavnikom držav članic na internem omrežju OECD OECD OLIS (tudi avtorju dela). 30

31 2.1.4 Delovna opredelitev korupcije Vse definicije, ki nam jih ponujajo tako družba, strokovnjaki, kot zakonodaja in institucije, so med seboj prepletene in vsebujejo štiri skupne lastnosti: a) kršitev (z močjo oziroma položajem) b) najmanj dve sodelujoči osebi, c) pridobljena korist tretji osebi in d) odsotnost tipične žrtve. Ravno zaradi teh enakih bistvenih lastnosti smo za namen doktorske naloge uporabili naslednjo opredelitev korupcije: korupcija je vsakršna kršitev odgovornih oseb vnaprej določenega dolžnega ravnanja, tako v zasebnem kot javnem sektorju, z namenom pridobiti neupravičeno korist tretji osebi. Kot takšna vsebuje vsa korupcijska ravnanja, opredeljena tako na svetovni kot tudi na slovenski ravni (predvsem pa definicijo, ki jo opredeljuje trenutno veljavni in aktualni Zakon o integriteti in preprečevanju korupcije), pri čemer: a) kršitev lahko pomeni neustrezno, prekoračeno, napačno, nezakonito ali moralno sporno ravnanje; b) je dolžno ravnanje prikazano v obliki obveznosti iz podeljene moči, položaja, zakonskega predpisa ipd. tako v javnem kot zasebnem sektorju ter c) korist ni poenotena le s finančnimi sredstvi, vrednimi stvarmi, povečanju položaja (socialnega, družbenega ali delovnega) ampak tudi z obljubo neke ugodnosti; pomembno pa je, da gre za korist tretji osebi in ne subjektu, ki je kršil dolžno ravnanje (torej dve sodelujoči osebi), d) ne govorimo o tipičnih žrtvah omenjenega ravnanja. Definicija v ospredje postavlja ravnanje osebe - posameznika in je obširnejša, saj kot takšna ni omejena, pri čemer zajema vse sfere družbenega življenja in okolja, kjer se pojavlja korupcija. Sestavni del takšne definicije korupcije sta torej dva akterja, prvi, ki ponudi nagrado za ugodno odločitev, drugi pa mu je v skladu z vnaprej določenimi merili zaupal sprejemanje odločitev. Omenjeno pomeni, da korupcija ni tisto ravnanje, pri katerem se nekdo sam sebe s kršitvijo okoristi. To dokazuje Načelno mnenje Komisije za preprečevanje korupcije št. 30 z dne , ki v 21 Vsa načelna mnenja, zaključne ugotovitve v konkretnih primerih, stališča in pojasnila Komisije za preprečevanje korupcije so dostopna brez vseh omejitev na Glede na to, da je vsak tak dokument oštevilčen in datumsko opremljen ter javno dostopen, se bo v nadaljnjem delu navajalo (ob povzemanju oziroma citiranju) zgolj npr. Komisija za preprečevanje korupcije, 31

32 obrazložitvi slednjega utemeljuje:»državni organ je v obravnavani zadevi tako subjekt, ki je kršil dolžno ravnanje, kot tudi subjekt, ki je bil s to kršitvijo okoriščen. To odstopa od temeljnega koncepta definicije korupcije, po katerem je korupcija vsaj dvostransko razmerje, torej odnos, v katerem sodelujeta vsaj dve osebi ena kot kršitelj dolžnostnega ravnanja in druga kot okoriščenec.«na podlagi identificirane delovne opredelitve korupcije smo opravili tudi pregled ostalih virov o korupciji raziskav in statističnih podatkov, s čimer smo pridobili še drug vir informacij o značilnostih in pojavnih oblikah korupcije Obseg in narava obravnavanih (kaznivih) dejanj korupcije v Sloveniji Statistični podatki o odkritih in obravnavanih korupcijskih (kaznivih) dejanjih (govorimo o t.i. neposrednih kazalcih korupcije v družbi) so sicer eden bolj zanesljivih odrazov realnih dogodkov, ki pa so, kot ugotavlja Jager (2000) povsem nereprezentativna zgodba o pojavu, pri čemer je, kot izpostavlja Meško (2006: 64),»policijska statistika predmet številnih kritik, saj ji očitajo nedoslednost, nenatančnost in neprimernost za resno analizo obsega in nevarnosti kriminalitete družbe«. Pri tem je potrebno poudariti, da le golo statistično preštevanje kaznivih dejanj pri raziskovanju in analiziranju pojava korupcije ni relevantno, saj je slika kriminalitete, ki jo dobimo, lahko povsem popačena v eno ali drugo skrajnost. Pri merjenju, analiziranju in raziskovanju korupcije je poleg kvantitativnih podatkov potrebno upoštevati tudi kvalitativne podatke. Ker dejavnosti akterjev korupcije niso lokalno omejene, je potrebno pri razvijanju metod za merjenje korupcije pozornost posvetiti tudi mednarodno usklajenim metodam za merjenje korupcije, enotni definiciji, kar smo ugotovili že v predhodnem poglavju, in upoštevanju družbeno-političnih razmer v državi (Europol, 2004). Poleg tega, kot navaja Dobovšek (2003), so uradni podatki o korupciji odvisni od pripravljenosti državljanov prijavljati kazniva dejanja, od dejavnosti policije na nekem področju in z vidika zanesljivosti in veljavnosti podatkov, načina beleženja kaznivih dejanj in osumljencev v policijskih evidencah. Pripravljenost državljanov prijavljati različna kazniva dejanja se spreminja skozi čas in je odvisna od različnih Načelno mnenje št. 30 z dne (v seznamu uporabljene literature, zaradi smotrnosti prostora, pa se tih virov ne bo navajalo). 32

33 družbenih dejavnikov (npr. medijev, izobraževalnega sistema, političnih razmer oziroma urejenosti zaščite prijaviteljev). Različni družbeni dejavniki lahko vplivajo na povečanje družbene občutljivosti na določenem področju, posledično pa to lahko vpliva tudi na popačenje realne slike o kriminaliteti v družbi (ibid.). Kljub omenjenim pomislekom uporabe (izključno) uradnih kvantitativnih statističnih podatkov s področja korupcije, pa svetovna in evropska javnost daje prednost ravno slednjim in v strategiji EU kot vir navaja letna poročila policije, s pomočjo katerih države definirajo nadaljnje strategije boja proti kriminaliteti (Council of the European Union, 2000). Skozi leta se je kvaliteta in koristnost poročil izboljšala, vendar je še naprej potrebno izboljševati veljavnost, zanesljivost in primerljivost podatkov o korupciji (Europol, 2004). a) Podatki Policije, tožilstev, sodišč in Komisije za preprečevanje korupcije V skladu z omejitvami in upoštevanjem navedenih trditev različnih avtorjev prikazujemo statistične podatke slovenske Policije o številu podanih ovadb zoper korupcijska kazniva dejanja od leta 1994 dalje 22 : Slika 1: Število korupcijskih kaznivih dejanj - podane kazenske ovadbe (vir: Ministrstvo za notranje zadeve, 2011:161; Policija, 2001, 2002a, 2003, 2004, 2005, 2006, 2007, 2008, 2009, 2010, 2011, 2012) Iz zgornje slike o številu podanih kazenskih ovadb za korupcijska kazniva dejanja izhaja, da Slovenija ni obremenjena s korupcijskimi kaznivimi dejanji, saj imamo na leto v povprečju 52 takšnih dejanj. Bolj kot frekvenca teh ravnanj pa je pomemben 22 Gre za leto sprejema Kazenskega zakonika Republike Slovenije, zato bomo zaradi sledljivosti in preverljivosti podatkov, prikaz statističnih podatkov ovadenih oseb za korupcijska kazniva dejanja pričeli s

34 trend oziroma gibanje števila kaznivih dejanj po letih, ki se prikazuje preko linearne črte. Govorimo o trendu naraščanja omenjenih kaznivih dejanj, katerega naklon je strm, kar lahko privede do statistično bolj pomembne obremenjenosti slovenske države. Iz grafa izhaja tudi razlika v številu dejanj do leta 2004 in nato v obdobju po letu 2004, kjer je mogoče opaziti padec števila ovadenih korupcijskih kaznivih dejanj do leta , kar skladno z ugotovitvami strokovnjakov o tem, kaj vpliva na policijske statistike preiskovanja gospodarske kriminalitete, ni posledica dogajanja v praksi, ampak posledica sprememb v delovanju Policije. To dejstvo skupaj z ugotovitvijo, da Policija ne uresničuje ustreznih točk Resolucije o preprečevanju korupcije (2004), kaže na osnovne vzroke nezadovoljstva državljanov in državljank s pregonom korupcijskih kaznivih dejanj in z bojem slovenskih državnih institucij proti korupciji na splošno. Pri tem pa ne smemo pozabiti, da se je v letu 2004 ponovno in korenito spremenil Kazenski zakonik, kar je še dodatno (lahko) vplivalo na prikaz statističnih podatkov. Govorimo lahko o popolnoma enakem pojavu, kot so ga v uvodu tega poglavja glede policijske statistike omenjali avtorji Dobovšek (2003), Jager (2000) in Meško (2006) - torej, da so lahko prikazani podatki posledica sprememb v arhiviranju, spremembe zakonodaje, pripravljenosti ljudi za prijavljanje, družbene spremembe in morebitne nedoslednosti pri beleženju podatkov 24. Za natančnejšo sliko in prikaz gibanja korupcijskih kaznivih dejanj (upoštevajoč zakonske spremembe 25 in spremembe v delu Policije), predlagamo, da se statistična slika prikaže od leta 2005 dalje, pri kateri pa so dodani tudi drugi pokazatelji (statistika tožilstva in sodišč): 23 Iz Letnega poročila o delu Policije za leto 2009 je razvidno, da je bilo v letu 2009 razkrita serija korupcijskih kaznivih dejanj. 24 Vzrok, kot meni Klemenčič (2000: 1041), je lahko tudi v tem, da»korupcijska kazniva dejanja praviloma potekajo med osebami, ki se ne čutijo žrtve v kazenskopravnem pomenu besede in niso pripravljene dejanja prijaviti ali sodelovati z organi odkrivanja in pregona.«25 Omeniti je potrebno, da se je v letu 2008 ponovno spremenil Kazenski zakonik, vendar brez sprememb glede vsebine (opredelitev, izreka) posameznih korupcijskih kaznivih dejanj. 34

35 Tabela 1: Prikaz gibanja števila korupcijskih KD in procesnih dejanj organov (vir: Policija, 2006, 2007, 2008, 2009, 2010, 2011, 2012; Vrhovno državno tožilstvo, 2006, 2007, 2008, 2009, 2010, 2011, 2012; Vrhovno sodišče RS, 2006, 2007, 2008, 2009, 2010, 2011, 2012) KORUPCIJSKA KAZNIVA DEJANJA ŠTEVILO KAZNIVIH DEJANJ VRHOVNO DRŽAVNO TOŽILSTVO PREJETE OVADBE n.p. OVADBE V DELU ** n.p. ZAVRŽENE OVADBE * n.p. OBTOŽNI PREDLOGI n.p. NEPOSREDNE OBTOŽBE n.p. ZAHTEVE ZA PREISKAVE n.p. PRISTOJNA SODIŠČA OBSODILNA SODBA n.p. OPROSTILNA SODBA n.p. ZAVRNILNA SODBA n.p. * V števila so vključene ovadbe tako zoper fizične kot pravne osebe ** Število ovadb v delu sestoji iz števila novo-prejetih ovadb in prenesenih ovadb iz prešnjih let *** Prijavljeno kaznivo dejanje se ne obravnava v istem letu na sodišču. Podatki pa so omenjeni zgolj za prikaz trenda dela sodišč s tem v zvezi. n.p. Do zaključka dela podatka še ni bilo na voljo. Iz zgornje tabele 1 je razvidno, da število korupcijskih kaznivih dejanj, ki so obravnavana pred Policijo, raste z višjim trendom kot pri pregledu in primerjavi celotnega obdobja med 1994 in Takšnemu trendu se pridružuje tudi statistika pri delu tožilstev, in sicer glede obtožnih predlogov, neposrednih obtožb in zahtev za preiskave. Pri slednjih zahtevah za preiskave je opazen še največji trend rasti, kar kaže na povečanje motivacije in aktivnosti policije oziroma tožilstev pri preiskovanju posameznih primerov. V zvezi z omenjenim je bil še posebej razviden skok v letu 2011 iz 17-ih zahtev za preiskave na kar 64. Pri tem je zanimivo to, da raste tudi število zavrženih ovadb. Vrhovno državno tožilstvo (Vrhovno državno tožilstvo, 2011: 20-21) je s tem v zvezi pojasnilo, da ni bilo zadostne dokazne podlage za utemeljen sum storitve kaznivega dejanja; da naznanjeno dejanje ni bilo kaznivo dejanje in da so bile podane druge okoliščine, ki izključujejo pregon. Iz tabele prav tako izhaja, da število obsodilnih, oprostilnih oziroma zavrnilnih sodb pred pristojnimi sodišči iz leta v leto izrazito pada. Pri tem ni nepomembno, da se manjša ne le število obsodilnih sodb, ki jih je na leto v povprečju 6, ampak je manjše tudi število oprostilnih (5 na leto) in zavrnilnih sodb (1-2 na leto). Razlogi za omenjen pojav so podobni kot v primeru zavrženih ovadb. Ni pa logične povezave med omenjenim zmanjševanjem in naraščanjem neposrednih obtožnic s strani državnih tožilcev. Razloga za odstopanja iz dostopne literature ni moč ugotoviti. Tudi letna poročila sodišč nam odgovora oziroma razloga ne podajo. 35

36 Iz podatkov izhaja tudi trend upada števila obravnavanih korupcijskih kaznivih dejanj pri delu policije, tožilstev in sodišč. Razvidno je namreč izrazito krčenje števila obravnav slednjih: skupno število korupcijskih kaznivih dejanj pri delu policije od leta 2005 do 2011 je 486); pri tožilstvu 184 in 93 sodb pristojnih sodišč. Posredno iz tega jasno izhaja, da so med različnimi siti (policija, tožilstvo in sodišča) tudi razlike glede dokaznih standardov koliko utemeljevanja, dokazovanja na posameznih stopnjah postopka zadošča za končni sklep o indikaciji korupcijskega dejanja. Logično je, da Policija posreduje spis z vsemi indici in razlogi za sum tožilcu, ki pa mora v zadevah presoditi utemeljenost in izkazanost suma; sodišča pa morajo po naravi in zakonitosti dela obsoditi storilce brez vsakršnega dvoma v njihovo krivdo. Eden izmed raziskovalcev (predavateljev) tega področja je v intervjuju za namen doktorske naloge pojasnil, da bi moralo»tožilstvo še manj primerov spustiti naprej, ravno tako policija, razen tistih, pri katerih so 150 % prepričani, da so dokazi dovolj trdni. Potrebujemo zelo malo primerov od stotih dva, ki bosta deležna obsodbe, vsi ostali pa so za druge institucije, ki bi odkrile denar, tokove denarja. Samo to bo delovalo preventivno. Če bo šlo na sodišče sto primerov in bo tožilstvo odkrilo samo enega, potem je signal javnosti, da se korupcija splača. Če pa bomo izvedeli, da imamo na vsake toliko odkrit kak korupcijski primer, ne pa celo maso, potem pa se vidi, da se je korupcijo odkrilo.«(osebni anonimni razgovor z respondentom iz vrst predavateljev, ). Da bi sledili prej omenjenim kritičnim teorijam Dobovška, 2003; Meška, 2006 in ostalih izpostavljenih glede uradnih statičnih podatkov oziroma da bi izboljšali vpogled v dejansko stanje korupcije, smo med neposredne kazalce korupcijskih ravnanj uvrstili še statistične podatke Komisije za preprečevanje korupcije 27. Kljub temu, da slednja nima tipičnih policijskih preiskovalnih pooblastil, sprejema vrsto prijav o sumih korupcijskih ravnanj. Od začetka delovanja ( ) do konca leta 2011 (podatka za leto 2012 do zaključka doktorskega dela še ni bilo na voljo) je Komisija za preprečevanje korupcije prejela skupno 5564 prijav. Slednja, v skladu z ZPKor (2004) oziroma ZIntPK (2010, 2011), ocenjuje prijave ter se do njih, preko 26 Gre za intervju s ciljnimi skupinami več o tem v nadaljevanju. 27 Iz letnih poročil Komisije izhajajo tri vrste podatkov beleženje prijav o sumu korupcije, beleženje utemeljenih prijav o korupciji ter dejansko identificirana korupcijska ravnanja, ki se prikazujejo v načelnih mnenjih oziroma v zaključnih ugotovitvah v konkretnih primerih. Gre torej za neposredno in konkretno merjenje tega pojava. 36

37 načelnih mnenj in zaključnih ugotovitev v konkretnih primerih 28 opredeli ali morebiti ustrezajo definiciji korupcije. Iz letnih poročil o delu Komisije za preprečevanje korupcije 29 lahko sklepamo, da zaznavnost, prijavljanje in odkritost same korupcije, tako kot pri podatkih policije in tožilstev, iz leta v leto narašča. Iz spodnje slike 2 je razviden pripad tovrstnih prijav o korupciji. Pri tem je opazna velika razlika med letom 2004 in 2011, kjer je videti izrazit porast samih prijav (iz zgolj 55 na 1422 prijav). Razlog je, kot to izhaja iz letnih poročil Komisije za preprečevanje korupcije, v zaupanju, ki ga imajo državljani Slovenije do te institucije. Slednje je utemeljeno tudi preko javnomnenjskih raziskav, kjer je Komisija za preprečevanje korupcije visoko na lestvici institucij»z dobrim imenom«(komisija za preprečevanje korupcije, 2005) Število prejetih prijav Število prejetih prijav Linearna (Število prejetih prijav) Slika 2: Gibanje števila prejetih prijav na Komisiji za preprečevanje korupcije (vir: Komisija za preprečevanje korupcije, 2005, 2006, 2007, 2008, 2009, 2010, 2011, 2012) S pomočjo spodnje tabele lahko vidimo utemeljenost naraščanja problematike korupcije, pri čemer je videti ne samo rast pripada zadev na Komisijo za preprečevanje korupcije, pač pa tudi rast utemeljenih sumov korupcije ter števila prijav, iz katerih izhajajo sumi storitve kaznivih dejanj namreč, kolikor državni organ prejme takšno prijavo, jo mora v skladu s 145. členom Zakona kazenskem postopku (ZKP, 2012) odstopiti organom odkrivanja in pregona, bodisi policiji bodisi tožilstvu. 28 To bo naš vzorec preučevanja. Več o temu v nadaljevanju v raziskovalnem delu naloge. 29 Vsa javno dostopna na spletni strani 37

38 Tabela 2: Število prijav in oblik reševanja ter zaključkov slednjih na Komisiji za preprečevanje korupcije (vir: Komisija za preprečevanje korupcije, 2005, 2006, 2007, 2008, 2009, 2010, 2011, 2012) Predmet Prejete zadeve na KPK Utemeljen sum ni korupcije podatka Odstopljeno Policiji Načelna mnenja je korupcija ni korupcija ostala področja 11 4 / ni primerlji vo Število zaznanih koruptivnih ravnanj ni veliko, je pa večje tako od ovadenih ravnanj na Policiji in od obsodilnih sodb na sodišču. Nekateri sicer slednje pripisujejo preveliki širini načelnih mnenj (osebni intervjuji z respondenti, 2012). Iz intervjujev, ki smo jih opravili s strokovno javnostjo, izhaja, da Komisija za preprečevanje korupcije»sicer opravi delo dobro, vendar se zaradi prevelike širine pri svojem delu izgublja«. Po njihovem mnenju bi morala biti v podajanju ugotovitev oziroma mnenj bolj konkretna. Iz letnih poročil Komisije za preprečevanje korupcije izhaja še: da se največ prijav domnevno korupcijskih ravnanj nanaša na delo organov lokalne samouprave in funkcionarjev ter na področje javnih naročil, gradbeništva, zaposlovanja, izobraževalnih institucij, sodišč, tožilstev in zdravstvenih delavcev; da Republika Slovenija glede korupcijskih kaznivih dejanj ni preveč obremenjena (vsaj v primerjavi z ostalimi članicami EU), ampak je zgolj»sredstvo za nezakonito dodatno izboljšanje materialnega položaja posameznikov, ki se z njo ukvarjajo«; da se sicer protikorupcijska kultura krepi, na drugi strani pa se stanje na področju zaznanih in odkritih koruptivnih ravnanj slabša; da je korupcija problem, ki ga ljudje doživljajo kot enega najresnejših v slovenski družbi in je večji, kot si ga je stroka in javnost pripravljena priznati. Omenjeno javno mnenje, kolikor želimo slediti teoretičnim ugotovitvam o pomanjkljivostih statističnih podatkov formalnih institucij, pa je izrednega pomena pri oblikovanju celotne slike o problematičnosti korupcije. 38

39 b) Podatki javnomnenjskih raziskav o korupciji 30 Maguire (n. d.: 369) opozarja, da se»razmišljanje o zbiranju in predstavljanju uradnih podatkov o kriminaliteti pomika stran od tradicionalne usmerjenosti k legalnim definicijam kaznivih dejanj (kot so statistike zabeleženih kaznivih dejanj) k bolj fleksibilnim, pragmatičnim in k ciljem usmerjenim pristopom in k pripravljenosti za delo z družbenimi definicijami kriminalitete«. Zaradi nezadovoljstva z natančnostjo»neposrednega merjenja«so danes v obtoku predvsem izsledki raziskav o t.i. (subjektivnem) zaznavanju korupcije. Pri teh raziskavah vprašani subjekti podajajo svoje subjektivne ocene o različnih vidikih tega pojava (Jager, 2000). Center za raziskovanje javnega mnenja in množičnih komunikacij (2008: 3) je pri tem opozarjal na vprašanje»kolikšen del koruptivnih dejanj javno mnenje sploh lahko zabeleži kot svojo osebno izkušnjo«in nadaljuje, da»posameznik v raziskavi trči predvsem na korupcijske dileme in probleme situacijske narave (kjer je krog udeležencev majhen, čas dogajanja pa omejen) ter (redkeje) na po obsegu omejene, a dalj časa trajajoče strukturne korupcije.«glede na navedbe Centra za raziskovanje javnega mnenja in množičnih komunikacij se je torej potrebno vprašati,»kje se»percepcijsko«giblje empirični posameznik, pri čemer odgovor nakazuje, da si posameznik sliko o korupciji ustvarja predvsem z medijskim posredovanjem novicami. Tako je empirični posameznik razcepljen med (subjektivno) zaznavo moči in dometa korupcije ter hkratno odsotnostjo osebne izkušnje.«(ibid.) Do leta 2000 smo imeli, kot ugotavlja Jager (2000), zgolj nekaj poskusov subjektivnega merjenja v Sloveniji, in sicer, kot navaja: Mednarodno primerjalno raziskavo o etiki in podjetništvu (1996) 31, Mednarodno študijo o viktimizaciji iz leta 1997 (Pavlović, 1998) 32 ter raziskavo The World Competitiveness Yearbook 1999 (Garelli, 1999) 33. Iz omenjenih raziskav izhaja, da je (povzeto po Jager, 2000: 1018): 30 Omenjeno poglavje je nadgradnja analize raziskav o korupciji za magistrsko delo: Škrbec, J. (2008). Analiza raziskav o korupciji v Sloveniji (Magistrsko delo). Ljubljana: Fakulteta za varnostne vede. 31 Raziskovalni center Ekonomske fakultete Univerze v Ljubljani je izvedel raziskavo med izbranim vzorcem podjetnikov in managerjev v Sloveniji, pri čemer so bila vprašanja usmerjena v toleriranje korupcije. 32 V njih so anketirance, izbrane po posameznih državah, spraševali za mnenje o stopnji kriminalitete ter ali so bili osebno žrtev kaznivih dejanj in podobno. 33 Urad za makroekonomske analize in razvoj RS je na podlagi podatkov indikatorjev, ki jih je v svojem pregledu uporabil Institute for Management and Development [IMD], zbral 39

40 bila v tem obdobju (med 1995 in 2000) korupcija opredeljena predvsem kot»povpraševanje«t.i.»uradnih oseb«po podkupninah, ne pa tudi kot korupcija v zasebnem sektorju; 1,2 % anketirancev v Sloveniji doživelo, da bi katerikoli od javnih uslužbencev od njih zahteval ali pričakoval, da plačajo za njegove storitve podkupnino; velika večina slovenskih podjetnikov (čez 80 %) in managerjev (malo manj kot 80 %) opredelila korupcijo kot slabo in nepravično stvar; bila leta 1999 z relativno visoko stopnjo zaznavnosti korupcije v Sloveniji (primerjano z večino razvitih zahodnih držav) v močni korelaciji nizka stopnja zaupanja javnosti menedžerjem, nizka stopnja zagotovljene zaupnosti finančnih transakcij in nizka preglednost finančnih institucij. Poleg tega je ugotoviti, da do leta 2000 v Sloveniji ni bilo izvedenih veliko raziskav, ki bi merile dejanski pojav korupcije v Sloveniji (ibid.). Konkretna in številčnejša dela so bila opravljena šele po letu 2000, kot sledi v nadaljevanju. Iz raziskav Korupcijska klima v letu 2001 in , ki ju je opravilo podjetje GFK Gral-Iteo (2001, 2004), izhaja, da so za 10 % respondentov podkupnine normalen del življenja; da kar 80 % posameznikov meni, da je v Sloveniji veliko korupcije na področju zdravstva, javne uprave in pravosodja ter da je med letom 2001 in 2004 opaziti povečanje percepcije problematike korupcije za povprečno 12 % 35. Sklop raziskav, ki so se usmerile v poslovno okolje predstavlja Raziskava o gospodarskem in poslovnem okolju, poslovni etiki in neuradnih plačilih na Slovenskem, ki je bila izvedena v letih 2002, 2004, 2006 in 2009 (GFK Gral-Iteo, 2006; Ninamedia, 2002, 2004; Valicon, 2010) 36. Iz slednjih izhaja, da je korupcija velik problem za slovensko državo, najbolj pa so z njo obremenjena mala podjetja. Pri gibanju odstotkov problematičnosti, razen pri malih podjetjih (katera dojemajo korupcijo iz leta v leto kot večji problem) ni opaznih velikih razlik. Večja podjetja, tiste, ki jih je ocenil kot najbolj povezane s splošno stopnjo korupcije. Ti indikatorji so siva ekonomija, izogibanje davkom, zagotovljena zaupnost finančnih transakcij, preglednost finančnih institucij in zaupanje javnosti menedžerjem. 34 Mednarodna primerjalna študija, v kateri je sodelovalo 1161 podjetij iz 11 evropskih držav. 35 V letu 2001 je npr. 77 % oseb menilo, da je v Sloveniji korupcija velik problem, v letu 2004 pa že 88 %; za 14 % se je povišal odstotek oseb, ki so menile, da v času socializma ni bilo toliko korupcije kot danes. 36 Iz Poslovnega informatorja Republike Slovenije so agencije izbrale seznam podjetij, ki so ga v sodelovanju z naročnikoma omejile glede na dejavnost podjetij (pri čemer je raziskava upoštevala le podjetja, ki se ukvarjajo s profitno dejavnostjo). 40

41 kot je razvidno iz spodnje tabele 3, so tista, ki dojemajo korupcijo kot manjši problem v primerjavi z malimi oziroma srednjimi podjetji. Tabela 3: Kako velik problem se vam zdi korupcija (Vir: GFK Gral-Iteo, 2006; Ninamedia, 2002, 2004; Valicon, 2010) Mala podjetja Srednja podjetja Velika podjetja Sr. + vel. po Zelo velik ,8 20 Velik ,3 49 Niti velik niti majhen Majhen Zelo majhen ,9 2 Brez ocene 5 2 9, , ,8 * Temnejše polje pomeni večjo frekvenco opredelitev respondentov. V primerjavi z oceno dojemanja korupcije na splošno pa je iz spodnje tabele 4 razvidno, da so podjetja ocenila relativno nižjo ogroženost in pojavnost korupcije in podkupovanja v javnem sektorju. Povprečna ocena vseh tipov podjetij je, da se % javnega sektorja poslužuje korupcije in podkupovanja. Izhaja, da se odstotek takšnega razmišljanja od prvega merjenja v letu 2002 ni veliko spreminjal v letu 2004 je sicer odstotek padel, vendar se je v letu 2009 dvignil in tako ponovno opozoril na problematiko korupcije v javnem sektorju. Kakšni dejavniki so delovali na respondente v letu 2004, ko se je odstotek pojavljanja korupcije v javnem sektorju znižal, ni znano poudariti pa je, da je v tem letu bila ustanovljena Komisija za preprečevanje korupcije in spremenjen Kazenski zakonik. Prav tako so bile tega leta parlamentarne volitve, ki bi lahko s političnimi obljubami spremenile javno mnenje glede boja proti korupciji. V letu 2004 so politične stranke zmagovale predvsem z obljubami o boju proti korupciji. Tabela 4: Razširjenost korupcije in sprejemanje podkupnin v javnem sektorju (Vir: GFK Gral- Iteo, 2006; Ninamedia, 2002, 2004; Valicon, 2010) Mala podjetja Srednja podjetja Velika podjetja Sr. + vel. po To počnejo skoraj vsi 14 1, ,1 4 7,8 3 To jih počne kar precej To jih počne le nekaj To ne počne skoraj nihče 1 0, ,1 2 7,3 1 Brez ocene * Temnejše polje pomeni večjo frekvenco opredelitev respondentov. Iz raziskav je tudi razvidno, da mnenje respondentov o korupciji temelji predvsem na splošnih govoricah oziroma objavah/poročanjih medijev, najmanj pa je dejanskih izkušenj s korupcijo. Manjša podjetja, kot kažejo ugotovitve raziskav, so bolj 41

42 dojemljiva za korupcijo (imajo več izkušenj s korupcijo) in jih tudi veliko bolj prizadene (v smislu škodnih posledic), vendar pa so hkrati mala podjetja tudi subjekti, ki se v nasprotju s srednjimi in večjimi podjetji večkrat poslužujejo koruptivnih ravnanj za dosego zastavljenih ciljev. Ponovno se je pojavila tudi značilnost, da je zaznava korupcije v javnosti izrazito večja kot pa kritičnost pojava glede na statistične podatke. Večina respondentov namreč meni, da je korupcija izrazit problem v slovenski družbi, Slovenija pa je, po ugotovitvah Komisije za preprečevanje korupcije, v primerjavi z Evropsko unijo, država z najmanjšo frekvenco korupcijskih kaznivih dejanj. Največjo medsebojno primerljivost podatkov je zagotavljala raziskava Stališča o korupciji 37, ki se je izvajala vsako leto med 2002 in Povzetke ugotovitev smo razdelili na več smiselnih sklopov (razširjenost korupcije v javnih službah, velikost problema korupcije v Sloveniji, vpliv na zaznavanje, oblikovanje stališč o korupciji, verjetnost korupcije na posameznih področjih, vzroki za korupcijo in druge), ki so se pojavljala enotno v raziskavah skozi leta. Rezultati so prikazani tudi v spodnji tabeli Vsako leto je bilo na osnovi vzorca telefonskih naročnikov zajetih približno 1000 respondentov, ki so bili izbrani iz vzorčne baze približno 2000-ih oseb. Telefonske intervjuje so izvajali izobraženi anketarji, povprečni čas trajanja intervjujev je bil 15 minut. 38 Omenjene raziskave so po letih opravljali: Stališča o korupciji za leto 2002, 2003, 2004, 2006, 2007, 2008 in 2009 je opravil Center za raziskovanje javnega mnenja in množičnih komunikacij, za leto 2005 pa podjetje Aragon. 42

43 Tabela 5: Rezultati raziskave Stališča o korupciji (Vir: Aragon, 2006; Center za raziskovanje javnega mnenja in množičnih komunikacij, 2002; 2003; 2004; 2005; 2007; 2008; 2009). Naziv: Leto 2002 V odstotkih Leto 2003 V odstotkih Leto 2004 V odstotkih Leto 2005 V odstotkih Leto 2006 V odstotkih Leto 2007 V odstotkih Leto 2008 V odstotkih Leto 2009 V odstotkih Sprejemanje podkupnine Korupcija je zelo velik problem Katera področja so najbolj izpostavljena koruptivnosti? Vzroki za korupcijo v Sloveniji? Kdo je najbolj zaslužen za boj proti korupciji v Sloveniji? Kje ste se srečali s korupcijo? Na čem temeljijo vaše ocene o korupciji 44,2 45,9 44,2 43,8 40, ,9 44,4 25,6 30,8 29,9 33,0 28,3 33,8 36,3 41,5 Zdravniki 52,4 Odvetniki 50,3 Inšpektorji 47,4 Prenizka kazen Neučinkovit pegon Pomanjkljiva zakon ,8 17 Mediji 3,34 Urad za PK 3,03 Zdravstvo 2,99 Zdravstvo 14,4 Izobraževanje 7,9 Občinski uradi 7 Mediji 32 Ostali viri 22,1 Osebne izkušnje 19,7 Zdravniki 55,5 Odvetniki 50,4 Inšpektorji 47,8 Prenizka kazen Neučinkovit pregon Pomanjkljiva zakon. 22,9 19,4 18,4 Mediji 3,41 Urad za PK 3,11 Inšpekcijski nadzor Javna naročila Privatizacija in denacional. Carinski post. 2,90 28,8 22,3 16,5 Mediji 31,5 Ostali viri 19,8 Osebne izkušnje 17,3 Zdravniki 49,4 Odvetniki 46 Inšpektorji 39,4 Neučinkovit pregon Prenizka kazen Pomanjkljiva zakon. 24, ,6 Mediji 3,38 Urad oz Kpk 3,16 Urad za prep. prnja denarja Javna naročila 2,87 38,7 Inšpekcija 36,4 Privatizacija in denacional. 28,1 Mediji 29,5 Ostali viri 20,7 Osebne izkušnje 20,3 Zdravniki 62,5 Odvetniki 61,8 Inšpektorji 56,4 Neučinkovit pregon Prenizka kazen Pomanjkljiva zako. 25,8 20,6 17,7 Mediji 3,56 Kpk 3,28 Policija 30,9 Zdravstvo 15,2 Občinski uradi Odvetniki in notariati 6,9 6,9 Mediji 30,9 Osebne izkušnje 26,4 Ostali viri 20,3 dravniki 658 Odvetniki 64,9 Inšpektorji 52,9 Neučinkovit pregon Prenizka kazen Pomanjkljiva zakon. 22,9 22,7 15,4 Mediji 3,37 Kpk 3,37 Urad za prep. Pranja denarja 2,69 Zdravstvo 14,6 Policija 6,0 Pravica do pokojnine 5,4 Mediji 29,6 Osebne izkušnje 20,1 Ostali viri 18,2 Zdravniki 52,1 Odvetniki 49,3 Policisti 43,7 Neučinkovit pregon Pomanjkljiva zakon. Prenizka kazen 23,1 19,8 17,7 Mediji 3,4 Kpk 3,34 Inšpekcijski nadzor 2,94 Zdravstvo 12,7 Policija 6,8 Učitelji in profesorji 5,0 Mediji 32,3 Osebne izkušnje 18,2 Ostali viri 22,3 Zdravniki 46,5 Odvetniki 47,4 Inšpektorji 40,7 Neučinkovit pregon Pomanjkljiva zakon. Prenizka kazen 24 20,6 17,5 Mediji 3,45 Kpk 3,23 Urad za prepr. pranj denarja 2,88 Zdravstvo 11,9 Policija 7,5 Učitelji in profesorji 4,1 Mediji 39,4 Vse navedeno Osebne izkušnje 23,5 14,7 Odvetniki 55,7 Zdravniki 55,0 Inšpektorji 45,5 Neučinkovit pregon Pomajkljiva zakn. Prenizka kazen 29,4 22,5 21,4 Mediji 3,37 Kpk 3,28 Urad za prepr. pranj denarja 2,66 Zdravstvo 11,6 Policija 6,0 Odvetniki in notarji 3,8 Mediji 40,4 Vse navedeno Osebne izkušnje 20,5 14,9 43

44 Tudi pri teh merjenjih je ugotoviti vrzel oziroma velik razkorak med statističnimi podatki o korupciji in percepcijo anketirancev, saj v povprečju kar 95 % oseb ni imelo nikakršnih izkušenj s korupcijo 39, o njej pa so govorili kot o največjem problemu, pri čemer je njihovo mnenje temeljilo predvsem na poročanjih medijev 40, najmanj pa k temu prispevajo splošne govorice in dejanske izkušnje s korupcijo. Rezultat, da je osebnih izkušenj s korupcijo vsako leto manj, je spodbuden, kar je tudi edini podatek oziroma kazalec, ki se je iz leta v leto zmanjševal pri respondentih. Najbolj zaskrbljujoča ugotovitev teh raziskav, kot izhaja iz zgornje tabele, pa je, da je korupcija v Sloveniji zelo velik problem (tako so respondenti ocenili v zadnji meritvi iz leta 2009 v več kot 40 %) in da slednja ocena s strmim trendom narašča iz leta v leto. Vsako leto se pojavlja tudi manjša frekvenca mnenj, da je korupcija majhen problem. Podobno kot prej omenjene raziskave so tudi te razkrile, da javnost trenutno stanje, v primerjavi s tistim pred letom 1990, vrednoti kot bolj koruptivno (takšno mnenje pa narašča iz leta v leto); da tekom 8-letnega merjenja respondenti pripisujejo največjo verjetnost nastanku korupcije pri odvetnikih in notarjih (kar je sicer razlika od prejšnjih raziskav), zdravnikih in zdravstvenih delavcih, inšpektorjih, poslancih in sodnikih; ter da so vzroki za nastanek koruptivnega ravnanja predvsem v neučinkovitosti Policije in tožilstev, pomanjkljivi zakonodaji, prenizkih kaznih in ustaljenih navad. Raziskava Pogojenost, korupcija in neformalne institucije: Analiza o korupciji na področju javnih naročil, financiranja strank, lobiranja in sodstva v Sloveniji, Češki, Bolgariji in Romuniji med 2003 in je pomembna tako z vidika pravne države kot korupcije (Dobovšek in Škrbec, 2005). Po ugotovitvah slednje so neformalne mreže 42 posledica velikosti Slovenije. Ko posameznik pridobi določeno 39 Pri tem Center za raziskovanje množičnih komunikacij (2006: 12) obrazloži, da predmetna razlika ni neobičajna in se lahko pojasni s socialno-demografskimi značilnostmi ocenjevalcev, delno pa tudi s posledico uporabe različnih meril v oceni nivojev korupcije. Kljub velikim razlikam pa iz raziskav še izhaja, da je največ ljudi imelo izkušnjo s korupcijo v zdravstvu (12 % respondentov). Sledijo izkušnje s korupcijo pri policiji (6 %), pri odvetnikih in uradnih osebah na upravnih enotah. 40 Kot izhaja iz rezultatov raziskave so mediji čedalje večji generator javnega mnenja o problematičnosti korupcije. 41 Raziskavo je pričel Norveški inštitut za urbani in regionalni razvoj, katere glavni namen je bil identificirati neformalne mreže v Sloveniji, Češki, Bolgariji in Romuniji. Za Slovenijo je raziskavo izvedel Dobovšek s sodelavci. 42 Neformalne mreže so neformalni krogi ljudi, ki so zmožni in imajo voljo pomagati drug drugemu. Značilnosti: a) ti posamezniki pridobivajo osebno korist od medsebojnih interakcij, b) posamezniki, ki sestavljajo neformalno mrežo, se trudijo vzdrževati obstoj mrež, c) če 44

45 mesto v družbi, pridobi prednost, saj je na takšnih položajih malo ljudi in vsak pozna vse s tem se ustvari mreža ljudi, ki si med seboj izmenjujejo usluge. Včasih so se neformalne mreže uporabljale predvsem za manjše stvari, sedaj pa se jih večinoma uporablja za zaposlitev, poslovanja, javna naročila in za pridobivanje informacij. Pri tem gre lahko (čedalje več) za koruptivna ravnanja. Poleg slednje je negativna stran mreženja tudi poglabljanje revščine in neenakosti, saj tisti, ki niso člani mrež (praviloma šibki, neizobraženi in revni člani družbe) ne pridobivajo koristi, pomembnih informacij, dobička v tolikšni meri (če sploh) (Škrbec, 2006). Poleg omenjenega velja opozoriti, da je bilo približno 75 % respondentov mnenja, da državljani Slovenije spoštujejo zakone in predpise. Vendar pa velja, da vsak prebivalec skuša najti luknjo v predpisih, ki bi lahko zanj pomenila prednost, zadovoljstvo in dobiček (korist). Respondenti tudi navajajo, da bi ljudje bolj spoštovali zakonodajo, če bi poznali zakone. Slednje najbolj spoštujejo (in s tem pravno državo) sodniki, mediji in uradniki. Respondenti so pri tem opozorili, da so politiki tisti, ki spoštujejo zakone le takrat, ko jim to ustreza oziroma jim prinese določeno prednost oziroma korist. Na dnu lestvice so sodniki in tožilci (Škrbec, 2006). Pomembna ugotovitev je bila tudi ta, da je cilj mreženja oziroma neformalnih mrež predvsem pridobiti prednost in finančne koristi vodilo pri tem pa je pohlep. Poleg tega pa so razlogi o razširjenosti korupcije in neformalnih mrež predvsem pomanjkanje vrednot, nesposobnost nadrejenih, nemoralnost posameznikov, pomanjkanje notranje kontrole in neenakost pred zakonom. Fenomen neformalnih mrež tako uničuje načela demokratičnosti in pravne države. Da bi preprečili negativne strani, je potrebno ljudi izobraziti in jih osveščati o tovrstnih delovanjih (Škrbec, 2006). Omeniti velja tudi Raziskavo o pojavu korupcije med slovenskimi novinarji (Ninamedia, 2008) 43, kjer je bilo ugotovljeno, da novinarji sprejemajo podkupnine zaradi prenizkih plač in neprofesionalnosti pri svojem delu. Kar tri četrtine anketiranih novinarjev je čutilo določene oblike pritiska pri svojem delu, ti pritiski pa so bili uredniške, ekonomske in politične narave. Polovica anketiranih novinarjev se je po navedbah Ninamedije (2008) že znašla v situaciji, ko so jim ponudili darilo brez kakršnihkoli pogojev. Slaba desetina novinarjev pa je že kdaj poročala v prid izdelka ali osebe, ki jim je ponudila darilo, v večini so bile te osebe predstavniki podjetij posameznik ne spoštuje nenapisanih pravil mreže, mu sledi sankcija z izključitvijo in d) posamezniki imajo občutek dolžnosti do drugih članov (Grødeland, 2005). 43 Potekali sta dve raziskavi, in sicer: a) telefonska raziskava na splošni javnosti o pojavu korupcije med novinarji, ter b) zbiranje podatkov med mediji in novinarji v Sloveniji. 45

46 (ibid.). Splošna javnost je za pojav podkupovanja med novinarji izvedela (tako kot v prejšnjih raziskavah) iz medijev. Povprečna ocena velikosti problema korupcije obeh tako splošne kot novinarske javnosti - je znašala 5,69 44, pri čemer je dobra polovica anketiranih korupcijo v Sloveniji ocenila kot velik ali zelo velik problem. Da je korupcija neizbežen sestavni del slovenske družbe, menita slabi dve tretjini vseh anketirancev (62,7 %). Dobra polovica anketirancev (55,4 %) je menila, da se bo stopnja korupcije v Sloveniji v prihodnjih letih še povečala. Korupcija se, po mnenju anketirancev, najbolj pogosto pojavlja v gospodarstvu in med političnimi strankami (ibid.). Izpostaviti je potrebno še dve tuji raziskavi oziroma merjenji, kjer je kot predmet ocenjevanja glede korupcije sodelovala tudi Slovenija in ki bosta pripomogli k razumevanju pojavnosti korupcije v Sloveniji - Special Eurobarometer (Evropska komisija, 2012) in Transparency International Corruption Perception indeks (Indeks zaznavanja korupcije [CPI] 45 ) (Transparency International, n. d. A). Na podlagi slednjega izhaja, da je Slovenija, izmed držav skozi vso 14-letno obdobje merjenja, v povprečju pristala na vrednosti indeksa 6,1 (kar je od 10 maksimalnih točk razmeroma dober rezultat) oziroma na 29. mestu (od povprečno 170 držav). Slika 3: CPI indeks in mesto Slovenije v primerjavi z drugimi državami po letih (Vir: Transparency International, n. d. A) 44 7 stopenjska lestvica, pri čemer 1 pomeni, da je problem zelo majhen, 7 pa, da je problem zelo velik. 45 V zvezi s CPI je treba opozoriti na problem osnovnega okvirjanja problema. Definicija korupcije se prisilno omejuje zgolj na t.i. klasično korupcijo korupcijo uradnih oseb oziroma na pasivno korupcijo uradnih oseb, kar je tudi po mnenju Jagra (2000) zelo preozko (Škrbec, 2006: 41). Poleg tega gre ponovno za občutenja ljudi in ne upoštevajo družbenega stanja. 46 Toliko držav je sodelovalo pri merjenju CPI indeksa v letu

47 Če pogledamo trend indeksa 47, natančneje vidimo, da iz leta v leto narašča, kar pomeni, da je v Sloveniji čedalje manj korupcije (oziroma manj zaznave slednje), kar je ravno obratno ugotovitvam vseh ostalih raziskav. Opazen je sicer viden padec tega trenda od leta 2008 dalje, vendar celotni trend trenutno (še) kaže na pozitivno rast. Posameznik bi logično sklepal, da je Slovenija v prednosti pred ostalimi državami. Vendar to ne drži, saj Slovenija vsako leto zaseda nižjo uvrstitev. K temu lahko pripišemo več razlogov, med najverjetnejšimi pa je, da so tudi ostale države, ki so bile pred Slovenijo, dosegale boljše rezultate, nekatere pa so nas celo prehitele. Drugi razlog pa je lahko v tem, da si države mesta lahko tudi delijo. V letu 2009 si je na primer Slovenija delila 27. mesto z dvema državama (Estonija in Ciper). Evropska komisija je v letu 2012 ponovila 48 mednarodno študijo (Eurobarometer) o korupciji. Ugotovljeno je bilo, da 74 % Evropejcev (in 78 % Slovencev) verjame, da je korupcija velik problem, pri čemer je največ korupcije v lokalni skupnosti. V korupciji so po mnenju respondentov najbolj pogosto udeleženi politiki in javni uslužbenci na področju javnih naročil. Zgolj 22 % evropskih respondentov (7 % slovenskih) meni, da sta tožilstvo in policija dovolj učinkovita in uspešna organa v boju proti korupciji ter da mehanizmi EU pomagajo v boju proti korupciji. Po rezultatih študije Slovenija velja za eno izmed najbolj kritičnih držav (2. po vrsti»prehitela«nas je edino Romunija) glede trenda naraščanja korupcije v zadnjem obdobju. Ugotovitve treh zaporednih merjenj kažejo, da v Sloveniji narašča število oziroma odstotek respondentov, ki menijo, da je korupcija v Sloveniji velik problem (glej spodnjo tabelo 6). 47 Lestvica je narejena tako, da države z višjim rezultatom (od 1 do 10 v letu 2012 pa je rezultat merjen od 0 100, vendar smo zaradi enakosti pregleda decimalno prestavili in tako črtali 0) dojemamo kot države, v katerih je najmanj korupcije in se smatrajo za čiste in v katere potencialni vlagatelji vlagajo svoj kapital z neznatnim rizikom. Indeks nam ne pokaže, kako pogosto se dogaja korupcija, kolikšni so posamezni zneski korupcije in kolikšen je celoten znesek koruptivnih poslov v enem letu (Dobovšek, 2003: ). 48 Izvedla jo je že v letu 2007 in

48 Tabela 6: Korupcija je velik problem v "naši" državi (Vir: Evropska komisija, 2009, 2012) Države iz EU 27 Leto 2011 Leto 2009 Leto 2007 Razlika med 2007 in 2009 Finska Avstrija Francija Velika Britanija Nizozemska Belgija Slovenija Irska Bolgarija Estonija Madžarska Nemčija Italija Češka Latvija Poljska Nenazadnje pa je potrebno izpostaviti še najnovejšo raziskavo - Nacionalni sistem integritete (Habič et al., 2012) 49, iz katere izhaja velik razkorak med pravnim okvirom in udejanjanjem različnih institucij 50 na področju delovanja proti korupciji v praksi, pri čemer odmiki nakazujejo, da je nadzor nad izvajanjem zakonodaje neustrezen (dopuščeno je neprimerno, neetično in nesprejemljivo obnašanje). Iz rezultatov raziskave je opazna neodgovornost politikov, njihov odnos pa je»egoističen in nealtruističen«, pri čemer v Sloveniji obstajajo resne sledi sistemske korupcije, ujetosti države ter velik problem nasprotja interesov (Habič et al., 2012) Sklepno o posrednem in neposrednem merjenju korupcije Prva ugotovitev, ki izhaja iz pregleda statističnih podatkov o korupcijskih (kaznivih) dejanjih, potrjuje teze Dobovška (2003), Jagra (2000) in Meška (2006), saj govorimo o podatkih, ki so med različnimi časovnimi obdobji neprimerni za resno analizo - od samostojnosti Slovenije dalje je bilo namreč veliko sprememb Kazenskega zakonika, zaradi česar so bile primerjave v celotnem 21-letnem obdobju otežkočene, saj že na 49 Gre za raziskavo, ki jo je v Sloveniji opravilo Društvo Integriteta (Habič et al., 2012), s katero je analiziralo obseg in vzroke korupcije ter učinkovitost državnih prizadevanj za vzpostavitev družbe brez korupcije. Slednja se osredotoča na trinajst stebrov institucij v državi. Metodologija raziskave temelji na metodologiji Transparency International in zajema podatke za najmanj dve leti nazaj. 50 Zakonodajna, izvršilna in sodna veja oblasti, javni sektor, delovanje policije in tožilstva, državna volilna komisija, Varuh človekovih pravic, Računsko sodišče, Komisija za preprečevanje korupcije, politične stranke, mediji, civilna družba in zasebni sektor. 48

49 jezikovni ravni ni bilo dovolj izčiščenih pojmov, ki so sicer nujni za znanstveno proučevanje, razvoj metodoloških orodij in teorij znanstvenega raziskovanja. Pri tem so se na pravnem področju spreminjale in dodajale nove opredelitve kaznivih dejanj. Šele od leta 2004, ko so bile sprejete zadnje obširnejše spremembe Kazenskega zakonika, so postale meritve korupcijskih kaznivih dejanj v Republiki Sloveniji bolj točne, sledljive in primerljive. Kot smo videli iz letnih poročil Policije, tožilstev in sodišč, od leta 2004 dalje opažamo porast ovadenih korupcijskih kaznivih dejanj, rast obtožnih predlogov, neposrednih obtožb in zahtev za preiskave. Poleg tega je očiten tudi izrazito visok trend rasti podajanja prijav na Komisijo za preprečevanje korupcije ter utemeljenih primerov korupcije. Vsi ti podatki utemeljujejo dejstvo, da je zaznane in odkrite korupcije vsako leto več in da problem korupcije narašča. Problematičnost slednje je zaradi čedalje manjšega števila obravnavanih in uspešno dokončanih sodnih postopkov v kazenskih zadevah korupcije s strani pristojnih sodišč še toliko bolj izstopajoča. Trend tako obsodilnih, oprostilnih kot zavrnilnih sodb namreč iz leta v leto konstantno pada. Vzrok slednjemu ni znan stroka temelji na razlagi delovne preobremenjenosti sodnikov in čedalje večji zahtevnosti primerov oziroma izvršitvenih oblik kaznivih dejanj. Spet drugi, kot je to izhajalo iz pridobljenih intervjujev (več v nadaljevanju) s policisti, tožilci in sodniki, menijo, da so dokazni standardi za korupcijska kazniva dejanja previsoki. So pa tudi strokovnjaki (npr. Kečanović, 2011), ki problem neučinkovitosti države na tem področju vidijo v nezmožnosti njenih institucij, da zahtevnosti korupcijskih kaznivih dejanj pristopijo z ustrezno spremenjeno miselno strukturo, pri čemer poudarjajo spoznavne (kognitivne) razloge, pomanjkanje multidisciplinarnosti in medinstitucionalnega povezovanja preiskovalnih znanj in akterjev oz. državnih organov. Tem ugotovitvam v prid kažejo podatki o rasti odkritih in zaznanih kaznivih dejanj ter čedalje več obtožnih predlogov, medtem ko se na drugi strani procesirani primeri na sodiščih po številu vztrajno zmanjšujejo, pri čemer večji delež razlogov leži prav v pomanjkanju dokazov, kar po podatkih letnih poročil Policije in Vrhovnega državnega tožilstva, bolj kot (kazensko) pravni problem poraja vprašanje zmožnosti pridobivanja in zavarovanja ter razumevanja kakovostnih dokazov. Na tem mestu se lahko strinjamo s stroko, ki je v intervjujih podala mnenje, da ne bi bilo potrebnih veliko sodb o javnosti morebiti nepomembnih, (lažjih) zadev, ampak sodb nekaj najpomembnejših primerov (npr. trenutno popularni največji»tajkuni«). Kljub jasni ugotovitvi uradnih statistik, da problematičnost (in število dejansko odkritih dejanj) korupcije narašča, pa Slovenija s tem pojavom glede na druge evropske države ni obremenjena (Skupina 49

50 držav članic Sveta Evrope proti korupciji, 2000), saj na leto beležimo v povprečju 50 takšnih dejanj. Prikazani podatki predstavljajo uradne evidence, ki temeljijo na prijavljenih in obravnavanih kaznivih dejanjih, ne zajemajo pa temnega polja, ki je, upoštevajoč zaznavo splošne javnosti, prav pri korupcijskih deliktih domnevno zelo veliko, saj nobena od udeleženih strank nima interesa prijaviti kaznivega dejanja, prav tako pa nimamo klasičnega oškodovanca (žrtve), ki bi prijavil kaznivo dejanje. Poleg omenjenega predstavljajo slabost uradnih evidenc, kot to meni Dobovšek (2003), tudi aktivnosti policije na tem področju, prioritete politike in način beleženja dejanj. Poseben dvom v slednje je izpostavila že Komisija za preprečevanje korupcije, ki je v svojem Načelnem mnenju št. 133 z dne ugotovila, da starešine policije preprečujejo preiskovanje sumov kaznivih dejanj po določilih Zakona o kazenskem postopku in s tem uvedbo kazenskega postopka zoper odgovorne posameznike. Zaradi navedenega je potrebno uradne statistike, kljub temu, da nam služijo kot temeljna izhodišča in podlaga primerjavi stanja obravnavanega področja, vzeti s precejšnjo mero pazljivosti. Na podlagi navedenega smo, upoštevajoč ugotovitev Europola (2004), Jagra (2000) ter Meška in Dobovška (2007: ), namesto golega statističnega preštevanja kaznivih dejanj pri raziskovanju in analiziranju kriminalitete, upoštevali tudi sociološka raziskovanja oziroma javnomnenjske raziskave, saj le-te zajemajo širši obseg družbenega življenja. Najpomembnejše svetovne in nacionalne študije o korupciji so pokazale velik razkorak med dejanskim in zaznanim, saj respondentom korupcija v Sloveniji predstavlja velik problem, ki ga ne gre zanemariti, pri čemer je iz leta v leto opaziti visok trend naraščanja takšne percepcije. Predvsem se kaže prepričanje o razširjenosti korupcije v javnih službah, lokalni samoupravi, uradnih postopkih, v zdravstvu, pri javnih naročilih in delu inšpektorjev. Največja težava, ki se pojavlja v zvezi s korupcijo, pa je po mnenju respondentov nezaupanje ljudi v državne institucije oziroma organe odkrivanja in pregona, kar nasprotuje uradnim evidencam. Pri Policiji, tožilstvu in Komisiji za preprečevanje korupcije je namreč razviden čedalje večji pripad zadev. Ljudje tem organom podzavestno zaupajo, saj v nasprotnem primeru prijav ne bi podajali. Lahko bi potrdili mnenje Komisije za preprečevanje korupcije (2007: 36), da»se protikorupcijska kultura državljank in državljanov v Sloveniji krepi«. Zelo težko je namreč oceniti in empirično dokazati, tako kot je navedla že Komisija za preprečevanje korupcije (2008: 30)»ali je 50

51 povečano število prijav posledica spremenjenega dejanskega stanja na področju korupcije ali samo posledica večjega zaupanja v organe odkrivanja in pregona oziroma preventive«. Protiargument temu stališču pa predstavlja podatek, pridobljen iz javnomnenjskih raziskav in ugotovitev Komisije za preprečevanje korupcije (2008: 31), ki drži še danes, in sicer, da se srečujemo»z večjim številom konkretnih primerov korupcije, kot jih je za celotno slovensko populacijo zaznala Policija. Na podlagi tega je mogoče zaključiti, da se ljudje zelo redko, če sploh, odločajo za prijavo možne korupcije«, saj odstotek ljudi, ki bi prijavili korupcijo, upada in odstotek ljudi, ki tega ne bi storili, raste, kar potrjujejo podatki javnomnenjskih raziskav. Najbolj zaskrbljujoče je, kot navaja Komisija za preprečevanje korupcije (2008: 31),»da se potencialni prijavitelji najpogosteje za prijave ne odločajo iz strahu pred maščevanjem, še posebej pa je skrb vzbujajoč izražen vnaprejšnji dvom v delovanje institucij države, saj je veliko anketirancev odgovorilo, da korupcije ne bi prijavili, ker preiskava po njihovem mnenju sploh ne bi bila uvedena.«. Zelo poenostavljeno je dogajanje na področju obsega korupcije v Sloveniji mogoče zaključiti s trditvijo, da so ljudje do korupcije, predvsem zaradi medijev, vedno bolj kritični in, kot je bilo potrjeno že v letu (Škrbec, 2008), da se korupcija v Sloveniji iz leta v leto povečuje (tako glede neposrednega kot posrednega merjenja). Skozi celotno predstavitev opravljenih raziskav, statistike in pregleda literature je izpostavljena jasna ugotovitev, da se korupcija povečuje tako statistično kot po stopnji zaznave. Takšno mnenje pa je predvsem posledica vpliva medijev, ki so, po ugotovitvah raziskav, glavni krivec ustvarjanja javnomnenjske zaznave o problematičnosti korupcije v Sloveniji. Korupcija, kot smo jo opredelili vsakršna kršitev odgovornih oseb vnaprej določenega dolžnega ravnanja, tako v zasebnem kot javnem sektorju, z namenom pridobiti neupravičeno korist tretji osebi pa je, glede na številne avtorje (Ades in di Tella, 1999; Goel in Nelson, 2005; Guasti, Dobovšek in Ažman, 2011; Kregar, 2006; Treisman, 2000 in drugi) in mednarodne konvencije (Civil law convention on corruption, 1999; Konvencija Združenih narodov proti korupciji, 2003 in druge), neposreden nasprotnik pravne države. Kaj je pravna država in kako se je razvijala, pa si poglejmo v naslednjem poglavju. 51 Sicer na manjšem številu raziskav in zajetih vzorov podatkov. 51

52 2.2 Pravna država Uvodoma je potrebno opozoriti, da naloga temelji predvsem na analizi intervjujev s strokovno javnostjo in analizi identificiranih koruptivnih dejanj, izvršenih v Republiki Sloveniji ter analizi vplivov teh koruptivnih ravnanj na pravno državo, katera je kot načelo definirana v Ustavi Republike Slovenije. Zato se pričujoče doktorsko delo podrobneje ne spušča v analizo zgodovinskega razvoja doktrin in obsežnih teorij vladavine pravna in pravne države t.i.»rule of Law«(anglosaško pojmovanje),»rechtsstaat«(nemško pojmovanje),»due Process of Law«(ameriško pojmovanje),»etat de droit«(francosko pojmovanje),»stato di diritto«(italijansko pojmovanje),»estado de derecho«(špansko pojmovanje),»ustavna država«in»konstitucionalizem«(cerar, 1998; Vuković, 2005 in drugi) ter se ne opredeljuje do vsake od naštetih. V izhodišču se opira zgolj na dognanja doktrin»rule of Law«in»Rechtsstaat«, saj sta, po ugotovitvah Pavčnika (2009a: 30), slednji najbolj pomembno vplivali na zasnovo in razvoj modela sodobne doktrine pravne države, na kateri temelji tudi slovenski model oziroma pristop ustavnega načela pravne države (in s tem Slovenije). Glede na cilje naloge smo se nato natančneje opredelili do slovenskih razmer slovenskega pojmovanja pravne države. Simič (2009: 13-14) ugotavlja, da je mogoče o pravni državi govoriti kot o njenem zgodovinskem razvoju 52 (teoretično formalno - pojmovanje) in o njenem idealnem (subjektivnem) pojmovanju, ki izhaja iz vsakega posameznika. Če k temu problemu opredelitve pravne države pristopimo s stališča teorije, ki jo zagovarja Vuković (2005: 9), je vsaka država nastala na pravni podlagi 53 in stalno, kontinuirano, živi s pravom ter ga tekom razvoja prilagaja družbenim potrebam in mednarodnim zahtevam. Pri teoretičnem pristopu ne gre pozabiti Kelsna 54 (1951), ki, kot ga povzema Vuković (2005: 9), meni, da mora biti država (kot družbeni red) nujno identična s pravom. Podobna vprašanja si je zastavljal tudi Radbruch (2001: 221), in sicer»ali je pravo pred državo ali pa je država pred pravom«, pri čemer si ne more jasno odgovoriti, saj kot meni, so na vsaki strani obeh vprašanj»tehtni pomisleki«. Trditev, da bi bila država pred pravom, je po njegovem mnenju problematična, ker pravo ni le pravni vir, temveč pravna tvorba torej proizvod državnega prava. Pri 52 Po mnenju Igličarja (2009a: ) je doktrina pravne države zaživela po buržoaznodemokratičnih revolucijah kot reakcija na stanje absolutističnih fevdalnih monarhij. 53 Tezo, da je pravo nastalo pred državo zagovarja Simič (2009). 54 Hans Kelsen ( ) je bil, kot navajata Brezovnik in Oplotnik (2003: 5), predstavnik moderne pravne teorije o državi, ki je trdil, da sta pravo in država identična pojava, pri čemer je država le drug izraz za celotni pravni sistem.»država je personifikacija pravnega sistema in zunaj njega nima eksistence«. 52

53 dejstvu, da je (oziroma naj bi bilo) pravo pred in nad državo, pa Radbrucha (2001) moti predvsem to, da bi to pomenilo a) ali obnovitev naravnopravnega nauka ali pa b) da bi se pravo zasidralo v običajnem pravu (t.i.»common law«). Po mnenju Radbrucha (2001) to dilemo razrešuje ravno zgoraj omenjeni Kelsnov nauk o identiteti države in prava, po katerem se ne bi smeli spraševati kdo je v prednosti ali pravo ali država, saj kot zatrjuje, sta oba eno. Radbruch (2001) zaključuje, da je država vedno pravna, saj ni več država tista, ki izvaja»nepravo«, torej po našem mnenju tista, ki ne deluje v skladu z ustavo in zakoni oziroma podzakonskimi akti in je lahko koruptivna. Glede vprašanja pravilnosti enega ali drugega tolmačenja torej pravna ali nepravna država, je potrebno izpostaviti tudi Friedricha Juliusa Stahla 55 (Simič, 2009: 13; Alvarado, 2009: xix) in Otta Bahra (Šarčević, 1989: 425), ki pravita, da mora vsaka država biti pravna država. Po Stahlovem mnenju, kot ga povzema Drucker (2002: 49), je cilj, ki bi ga morali zasledovati v vsaki državi,»visok etični koncept, ki je pogojen z voljo in namenom celotne družbe«. V nasprotju z omenjenima pa Vuković (2005: 9) meni, da je sicer lahko vsaka država pravna država, vendar pa se ne more strinjati, da je pravna država tudi vsaka država zgolj in le zaradi tega, ker ima v svoji strukturi pravo. Kot opozarja, bi lahko bila potemtakem pravna država tudi totalitarna država (npr. Hitlerjeva Nemčija), saj je skušala s pravnimi normami zajeti in urediti celotno družbeno življenje. Bistvo pravne države je po njegovem mnenju pravna pritrditev in ne razširjanje pravne regulacije. Omenjeno nasprotje med enim in drugim teoretičnim polom je v bistvu navidezno. Stališče, da legitimnost pravne države ne temelji le na pravu, ampak na visoki etičnosti njenega delovanja, se pokaže ravno z izkušnjo nacistične države, ki je formalno imela vse znake pravno urejene države. To, kar odraža njeno nasprotje konceptu pravne države, pa je popolna odsotnost njenega etičnega delovanja (ibid.). Stališča vseh omenjenih avtorjev pravne države lahko strnemo v enotno misel: če želimo imeti pravno državo, ki naj bi zasledovala nek ljudski in družbeni ideal (torej subjektivno, vsebinsko oziroma materialno pojmovanje pravne države), je potrebno najprej zavarovati človekove pravice in temeljne svoboščine vsakega posameznika, razmere v družbi pa urejati tako, da je zagotovljena enakopravnost in varnost vseh in vsakogar (formalnost). Iz omenjenih avtorjev je med drugim razvidno, da sta se tekom zgodovine razvijali dve smeri teorij države: a) nepodvrženost države pravnim 55 Nemški pravnik in politik ( ), katerega delo in zanimanje je bilo najti formo oziroma obliko družbe, v kateri bi bili vsi ne glede na starost in spol enakopravno združeni v neko naravno tvorbo za nek naravni namen (Drucker, 2002: 46). 53

54 normam (absolutistična monarhija kraljevine in totalitarizmi v zgodovini, ki so sinonim policijske države 56 ) in b) omejenost države s pravom (omejitev državne oblasti). Pomemben korak v smeri pravnosti države (torej omejitve državne oblasti) je bil dosežen z delitvijo oblasti 57 (francoski izraz:»separation des pouvoir«), katere bistvo je v delitvi legitimne moči pravne države na zakonodajno, izvršilno in sodno vejo oblasti, ki se med seboj nadzirajo in omejujejo (»checks&balances«) 58. Z uveljavitvijo takšnega sistema, po mnenju Montesquieua (1989), kot ga povzema Vučković (2005: 11), govorimo o preprečevanju zlorabe oblasti 59. Ravno rezultat razvojnega procesa omejitve državne oblasti (tudi odgovor policijski državi) podvrženost države (njenega aparata oziroma vladarjev) pravu 60, pa je, kot je razumeti opredeljene avtorje, cilj in temelj doktrine pravne države. Pravna država, kot današnji koncept moderne demokratične države (Novak, 2004), se je skozi zgodovino različno razvijala in uveljavljala, tako da dandanes nimamo enotne 61 opredelitve pojma pravne države 62 - niti v klasični niti v sodobni teoriji (Šarčević, 1989: 410). Zanimivost, kot bomo videli v nadaljevanju, je, da so različni deli sveta različno interpretirali in razvijali doktrino pravne države, kljub temu, da je bil končni cilj omejiti državno moč proti posameznikom in na ta način doseči enakopravnost (enakopravno obravnavo) vseh. V kontinentalnem pravnem sistemu se omenjen cilj pojavlja pod imenom»rechtsstaat«, kjer so bili primarni viri zakoni in je država nastala na podlagi reakcije na policijsko državo (Pavčnik, 2009b: 30); anglosaško pravo (»Rule of Law«) pa primarnost daje običajnemu pravu (»common 56 Kjer je bil kralj oziroma vladar (monarh) nedotakljiv to je bila oblast v eni osebi, ki nikomur ni odgovarjala za svoja dejanja. 57 Prvi mislec, ki je opozarjal na delitev oblasti je bil Montesquieu (17. stol.), pri čemer je postavil ločnice med zakonodajno, izvršno in sodno oblastjo ter trdil, da ljudje nikoli ne bodo imeli svobode, če bo isti človek ali isto telo izvrševalo te tri oblasti (zloraba moči) (Montesquieu, 1989). 58 V različnih sistemih prihaja do različnih stopenj medsebojnega nadziranja in omejevanja (predsedniški sistem, parlamentarni, skupščinski in drugi). 59 Gre dejansko za današnjo teorijo izogibanja nasprotju interesov oziroma nezdružljivosti funkcij, glede na katero posameznik ne bi smel imeti več funkcij, ki se med seboj prekrivajo torej da prihaja do zamegljevanja med zasebnimi in javnimi interesi posameznika. 60 Zupančič (1995: 66) opozarja, da nastopi pravo takrat, ko sta porušena družbeni red in mir. S tem ponovno nastopi pravo. 61 Kot pravi Tamanaha (2004) je pravna država najbolj iskana ureditev v vsaki sodobni državi in je 'top politični legitimistični ideal, pri čemer pa ni skupnega razumevanja kaj naj bi ta pojem sploh pomenil'. 62 Zaradi tega se po mnenju Gasparija (1991: 1318) ta pojem uporablja»lahkotno, celo v ob nepravnem državnem nasilju«. 54

55 law«) 63 oziroma sodnim precedensom, kjer so temeljne pravice obstajale že pred samo državno oblastjo. Danes imamo te smeri združene v t.i.»moderni pravni državi«, kjer naj bi vladala podobna načela, na primer zakonitost, enakost, pravičnost, predvidljivost, socialnost in druga, ki so značilna za obe smeri, tako kontinentalno kot anglosaško (osebni razgovori s profesorji in strokovnjaki v okviru raziskovanja, ki se ukvarjajo s teorijo prava, 2012) 64. Da bi ugotovili značilnosti obeh smeri, smo jih v nadaljevanju razdvojili in se do vsake posebej opredelili »Rule of Law«(vladavina prava): Ustavna tradicija Velike Britanije Zgodovinsko gledano, kar je na enem mestu v svojem delu zbral Salbato (2009), so o zametkih pravne države oziroma»rule of Law«najprej govorili že misleci kot so Aristotel, Platon in Thomas Paine. Platon je, kot nadaljuje Salbato (2009), že 350 let pred Kristusom v svojih delih pisal, da»če je zakon gospodar vladarja in če je vladar njegov suženj, potem gre za situacijo, kjer bodo lahko možje uživali vso svobodo in blagoslove bogov«. Podobno je, kot opisuje Salbato (2009), razmišljal Aristotel ( ), ki v svojih delih omenja, da»morajo zakoni vladati«(»law should govern«) in da»morajo biti tisti na oblasti sužnji zakonov«(»those in power should be servants of the laws«). Thomas Paine pa je v letu 1776, kot to povzema Salbato (2009) opozarjal, da mora biti»v svobodnih državah zakon kralj in nihče drug«. Vsi filozofi tako omenjajo supremacijo zakonov (nadvlado prava zaradi česar se je pojavil izraz vladavina prava) nad vladarji oziroma državo ter enakopravno obravnavo posameznikov. Podobno ugotavljata Przeworski in Maravallova (2003), saj navajata, da se je doktrina Rule of Law (dalje vladavina prava) pojavila, ko so se vladarji samovoljno umaknili pravu in so tako svoje vedenje in vodenje vnaprej predvideli z namenom vzpostavitve dobrih odnosov s posamezniki, interesnimi skupinami oziroma z družbo. Po njunem mnenju se vladavina prava lahko poruši le tedaj, ko se tisti, ki so na najvišjem položaju, zavedajo, da je lahko zakon na njihovi strani in z njim lahko manipulirajo druge ter prinašajo korist zgolj nekaterim izbranim (kar pa je dejansko lahko definicija korupcije, kot smo jo opredelili v prejšnjem poglavju). Zolo (2007: 7-10) ugotavlja, da je bil prvi, ki je uporabil besedno zvezo»rule of Law«William Edward Hearn v letu 1867, kar je kasneje v svojem delu»introduction 63 Trstenjakova (2000: 4-5) govori o naravnem pravu kot o pravu, ki je nadrejeno pozitivnemu pravu, ki velja splošno in večno, za vse ljudi, ne glede na čas in kraj. Je absolutno, splošno in prazgodovinsko ter temelji na pravičnosti in na moralnih normah. 64 Omenjeni so sodelovali v intervjuju za potrebe doktorske naloge in želijo ostati anonimni. 55

56 to the Study of the Law of the Constitution«iz leta 1885 uporabil Albert Venn Dicey. Slednji je, kot ga povzemata Cerar (2008) in Zolo (2007), opozoril na tri oziroma štiri značilnosti doktrine Rule of law: pravo izključuje arbitrarno uporabo sile, saj je človek lahko kaznovan le v skladu s pravom (»nullapoena sine lege«); pravo izključuje široka diskrecijska pooblastila javnih uslužbencev 65 ; načelo enakosti pred zakonom govori o tem, da morajo biti vsi enako obravnavani pred sodišči; državljanske pravice izhajajo iz zakonov in običajnega prava (»Common law«) in ne iz pisane oblike ustave. Po mnenju Zola (2007) je Dicey v svojem delu opozarjal, da doktrina Rule of Law oziroma vladavina prava temelji na človekovih potrebah po določenih pravicah in svoboščinah, ki morajo biti pravno zaščitene. Posameznik mora imeti jamstvo, da v družbi ne bo prišlo do anarhije in tiranije. Svoboda in pravice človeka so tako lahko omejene samo z zakonom 66, pri čemer mimo teh ne morejo ne država niti državni organi 67 (ibid.). Ni pa pomemben samo zakon, ki se (v pravem pomenu besede) razvije šele kasneje v zgodovini, pač pa že samo moralno pravo, kar je v skladu s Kantovim kategoričnim imperativom, da bi morali vsi delovati v skladu z načeli, ki so splošno priznani (Riha, 2003). Navedeno utemeljuje dejstvo, na katero med mnogimi avtorji opozarja denimo Cerar (2008), da Anglija nima kodificiranih, na enem mestu zbranih in v celoto najvišjega pravnega akta povzetih ustavnih besedil ter so zato splošna»ustavna«načela anglosaškega izročila rezultat posameznih dokumentov oz. listin ustavnopravne narave, npr. Habeas corpus, in sodnih odločb oziroma precedensov. V svojem izvornem, filozofskem pomenu, je doktrina vladavine prava zrasla na teorijah angleških empiristov, predvsem Hobbsovem pojmovanju delitve oblasti in veri v 65 Tičar in Bohinc (2007) opozarjata, da se»kljub nujnosti natančne opredelitve, v izogib zlorabe oblasti ali prekomernih posegov v človekove pravice, pri oblastnem odločanju kljub vsemu vselej ne da predvideti vseh okoliščin, relevantnih za sprejem odločitve. V takem primeru zakonodajalec v diskrecijski normi daje uslužbencu pravico do prostega preudarka«. 66 Slovenski izraz»vladavina prava«je torej na mestu vladanje zakona (kar sovpada tudi z razmišljanji zgoraj omenjenih filozofov Platona in Aristotela). Povrhu,The Black's Law Dictionary definira Rule of Law kot»supermacy of Law«oziroma»Pravno načelo, ki določa, da morajo odločitve temeljiti na znanih načelih ali zakonih brez uporabe diskrecije pri tem«. Glede na to, da anglosaški pravni sistem temelji na t.i. običajnem oziroma precedenčnem pravu, kot je zgoraj navedeno pri Diceyu, je torej pomembno, da sodišča spoštujejo vse prejšnje precedense (Novak, 2004: 36). 67 Vsak akt in postopanje državnih organov mora temeljiti na pravu. Sodstvo je neodvisno, nepristransko in postopa ter odloča v skladu s pravom in ne na podlagi politične ali kakšne druge volje. Skladno z vladavino prava morajo imeti posamezniki možnost seznanitve z zakoni, s čimer bodo lahko uskladili svoja ravnanja. 56

57 človekove zakone ter Lockovem etično-političnem pojmovanju, ki velja za filozofsko podlago liberalizmu (osebni razgovor s profesorjem teorije prava 68, ). Pravno filozofsko gledano vladavina prava zato ne pomeni vrhovnosti oziroma prevlade zakonodajne oblasti, temveč terja, da se zakonodajalec podredi načelom naravnega prava 69, ki ga ustvarjajo sodišča (Cerar, 2008). V britanskem izročilu torej»rule of Law«pomeni prevlado (supremacijo) prava nad politično oblastjo, ki je dolžna spoštovati sodne odločitve (precedense) oziroma običajno pravo 70. Kasnejši pisci in raziskovalci omenjene doktrine so pojmu vladavine prava oziroma doktrini Rule of Law poleg samega nadvladja zakonov pripisovali še druge značilnosti. O'Donnel (2005) izpostavlja npr. lastnost samih zakonov (zakoni morajo biti po njegovem mnenju jasni, nedvoumni ter dostopni, torej javno objavljeni) in zagotavljanje varovanja temeljnih človekovih pravic in svoboščin pred neodvisnimi sodišči. Podobno je menil Bingham (2007), ki je razlikoval šest značilnosti vladavine prava: a) predpisi morajo biti dosegljivi, razumljivi, jasni in predvidljivi (vsi morajo vedeti kaj posamezen predpis določa); b) zakonsko določene pravice in obveznosti morajo biti regulirane s predpisi in ne z uporabo diskrecijske pravice (s tem se prepreči samovoljnost monarha oziroma državnega aparata nasproti posameznika); c) predpisi morajo veljati enako za vse; d) predpisi morajo zagotoviti zadostno zaščito temeljnih človekovih pravic in svoboščin; e) postopki morajo biti zagotovljeni za reševanje neskladij, brez stroškov in zamud; f) javni uslužbenci morajo izvajati svoja pooblastila razumno, odgovorno, v dobri veri, za javno dobro in brez prekoračenja svoje moči zavoljo zadovoljitve svojih koristi in g) poštenost vseh postopkov. Na enak način je lastnosti vladavine prava opisoval tudi Raz (1979), ki je poleg zgoraj naštetih lastnosti Binghama dodatno izpostavil še stabilnost zakonov; postopanje zakonodajne veje oblasti v okviru vnaprej postavljenih pravil in neodvisnost sodstva, ki 68 Slednji ne želi biti imenovan. 69 Danes je običajno pravo za večino del civilnega prava v širšem smislu. Poleg civilnih zadev, zakoni urejajo tudi nacionalne zadeve (javno pravo), potrebno pa je razlikovati običajno pravo (common law) od neformalnega koncepta custom law (osebni pogovor s profesorjem prava, ). 70 Omenjena doktrina je tako formalno usklajena (v smislu postopkov), kot tudi materialno vezana (v smislu pravic), saj, kot menita Lauth in Sehring (2008), so imele temeljne državljanske pravice svoje mesto v sodnih precedensih običajnega prava, ki zato ni toliko abstraktno omejen ampak bolj temelječ na obrazložitvah posamičnih primerov. Pravna država je v takšnem smislu, kot koncept konstitucionalizma v ZDA, pomemben sestavni del ustave (ali ustavne tradicije) - razlikuje se le v tradiciji glede nastanka pravnih virov: iz pristojnosti sodne ali zakonodajne veje oblasti. Torej, ni imel samo parlament vloge zakonodajalca, ampak tudi sodniki preko interpretacije in sodb v različnih konkretnih primerih. Zakon je torej v britanskem sistemu postopen proces sprememb, ki je kot protiutež kontinuitete na eni strani in potreb oziroma zahtev vsakodnevnega spreminjanja okolja na drugi (ibid.). 57

58 zagotavljata interpretacijo naravnega prava oziroma urejajo pravila igre preko precedensov. Kritika takšnega koncepta pa je predvsem v tem, da slednji ne vsebuje ostalih elementov demokratičnosti, državljanstva in človekovih pravic (Mason, 2005: 126). Drugi avtorji se definiranja doktrine Rule of Law oziroma vladavine prava lotijo na svoj način. Matteucci (1999) daje prednost predvsem delitvi oblasti med zakonodajno, izvršilno in sodno 71, s čimer bi se omejilo zakonodajalčevo enostransko in neenakopravno urejanje družbenih razmerij, zavarovalo neodvisnost sodstva in izvršilne uprave. Celotno delovanje države je temeljilo, po njegovem mnenju, na podrejenosti določenim političnim in pravnim postopkom. Pri slednjem so bila izredno pomembna t.i.»garantisime«(jamstva), s katerimi so bile preko precedensov postavljene meje državi oziroma njeni moči, da bi tako uveljavila»vladavino prava in ne vladavino ljudi«(»goverment by Law not Men). Chavezova (2004: 10) poleg omenjenih značilnosti dodatno izpostavlja tudi lastninsko pravico, ki pa jo ponovno veže na temeljne človekove pravice in svoboščine, pri čemer je bistveno, da so pri urejanju lastninskih pravic vsi (državni aparat in posamezniki) podvrženi načelu zakonitosti vezanosti svojega delovanja na zakone. Rogers (2005) pa na primer v svojem delu zaključuje, da je Rule of Law najbolje definirati kot aktivnost države oziroma izvajanje nadzora nad skupnostjo, ki je zavezujoče oblike in uradno oziroma formalno prepoznan. Širše: govorimo o vladajoči strukturi, ki je odvisna od konsistentnih in sistematičnih pravnih pravil, zaradi česar je tudi odgovorna za svoja dejanja (Vuković, 2005). Pojem vladavine prava v najsplošnejšem in najbolj osnovnem smislu torej pomeni, da ni nihče nad pravom in da so vsi podvrženi pravu. Slovenski avtorji o doktrini Rule of Law govorijo podobno. Kerševan (2009: ) izpostavlja, da je o vladavini prava moč govoriti šele takrat, ko je vzpostavljena državna ureditev, v kateri je ločeno postavljanje temeljnih pravnih pravil od izvrševanja le-teh. Pri tem opozarja, da je delitev oblasti sicer nujen, ne pa tudi zadosten pogoj za obstoj vladavine prava in s tem povezane svobode posameznika ter priznanja njegovih človekovih pravic in temeljnih svoboščin. Perenič (2009: 24) razpravlja, da se teorija»rule of Law«ni zgolj zadovoljila»z zahtevo, da mora biti odločanje državnih organov podrejeno pravu«, temveč je tudi, kot menijo Bingham (2007), O'Donnel (1993, 2005) ter Raz (1979),»terjala, da mora pravo ustrezati 71 Kerševan (2009: 146) opozarja, da brez delitve oblasti ne moremo govoriti o vladavini prava. 58

59 nekaterim vsebinskim kriterijem«(zakoni morajo biti objavljeni, jasni, usklajeni med seboj, stabilni, zavezujoči, zagotavljati pravno varnost, zaščito in varstvo človekovih pravic in svoboščin). Cerar (1994, 1998) za vladavino prava sicer med drugimi citira večino lastnosti, ki jih omenja zgoraj navedeni Raz (1979), pri čemer pa ta smer, po njegovem mnenju, ne upošteva države kot bistvenega soopredelilnega elementa, saj je takratna smer v ospredje postavljala posameznika (človekove pravice in svoboščine) nasproti države. Škrkova (2009: ) meni, da temeljni elementi vladavine prava med drugim izhajajo iz zgodovinskih izkušenj ter v grobem pomenijo, da mora oblast temeljiti na pravu; zakoni morajo ustrezati jasnosti, predvidljivosti in enakopravni obravnavi in da sodstvo ne sme biti pod nadzorom izvršilne veje oblasti. Kaučič in Grad (2008) pa vladavino prava opredeljujeta enostavneje, kot vezanost delovanja vseh subjektov na pravne predpise. Doktrina Rule of Law (vladavina prava) glede na navajanja opredeljenih avtorjev, torej izhaja iz anglosaškega pravnega sistema, ki temelji na naravnem pravu oziroma sodnih precedensih pristojnih sodišč. Temeljna predstavnica doktrine je Anglija. Bistvo urejanja družbenega življenja na tem»območju«so torej sodbe oziroma na njih opredeljeni zakoni, ki dejansko»vladajo«vsem subjektom. Zakoni, v strogem pomenu besede, pa sami po sebi niso dovolj, saj morajo biti jasni, predvidljivi, objavljeni, stabilni, pri čemer morajo zagotavljati enakost med ljudmi in zmanjševati arbitrarnost. Poudarjena je torej lastnost in vsebina samih zakonov. Pri tem pa ni nepomembno, da Rule of Law ne predvideva države kot bistvenega sestavnega elementa (kot je to v primeru nemške Rechtsstaat), saj je najpomembnejša zagotovitev pravnega varstva pravic in svoboščin človeka v (državnih, pravnih) postopkih. Država je postavljena v ozadje, v ospredje pa posameznik. Na splošno gre sicer za podoben temelj kot Rechtsstaat, ki je predstavljen v nadaljevanju, da morajo biti vsi, tako posamezniki kot državni aparat, pri svojem delu in obnašanju vezani na zakon Rechtsstaat (Pravna država): Ustavna tradicija v Nemčiji V nasprotju z anglosaškim izročilom vladavine prava, se je v Nemčiji pod vplivom liberalizma (šele) v drugi polovici 19. stoletja, kot nasprotje policijski državi, razvila 59

60 doktrina pravne države 72, imenovane»rechtsstaat«, ki se je kasneje razširila tudi po prostoru sedanje Evrope 73 (torej tudi v Slovenijo, zaradi česar so lahko prvine slednje za Slovenijo bolj izrazite, kot pa prej omenjena doktrina Rule of Law, ki se je razvila v Angliji). Nemški pravni slovar (Bäumlin, 1987) opredeljujejo Rechtsstaat kot»pravno državo, ki je država, v kateri so državne oblasti vezane na objektivni in pravni red, ki je v osnovi nespremenljiv in v celoti dolgoročno zasnovan. Vezanost uprave se zagotovi z neodvisnimi sodišči.«. 74 Ko govorimo o doktrini»rechtsstaat«, ne moremo izpustiti Kanta (kot sta ga povzemala Kunz in Mona, 2006), ki je že v 18. stoletju poudarjal idejo o družbi, v kateri so s strani državne oblasti zagotovljene določene svoboščine, sama oblast pa mora biti strogo formalno omejena in podvržena formalnemu pravu. Kot navaja Cerar (2008), se je nemška pravna teorija in praksa tako pretirano usmerila zgolj v zagotavljanje formalnih načel pravnosti torej postopkovnih pravil (kar pa je hkrati dejansko tudi temelj te doktrine - stroga in formalna vezanost države na pravni red). Omenjeno je opozarjal tudi Matteucci (1999: ), saj naj bi države, ki so bile pod vplivom doktrine Rechtsstaat svoje cilje dosegale predvsem v formalnih, strogih zakonitih oblikah. Tako omenjena doktrina izpostavlja močno vlogo države. Pri tem je prvi model, ki je bil zasnovan oziroma opisan kot Rechtsstaat, kot to ugotavlja Voegelin (1999: 215), temeljil na hierarhičnosti pravnih aktov. Kljub navedenim prvinam, pa v devetnajstem stoletju, kot to navajata Lauth in Sehring (2008), koncept nadvladja ustave nad drugimi zakoni v Nemčiji 75 še ni bil znan, prav tako osnovne človekove pravice niso ustvarile oviro za zakonodajo. Avtorja tezo utemeljujeta s predstavitvijo razvoja nemške ustavnosti: a) Prva ustava iz leta 1871 je temeljila na načelu monarhičnosti, čeprav je bil monarh dolžan spoštovati načela pravne države - vsaj v formalni obliki (kot je spoštovanje skladnosti zakonov in drugih načel). V tej različici, kot navajata Lauth in Sehring (2008), ustavne državljanske pravice niso bile zapisane, čeprav so bile postopno uveljavljene na podlagi zakonov (kot na primer pravica do gospodarske svobode in pravica do združevanja) (ibid.). 72 Nemško-slovenski slovar opredeli Rechtsstaat kot pravna država (Slovar slovenskega knjižnega jezika, 2008). 73 Doktrino pravne države 'Rechtsstaat' imajo v svojih ustavah opredeljene različne države, na primer Estonija (državna oblast se izvršuje na temelju ustave in zakonov), Albanija, Ukrajina, Češka, Slovenija in druge (Vuković, 2005: 23). 74 Dobesedni prevod je omogočila prevajalna agencija Dvojka.si. z dne Ker gre za osnovno oziroma tipično predstavnico smeri Rechtsstaat, bomo v nadaljevanju povzemali značilnosti nemške zgodovinske ter trenutne značilnosti doktrine. 60

61 b) V Weimarski ustavi iz leta 1919 je bilo monarhično načelo nadomeščeno z načeli demokratičnosti in suverenosti ljudstva. Njene glavne značilnosti so bile: visok standard pravic in svoboščin človeka in državljana (ne le posamičnih svoboščin (npr. svoboda govora), ampak tudi socialne pravice (javna blaginja)), uvedba načela o ljudstvu kot nosilcu oblasti, opredelitev Nemčije kot parlamentarne republike in uvedba prvih gospodarskih in socialnih pravic z ustavo (pravica do dela, soupravljanja, osnovnega šolanja, razlastitve ) (ibid.). c) Temeljni ustavni zakon (»the Basic Constitutional Law«) Zvezne republike Nemčije iz leta 1949 je določal Zvezno republiko Nemčijo kot demokratično in socialno državo, pri čemer je bila zakonodajna veja oblasti podrejena ustavi, izvršilna in sodna pa zakonu, kar je pomenilo jasno napotilo k spoštovanju osnovnih človekovih pravic. Temeljni zakon torej daje velik poudarek spoštovanju in dostojanstvu človeka ter njegovih pravic in svoboščin (ibid.). Vuković (2005: 21-23) meni, da je primarno razumevanje»rechtsstaat«predvsem omejevanje svobodnega (samovoljnega) ravnanja monarha z zakonom oziroma izvršilne veje oblasti (upravnih organov), ki izvršujejo zakone. Državljanom in državljankam se tako ne more ničesar ukazati, predpisati, zoper njih ukrepati, razen na podlagi pravnih aktov 76 (ibid.). V zvezi s tem se doktrina Rechtsstaat v popolnosti pokriva z načeli doktrine Rule of Law. Največji dosežek doktrine Rechtsstaat, kot med številnimi drugimi že omenjenimi avtorji opozarjajo tudi Igličar (A. Igličar, osebni razgovor, ), Kečanović (B. Kečanović, osebni razgovor, ), Keresteš (T. Keresteš, osebni razgovor ) 77 in Matteucci (1999) pa je bil sodni nadzor upravnih organov (slednje Rule of Law še ni poznal). Upravna sodišča, ki so služila kot nadzor nad delovanjem javne uprave in njenim podrejanjem zakonov, so bila, kot so menili sogovorci, vzpostavljena (šele) po zahtevah Rudolfa Gneista oziroma njegovih opozoril v delu z naslovom Rechtsstaat (1872). Upravna sodišča bi morala biti po njegovem mnenju neodvisna in usposobljena za soočanje z občutljivimi in zapletenimi upravnimi vprašanji. Ravno omenjeno Gneistovo delo pa naj bi pomembno prispevalo k razvoju 76 Podobno je opozarjal Dolenc (2008), ki je v svojem delu govoril o pravni državi kot o pravnopolitičnem sistemu, ki zagotavlja varstvo pravic državljanov pred arbitrarnostjo in zlorabo oblasti in s tem njihovo svobodo ter obenem enakost vseh pred zakonom. Osnovni instrument za dosego teh ciljev je torej po njegovem mnenju pravni red. 77 Šarčević (1989: ) omenja tudi Otta Mayerja (v njegovem delu iz leta 1961 je opredelil pravno državo kot državo z sodnim nadzorom uprave) in Riharda Thoma (v letu 1910 je zagovarjal tezo vezanosti uprave na zakon). 61

62 celinskega upravnega pravosodja. S tem je nemška doktrina Rechtsstaat z vidika uvedbe upravnih postopkov nadgradila Rule of Law, saj tovrstnega nadzora anglosaški sistem ni poznal (osebni razgovor z magistrom pravnih znanosti 78, ki se ukvarja s teorijami (pravne) države, ). Da bomo pripomogli k lažjemu razumevanju omenjenega pojma, si poglejmo še druge avtorje, ki so raziskovali bistvo doktrine»rechtsstaat«. Slapper in Kelly (2011: 23) izpostavljata dejstvo, da je država pod nadzorom zakona, ki omejuje njeno področje legitimnega delovanja. S tem, tako kot zgornji avtorji, v ospredje postavljata državo. Do razvoja tako toge in formalne vezanosti države na zakon oziroma omejevanja državne moči in oblasti, je prišlo predvsem zaradi potrebe in želje po zaščiti meščanstva. Kommers (1997: 36) opozarja, da je omenjeni koncept več kot le ideja o vladavini prava (gre za nadgradnjo slednjega), kot sta to zatrjevala zgoraj omenjena avtorja, saj je bila ta smer prvotno opredeljena kot država, ki je temeljila na razumnem zakonu oziroma pravu razuma (»state governed by the law of reason«). Po njegovem mnenju govorimo zgolj o principu, ki je zahteval (na podlagi zakona oziroma prava) svobodo, enakost in avtonomnost vsakega posameznika, s čimer bo zagotovljen mir in harmonija v družbi. Kommers (1997) je po našem mnenju upošteval in sledil ideji Roberta Van Mohla 79, ki je izpostavljal tri elemente Rechtsstaata (Loughlin, 2010: 318): a) (politično) vladanje ni nekaj»abstraktnega«oziroma božjega, pač pa je zgolj produkt»zemeljskih ciljev«po svobodnih, enakih in racionalnih posameznikih (zemljanih); b) cilj takšnega vladanja mora biti usmerjen v promoviranje svobode, varnosti in premoženja osebe, kljub temu, da takšen cilj vsebuje tudi policijske funkcije, ki predstavljajo osnovo za nadzor in varovanje; c) država mora biti racionalno organizirana, pri čemer mora vsebovati načela odgovornosti vlade, neodvisnost sodstva, zastopstvo v parlamentu, vladanje na podlagi prava in priznavanje temeljnih človekovih pravic. Gre za identifikacijo države, ki je, kot smo že izpostavili, v nasprotju z absolutistično oziroma policijsko državo. Na ta način je Mohl predstavljal idejo svobode preko države, saj slednja, katere delovanje je omejeno in določeno s pravom, ni bila ustanovljena zgolj zaradi samega omejevanja moči vladarja, pač pa tudi zaradi omejevanja vladarja proti človekovim svoboščinam in razvoju (Loughlin, 2010: 318). 78 Slednji ni želel biti imenovan v delu. 79 Robert von Mohl ( ) je bil nemški pravnik, ki je bil eden izmed prvih avtorjev, ki je Rechtsstaat definiral kot nasprotje policijski državi. 62

63 Podobno je ugotavljal Van Caenegem (1991: ), in sicer, da je doktrina Rechtsstaat značilna za državo, kjer so tako uradniki kot tudi državni aparat(i) vezani in podvrženi zakonom oziroma ustavi. Zanj je sicer izjemnega pomena ustava, saj če država nima ustave, potem v tej državi ne velja doktrina Rechtsstaat. Temelju zakona daje prednost tudi Loughlin (2010: 216), zaradi česar je bil termin Rechtsstaat po njegovem mnenju uporabljen kot deskriptivna kategorija, saj je z uporabo zakonov uravnaval politične moči. Po mnenju Singhove (2001: 12-13) govorimo o t.i. formalnem Rechtsstaat-u, katerega bistvo je omejenost aktivnosti države. Na drugi strani pa materialni Rechtsstaat, kot nadaljuje Singhova, zagovarja tudi pomen človekovih pravic in svoboščin. Tako ugotovimo, da Rechtsstaat v formalnem pomenu besede ne daje temeljnim človekovim pravicam toliko veljave kot pa sami državi, kar je ravno obratno z doktrino Rule of law. Slovenski avtorji Kušej, Pavčnik in Perenič (1992), podobno kot zgoraj opredeljeni, menijo, da je Rechtsstaat namenil osrednji pomen načelom pravnega (nearbitrarnega in ne-samovoljnega) ravnanja organov državne oblasti, s čimer je določena meja, ki je državna oblast ne sme prestopiti. Perenič (2009: 23-26) nadaljuje, da je temeljna zahteva te smeri v tem, da je treba državno oblast pravno omejiti da morajo državni organi ravnati vselej v skladu s hierarhično razporejenimi splošnimi pravnimi akti. Tudi pri slovenskih avtorjih je tako opaziti izredno formalističen pogled na pravno državo, pri čemer je edino pomembno, da se država podreja pravu. V teoriji Rechtsstaata je, kot navaja npr. Šturm (1998) v svojem odklonilnem ločenem mnenju k sodbi Ustavnega sodišča št. U-I-326/97 z dne , najpomembnejše ustanovno in nespremenljivo načelo ustavnosti, kjer prevladuje zakon (Fisher, 2009: 8). Bistveno je torej to, da sme»uprava poseči v pravni krog posameznika le, če ima za tak poseg pooblastilo v zakonu in če je to pooblastilo po vsebini, predmetu, namenu in obsegu dovolj določeno in omejeno, da so posegi merljivi in za posameznika v določenem obsegu predvidljivi in izračunljivi«. Pri tem, kot meni Šturm (1998), je»z vidika pravne države odločilno, ali je to, k čemur je uprava pooblaščena, dovolj jasno opisano«. Uprava namreč po njegovem mnenju ni bila pooblaščena, da posega po prostem preudarku, ampak da odredi posege, ki so v zakonu natančno omejeni (zmanjševanje arbitrarnosti državnih organov in uradnih oseb). Zakonodajalec, kot nadaljuje Šturm, lahko predpiše, da je uprava v vsakem 80 Zaradi številčnosti sodb oziroma odločitev Ustavnega sodišča Republike Slovenije v tem delu, bomo v nadaljevanju navajali (oziroma citirali) le-te zgolj v besedilu in ne tudi v seznamu uporabljene literature. Vse odločitve oziroma sodbe so javno dostopne na spletni strani Ustavnega sodišča Republike Slovenije: 63

64 primeru, ko se uresniči nek dejanski stan, dolžna ravnati na določen način. Poleg omenjenega pa Šturm opozarja, da ima Rechtsstaat svoje temelje tudi v zagotavljanju in varovanju temeljnih človekovih pravic in svoboščin, saj med drugim ustavno načelo spoštovanja temeljnih svoboščin zahteva, da se temeljne pravice in svoboščine lahko omejijo le v skladu z zakonskim aktom, ki ga izda parlament, v primeru kršitev slednjih pa se lahko posamezniki kadarkoli in ves čas obrnejo na za to pristojna sodišča. (Šturm, 1998). Tudi iz osebnih razgovorov, ki smo jih imeli s slovenskimi strokovnjaki tega področja 81 in profesorji obeh pravnih fakultet v Sloveniji, je razvidno, da se do doktrine Rechtsstaat-a opredeljujejo kot o smeri, kjer ima država močno vlogo in kjer je pomemben zgolj zakon kot tak (formalen okvir) in ne njegove značilnosti oziroma vsebine. Za obravnavano smer je, v nasprotju z doktrino Rule of law, značilna predvsem pravna togost pravna formalnost postopkovna formalna pravila, ki omejujejo državo predvsem državno upravo. Poudarek je bil na hierarhičnih pravnih aktih, s katerimi se ureja meje in pravice državnega (upravnega) aparata. Na začetku človekove pravice še niso bile toliko izrazito opisane, zaradi česar ta smer prvotno postavlja državo pred posameznika; po Weimarski ustavi, kot smo videli, pa se je to izredno razširilo in za smer Rechtsstaata človekove pravice, takoj za pravnimi akti, veljajo za nekaj bistvenega. V zgodnjih povojih Rechtsstaata tudi še ni bilo urejenih in ustanovljenih upravnih sodišč, ki bi sodila glede posega (upravnega aparata) države v pravice ljudi po delu Gneista v letu 1872 pa so se pričela ustanavljati t.i. upravna sodišča, kar predstavlja bistveni doprinos razvoju modernih (pravnih) držav. Pri razvoju različnih doktrin, ki so prispevale k razvoju modernih držav, govorimo tako o komplementarnosti, saj se med seboj dopolnjujejo in zapolnjujejo razlike. Moderna država je tako, kot bomo videli v nadaljevanju, mešanica obeh doktrin Razprava o značilnostih zgodovinskega razvoja pravne države vključno s slovenskimi razmerami Za zasledovanje ciljev naloge je potrebno poiskati temeljne značilnosti razlike in podobnosti obeh doktrin in se na takšni podlagi opredeliti do»slovenske pravne države«. Zaustavi pa se nam že pri razmejevanju značilnosti terminološkega vidika. V angleški literaturi (npr. Dyzenhaus, 1999; Jacobson in Schlink, 2000) se termin 81 Želijo ostati anonimni. 64

65 »Rechtsstaat«prevaja oziroma navaja kot»rule of Law«82 in obratno, pri čemer se nekateri strokovnjaki ne strinjajo s takšnim prevodom, saj se pojma, kljub številnim podobnostim oziroma enakostim, med seboj razlikujeta. V izpostavljenih slovenskih avtorskih delih se večinoma uporablja izraz pravna država, saj je kot takšna izpostavljena v Ustavi Republike Slovenije [Ustava RS]. Videti je, da se termini prekrivajo zlasti v modernih delih avtorjev kjer že prihaja do medsebojnih povezanosti obeh doktrin; v prvih (primarnih oziroma zgodovinskih) virih (Gneist, Hearn in drugi omenjeni) pa je bistvo razlik v začetnih (pojmovnih) idejah samih doktrin. Poglavitna je torej časovna komponenta primerjave katero obdobje primerjamo in s čim. Začetna točka iskanja podobnosti (ali različnosti) obeh konceptov je zagotovo vprašanje temeljnih (lahko geografskih) prvin, kot to npr. opiše Linder (1987: 37-44): doktrina Rule of Law je nastala na področju takratne Anglije, s čimer je prevzela temelje v naravnem pravu (common law), ki temelji na sodnih precedensih bistvo prava so sodbe. Na celinskem področju, na ozemlju takratne Nemčije, pa se je Rechtsstaat razvil na podlagi pisnih zakonov (in ustav) bistvo prava so zakoni. Gre za temeljni razliki, saj se je na podlagi slednjih razvijala miselnost tako ene kot druge smeri. Tako so avtorji doktrini Rule of Law priznavali večji poudarek človekovim pravicam, saj gre v sodnih precedensih ravno za to urejanje medsebojnih razmerij preko sodb sodnikov (sodišč). Anglosaški sistem je, v nasprotju z nemškim sistemom (na začetku razvoja), bolj poudarjal vlogo posameznika. Nemški pa je, kot sta na podlagi analize nemških ustav ugotovila Lauth in Sehring (2008), višek zagotavljanja temeljnih človekovih pravic in svoboščin uredil šele z Weimarsko ustavo iz leta Za lažje razumevanje pomembnosti človekovih pravic je potrebno omeniti bistveno razliko med smerema, ki izhaja iz položaja države oziroma posameznika (kaj pomeni biti podvržen pravu oziroma biti pod vlado prava (to be governed by the law) v nasprotju z biti subjekt pod diktaturo vladajočega (to be governed by the ruler)). Cerar (1994, 1998, 2008), Gozzi (2007), Slapper ter Kelly (2011: 23) in drugi so namreč doktrini razlikovali v dojemanju države, ki v doktrini»rule of Law«ni bila postavljena v ospredje (je ne zajema neposredno), ampak za posameznika. Posameznik je bil tisti, 82 Posner (2008: 89-90) je na primer izpostavljal, da je bolje kot termin»rule of Law«uporabiti termin»government of laws not men«- torej vladavino zakonov in ne ljudi. Po njegovem je bistvo termina pravne države v tem, da je zakon vladar celotne družbe in ne, da so uradniki, tisti ki zakone izvršujejo, vladarji. 65

66 zaradi katerega se je morala omejiti državna oblast z namenom doseganja temeljnih človekovih pravic in svoboščin. Loughlin (2010) v povezavi s tem ugotavlja, da je bistvo nemškega sistema država, ki tvori jedro teorije. In čeprav je država, kot vir zakonov (prava), pristojna, da si sama definira svoje pravice, dolžnosti in obveznosti, pa koncept»state of law«pomeni, da lahko to počne le v okviru in mejah zakonov in ustave. Tako zaključi, da je država hkrati vir prava in je z njim tudi omejena oziroma mu je podvržena (ibid.). Naslednja razlika med obema doktrinama je lastnost zakona (prava). Formalnost samega zakona zasleduje nemški sistem, ki temelji na strogem in togem urejanju družbenega življenja, pri čemer pa se ne ukvarja z vprašanjem kakšni morajo ti zakoni biti. V nasprotju s tem pa Rule of Law zahteva, da so pravni akti jasni, predvidljivi, javni (objavljeni in dostopni, pisni, razumljivi in da urejajo razmerja na enak način do vseh. Van Caenegem (1991: ) pa doda, da je za Rechtsstaat značilna fleksibilna ustava, nasprotno, torej toga ustava, pa naj bi bila po njegovem mnenju značilna za sistem»rule of Law«. Kot zadnjo identificirano oziroma zaznano razliko pa bi lahko izpostavili še, kot navajajo pravni strokovnjaki, največji dosežek doktrine Rechtsstaat, in sicer sodni nadzor upravnih organov, saj slednje»rule of Law«v vzporednem časovnem oknu še ni poznal. Kljub navedenim razlikam ugotavljamo, da bolj ko so se države (pravni sistemi) v času razvijale, bolj so pri vsaki izmed teh prišle na površje človekove pravice, delitev oblasti, vladavina prava torej zamegljevanje dejanskih razlik med obema sistemoma. V sodobni teoriji je, kot meni Pavčnik (2009b), splošno sprejeto, da med evropsko-kontinentalno pravno državo (Rechtsstaat) in anglo-ameriško vladavino prava (Rule of Law) ni bistvenih razlik. Vladavina prava torej supremacija zakona - je»rezultat in cilj, ki ga oba sistema vsebinsko podobno pojmujeta, približujeta pa se mu po toliko različni poti, kolikor se obe pravni družini razločujeta«(pavčnik, 2009b): 5. Tako je po njegovem mnenju pravna država (»Rechtsstaat«) soznačnica za vladavino prava (Rule of Law), saj je njena poglavitna razsežnost vsebinski in postopkovni okvir, v katerem naj poteka pravno odločanje in v okviru katerega naj odločajo državni organi (Pavčnik, 2005: 3). Podobno meni Cerar (1998: 22-23), ki izpostavlja, da je moderno pravo (moderne države)»mogoče v resnici opredeliti le kot organsko celoto (integrum) vseh svojih temeljnih značilnosti in njihovih 66

67 posamičnih prvin«. Enako razmišljata Gozzi (2007: ) in Mostert (2002: ), ki izpostavljata enaka (skupna) temeljna načela, in sicer: enakost pred zakonom, načelo zakonitosti, načelo človekovih pravic in svoboščin, načelo vladavine prava, načelo splošne veljavnosti zakonov, načelo javnosti zakonov in načelo nepovratne veljave zakonov. Na podlagi navedenega ugotovimo, da ko omenjamo različne smeri razvoja držav, ni moč govoriti o popolnoma drugačnih stvareh. Bistvo obeh je v podvrženosti pravu; enakosti pred zakonom; omejevanju državne moči nad pravicami in svoboščinami državljanov ter delitvi oblasti. Temeljni postulat je torej pravna vezanost države vezanost izvršilne, sodne in zakonodajne veje oblasti na zakone in podzakonske akte. Na to sta, kot jih povzema Vuković (2005), opozarjala že Hobbes ( ) in Machiavelli ( ), pri čemer je prvi opozarjal, da se morajo vse osebe, ki delajo v državni službi držati zakonov in ne smejo prekoračiti svojih pristojnosti, drugi pa je izpostavljal, da se oblast predstavnikov omeji z zakoni. Dandanes se izraz vezanost na zakon zamenjuje s pristojnostjo državnih organov, ki je normirana s predpisi (ustavo, zakoni, podzakonskimi akti). V pravni državi je potrebno pristojnosti zelo natančno predpisati, da ne pride do pravnih dilem oziroma praznin (zlorab). V zaključku tega poglavja bi izpostavili še ugotovitve Pereniča (2009: 24), ki meni, da je oplemenitenje evropske celinske zasnove pravne države (»Rechtsstaat«) z angleško Rule of Law privedla do jasnega izoblikovanja temeljnih prvin sodobne pravne države (tudi Slovenije), med katere, po njegovem mnenju, sodijo:»varovanje človekovih pravic in svoboščin; uresničitev načela delitve oblasti; zakoni kot izraz demokracije morajo imeti določene lastnosti, ki zagotavljajo pravno varnost; zakonodajna oblast mora biti podvržena ustavno-sodnemu nadzoru; izvršilna in sodna oblast morata biti podrejeni zakonu; neodvisna sodna oblast, ki izvršuje tudi nadzor nad odločitvami upravne oblasti«. Če povzamemo zgodovinsko primerjalno metodo, ki smo jo uporabili pri analizi razvoja lastnosti in bistvenih elementov pravne države, lahko z gotovostjo trdimo, da se je na neki točki v zgodovini, v vsaki kulturi, nižji ter srednji sloj želel zaščititi pred arbitrarnostjo višjega sloja, vladarjev oziroma funkcionarjev. Uspeli so izbojevati omejenost slednjih z zakonom, najsi bo uveljavljenega preko zgodovine 67

68 (Common Law), preko sodb sodišč (angleški sistem) ali pa zgolj preko nastanka samega zakonodajalca parlamenta. Če v delu uporabimo zgolj termin pravna država za vse, se torej nismo zmotili. Pri tem velja takoj opozoriti, da je pravna država dejansko termin za državo, ki temelji na vladavini prava. Govorimo torej o državi, kjer so volje, ravnanja in hotenja vseh in vsakogar omejene z ustavo, zakoni in drugimi predpisi. Pri tem velja varovanje človekovih pravic ter delitev oblasti zaradi zagotavljanja zavor in ravnovesij pri vladanju oziroma odločanju o pravicah in obveznostih. Omenjajo se še marsikatera druga načela (prepoved retroaktivnosti, jasnost zakonov, predvidljivost državnih organov ipd.). Vsa ta načela pa so na neki točki morala biti kodificirana (bodisi preko ustav, preko ustnega izročila, preko zakonov itd.), kar nas povrne na začetek, k vladavini prava. Pravo riše meje vsem in vsakomur oziroma dovoljuje nekaj ob točno določenih pogojih zgolj določenim (uporabo fizične sile, omejitev prostosti in druge). Takšna moderna zasnova ideje pravne države 83 vsebuje elemente tako Rule of Law, kot Rechtsstaata in drugih, ki jih v tem delu nismo izrecno omenjali (fevdalna pravna država, konstitucionalizem in druge). Formalno (teoretično) razumevanje pravne države je torej konglomerat vseh opisanih smeri, ki pa kot rečeno, niso hotele drugega kot z zapovedjo pravom preprečiti zlorabo oblasti korupcijo najvišjih funkcionarjev v posamičnih družbah. Vse to upošteva tudi moderna država Slovenije, ki je načelo pravne države definirala v svoji Ustavi, Ustavno sodišče pa je preko svoje ustavno-sodne presoje definiralo bistvene elemente načela pravne države in v sodbi št. U-I-57/06-28 z dne (oziroma U-I-163/05 z dne ) celo izpostavilo, da je preprečevanje korupcije preprečevanje arbitrarnosti in zlorab monarha oziroma države in državnega aparata bistven element pravne države Slovenija kot pravna država Tičar in Bohinc (2007) poudarjata formalni vidik obeh doktrin pravne države, kjer navajata, da načelo slovenske pravne države pomeni, da mora država ukrepati pravno varno, z zakonom vnaprej določeno, brez možnosti analogne uporabe drugih predpisov, brez možnosti veljave za nazaj in na temelju zaupanja v delo državnih 83 Gaspari (1991: 1325) ugotavlja, da je poskus strnitve vrednosti pojma pravne države v zdajšnjem času in v zdajšnjih razmerah v naslednjem: pravo ni zgolj stvar formulacije in interpretacije; pravu dajejo smisel in kakovost načela, oblikovana v družbenem zgodovinskem razvoju kulturnega kroga zahoda in so posledica njihovih teorij. Ta načela so po njegovem mnenju nad razlogi države; pravna država jih mora spoštovati in jih uveljaviti. 68

69 organov. Po njunem mnenju so komponente, ki tvorijo načelo pravne države predvsem načelo ustavnosti, načelo zakonitosti, načelo pravne varnosti, načelo zaupanja v delo uprave, načelo sorazmernosti ukrepanja uprave ter druge načelne določbe, ki so določene v Ustavi Republike Slovenije. Tičar in Rakar (2011: 27) tako skupno opozarjata, da je načelo pravne države»sintetično pravno načelo«, ki je, kot smo videli zgoraj,»sestavljeno iz več drugih načel in načelnih prepovedi«. Kot temeljni načeli, ki uokvirjata načelo pravne države, pa sta po mnenju Tičarja (2011: 64, 2012: ) predvsem načeli ustavnosti in zakonitosti. Prvo poudarja dva poglavitna temelja: a) supremacijo ustave (ustava kot najvišji pravni akt, v skladu, s katerim morajo biti vsi ostali zakonski in podzakonski akti), ki daje pooblastilo, da lahko le zakonodajna veja oblasti konstituira nove pravice in obveznosti, ter b) funkcionalna ustavnost, ki določa, da morajo biti vse funkcije organov javnega sektorja utemeljene v ustavi in se morajo po njej tudi izvrševati. Drugo načelo načelo zakonitosti, po mnenju Tičarja (2011: 66-67) pomeni predvsem postopanje vseh akterjev v mejah, ki so določene s pravni pravili torej opravljanje nalog v skladu in na podlagi zakona. Kaučič in Grad (2008) ugotavljata, da je pojem pravne države določen v 2. členu Ustave Republike Slovenije. Komentar Ustave RS oziroma Šturm (Šturm et al, 2002), ponudi natančno obrazložitev pomena pravne države in opozori, da Ustava RS (1991) omogoča sklicevanje na pravno državo kot na temeljno splošno ustavno načelo, ki ga sestavljajo naslednji temeljni elementi (pravne države): delitev oblasti 84 ; varovanje osebnih svoboščin 85 ; zakone sprejema parlament, ki ga izvoli ljudstvo, skladno z demokratičnimi načeli; podrejenost izvršilne oblasti in sodstva zakonu 86 ; 84 V Sloveniji ima oblast ljudstvo. Državljanke in državljani jo izvršujejo neposredno in z volitvami, po načelu delitve oblasti na zakonodajno, izvršilno in sodno. (Ustava RS, 1991: 3. čl.). 85 Človekove pravice in temeljne svoboščine se uresničujejo neposredno na podlagi ustave. Z zakonom je mogoče predpisati način uresničevanja človekovih pravic in temeljnih svoboščin, kadar tako določa ustava, ali če je to nujno zaradi same narave posamezne pravice ali svoboščine. Človekove pravice in temeljne svoboščine so omejene samo s pravicami drugih in v primerih, ki jih določa ta ustava. Zagotovljeni sta sodno varstvo človekovih pravic in temeljnih svoboščin ter pravica do odprave posledice njihove kršitve. Nobene človekove pravice ali temeljne svoboščine, urejene v pravnih aktih, ki veljajo v Sloveniji, ni dopustno omejevati z izgovorom, da je ta ustava ne priznava ali da jo priznava v manjši meri (Ustava RS, 1991: 15. čl.). 86 Upravni organi opravljajo svoje delo samostojno v okviru in na podlagi ustave in zakonov. (Ustava RS, 1991: 120. čl.). Pri tem pa morajo biti (Ustava RS, 1991: 153. čl.) zakoni v skladu s splošno veljavnimi načeli mednarodnega prava in z veljavnimi mednarodnimi pogodbami, ki jih je 69

70 ravnanje države do državljanov je močno omejeno, s tem pa tudi merljivo in predvidljivo; pravna varnost; načelo zaupanja v veljavnost in trajnost zakona; prepoved retroaktivnega delovanja zakona 87 ; prepoved čezmernih posegov države oz. načelo sorazmernosti; načelo jasnosti v zakonih 88 ; razvit sistem sodstva in njegova neodvisnost; možnost sodnega nadzora upravnih odločb 89 ; ustavna pritožba zoper sodne odločbe 90 ; načeli nullumcrimen sine lege in nullapoena sine lege; načelo poštenega (»fair«) obravnavanja v postopkih pred sodišči in drugimi državnimi organi. Ustava pa treh bistvenih elementov, kot to opozarja Šturm (2002), izrecno ne ureja, jih je pa na ustavno raven s svojimi odločitvami povzdignilo Ustavno sodišče, in sicer: načelo sorazmernosti (primer sodba Ustavnega sodišča št. U-I-77/93 z dne ) slednje najprej predpostavlja test legitimnosti (preizkus, ali je cilj, ki ga zasleduje država, legitimen (stvarno upravičen) in ali so državna sredstva pravno dopustna (ibid.). ratificiral državni zbor, podzakonski predpisi in drugi splošni akti pa tudi z drugimi ratificiranimi mednarodnimi pogodbami. Podzakonski predpisi in drugi splošni akti morajo biti v skladu z ustavo in z zakoni. Posamični akti in dejanja državnih organov, organov lokalnih skupnosti in nosilcev javnih pooblastil morajo temeljiti na zakonu ali na zakonitem predpisu. 87 Zakoni, drugi predpisi in splošni akti ne morejo imeti učinka za nazaj. Samo zakon lahko določi, da imajo njegove posamezne določbe učinek za nazaj, če to zahteva javna korist in če se s tem ne posega v pridobljene pravice (Ustava RS, 1991: 155. čl.). 88 Predpisi morajo biti objavljeni preden začno veljati. Predpis začne veljati petnajsti dan po objavi, če ni v njem drugače določeno. Državni predpisi se objavljajo v državnem uradnem listu, predpisi lokalnih skupnosti pa v uradnem glasilu, ki ga te same določijo (Ustava RS, 1991: 154. čl.). 89 Vsakomur je zagotovljena pravica do pritožbe ali drugega pravnega sredstva proti odločbam sodišč in drugih državnih organov, organov lokalnih skupnosti in nosilcev javnih pooblastil, s katerimi ti odločajo o njegovih pravicah, dolžnostih ali pravnih interesih. 90 Vrsta procesnih in vsebinskih varoval v kazenskem, upravnem in drugih postopkih pred državnimi organi oz. pred drugimi nosilci javnih pooblastil (Ustava RS, 1991: čl.). 91 Po mnenju Ustavnega sodišča gre v tem primeru za tehtanje ali so zakonski ukrepi skladni z namenom zakona. Ukrep mora biti potemtakem utemeljen s ciljem, in sicer tako, da v najmanjši možni meri vpliva na pravice in interese prizadetih subjektov. Ukrepi morajo biti primerni za dosego zakonodajalčevih ciljev, potrebnih za njihovo implementacijo glede na objektivne interese državljanov ter ne smejo biti izven vsakega razumnega razmerja do družbene oziroma politične vrednosti teh ciljev. 70

71 Nato sledi test sorazmernosti (preizkus, ali so izbrana sredstva za dosego cilja primerna, potrebna oziroma nujna in ali izbrana sredstva niso zunaj razumnega razmerja do družbene ali politične vrednosti cilja (Šturm, 2002). načelo varstva zaupanja v pravo (vezanost na načelo enakopravnosti 92 ), o to načelo zagotavlja, da država posameznikovega pravnega položaja ne bo poslabšala arbitrarno, torej brez stvarnega razloga, utemeljenega v prevladujočem in legitimnem javnem interesu (npr. sodba Ustavnega sodišča št. U-I-147/92 z dne ) (ibid.). načelo jasnosti in določnosti predpisov. o po mnenju Šturma (2002) gre za zahtevo, da so zakonske rešitve splošne in abstraktne torej, da je namen zakonodajalca jasno razviden, predvideni ukrepi za dosego takšnega namena pa natančno opisani. Zakonodajalec mora tako po njegovem mnenju sprejeti jasne norme ter določiti njihovo vsebino. Kot nadaljuje, je nedopustno, če prepušča določitev vsebine norme drugemu organu. Če norma ni jasno opredeljena, je dana možnost različne uporabe zakona in arbitrarnost državnih organov ali drugih organov za izvrševanje javnih pooblastil, ki odločajo o pravicah posameznikov. Zakonske norme morajo biti (Šturm et al, 2002: 58)»jasne, razumljive in nedvoumne. To še posebej velja za predpise, ki neposredno urejajo pravice in pravni položaj širokega kroga občanov. Predpis, iz katerega povprečen, tudi prava nevešč občan, ne more sam zanesljivo razbrati svojega pravnega položaja, temveč bi ga bilo tudi po mnenju zakonodajalca mogoče - v nasprotju z njegovim izrecnim besedilom - prav uporabljati šele z razlago zakonskih določb pri njihovem izvajanju, torej v pristojnih upravnih organih, povzroča pravno negotovost in s tem nezaupanje v pravo in krši načela pravne države.«(primeri odločitev Ustavnega sodišča glede tega načela, ki so bili uporabljeni v 92 Posamezniki so zaradi ostalih privilegiranih prikrajšani za tisto, do česar bi bili lahko upravičeni. 93 V predmetni sodbi je v ločenem mnenju sodnika mag. Krivca navedeno, da je»varstvo pridobljenih pravic zagotovljeno v okviru tistih splošnih načel pravne države, ki v ustavi sicer niso izrecno določena, ki pa jih je treba šteti za zagotovljena že na podlagi ustavne določbe, da je Slovenija pravna država (2. člen Ustave RS, 1991). Med taka načela pravne države je po presoji ustavnega sodišča treba šteti v okviru širšega pojma pravne varnosti vsekakor tudi načelo varstva zaupanja v pravo, ki posamezniku zagotavlja, da mu država njegovega pravnega položaja ne bo arbitrarno, torej brez razloga, utemeljenega v prevladujočem javnem interesu, poslabšala.«. 71

72 Komentarju Ustave RS, so predvsem U-I-282/94 z dne ; U-I-302/98 z dne ; U-I-119/98 z dne ). Iz analize literature in Komentarja slovenske Ustave je jasno razvidno, da gre pri delovanju izvršilne, zakonodajne in sodne veje oblasti predvsem za temeljno načelo vezanosti delovanja (upravnih) organov v okviru ustave in zakonov torej zakonito (načelo zakonitosti oziroma legalitete). Ustavno sodišče Republike Slovenije s svojimi odločitvami pri tem izpostavlja: odločanje upravnega organa po prostem preudarku ne sme biti samovoljno in pravno nevezano. Delo mora biti opravljeno v mejah pooblastila in v skladu z namenom, za katerega je pooblastilo dano torej v okviru in na podlagi ustave in zakonov (Ustavno sodišče št. U-I-69/92 z dne ); načelo pravne države, ki je določeno v 2. členu Ustave RS (1991), se izraža predvsem v spoštovanju veljavnih pravnih predpisov, v pravni varnosti, v načelu zaupanja v pravo, v prepovedi retroaktivnega delovanja predpisov, sodni poti, ki zagotavlja popolno in pravilno ugotovitev dejanskega stanja, v zanesljivosti zakonodajalca, jasnosti in določenosti pravnih norm (Ustavno sodišče št. U-I- 115/93 z dne ), po določbi 153. člena Ustave RS (1991) morajo biti podzakonski predpisi in drugi splošni akti v skladu z Ustavo in zakonom, na katere so vezane normativne dejavnosti državne uprave (Ustavno sodišče št. U-I-2/97 z dne ); izvršilna oblast (vlada in upravni organi) pravno deluje samo na vsebinski podlagi in v okviru zakona in ne na podlagi lastnih predpisov ali pa celo samo na podlagi lastne funkcije v sistemu delitve oblasti; v tem pogledu ima ta prednost zakona kot prednost zakonodajalca hkrati tudi pomembno vlogo pri razmejevanju pristojnosti med zakonodajno in izvršilno oblastjo v skladu z načelom delitve oblasti (Ustava RS, 1991: 3. čl.). Načelo varstva človekovih pravic in temeljnih svoboščin (prvi odstavek 5. člena Ustave RS) zahteva, da jih v skladu z načelom demokratičnosti in z načelom pravne države lahko omejuje samo zakonodajalec, kadar in kolikor mu to dopušča ustava, ne pa izvršilna oblast (Ustavno sodišče št. U-I-10/99-15 z dne ). Iz izpostavljenega je razvidno, da Slovenija posebej ne sledi ne doktrini Rechtsstaat (kljub logični geografski povezanosti), niti Rule of Law, saj ima v formalnem smislu v Ustavi RS vključene tako bistvene elemente ene (vezanost uprave na zakon ter zagotavljanje upravnega varstva) kot druge doktrine (zagotavljanje človekovih 72

73 pravic). Na podlagi omenjenega bomo za namen doktorskega dela, ugotavljanja vpliva korupcije na pravno državo v Republiki Sloveniji, ravno zadnje omenjene elemente (načela) pravne države (kot jih našteje Komentar Ustave RS oziroma Šturm, 2002) uporabili kot bistvene in ključne elemente delovne opredelitve pojma pravne države v Republiki Sloveniji. Kot smo videli v tem poglavju, iz orisa temeljnih značilnosti Rechtsstaata in Rule of Law, izhaja, da se je ljudstvo hotelo v osnovi zaščiti pred arbitrarnostjo oziroma zlorabo monarha ter državnega aparata, s čimer bi prišlo do neenake obravnave posameznikov, s tem pa doprinos koristi zgolj enim skupinam oseb. Govorimo o tipičnem koruptivnem ravnanju, kot smo ga opredelili v tem delu. Doktrini pravne države sta želeli torej na nek način preprečiti zlorabo oziroma korupcijo s strani oblastnikov. Če sledimo izpostavljeni tezi Zupančiča (1995) (ko je družbeni red porušen z interesnim konfliktom, nastopi pravo kot sredstvo za razrešitev sporov v družbi, ki znova vzpostavi red), lahko izhajamo iz predpostavke, da se je v zgodovini red porušil, doktrina pravne države pa je to (skušala in) uredila. V modernih državah pa je, glede na javnomnenjske raziskave o korupciji in konfliktu interesov, red ponovno ogrožen (oziroma porušen). Zato želimo ugotoviti povezavo oziroma vpliv korupcije (kot oblike kršitve reda) na pravno državo glede na to kako in če so bili pri identificiranih korupcijskih ravnanjih v Republiki Sloveniji na kakršenkoli način zlorabljeni oziroma kršeni zgoraj opredeljeni elementi pravne države, kot jih podaja Ustava RS oziroma kako in če korupcija vpliva na le-te. 73

74 2.3 Protislovje pravne države in korupcije Kot smo videli pri zgodovinskem razvoju pravne države, lahko trdimo, da je doktrina pravne države nastala na podlagi preprečevanja koruptivnosti (samovolje, arbitrarnosti) vladarjev. Ko je vladar (ali policija) s svojo samovoljo postavljal nekatere posameznike v boljši položaj kot druge in s tem kršil načelo enakopravne obravnave, je storil koruptivno ravnanje, kot ga definiramo danes torej zloraba oblasti za pridobivanje koristi sebi ali tretjim osebam. Takrat so rešitev takega ravnanja predstavljali zakoni oziroma sodbe, ki so postavljali pogoje, da se morajo tudi vladajoče institucije in subjekti vezati na le-te supremacija zakonov. Slednje nas pripelje do ugotovitve, da dosledno izvajanje oziroma uresničevanje zakonov preprečuje koruptivnost ter seveda krepi uresničevanje pravne države. Glede preprečevanja korupcije Ustavno sodišče v odločbi U-I-57/06-28 z dne ugotavlja,»da korupcija ogroža vladavino prava in zaupanje ljudi v najpomembnejše državne institucije, zmanjšuje politično stabilnost in socialni mir«. Poudarja, da dolžnost preprečevanja korupcije izhaja iz splošnega načela zakonitosti delovanja državnih organov in njihovih funkcionarjev kot enega izmed načel pravne države, urejenega v 2. členu Ustave. Normativni okvir preprečevanja korupcije v Republiki Sloveniji je, kot ugotavlja Komisija za preprečevanje korupcije (Letno poročilo o delu za 2010, 2011: 15),»zgrajen na temeljnih ustavnih vrednotah, vrednotah Evropske unije in mednarodnih standardih vladavine prava in pravne države, integritete, transparentnosti in odgovornosti pri izvajanju javne oblasti. Zaradi tega je tudi doktrina preprečevanja korupcije v izhodišču vezana na doktrino ustavnega prava, prava Evropske unije in mednarodnega prava. Izvedbeno je pogojena s tradicionalno delitvijo pravnih panog, zlasti kaznovalnega (kazniva dejanja in prekrški) in upravnega prava, z resorno delitvijo sistema javne oziroma državne ureditve ter nacionalno politiko preprečevanja korupcije. Slednja je v širšem pomenu tesno povezana s kaznovalno in kriminalitetno politiko ter politiko javne varnosti, pri čemer je poudarek na proaktivni kulturi delovanja javnega sektorja, ki na prvem mestu zahteva odzivnost in učinkovitost že pri ugotavljanju in obvladovanju tveganj korupcije. Pojem proaktivnosti ima v doktrini preprečevanja korupcije dvojni pomen. Na prvem mestu se odraža v zasnovi in namenu ZIntPK, kjer je proaktivnost s temeljnimi načeli integritete, transparentnosti in odgovornosti javnega sektorja za učinkovito preprečevanje korupcije postavljena v pomembno vlogo pri krepitvi pravne države z učinkovitim prepoznavanjem in obvladovanjem 74

75 tveganj korupcije že pred nastankom posledic. Kadar imajo tovrstna tveganja znake kaznivega dejanja ali prekrška, je proaktivnost sestavni del odgovornosti državnih organov in organizacij (institucij) javnega sektorja za uspešno uresničevanje cilja in smotra kaznovalnega prava. V tem delu doktrina preprečevanja korupcije zajema tudi vse tisto, kar v doktrini kaznovalnega (kazenskega in prekrškovnega) prava izražajo pojmi generalne in specialne preventivne vloge tega prava ter sistema družbenega nadzora z delovanjem institucij pravne države pri preprečevanju in obvladovanju najhujših oblik kriminalitete, med katere nesporno sodi tudi korupcija.«(letno poročilo Komisije za preprečevanje korupcije za leto 2010, 2011: 15). Iz navedenega jasno sledi, da kolikor korupcije ne preprečimo, slednja onemogoča izvajanje načel pravne države oziroma jih osebe, ki izvršijo koruptivno ravnanje, neposredno kršijo. Uresničevanje načela zakonitosti in vezanosti izvršilne veje oblasti na ustavo ter zakone oziroma generalno gledano, spoštovanja družbenih normativnih predpisov krepi in uresničuje načela pravne države, hkrati pa preprečuje in zmanjšuje koruptivnost. Poleg tega je bilo v raziskavi World Justice Project (dalje WJP) 94 (Agrast, Botero in Ponce, 2011: 1), ugotovljeno, da imajo države, ki so se po raziskavi najbolj približale formalni opredelitvi prave države, najmanjšo stopnjo korupcije, odprto in odgovorno upravo, učinkovit kazensko-pravni sistem ter visoko stopnjo spoštovanja temeljnih človekovih pravic in svoboščin (največja slabost omenjenih držav pa je dostopnost civilno-pravnemu sistemu, še posebej za marginalizirane skupine oziroma manjšine, pri katerih je tudi največ policijske diskriminacije (zlorab s strani nadzornih organov, predvsem policije)). Omenjena iztočnica v uvodnem delu našega dela, da korupcija neposredno ogroža in negativno vpliva na pravno državo oziroma njene temeljne elemente in načela pa je 94 Raziskava temelji na cilju pridobivanja vseobsežne slike oziroma rezultatov koliko so se države po svetu približale osnovam ideje pravne države, ne samo v teoriji pač pa tudi v praksi. Pri tem so avtorji na podlagi analiz smeri Rechtsstaat, Rule of law in drugih identificirali 4 temeljne značilnosti, ki naj bi jih imel princip pravne države: - Država (vlada) in javni uslužbenci so podrejeni zakonu. - Zakoni so jasni, javni ter objavljeni, stabilni in pošteni, pri čemer varujejo osnovne človekove pravice in svoboščine, vključno z varnostjo tako oseb kot premoženja. - Proces po katerem se zakoni sprejemajo (zakonodajni postopek in telo), izvršujejo in uveljavljajo, je javnosti dostopen (transparenten), pravičen (pošten) ter učinkovit. - Dostop do sodnega varstva pravic je zagotovljen preko usposobljenih, neodvisnih in integritetnih sodnikov ter odvetnikov (in drugih predstavnikov), ki so primerno številčni (torej kadrovsko popolni), imajo zadovoljive materialne in druge pogoje za delo ter kateri odražajo značilnosti in voljo skupnosti, kateri služijo. 75

76 po pregledu literature, le teoretično, ozko in zelo redko podprta s kvantitativnimi (oziroma kvalitativnimi) raziskavami 95, sploh v Sloveniji. Tako je iz pregleda strokovne literature razvidnih več (zgolj opisnih) povezav in medsebojnih vplivov korupcije in pravne države, pri čemer je razvidno, da Ades in Di Tella (1999) ter Fisman in Gatti (2002) niso uspeli najti pozitivne povezave med demokracijo (ki bi jo lahko pogojno poenotili s pravno državo) in korupcijo, pri čemer slednja v svojem delu konkretizirata, da če nič drugega, se zagotovo pomanjkanje političnih pravic povezuje z večjo stopnjo korupcije. Podobno razmišlja tudi Treisman (2000), ki v svojem delu ugotavlja, da dlje kot je posamezna država demokratična, manjša je stopnja korupcije znotraj le-te. K temu je potrebno prišteti še teoretika Goela in Nelsona (2005), ki ugotavljata, da korupcija upada s povečanjem stopnje državljanskih pravic in svoboščin ter ostale, kot je npr. Borlini. Slednji v svojem delu (2008) opozarja, da korupcija ogroža politično in socialno stabilnost in varnost, kar slabi vrednote demokracije in pravne države ter ogroža socialni, ekonomski in politični razvoj. Politični in socialni stroški, ki jih korupcija lahko povzroči so izredno visoki, korupcija lahko povzroči nepopravljivo škodo odprtosti in enakosti ljudi v vseh družbah. Poleg omenjenega pa ne smemo pozabiti na mnenje Kregarja (2010), ki meni da korupcija ni šibkost ljudi ampak institucij (nadzornih in drugih). Institucije kot takšne bi morale (v skladu z načeli pravne države oziroma vladavino prava) služiti kot ovira za pohlep in skušnjavo posameznikov znotraj njih, pa temu ni tako. Ko se enkrat ta ograda poruši, korupcija nima več nobenih omejitev in širjenje je nezaustavljivo. Govorimo torej tudi o težavah regulacije institucij v družbi (Kregar, 2006). Guasti, Dobovšek in Ažman (2011: ), ki so uporabili Lauthovo (2001) teorijo o treh razlogih, ki slabijo vladavino prava (a) nezadovoljive upravne in finančne kapacitete držav; b) neustrezne porazdelitve moči in (zasebnih) interesov in c) obstoječ sistem neformalnih mrež oziroma norm (korupcije)), so pri raziskavi Pravna država in neformalne institucije: Primerjava Srednje Evrope in Latinske Amerike za Slovenijo ugotovili, da korupcija negativno vpliva na pravno državo preko vplivanja ter onemogočanja delovanja mehanizmov formalnega nadzorstva; zmanjšuje transparentnost, sorazmerno razdeljevanje sredstev ter konkurenčnost in zmanjšuje stopnjo odgovornosti in legitimnost formalnih institucij. Medsebojne povezave pravne 95 Raziskave so bile izvedene na ravni posameznih držav, pri čemer pa se med seboj razlikujejo po opredelitvi korupcijskih ravnanj, načel pravne države in drugih elementih. 76

77 države in korupcije je ugotavljal tudi Johnston (2005: 23-35), ki je izpostavil naslednje posledice korupcije za (pravno) državo: - korupcija je že v zgodovinskem obdobju predstavljala moč posameznih elit, ki so si z različnimi vplivanji ter nezakonitimi ravnanji omogočile veliko politično in ekonomsko moč, s čimer so zatrle interese drugih in sebi omogočale koristi; - v zadnjih letih naj bi korupcija pomenila predvsem blokado političnega in ekonomskega razvoja (primer: zmaga nekonkurenčnega ponudnika s pomočjo podkupnine na javnem razpisu je signal drugim, da se nepoštenost izplača in da»zdrava«ter konkurenčna podjetja odvrača od sodelovanja na javnih razpisih); - neenakopravnost ni zgolj posledica omogočanja preskakovanja vrst, pač pa tudi znak drugim uradnikom, kako na hitro in relativno enostaven način prislužiti dodatna finančna sredstva; - revnejše države postajajo še bolj revne, saj elite preusmerjajo finance od javnega k zasebnemu sektorju, poleg tega zaradi korupcije prihaja do zmanjševanja rasti - zaradi vplivanja na investicije; - kjer je korupcije več, so uradne zahteve večje (več administrativnih opravil načrti integritete, več varoval, več postopkov, več podpisnikov, več obrazcev itd.) in s tem nastanejo zamude korupcija torej v širšem smislu ne omogoča hitrejših postopkov in s tem učinkovitejšega zagotavljanja načel pravne države, pač pa bolj zapletene in zamudne postopke z večjimi zamudami (nezmožnost reševanja znotraj instrukcijskih rokov); - kvaliteta ter implementacija naravovarstvene in okoljske zakonodaje se zaradi korupcije zmanjša; - zaradi povečanja stopnje korupcije se zmanjša mednarodna pomoč državam s strani evropskih institucij; - zmanjšani so odprti, konkurenčni politični postopki oziroma procesi, s čimer se zmanjšuje legitimnost politične oblasti s strani državljanov in državljank ter njihovo zaupanje v politične ter državne institucije; - zaradi korupcije se zmanjšuje in zatira demokratične vrednote ter načela in bistvene elemente pravne države (ibid.). Glede neenakopravnosti in krize pravne države sta govorila tudi Uslaner (2008) in Armstrongova (2002). Prvi je ugotavljal, da korupcija zapostavlja pravila pravičnosti in daje nekaterim ljudem tisto prednost, ki je drugi nimajo. Takšna korupcija je zelo obstojna in je le malo dokazov, da se ji države lahko izognejo. Namesto, da iščemo izvor korupcije v institucijah oziroma institucionalnih reformah, Uslaner (2008) v 77

78 predmetnem delu ugotavlja, da je korupcija zakoreninjena predvsem v ekonomski in pravni neenakosti, v nizki ravni splošnega zaupanja ljudi v institucije in v slabih političnih odločitvah. Ekonomske neenakosti zagotavljajo izredno dobro gojišče za korupcijo, kar vodi v dodatne neenakosti. Uslaner (2008) s svojo analizo mednarodne študije o korupciji, neenakosti in pravni državi ugotavlja, da tako kot je korupcija obstojna na dolgi rok, se tudi neenakost in zaupanje v pravo (in državne institucije) skozi čas ne spreminjata veliko. Avtor trdi, da visoka neenakost vodi k nizkem zaupanju in obširni korupciji, kar predstavlja neposredne povezave med neenakostjo in zaupanjem v institucije ter s tem v pravno državo (ibid.). Armstrongova (2002) pa je dokazovala, da je korupcija kompleksen fenomen, ki je prisoten v vseh državah in vseh družbah po svetu. Na eni strani so vzroki za slednjo nerazvitost držav, na drugi strani pa sama korupcija upočasnjuje in zavira razvoj držav, kar privede do začaranega kroga, iz katerega je težko uiti. Armstrongova (2002: 13-14) tudi ugotavlja, da ima korupcija usodne, pogubne posledice (predvsem izguba zaupanja ljudi v pravo, pravna država izgublja svoj pomen, zakoni ne veljajo za vladajoče in druge), pri čemer pa so zoper le-te pomembne predvsem učinkovita vladavina prava, transparentnost in odgovornost oziroma gospodarnost javnega sektorja. Našteti pogoji so temelj dobremu vladanju oziroma oblasti in ekonomskemu razvoju držav, še posebej preko izkoriščanja priložnosti globalizacije s povečevanjem investicij in poslovanj (ibid.). Armstrongova prav tako meni, da je za zatiranje korupcije ključno predvsem vzdrževanje in razvoj pravne države, pospeševanje transparentnosti in gospodarnosti oziroma odgovornosti v javnem sektorju. Vsi elementi pa naj bodo ustrezno integrirani in povezani v nacionalne strategije za boj proti korupciji. Pravna država, transparentnost in gospodarnost ter odgovornost v javnem sektorju ne služijo le kot sredstva zoper korupcijo, ampak so tudi osnovni pogoji za dobro vlado in vladanje (ibid.). K temu se pridružuje tudi O'Donnel (2006), ki meni, da se znotraj mednarodne skupnosti čedalje bolj pojavlja težnja po vzpostavljanju oziroma spreminjanju držav ne le zaradi izboljšanja pogojev življenja, pač pa tudi zaradi zmanjševanja negativnih pojavov, ki ogrožajo državno stabilnost, pravnost in varnost. Države, ki imajo kakovostno vlado oziroma so učinkovite pravne države, imajo veliko prednost pri dolgoročnem razvoju, boju zoper terorizem in korupciji ter pri preprečevanju konfliktov. Pri tem je, kot ugotavlja avtorica, najpomembnejše grajenje in vzdrževanje vladavine prava oziroma pravne države. Stopnja korupcije znotraj države se po mnenju O'Donnela (2006) glede na zakonodajo oziroma ustreznost zakonov lahko zelo spreminja. Čeprav je Armstrongova (2002) mnenja, da 78

79 morajo biti zakoni kot smrt, ki ne prizanaša nikomur, je korupcija sistem, pri katerem tisti, ki ravna koruptivno le vzpodbudi javnega uslužbenca k barantanju in je tako bolj zavarovan (saj le predlaga), uslužbenec pa se odloči ali bo sprejel in s tem storil nezakonitost ali ne. Pri tem imata navsezadnje obe strani korist, tako posameznik, ki pridobi korist s plačilom kot uradnik, ki pridobi plačilo za neko storitev. Tako je trud za kontrolo korupcije kritičen iz vidika zagotavljanja pravičnosti in enakega obravnavanja pred zakonom. Zaradi tega je trud pri zagotavljanju vladavine prava z vidika odpravljanja neenakosti pomemben faktor pri preprečevanju korupcije in boju zoper le-te (O'Donnell, 2006). V teoriji, kot ugotavljata Redekova in Godnov (2007), se je glede vpliva korupcije na pravno državo pričel uporabljati oziroma raziskovati pojem kakovost vladanja (angl. governance quality), pri čemer je pojem vladanja med prvimi definirala Svetovna banka, in sicer kot način uporabe moči v okviru socialnih in ekonomskih zmožnosti države za doseganje razvoja. Pozneje je Svetovna banka definicijo dopolnjevala in je zdaj opredeljena kot izvajanje avtoritete s formalnimi in neformalnimi pravili (tradicijo) za skupno blaginjo (Kaufmann, Kraay in Mastruzzi, 2004), pri čemer naj bi bilo vladanje sestavljeno iz naslednjih treh kategorij in delov: odgovornost in svobodno izražanje ter politična stabilnost; učinkovitost političnega procesa oziroma nadzora in javnih storitev ter pravni sistem, neodvisno sodstvo ter preprečevanje korupcije (ibid.). Po ugotovljenih in ustvarjenih navedenih indikatorjih lahko po Vehovarju in Jagru (2007) države razdelimo v dve skupini, in sicer tiste: z visoko kvalitetnim vladanjem (indeksi vladne učinkovitosti, kvalitete vladanja, pravnosti države in nadzora nad korupcijo presegajo indeksa odgovornosti in svobode izražanja ter politično stabilnost) in z nizko kvalitetnim vladanjem (samo eden izmed indeksov vladne učinkovitosti, kvalitete regulacije, pravnosti države in nadzora nad korupcijo presega ali je enak indeksoma pravnosti države in nadzora nad korupcijo, ali pa so vsi nižji). Za Slovenijo je bilo v 5-ih merjenjih (od leta 2006 do 2010) ugotovljeno, da je najbolj kritična na področju same kakovosti vladanja torej načina in kvalitete vodenja države Slovenije s strani funkcionarjev, glede kakovosti predpisov in glede preprečevanja korupcije (Kaufmann, Kraay in Mastruzzi, 2012). Še več, Flander (2012: 8-9) v svojem delu Kritika prava predstavi kritičen pogled»dežurnih pravnih 79

80 strokovnjakov«, ki dnevno govorijo o odsotnosti pravne države; da pravna država ne deluje; da naj bi manko vladavine prava omogočal in spodbujal delovanje neformalnih mrež; da nadzorni organi ne delujejo učinkovito; da manjka integritete in da se zmanjšuje zaupanje ljudi v institucije. Kot nadaljuje, se pri tem pravni državi ne moremo dovolj približati predvsem»zaradi neučinkovitosti države,»ugrabitve države«(state capture), korupcije, nepotizma, takšnih in drugačnih omrežij v politiki in gospodarstvu in drugih razlogov«. Čeprav, kot smo lahko videli, obstaja veliko teorij o medsebojnih vplivih korupcije in pravne države, je opaziti in jasno zaključiti, da strokovna javnost v večini primerov opisuje negativne vplive korupcije na pravno državo in procese demokratičnosti ter samo vladanje (kot pozitivno obratno). Še več, tudi nacionalni organi, mednarodne organizacije, njihove konvencije ter izvedene konference, simpoziji, predavanja in druge oblike akademskega druženja prihajajo do podobnih zaključkov. V Civilnopravni konvenciji o korupciji (Civil law convention on corruption, 1999) je npr. opozorjeno, da»korupcija resno ogroža načelo pravne države, demokracijo in človekove pravice, poštenost in socialno pravičnost, ovira gospodarski razvoj ter ogroža pravilno in ustrezno delovanje tržnih gospodarstev«. Podobno izhaja iz Konvencije združenih narodov proti korupciji (2003), in sicer, da»so države zaskrbljene zaradi resnosti težav in nevarnosti, ki jih prinaša korupcija za stabilnost in varnost družb zaradi spodkopavanja institucij in vrednot demokracije, etičnih načel in pravičnosti ter ogrožanja trajnostnega razvoja in vladavine prava«. Še več, misel -»Korupcija je smrtno nevarna za demokracijo, saj zmanjšuje zaupanje ljudi v politične institucije in državno upravo.«- je bila rdeča nit razprav na veliki mednarodni konferenci ob deseti obletnici Skupine držav v boju proti korupciji [GRECO] leta 2009 v Strasbourgu. Podobne ugotovitve so bile nanizane tudi na Četrti konferenci proti korupciji v Črni Gori (Četvrta Nacionalna konferencija o borbi protiv korupcije i organizovanog kriminala z dne 14. junij 2010, Podgorica, Črna Gora), kjer je večina govorcev 96 menila in opozarjala, da korupcija škoduje in negativno vpliva na pravno državo. Dalje, norveški Urad za preiskovanje policijskih postopkov je na primer v letu 2008 (Norwegian Bureau for the investigation of police affairs, 2009) ugotavljal, da je 96 Predstavnik Francije; predstavnik republike Hrvaške, predstavnika Črne gore in Makedonije ter predstavnik Slovenije. 80

81 korupcija škodljiva družbi, pri čemer zmanjšuje zaupanje javnosti v neodvisnost in integriteto javnih uslužbencev ter ruši temelje družbenih vrednot. Prav tako so do podobnega zaključka prišli udeleženci konference Octopus (Svet Evrope, 2006), ko so bili poenotenega mnenja, da ima korupcija vpliv na pravno državo in da pospešuje neenakost, izkrivlja volitve predstavnikov ljudstev, zmanjšuje načelo konkurenčnosti in tekmovalnosti med političnimi strankami, preprečuje transparentnost in odgovornost, izničuje glas ljudstva in slabi oziroma krni zaupanje državljanov in državljank v demokratična načela. Da bi na svetu in družbi prevladovali mir, pravičnost in korist za vse, je zelo pomembno da se vzpodbuja in vzdržuje zavezanost načelu supremacije zakonov, enakosti pred zakoni, odgovornosti do spoštovanja zakonov, pravičnosti, procesne in pravne preglednosti in transparentnosti, enakopravnega in odprtega dostopa do pravnega varstva za vse ne glede na spol, raso, starost ali drugo lastnost. Poleg naštetega pa je v tem okviru izredno pomembno še preprečevanje samovoljne uporabe prava in trajen ter temeljit proces izkoreninjanja korupcije (ibid.). Tudi slovenski strokovnjaki ugotavljajo, da korupcija negativno vpliva na procese demokracije in načela pravne države. Tako je na primer na Posvetu o integriteti J. Kranjc z dne opozoril, da»so v svetu trije največji sovražniki pravne države: a) strah, kot začetek avtocenzure; b) korupcija, kot negacija načela enakosti in sorazmernosti in c) sila, kot onemogočanje in izključitev pravnega razmišljanja«. Vlada Republike Slovenije, ki je predlagala spremembe Zakona o policiji, je v obrazložitvi slednjega opozorila, da korupcija ne predstavlja samo varnostnega in kazensko-pravnega problema, ampak ogroža samo bistvo delovanja pravne države in transparentnih tržnih mehanizmov. Bolj kritična sta Vehovar in Jager (2007), ki v svojem delu izpostavljata, da Slovenija sodi v skupino držav z nizko kvaliteto vladanja, kjer je kvaliteta regulacije nad korupcijo izjemno šibka. Prav tako pa ne moremo mimo novega ZIntPK, ki, kot to navaja Kečanović (2010), na prvo mesto postavi pravno državo. V razmerju do 1. člena 97 ZIntPK (2010), po katerem je krepitev pravne države temeljni cilj, gre za celostni pristop, ki ob pričakovani vrlini poštenosti vključuje obveznost javnih funkcionarjev in javnih uslužbencev do vrednot pravne države. Ta obveznost je predvsem pošteno ravnanje 97»Ta zakon z namenom krepitve delovanja pravne države določa ukrepe in metode za krepitev integritete in transparentnosti ter za preprečevanje korupcije in preprečevanje in odpravljanje nasprotja interesov.«(zintpk, 2010: 1. čl.) 81

82 in odločanje pri izvrševanju javne oblasti. Integriteta javnih funkcionarjev in javnih uslužbencev je torej izhodišče, preprečevanje korupcije pa zahteva, ki izhaja iz temeljev pravne države 98. Komisija za preprečevanje korupcije (n. d. D) tako zaključuje in opozarja, da je»bistvo pravne države v tem, da je delovanje vseh državnih organov urejeno s pravnimi pravili, ki določajo vsebino in način njihovega odločanja. To daje posamezniku določeno varnost, saj lahko predvideva, kako se bo organ odločil, in kasneje te odločitve nadzira, ali pa se pred organi brani, če so odločitve nezakonite. Korupcija pa s tem, ko posamezniki pravna pravila, ki naj bi veljala za vse enako, kršijo, izkrivljajo oziroma zaobidejo in s tem sebe postavljajo v boljši položaj ali druge v slabšega, škodi pravni državi. Po drugi strani pa lahko korupcija v pravni državi nastopa tudi v primeru, ko so sama pravna pravila tako zapisana, da ne obravnavajo vseh posameznikov enako, temveč postavljajo nekatere v boljši položaj. Tako zapisana pravna pravila torej omogočajo korupcijo na sistemskem nivoju.«. V Sloveniji obstaja veliko t.i. subjektivnih merjenj, raziskav o korupciji (percepcija državljanov in državljank, merjena v javnomnenjskih raziskavah 99 ) ter raziskav o pravni državi oziroma vladavini prava (o elementih le-te), nikoli pa še ni bilo (empirično) s kvalitativnimi in kvantitativnimi metodami raziskano, kako korupcija dejansko vpliva na pravno državo oziroma vladavino prava. Namen doktorske naloge pa je ravno to - najprej s pregledom literature, predvsem pa z analizo stanja korupcije v Sloveniji, analizo zaznanih in utemeljenih korupcijskih ravnanj, analizo mnenj strokovne javnosti o pravni državi, korupciji in vplivanju le-te na pravno državo v RS ter z ustreznim programskim orodjem kot pripomočkom za kvalitativno in kvantitativno raziskovanje, razjasniti in dokazati ali in kako zaznana korupcijska ravnanja vplivajo na pravno državo v Republiki Sloveniji. Na podlagi slednjega bomo tako tudi identificirali elemente korupcije in pravne države v Sloveniji ter tako lahko predlagali izboljšave politike boja proti korupciji in orodij za preprečevanje nastanka tveganj za korupcijo. 98 Ugotovitev, da preprečevanje korupcije izhaja prav iz temeljev pravne države, je v ZIntPK povzeta po odločbi Ustavnega sodišča, št. U-I-57/08 z dne Gre med drugim tudi za raziskave, ki smo jih omenjali v uvodu tega dela. 82

83 3 Metodološki okvir Doktorsko delo temelji na preučevanju pojmov korupcije, (slovenske) pravne države in vpliva korupcije na pravno državo v Republiki Sloveniji. Zato smo izpostavili hipoteze, katerim bomo sledili ter jih v raziskovalnem in sklepnem delu ocenili. Pri tem smo preko analize identificiranih korupcijskih ravnanj in intervjujev s strokovno javnostjo uporabili metodo analize besedil, ki smo jo opravili s pomočjo analitičnega orodja Atlas.ti Hipoteze doktorske disertacije Iz pregleda literature o opredelitvi in značilnosti korupcije v svetu, pregleda neposrednih (statističnih podatkov) in posrednih podatkov (javnomnenjske raziskave in ugotovitve mednarodnih institucij) o korupciji je ugotoviti, da tako zaznana korupcija, kot tudi korupcijska kazniva dejanja naraščajo iz leta v leto, zaradi česar za Slovenijo domnevamo: 1. Zaznavanja splošne laične javnosti (državljanov in državljank Slovenije) ter strokovne javnosti in statistični podatki državnih institucij 100 kažejo na naraščajočo problematiko korupcije v Sloveniji. Iz zgodovinskega razvoja pravne države je bilo ugotovljeno, da se je v nasprotju z anglosaškim sistemom, v Nemčiji pod vplivom liberalizma, v drugi polovici 19. stoletja (kot nasprotje policijski državi), razvila doktrina pravne države, imenovano»rechtsstaat«, ki se je kasneje razširila tudi po prostoru sedanje Evrope (torej tudi v Slovenijo, zaradi česar so lahko prvine slednje za Slovenijo bolj izrazite, kot pa prej omenjena doktrina Rule of Law, ki se je razvila v Angliji). Na podlagi slednjega domnevamo: 2. Glede na zgodovinski razvoj doktrine pravne države je za Slovenijo formalno bolj značilna smer nemškega»rechtsstaat«(pravna država) kot britanskega»rule of Law«(vladavina prava). 100 Policija, tožilstvo, sodišča in Komisija za preprečevanje korupcije. 83

84 Na podlagi analize literature smo ugotovili, da iz samih opredelitev korupcije izhaja, da se lahko korupcijo izvrši preko opustitve oziroma kršitve dolžnega ravnanja storilcev, pri čemer so takšnim ravnanjem kot najbolj kritična in izpostavljena področja javnega in lokalnega sektorja, dela funkcionarjev ter področja, kot so javna naročila, nasprotje interesov, razpolaganje s stvarnim premoženjem držav in lokalnih skupnosti ter zdravstvo. Ob upoštevanju naštetega in glede na to, da iz literature izhaja negativen vpliv korupcije na pravno državo (preko vezanosti izvršilne veje oblasti na zakon in ustavo), domnevamo ter izpostavljamo naslednje 3 hipoteze: 3. Korupcija negativno vpliva na pravno državo v Sloveniji predvsem v obliki kršitve (in ne opustitve) dolžnega ravnanja storilcev v postopkih javnega naročanja na državni ravni. 4. Ena izmed najbolj pogostih pojavnih oblik korupcije je lahko konflikt interesov, ki je najbolj prisotno pri uslužbencih lokalne ravni na področju okolja in prostora. 5. Kršitev načel pravne države na ravni lokalne samouprave predstavljajo predvsem koruptivna ravnanja funkcionarjev pri postopkih razpolaganja z lokalnim premoženjem. Ustavno sodišče Republike Slovenije (sodbi št. U-I-57/06-28 z dne oziroma U-I-163/05 z dne ) je navedlo, da s preprečevanjem korupcije omogočamo celovito izvajanje zakonitosti delovanja državnih organov in njihovih funkcionarjev, kar predstavlja enega izmed načel pravne države. V kolikor korupcije ne preprečimo, slednja onemogoča izvajanje načel pravne države oziroma jih osebe, ki izvršijo koruptivno ravnanje, neposredno kršijo. Glede na to, da je preprečevanje korupcije v domeni Komisije za preprečevanje korupcije, izpostavljamo naslednjo hipotezo: 6. Komisija za preprečevanje korupcije pri ugotavljanju koruptivnih ravnanj deluje preventivno in ne represivno. 84

85 3.2 Osnovni cilji raziskovalnega dela Glede na opredeljene domneve smo v raziskovalnem delu sledili naslednjim ciljem: - preko analize zaznanih ter identificiranih korupcijskih ravnanj ugotoviti (domneve 1, 3, 4 in 5): o značilnosti, pojavne oblike in naravo korupcije v Sloveniji; o kakšne so posledice koruptivnih ravnanj; o kdo so subjekti, ki izvršujejo koruptivna ravnanja; o na katerih področjih je identificirane največ korupcije; - preko intervjujev s strokovno javnostjo in analize identificiranih koruptivnih ravnanj ugotoviti značilnosti pravne države ter slednje v razpravi primerjati z ugotovitvami iz pregleda literature (domneva št. 2); - ugotoviti način vpliva korupcije na pravno državo v Sloveniji (domneve 3, 4 in 5), in sicer: - ali korupcijska ravnanja vplivajo na elemente pravne države; - kako po mnenju strokovne javnosti korupcija vpliva na pravno državo; - kakšne so značilnosti vpliva in na kakšen način se kaže ta vpliv; - s pomočjo mnenj strokovne javnosti ugotoviti, kakšna je dejanska narava dela Komisije za preprečevanje korupcije, njenih javno objavljenih dokumentov (načelnih mnenj, mnenj, pojasnil in stališč) o koruptivnih ravnanjih ali imajo preventivno ali represivno funkcijo (domneva št. 6); Zaključni cilj, kot nadgradnja dela (ki sicer ni opredeljen neposredno preko hipotez dela), pa je na podlagi mnenj strokovne javnosti in ugotovljenih pojavnih oblik korupcije ter načina izvršitve in vzrokov za korupcijo ugotoviti: - kako bi lahko negativni vpliv korupcije na pravno državo zmanjšali; - identificirati orodja in metode za zajezitev korupcije v prihodnje ter prikaz priporočil v zvezi s tem. 85

86 3.3 Metode raziskovanja Pri raziskovalnem delu smo uporabili metode, ki veljajo za kvalitativno raziskovanje 101 družbenih pojavov, in sicer analizo besedil in dokumentov 102, primerjalno metodo ter strukturirane intervjuje. Za naše konkretno delo to pomeni: 1. metoda analize besedil oziroma dokumentov: zaključnih ugotovitev o konkretnih primerih, načelnih mnenj, mnenj, stališč in pojasnil Komisije za preprečevanje korupcije o zaznanih primerih koruptivnih ravnanj ter merjenje njihovega učinka ter stališč strokovne javnosti; 2. metoda strukturiranih poglobljenih intervjujev s strokovno javnostjo o opredeljeni problematiki in 3. zaključna analiza rezultatov vseh omenjenih metod z interdisciplinarno metodo triangulacije. Pri prvem, že opravljenem delu, pri primerjalni analizi in analizi primarne in sekundarne literature ter raziskav na to temo, ki so bile opravljene na evropskem prostoru in v Sloveniji, je bil cilj metode predvsem preko domače in tuje literature se opredeliti do pojmov korupcije in pravne države, kot jo poznamo oziroma je določena z Ustavo RS ter identificirati način in lastnosti vplivanja korupcije na pravno državo. V drugem delu (kvalitativni analizi zaznanih primerov korupcije) smo z metodo analize besedil in s pomočjo programske opreme ATLAS.ti6 analizirali vse zaključne ugotovitve o konkretnih primerih (9), načelna mnenja (trenutno jih je 232), mnenja (16), pojasnila (148) in stališče (1) Komisije za preprečevanje korupcije, s katerimi je javnosti predstavila zaznane oziroma identificirane primere korupcijskih ravnanj v 101 Med kvalitativne tehnike uvrščamo tako kombinacijo intervjujev, opazovanja kot tudi analizo besedila in dokumentov (Silverman, 2001: 11). Kvalitativne metode so povezane s kvalitativnimi tehnikami, s katerimi raziskovalec zbira in analizira večjo količino podatkov. Kot ugotavlja Roblek (2009: 54) različni avtorji povzemajo definicijo kvalitativnih tehnik kot»zbirko interpretativnih tehnik, ki poskušajo opisati, dekodirati, prevesti in drugače odkriti pomen, ne frekvence, določenih bolj ali manj naravno nastalih pojavov v družbenem svetu«. 102 Analiza besedil po Robleku (2009: 57) poteka v več korakih: a) zbiranje podatkov (s pomočjo kvalitativnih tehnik kot npr.: pogovori, nestrukturirani in polstrukturirani intervjuji, ankete, osebni zapisi opazovanj in druge); b) zmanjšanje ali razčlenitev besedila, c) odkrivanje pomena besedila in d) integracija odkritij. Značilnost vseh stopenj je, da vključujejo interpretacijo. Vsaka od stopenj vključuje bolj abstraktno stopnjo analize. 86

87 Sloveniji. Ostali organi 103, ki konkretno in dejansko dokazujejo, ali je prišlo do korupcije sodišča, razpolagajo z malo sodne prakse, zaradi česar sodbe slednjih ne bodo vključene v predmetno doktorsko delo. Opredeljevali se ne bomo niti do Policijskih in tožilskih primerov, saj ne gre za dokončna utemeljena (in dokazana) dejanja, pač pa le za en segment v verigi postopkov do dokončne sodbe (sodišč). V tretjem delu smo z metodo strukturiranih poglobljenih intervjujev identificirali stališča strokovne javnosti glede raziskovalnega področja. Pridobljena stališča smo analizirali s pomočjo analize besedil in prej omenjene programske opreme Atlas.ti6. Na koncu bomo vse opredeljene vire (rezultate) dokončno analizirali in med seboj preučili z metodo triangulacije, s katero bomo preko kombiniranja različnih virov podatkov, teorij, metod in disciplin zagotovili celovitejši vpogled v preučevani problem in s tem omogočili zanesljivejše preverjanje hipotez Predstavitev orodja za analizo (obdelavo podatkov) - Atlas.ti6 Vse omenjene metode smo pravili s pomočjo programske opreme Atlas.ti6 104, ki je eden izmed CAQDAS 105 paketov, ki ponuja analizo kvalitativnih podatkov interpretacijo tekstov, člankov, intervjujev in drugih besedil. Kot meni Freise (2011) je to orodje za upravljanje z znanjem, ki uporabnikom omogoča opredeljevanje odnosov med različnimi pojmi in deli informacij 106. Gre za kvalitativno analizo nestrukturiranih podatkov, torej podatkov, ki jih ne moremo analizirati s statističnimi pristopi (Freise, 2011). Način delovanja programa (in tudi metode analize besedil) je v preučevanju značilnosti raziskovalnega pojava, o katerih je moč sklepati iz besedil. Pri tem množico besedil transformiramo v obvladljivo izhodno množico besedil (kod), 103 V Republiki Sloveniji se s koruptivnimi dejanji oziroma ravnanji organi odkrivanja in pregona (Policija, tožilstvo) ukvarjajo sodišča in Komisija za preprečevanje korupcije. O dokazanih primerih ne moremo govoriti na stopnji predkazenskega postopka v fazi aktivnosti policije in tožilstev, lahko pa govorimo o sodnih precedensih in postopkih oziroma zaznav Komisije za preprečevanje korupcije, ki v svojih odločitvah za posamezna ravnanja utemelji obstoj ali neobstoj znakov korupcije in jo kot takšno opredeli. 104 ATLAS.ti6 je angleška kratica za (Archive for Technology, the Life World and Every day Language), dodatek ti. pa (text interpretation), številka 6 pomeni zaporedna verzija programa. 105 CAQDAS je angleška kratica za Computer assisted qualitative data analysis software (slovensko: računalniška programska oprema za analizo kvalitativnih podatkov). 106 Temeljni princip delovanja programa opredeljuje akronim VISE, to je kratica za»visualization«(vizualizacija),»integration«(povezovanje v celoto),»serendipity«(srečno naključno odkritje) in»exploration«(raziskovanje) (Muhr in Friese 2004: 4). 87

88 ki glede na postavljene cilje tvori model prvotne množice, je pa primerna za nadaljnje analiziranje 107 (Splichal, 1997). V pomoč pri tem (analizi besedila in Atlas.ti6) je proces kodiranja besedila, pri katerem posameznim delom besedila (stavku, odstavku, celotnemu načelnemu mnenju ali intervjuju) pripisujemo pojme. Tako imamo besedila (ločena od ostalega teksta), ki smo jih identificirali s temi pojmi, zbrana na enem mestu pod kodo 108. S tem smo po mnenju Silvermana (2001), kot ga navaja Roblek (2009: 57) organizirali podatke. Kodiranje in organiziranje delov (prej neorganiziranih delov) besedil nam tako omogoči zmanjšanje obsega podatkov in povezavo razdrobljenih pomenov raziskovalnega predmeta v vsebinsko in pomensko zaključene celote; preučitev dobljenih podatkov v nove zaključene celote pa, po Babbieju (2007) omogoča novo poglobljeno razumevanje podatkov (Roblek, 2009: 57-58). Primer kodiranja Osnovno enoto za kodiranje pri našem delu predstavlja»koda«, ki je identificirana s pomočjo pregleda literature, intervjujev in pregleda načelnih mnenj oziroma ugotovitev o konkretnem primeru. Na primer: načelo pravne države zahteva, da je delovanje vseh subjektov v skladu z ustavo, zakoni in podzakonskimi akti. Predmetno nam potrdi tudi sodba Ustavnega sodišča (U-I-115/93 z dne ), ki med drugim pravi, da se»načelo pravne države, določeno v 2. členu Ustave, izraža predvsem v spoštovanju veljavnih pravnih predpisov, v pravni varnosti, v načelu zaupanja v pravo, v prepovedi retroaktivnega delovanja predpisov, sodni poti, ki zagotavlja popolno in pravilno ugotovitev dejanskega stanja, v zanesljivosti zakonodajalca, jasnosti in določenosti pravnih norm.«. Pri tem smo morali preko sodb Ustavnega sodišča in ustavnih določb podrobneje preučiti kaj Ustava RS zahteva od različnih subjektov - oseb v izvršilni, sodni in zakonodajni veji oblasti, pri čemer je ugotavljamo, da lahko določimo naslednje kriterije, ki zadostijo načelu vezanosti izvršilne in sodne veje oblasti na ustavo, zakone in druge podzakonske akte: i.) delovanje uslužbencev na podlagi ustave, zakonov oziroma drugih podzakonskih aktov 107 Postopki v programu potekajo na treh ravneh (Urbanc, 2008): besedilni, konceptualni in upravljalni. Besedilna raven obsega temeljne funkcije, kot so razčlenjevanje podatkov, kodiranje in pisanje opomnikov. Konceptualna raven obsega oblikovanje modela in povezovanje kodiranih pojmov v omrežja (ravno slednje omogoča interpretacijo podatkov in oblikovanje teorije oziroma zaključnih ugotovitev). Tretja raven pa omogoča upravljanje s podatki. 108 Osnovno enoto za kodiranje pri našem delu s predmetno programsko opremo predstavlja»ideja«oziroma»koda«, ki je identificirana s pomočjo pregleda literature in načelnih mnenj. 88

89 ter ii.) izdajanje predpisov oziroma odločitev le na podlagi in v skladu z materialnimi predpisi. Navedeni kriteriji so bili pod enim imenom (koda)»kršitev načela pravne države: načelo podrejenosti izvršilne veje oblasti in sodstva (uslužbencev državne uprave) zakonu«kodirani v Atlas.ti6. S tem smo definirali izhodišče pregleda načelnih mnenj, intervjujev in ugotovitev o konkretnih primerih. Ko smo pri prebiranju načelnih mnenj in drugih dokumentov zaznali kršitev teh kriterijev (npr. kršenje zakona, predpisa, pravilnika ipd. s strani javnih uslužbencev in funkcionarjev), smo to kršitev povezali z ustvarjeno kodo. Na takšen način so kodirani tudi ostali pojmi. 89

90 3.4 Vzorec in zbiranje podatkov Z vidika opredeljenih metod raziskovanja se je potrebno v tem poglavju opredeliti do dveh različnih vzorcev in načinov zbiranja podatkov intervju in zaključni dokumenti Komisije za preprečevanje korupcije Strukturirani intervjuji V raziskovalnem delu smo opravili raziskovalno metodo vodenega strukturiranega intervjuja osebni poglobljeni»in-depth«intervju, ki pa je imel tudi značilnost nestrukturiranega intervjuja, saj se je bilo potrebno pri posameznikih prilagajati glede na odgovore, ki so jih ponudili. Glede na to, da je tema korupcije in pravne države specifična, je bila populacija sestavljena iz strokovnjakov s tega področja oziroma oseb, ki se vsakodnevno in neposredno ukvarjajo s korupcijo in pravno državo ter ostale civilne družbe, ki se s predmetom raziskave ukvarja posredno 109. Za celovitejšo in objektivnejšo sliko smo za potrebe predmetne raziskave izvedli 45 poglobljenih razgovorov med populacijo, ki je bila v skladu z načrti v dispoziciji naloge razdeljena na naslednje kategorije predstavnikov: sodniki (5), tožilci kazenskega področja (5), uslužbenci oziroma funkcionarji Komisije za preprečevanje korupcije (5) uslužbenci Policije (5), uslužbenci Varuha človekovih pravic (3), uslužbenci oziroma funkcionarji Računskega sodišča (3), strokovnjaki, raziskovalci oziroma profesorji z obravnavanega področja, ki delujejo na Fakulteti za varnostne vede, Fakulteti za družbene vede, Pravni fakulteti v Mariboru in Pravni fakulteti v Ljubljani) (5), predstavniki nevladnih organizacij, ki se ukvarjajo s tem področjem (Društvo integriteta) (3), novinarji (3), politiki (5). 109 Pri tem velja opozoriti velja še naslednje: zaradi velikega števila strokovnjakov in predstavnikov civilne družbe ni bilo moč zagotoviti popolnega reprezentativnega vzorca (prav zato so bile ciljne skupine načrtno razpršene med številne institucije in zato iskani predvsem izkušeni kadri na svojem področju), kar je potrebno imeti v mislih pri prebiranju skupnih zaključnih stališč s tem v zvezi. 90

91 V zadnjih dveh alinejah so opredeljeni tudi predstavniki civilne družbe člani nevladnih organizacij, novinarji in politiki, ki po večini (praviloma) niso strokovnjaki na področju poznavanja oziroma preučevanja korupcije in pravne države. Ker pa slednji v javnosti največkrat uporabljajo in najbolj izpostavljajo predmetne pojme kot kritične in ker so ključni akterji oblikovanja javnega mnenja 110, smo v raziskavo vključili tudi njih. Razlog pa je bil deloma tudi v ugotavljanju (zgolj v nekaterih delih intervjuja) morebitnih razlik med strokovno in civilno družbo in njihovem zaznavanju korupcije in pravne države. Pri pridobivanju anketirancev je bila uporabljena metoda snežne kepe, s katero smo na začetku naključno (oziroma s pomočjo institucij, katere smo zaprosili za sodelovanje pri raziskavi) izbrali določeno število respondentov in ko smo z njimi opravili razgovor, smo jih prosili, da nam povedo še nekaj drugih oseb, ki bi spadale v našo ciljno skupino. Ta proces se je nato nadaljeval in se večal kot snežna kepa, saj nam je vsak nadaljnji respondent zagotovil oziroma priporočil nekaj novih intervjuvancev. Pridobljena soglasja za izvedbo intervjujev: Fakulteta za varnostne vede [FVV] je posredovala formalna zaprosila za sodelovanje institucijam javnega sektorja: Ministrstvo za pravosodje (za pridobitev sodnikov) - Pristojna odgovorna oseba je posredovala odgovor, da se raziskava lahko opravi, pri čemer smo morali sodnike poiskali sami. Prve sodnike smo pridobili preko osebnih poznanstev, saj drugače, kljub večkratnim prošnjam in telefonskim klicem ni bilo moč pridobiti nobenega izmed njih. Sodelujoči sodniki so bili: 4 iz ljubljanske, 1 iz celjske regije. Ministrstvo za notranje zadeve, Policija - Pristojna odgovorna oseba je posredovala odgovor, da se raziskava lahko opravi in da so se za sodelovanje prostovoljno javili štirje kriminalistični inšpektorji z večletnimi izkušnjami. Petega predstavnika smo pridobili na podlagi metode snežne kepe. Sodelujoči so bili: 3 predstavniki Nacionalnega preiskovalnega urada in 2 predstavnika policijskih uprav. 110 Iz javnomnenjskih raziskav»stališča o korupciji«izhaja, da na ocene o razširjenosti oziroma resnosti korupcije najbolj vplivajo mediji; več kot 40 % anketirancev ocene o razširjenosti korupcije utemeljuje na tistem, kar so prebrali v časopisih in slišali po radiu in TV. Moč medijev kot vira za oceno razširjenosti korupcije se iz leta v leto povečuje (32 % leta 2007, 39 % leta 2008, 40 % leta 2009) (Center za raziskovanje javnega mnenja, 2010: 8). 91

92 Vrhovno državno tožilstvo, Generalni državni tožilec - Pristojna odgovorna oseba je posredovala odgovor, da se raziskava lahko opravi, pri čemer smo si morali pristojne osebe poiskati sami. Glede na največje število kaznivih dejanj in geografsko pokritostjo služb, smo poiskali tožilce iz ljubljanske regije. V raziskavi so sodelovali tožilci Specializiranega državnega tožilstva Republike Slovenije 111. Varuh človekovih pravic Republike Slovenije - Pristojna odgovorna oseba je posredovala odgovor, da se raziskava lahko opravi, pri čemer so sami zagotovili 3 ustrezne sogovorce. Komisija za preprečevanje korupcije Republike Slovenije - Pristojna odgovorna oseba je posredovala odgovor, da se raziskava lahko opravi, pri čemer smo si sogovornike poiskali sami. Sodelujoči: 3 funkcionarji ter 2 javna uslužbenca. Računsko sodišče Republike Slovenije - Na podlagi zaprosila smo pridobili soglasje in tako po predlogu predsednika Računskega sodišča pridobili 3 sogovornike. Za predstavnike raziskovalcev (profesorjev), novinarjev, politikov in nevladnih organizacij je zaprosila neposredno posredoval avtor dela ter na ta način pridobil sogovornike, s katerimi so bili opravljeni razgovori. Intervjuje smo opravljali od konca leta 2011 do sredine leta Vsi razgovori so trajali med 45 do 90 minut v maternem, slovenskem jeziku. Sodelovanje vprašanih je bilo na prostovoljni bazi, pri tem pa je bila z naše strani zagotovljena popolna zaupnost. Vsem respondentom je bil pred pričetkom razgovora razložen namen in cilj raziskave ter za kaj se bodo rezultati uporabili torej zgolj za potrebe tega doktorskega dela ter izvedenih strokovnih člankov oziroma del v okviru tega. Vsi razgovori so bili ob predhodnem soglasju z respondentom posneti, nato pa so bili posnetki prepisani v Microsoft Word datoteko in shranjeni pod anonimizarnim geslom npr. Mediji1 ali KPK2. Za prepis zvočnega posnetka smo imeli soglasje vsakega respondenta. Nihče izmed njih pa ni podal soglasja za morebitno posredovanje bodisi zvočnega posnetka bodisi prepisa tretji osebi zgolj samo avtorju dela oziroma raziskave, pri čemer morajo biti posnetki in zapisi brez osebnih imen. Ko so bili 111 Slednje je pristojno za pregon storilcev kaznivih dejanj na področju organiziranega, klasičnega in gospodarskega kriminala, terorizma, korupcijskih kaznivih dejanj in drugih kaznivih dejanj, katerih odkrivanje in pregon zahtevata posebno organiziranost in usposobljenost za območje celotne države (Vrhovno državno tožilstvo, n. d.). 92

93 posnetki prepisani, so bili slednji izbrisani in uničeni. S tem je bila zagotovljena popolna zaupnost, diskretnost in anonimnost. Pri zbiranju vseh podatkov smo upoštevali določila Zakona o varstvu osebnih podatkov [ZVOP] (2004). Uporabljen vprašalnik Na podlagi analize in pregleda literature ter izpostavljenih hipotez smo identificirali več vprašanj, ki so bila uporabljena pri vsakem intervjuju (priloga št. 1: vprašalnik). Pri tem velja opozoriti, da vsi respondenti niso odgovorili na vsa zastavljena vprašanja iz popolnoma objektivnih razlogov jim je zmanjkalo časa, niso hoteli oziroma znali odgovoriti in včasih tudi ni bilo smiselno vprašati določenih vprašanj, saj so nekatere osebe že pri drugih odgovorih neposredno izrazile odgovore. Zato se pri nekaterih kodah ne vidi vseh 45 odgovorov oziroma 45 respondentov. Lahko se je zgodilo tudi, da je na neko vprašanje bilo številčno podanih več odgovorov kot pa je bilo respondentov. Razlog je ta, da je en in isti respondent odgovoril na isto vprašanje večkrat ga med intervjujem dopolnjeval, tudi spreminjal, s programom Atlas.ti6 pa smo morali vse istovrstne odgovore identificirati preko kode, zaradi česar je bil»zadetek«s kodo štet večkrat kar pa je bilo tudi upoštevano pri interpretaciji rezultatov Analiza besedil zaključnih ugotovitev o konkretnih primerih, načelnih mnenj, mnenj, pojasnil in stališč KPK V uvodu raziskovalnega dela je bilo ugotovljeno, da v Sloveniji nimamo izoblikovane posebne sodne (v kazensko-procesnem smislu) prakse, na podlagi katere bi lahko opravili kakovostno študijo primerov. Iz letnega poročila Vrhovnega državnega tožilstva za leto 2009 je namreč razviden podatek, da so sodišča izrekla sodbe zoper deset oseb, od tega zoper osem oseb obsodilne, zoper eno osebo oprostilno in zoper eno osebo zavrnilno sodbo. Policijska in tožilska statistika sicer kaže na veliko večje število ovadb 112 zoper storilce korupcijskih kaznivih dejanj, vendar so to le primeri ene izmed faz celotnega (pred)kazenskega postopka, ki pa se še morajo obravnavati pred sodiščem. Na drugi strani pa imamo veliko primerov zaključenih in identificiranih korupcijskih ravnanj s strani Komisije za preprečevanje korupcije. Od njene ustanovitve v letu 112 Policija v povprečju na leto poda 52 ovadb za korupcijska kazniva dejanja. 93

94 2004 do dne je bilo sprejetih 9 zaključnih ugotovitev o konkretnih primerih in 232 načelnih mnenj o tem ali določeno ravnanje ustreza definiciji korupcije ali ne, od katerih so bila v 167-ih primerih obravnavana ravnanja 114 takšna, ki ustrezajo opredelitvi korupcije, kot smo jo kot delovno verzijo določili v doktorskem delu. Poleg teh je Komisija za preprečevanje korupcije izdala tudi 16 mnenj, 148 pojasnil in 1 stališče, v katerih pa se je opredeljevala tako o korupciji, kot o nasprotju interesov, o nezdružljivosti funkcij in drugih vprašanjih iz vidika ZPKor oziroma ZIntPK. V obdobju od leta 2004 do sta veljala dva zakonska predpisa (in dva podzakonska akta), ki sta določala naloge Komisije za preprečevanje korupcije in njene pristojnosti glede načelnih mnenj ter ugotovitev o konkretnih primerih 115 ter pomen slednjih. To sta bila ZPKor in ZIntPK ter Poslovnik iz leta 2004 in leta Opredelili in poiskali bomo značilnosti vseh kot sledi v nadaljevanju. - ZPKor (2004) in Poslovnik Komisije za preprečevanje korupcije (2004 Pristojnost Komisije, da daje načelna mnenja, je od februarja 2004 do junija 2010 urejala 2. alineja 18. člena ZPKor (2004), in sicer:»komisija daje načelna mnenja in pojasnila o nezdružljivosti, darilih in drugih vprašanjih, povezanih z vsebino tega zakona«(v 3. alineji 2. člena ZPKor pa je določeno, kaj v tem primeru pomeni beseda»korupcija«; in sicer» vsaka kršitev dolžnega ravnanja uradnih oziroma odgovornih oseb v javnem ali zasebnem sektorju, kot tudi ravnanje oseb, ki so pobudniki kršitev ali oseb, ki se s kršitvijo lahko okoristijo, zaradi neposredno ali posredno obljubljene, ponujene ali dane oziroma zahtevane, sprejete ali pričakovane koristi zase ali za drugega «). Pristojnost dajanja načelnih mnenj iz 2. alineje 18. člena ZPKor (2004) je natančneje urejala 1. alineja 13. člena Poslovnika Komisije z dne , ki je določala, da Komisija na svojih sejah sprejema načelna mnenja o tem, ali določeno ravnanje ustreza definiciji korupcije iz ZPKor. V drugem odstavku istega člena tega Poslovnika je bilo prav tako določeno, da načelna mnenja Komisije nimajo pravnih ali materialnih posledic. 113 Vzorec obsega vsa načelna mnenja do tega dne. 114 Pri tem opozarjamo, da eno načelno mnenje lahko vsebuje več koruptivnih ravnanj. Načelno mnenje Komisije za preprečevanje korupcije št. 219 z dne npr. obravnava in utemeljuje 4 različna koruptivna ravnanja. 115 Slednje je uvedel šele ZIntPK (2010). 94

95 Prav tako je Komisija za preprečevanje korupcije v uvodnih delih posameznih načelnih mnenj poudarjala, da»načelna mnenja niso ne splošni ne konkretni pravni akti, s katerimi se sicer odloča o pravicah in dolžnostih posameznikov, pač pa le zakonita metoda preprečevanja korupcije, s katero Komisija ne odloča o odgovornosti udeleženih oseb, fizičnih ali pravnih, ampak v načelnih mnenjih ugotavlja dejansko stanje, ki ga nato primerja s pravili dolžnega ravnanja in zakonsko definicijo korupcije po 3. alineji 2. člena ZPKor.«(Komisija za preprečevanje korupcije, Načelno mnenje št. 210 z dne ). Tudi Ustavno sodišče RS v odločbi U-I-57/06 z dne ugotavlja, da preprečevanje korupcije izhaja neposredno iz temeljev pravne države. Zato morajo tudi načelna mnenja o korupciji poleg konkretnih določb upoštevati temeljna načela pravne države, njena vrednostna (etična) merila in pravni red kot celoto. - ZIntPK (2010) ter Poslovnik Komisije za preprečevanje korupcije (2012) V 5. odstavku 13. člena ZIntPK (2010) je določeno, da Komisija»po končanem postopku izda načelno mnenje ali ugotovitve o konkretnem primeru. Načelna mnenja in ugotovitve komisije ne pomenijo odločanja o kazenski, prekrškovni, odškodninski, disciplinski ali drugi odgovornosti pravne ali fizične osebe in nimajo oblike upravne odločbe. V načelnih mnenjih in ugotovitvah komisija lahko obdeluje osebne podatke posameznika, in sicer ime, priimek, funkcijo, položaj in zaposlitev.«. Po naravi so to isti dokumenti oziroma ugotovitve, kot jih je določal ZPKor (2004). Razlika je morda edino v tem, da kadar se ugotovitve Komisije za preprečevanje korupcije nanašajo na določeno ali določljivo fizično ali pravno osebo, slednja osnutek ugotovitev pred javno objavo v skladu s 7. odstavkom 13. člena ZIntPK (2010) pošlje tej osebi, ki se lahko v roku sedmih delovnih dni izjasni o navedbah v ugotovitvah. Če se obravnavana oseba do navedb v osnutku ne izjasni, to ni ovira za izdajo ugotovitev. Vzorec preučevanja ZPKor (2004) in ZIntPK (2010) tako oba na popolnoma isti način definirata korupcijo kot»vsako kršitev dolžnega ravnanja uradnih oziroma odgovornih oseb v javnem ali zasebnem sektorju, kot tudi ravnanje oseb, ki so pobudniki kršitev ali oseb, ki se lahko s kršitvijo okoristijo, zaradi neposredno ali posredno obljubljene, ponujene ali dane oziroma zahtevane, sprejete ali pričakovane koristi zase ali za drugega«. S tem imamo konsistentnost v preučevanem vzorcu vse od leta 2004 do meseca septembra

96 Konsistentnost, preverljivost in enotnost vzorca pa je zagotovljena tudi s popolnoma enako opredelitvijo pomena načelnih mnenj, kjer oba zakona govorita o tem, da se Komisija za preprečevanje korupcije pri svojem delu opredeljuje do specifičnih ravnanj in jih primerja z zakonsko opredelitvijo korupcije. Bistvenega pomena za to, da se Komisija za preprečevanje korupcije na svoji seji načelno opredeli, ali neko ravnanje ustreza definiciji korupcije, je torej ugotavljanje izpolnjevanja objektivnih znakov te definicije. V načelnih mnenjih se torej ugotavlja oziroma primerja, ali morebitna kršitev»dolžnega ravnanja«uradnih oziroma odgovornih oseb (storilcev) v posameznem primeru ustreza definiciji korupcije.»pri ugotavljanju, kaj je v danem primeru»dolžno ravnanje«in kje so njegove meje, pa mora Komisija izhajati najprej iz ustave in zakonov. Vezanost državnih organov na ustavo in zakone je torej temeljna podlaga in okvir»dolžnega ravnanja«uradnih oziroma odgovornih oseb. Pri ugotovitvi, kaj je in kje so meje»dolžnega ravnanja«oziroma korupcije, mora Komisija v skladu z ZPKor oziroma ZIntPK preučiti, ali je bilo konkretno (dejansko) ravnanje uradnih oziroma odgovornih oseb»v nasprotju z dolžnim ravnanjem«in ali je pri tem komu nastala»korist«.«(komisija za preprečevanje korupcije, Načelno mnenje št. 62 z dne ) Pri tem velja opozoriti velja še naslednje: načelna mnenja Komisije za preprečevanje korupcije niso enaka sodbam sodišč, saj pri slednjih ni možnosti pritožbenega postopka. Od oktobra 2010 dalje pa je zakonsko možno izpodbijanje 116 načelnih mnenj pred Upravnim sodiščem. Zaradi tega je potrebno imeti do teh dokumentov in ugotovitev določeno distanco. Iz vsega navedenega izhaja, da predmetna načelna mnenja temeljijo na konkretnih primerih, kar pomeni, da je Komisija za preprečevanje korupcije do v 167 obravnavanih, dejansko storjenih primerih (vzorec proučevanja) 117 ugotovila, da ta ravnanja ustrezajo definiciji korupcije, kot je definirana v ZIntPK (2010) oziroma prej v ZPKor (2004). S tem smo utemeljili in prikazali več stvari: 116 Zoper načelna mnenja so sicer že bili sproženi sodni postopki. 117 Vsi omenjeni primeri so brez omejitev vsakomur dosegljivi na spletni strani Komisije ( Zaradi prostega dostopa do teh dokumentov, tudi nismo potrebovali nobenega dovoljenja s strani pristojnega organa. 96

97 a) da se bo v doktorski nalogi analiziralo vse dokumente, kjer se je Komisija za preprečevanje korupcije opredelila do objektivnih znakov korupcije v posameznih, konkretnih primerih; b) da so dokumenti (torej načelna mnenja oziroma ugotovitve o konkretnem primeru), kljub spremembi zakonodaje s tega področja ostali nespremenjeni oziroma se lastnosti slednjih niso spremenile; c) da je naš vzorec proučevanja enoten, primerljiv in konsistenten v celotnem obdobju preučevanja (februar 2004 avgust 2012). 3.5 Omejitve raziskovanja Omenjena analiza oziroma delo se je omejila na Republiko Slovenijo, v kateri so se izvršila korupcijska ravnanja in na ozemlju katere se je izvršilo intervjuje s slovensko strokovno in civilno družbo. Omejitev raziskave se je v našem delu pokazala v tem, da so določeni strokovnjaki izkazali nepripravljenost za sodelovanje v raziskavi oziroma zavračali intervju ali pa se niso strinjali, da se pogovor posname. To omejitev smo nevtralizirali tako, da smo s pomočjo metode zbiranja vzorca snežne kepe pridobili načrtovano število posameznikov, ki so strokovnjaki na obravnavanem področju. Poleg tega je bilo jasno izpostavljeno, da se bodo podatki uporabljali izključno za namene doktorske naloge ter da bodo osebe obravnavane popolnoma anonimno. Pri analizi korupcijskih ravnanj nismo pričakovali težav, saj je trenutno edina baza zaznanih korupcijskih ravnanj javna, s tem pa tudi vsem dostopna. Govorimo o spletni strani Komisije za preprečevanje korupcije ( Komisija za preprečevanje korupcije je tako organ v Republiki Sloveniji, ki je uspel v obliki t.i. zaključnih ugotovitev o konkretnih primerih, načelnih mnenj, mnenj, pojasnil in stališč ugotoviti ali določeno ravnanje ustreza definiciji korupcije kot je le-ta opredeljena v ZPKor (2004) oziroma ZIntPK (2010). Težav z varovanjem osebnih podatkov ni bilo, saj so predmetni dokumenti, ki sicer vsebujejo dejanske in resnične primere, javno objavljeni s strani same pristojne institucije, poleg tega pa večina dokumentov ne vsebuje imen odgovornih oseb oziroma storilcev oziroma se osebe iz dokumentov ne more določiti. 97

98 4 Empirični del in rezultati Empirični del smo razdelili na a) analizo in rezultate intervjujev s strokovno javnostjo ter b) analizo in rezultate identificiranih korupcijskih ravnanj v Republiki Sloveniji. 4.1 Analiza intervjujev s strokovno javnostjo V skladu z opisom metodološkega dela oziroma uporabe metode analize besedil, smo na podlagi pregleda literature in odgovorov respondentov identificirali več kot 50 kod (razvidne iz Slike 4: Korupcija mrežni pregled rezultatov (intervjuji) 118 ), ki so bile vnesene in določene v Atlas.ti6. Omenjene kode so bile za vse intervjuje enako 119 definirane. Na ta način smo si omogočili preglednejše in bolj primerljivo analiziranje. Za lažjo sledljivost smo v delu (pri analizi in interpretaciji) uporabili slikovne in tabelarne prikaze odgovorov, ponekod pa tudi konkretna navajanja respondentov (za lažje pridobivanje celotne slike mnenj in razmišljanj oseb). Zaradi lažje sledljivosti naj opozorimo na naslednje: Razdelitev analize dela intervjujev: analiza je bila skupno opravljena na podlagi celotne populacije. Na nekaterih delih, kjer je bilo to smiselno, pa smo tudi primerjali različne skupine respondentov med seboj. Npr. pri oceni dela organov odkrivanja in pregona je bilo smiselno preveriti oceno samih predstavnikov slednjih ter ostale civilne družbe oziroma ostalih institucij. Razlik med posameznimi skupinami pa praviloma nismo opravili, saj so frekvence respondentov razmeroma nizke (5). Legenda simbolov v grafih: -»DEFINICIJA KORUPCIJE«(sredina grafa) predstavlja ime kode, pri čemer različne barve (odtenke sivine) kod uporabljamo zgolj za lažjo berljivost grafa. - Števili v oklepaju pod imenom posamezne kode»(0-12)«predstavljata: 0 kolikokrat se je v tekstu pojavila definicija korupcije (v tem primeru tega nismo posebej označevali in identificirali, saj bi bilo nesmiselno); ter 11 medsebojne relacije kod (v tem primeru je bila ta koda povezana s kodami skupin v temnejši barvi) - Črta med kodami simbolizira zgolj povezavo med kodami oziroma skupinami kod. 118 Vsak kvadrat v grafu predstavlja svojo kodo, ki je ustrezno poimenovana. 119 Smiselno velja tudi za analizo načelnih mnenj oziroma zaključnih ugotovitev o konkretnem primeru. 98

99 4.1.1 Prikaz in analiza mnenj celotne populacije glede korupcije Z opravljenimi intervjuji smo pridobili potreben vpogled v značilnosti korupcije, s čimer lahko natančneje ocenjujemo hipoteze (1., 3., 4. in 5.) glede definiranja korupcije; vpliva korupcije na pravno državo; kako se je njena pogostost in vplivnost spreminjala (ocena druge hipoteze) do tega kako bi jo preprečili ter kateri so vzroki za nastanek slednje (zasledovanje cilja o identifikaciji rešitev in priporočil). Rezultati so razvidni iz spodnje slike 4: Korupcija mrežni pregled rezultatov (intervjuji). 2_8_4_danes korupcije manj {5-1} 2_9_1_danes 2_8_2_korupci ja danes enako pogost le da se več govori {11-1} 2_6_4_poslova nje med državo in zas. sektorjem {1-1} 2_6_9_okolje {2-1} 2_6_92_izdaja a ktov {1-1} 2_6_1_Okolje in prostor {2-1} 2_6_8_politika 3-1} 2_7_6_odvetni ki in notarji {7-1} 2_7_2_policisti 4-1} 2_8_1_korupci ja danes bolj POGOST POJAV kot 10/20 let nazaj {21-1} 2_6_91_Razpol aganje s premoženjem {6-1} 2_6_6_zaposlo vanje {10-1} 2_6_2_Lokalna aven {8-1} 2_7_5_javni uradniki z močjo odločanja {11-1} 2_7_3_občinar ji {12-1} 2_7_4_inšpekt orji {9-1} 2_6_7_gradbe ništvo {21-1} 2_6_5_zdravst vo {20-1} 2_7_1_zdravni ki {14-1} 2_7_7_politiki in vlada {12-1} 2_9_3_korupci ja ima danes manj vpliva {3-1} 2_6_3_javna naročila {32-1} 2_9_2_danes ima enak vpliv {4-1} 2_8_3_težko oceniti {5-1} 2_3_1_Sistems ka korupcija {39-1} ima korupcija več VPLIVA {29-1} 2_3_2_Petty corruption {18-1} 2_6_0_PODRO ČJA KORUPCIJE {38-12} 2_7_0_SUBJEK TI KORUPCIJE {29-8} 2_8_0_VPLIV IN POGOSTOST KORUPCIJE {0-8} 2_2_2_korupci ja je srednji problem {10-1} 2_3_0_RAZŠIR JENOST KORUPCIJE {47-3} 2_5_1_najbolj sporni dajalec {5-1} 2_2_1_korupci ja je velik problem {32-1} 2_1_ZNAČILNO STI KORUPCIJE {3 1-4} KORUPCIJA {0-11} 2_4_4_MEHANI ZMI KORUPCIJE {4-4} 2_5_3_oba sta sporna {19-1} 2_2_3_korupci ja je majhen problem {1-1} 2_0_DEFINICIJ A KORUPCIJE {43-2} 2_5_2_najbolj sporen prejemnik {18-1} 2_4_0_NORMA LNOST KORUPCIJE {38-3} 2_9_4_0_KAK O PREPREČEVATI KORUPCIJO {36-12} 2_9_5_0_VZRO KI ZA KORUPCIJO {37-9} 2_9_4_4_učino vitejši in neodvisnejši nadzorni organi {20-1} 2_9_4_7_avto matizacija nadzora_preve ntive {7-1} 2_9_4_2_izobr aževanje, isa osveščanje, vzdig etike in morale {24-1} 2_9_4_9_zniža ti dokazni standard {2-1} 2_9_4_1_izvaj anje ustreznih zako nov {14-1} 2_9_4_6_spre meniti mišljenje ljudi; navade {17-1} 2_9_4_3_bolje p lačati ljudi (uradnike) {2-1} 2_9_4_8_trans parentnost {3-1} 2_9_4_91_ure diti finančni del {3-1} 2_9_4_5_pove čati povezanost in sinergijo med organi {5-1} isa 2_9_5_1_ekon omsko izboljšanje stanja - korist {28-1} 2_9_5_2_druž ba te sili v to {11-1} 2_9_5_7_prem ajhna stopnja etičnosti in integritete {7-1} 2_9_5_3_VIP ter majhnost slovenije {10-1} 2_9_5_8_neust rezna in pomanjkljiva zakonodaja {3-1} 2_4_3_ni normalna {26-1} 2_9_5_5_nava de iz preteklosti {15-1} 2_4_1_je normalna {20-1} 2_9_5_6_neuči nkovitost nadzora in netransparentn ost {7-1} 2_9_5_4_ni prave konkurence; ni odprtosti {2-1} { { r Slika 4: Korupcija-mrežni pregled rezultatov (intervjuji) 99

100 Rezultate bomo zaradi lažje sledljivosti razdelili v pod-poglavja, označena z zaporednimi številkami od 1 do 5 (1. Definicija in značilnosti korupcije in tako naprej). 1 Definicija in značilnosti korupcije V osnovi je bilo pri oceni hipotez pomembno preveriti kako korupcijo razumejo respondenti, s katerimi smo opravili intervjuje 120. Edino na ta način smo lahko ugotovili, ali delovna definicija korupcije zadosti opredelitvi respondentov. S tem bomo tudi dosegli primerljivost rezultatov in ugotovitev. Na podlagi vsebinske preučitve odgovorov respondentov o korupciji izhaja, da lahko opredelitev korupcije razdelimo v štiri skupine, odvisno od poudarka, ki so ga respondenti izpostavili: Osredotočanje na kaznivo dejanje sprejemanje oziroma dajanje podkupnine Nekateri respondenti so korupcijo razumeli v strogo kaznovalno-pravnem smislu, torej kot kazniva dejanja, predvsem sprejemanje in dajanje podkupnine (primera odgovorov:»podkupovanje oziroma pridobivanje neke zadeve z nekim namenom.«in»korupcijo razumem tako, kot je definirana v kazenskem zakonu - ima elemente, da nekdo da obljubljeno korist, da dobi protikorist.«). Tako večina respondentov (42 %) ocenjuje, da sta pri podkupovanju sporna oba akterja (tako tisti, ki daje, kot tisti ki sprejema); 40 % respondentov pa so kot najbolj spornega ocenili tistega, ki sprejme, saj je po mnenju anketiranih to v veliki večini oseba na položaju s pomembnimi funkcijami. Osredotočanje na korist Večina sodelujočih v raziskavi je izpostavila korist kot bistveno vsebino koruptivnega ravnanja. Pri tem so bili primeri odgovorov:»protipravna pridobitev koristi zase ali pa za svoje bližnje.«;»kadar nekdo dobi neko ugodnost - materialno ali statusno... - za nekaj, kar bi tako ali tako moral narediti, lahko rečemo, da je to dejanje že koruptivno. Pogoj je neka neupravičena korist.«;»mislim, da je koruptivno vsako dejanje, ki ima v ozadju neko korist ali obljubo o neki koristi.«oziroma»korupcija je predvsem izraba javnega denarja za lastno korist.«. 120 Koda»2_0_Definicija korupcije«. 100

101 Prekoračitev pooblastil osredotočanje na položaj oziroma ravnanje Primeri opredelitev:»takrat ko nekdo nekaj ne stori ali stori enako za vse. Da v neki meri prekorači neka svoja pooblastila, v določenih primerih pa jih ne izvrši. Ni nujno da gre za plačilo za takšno uslugo, ampak tudi izmenjava uslug «;»To je zloraba nekega zaupnega pooblastila v zasebno korist. Te korupcije je največ. Opredelitev ne pokrije vseh korupcijskih odnosov, vendar opažam, da je največ tovrstne korupcije.«;»korupcija je zloraba javne, politične ali gospodarske moči v osebne interese.«. Osredotočanje na opredelitev po ZIntPK Primeri opredelitev:»o korupciji imamo nek člen oziroma definicijo Komisije.«;»KPK je bila kot institucija tudi lastnik definicije nad pojmom korupcije, če se tako izrazimo, tako se ve, da je korupcija, kot jo opredeljuje ne-kazenska zakonodaja, opustitev vsakega dolžnega ravnanja z namenom pridobivanja nekih koristi.«;»v Zakonu o preprečevanju korupcije in integriteti pa je pojmovana širše; tako ravnanje ali tako neskladje z dolžnim ravnanjem uradnikov oz. tistih, ki imajo neka pooblastila, da odločajo o naših pravicah in jim vsako tako ravnanje, ki bi lahko postavilo pod vprašaj njihovo odločanje, v širšem smislu šteje kot korupcija.«in druge opredelitve. Osredotočanje na širše-družbene opredelitve Primeri opredelitev:»kot je že rekel Tomaž Akvinski, ko je dejal, da zakon, ki nasprotuje naravnemu pravu, je koruptivno pravo. Vse, kar nasprotuje zdravorazumskemu pojmovanju tega, kar je pravno, pravično in prav, je zloraba oblasti in je korupcija.«;»menim, da v korupcijo nista vpletena le dva, kot to uči zakon, temveč trije - vpleteni so: tisti, ki daje (podkupnino), tisti, ki prejema in tretja stran je tista, kateri se odvzema javno dobro - vsi davkoplačevalci. Triada je popolna, ko so v igri tisti, ki daje, ki prejema in tisti, komur je nekaj odvzeto. Ta trikotnik je tako izgrajen, da je možna prekinitev odnosa. Če imata korist dva, gre odnos v krogu, če pa v odnos vključimo še tretjega, je možno, da lahko nekdo tretji ta krog dveh tudi prekine - pa če gre tu za KPK ali nevladne organizacije ali nekoga tretjega.«;»gre torej za načelo trade off. Tu gre po načelu, da nekdo, ki ni na funkciji, nekomu, ki je na funkciji, nekaj ponudi, da bi slednji zanj nekaj naredil. Kar mi pripada, lahko zahtevam, tu pa zahtevamo nekaj, kar ni v dometu naših pravic, od funkcionarja pa zahtevamo, da za nas nekaj naredi, kar sicer ne bi mogel narediti. ; Korupcijo razumem kot kakršno koli pokvarjenost - odstopanje od 101

102 zaželenega vedenja, ki je širše razumljeno kot nezakonito.«;»korupcija je nek razkroj, pokvarjenost, nemoralnost. To je zelo splošen pojem. Je privatizacija javnega in skupnega.«. Iz opredelitev, ki so jih nanizali respondenti, je razvidno, da so bistveni elementi korupcije predvsem: a) sodelovanje najmanj dveh oseb; b) neupravičena korist in c) zloraba moči oziroma položaja ter dolžnosti. Pri tem večina respondentov omenja zakonsko podlago definicije korupcije ZPKor (2004) oziroma ZIntPK (2010) 121. Kljub več različnih načinov opredeljevanja tega pojma, pa so vsi anketiranci sovpadali z našo opredelitvijo delovne definicije korupcije. To nam potrdi, da smo za delovno definicijo korupcije vzeli dovolj široko opredelitev in s tem dosegli primerljivost in sledljivost rezultatov torej med teorijo in prakso. 2 Razširjenost in problematičnost korupcije v Sloveniji Z namenom ocenjevanja domneve glede čedalje večje problematičnosti in razširjenosti korupcije smo respondente vprašali o pogostosti, vplivnosti in razširjenosti pojavljanja korupcije (primerjava različnih časovnih obdobij pred imi leti in danes) ter o tem (kontrolno vprašanje) ali je morebiti korupcija lahko zaznana kot normalno delovanje oseb v današnji družbi. Pogostost in vplivnost korupcije Iz skupne slike glede korupcije (Slika 4: Korupcija mrežni pregled rezultatov (intervjuji)) je pri skupini kod»2_8_0_vpliv in pogostost korupcije«razvidno, da je 21 respondentov (kar predstavlja 47 % celotne populacije) mnenja, da je danes več korupcije in da ima danes korupcija več vpliva na družbeno življenje, torej več negativnih posledic (29 anketiranih oziroma 64 %) kot pa v obdobju med letoma 1990 in Frekvenca ostalih respondentov, ki niso tako menili, je bila zelo nizka (glede 121 Nekateri respondentje pa menijo, da je zgornja definicija korupcije preširoka (eden izmed teh respondentov je bil tudi predstavnik Komisije za preprečevanje korupcije). Slednji npr. menijo»da nekomu rečeš, da si koruptiven, je to zelo huda obtožba. ZIntPK (2010) določa zelo preširoko opredelitev korupcije - skoraj vse je potem korupcija. Jaz bi rajši nekako videla definicijo korupcije opredeljeno ožje in tisto kaj korupcija je - da se da ali sprejme korist zaradi kršitev dolžnega ravnanja - da je vezana na kršitev. Da je kršil nekaj, zato, ker zato nekaj dobim ali da zato nekdo drug nekaj dobi. Ne pa ta splošna povezava, da je korupcija že samo kršitev in korist. Če bomo šli naprej, potem bo vse korupcija in bo pojem zvodenel. Potem bo to postalo neučinkovito.«oziroma» interpretacije Komisije so bile po mojem mnenju preveč široke... S tem izgubimo fokus.«ter»zakonodaja je usmerjena bolj k formalnostim ter metanju peska v oči, resni problemi pa so drugje in tudi težko dokazljivi, vse je pa odvisno od etičnih in moralnih vrednot posameznika «. 102

103 pogostosti 5 respondentov in glede vpliva 3). Nekaj pa je bilo tudi takšnih (5 oseb), ki so menili, da se do tega težko opredelijo zaradi mladosti in neznanja. 11 respondentov (24 %) je na vprašanje o pogostosti povedalo, da korupcije ni ne več ne manj torej da je ostala na enakem nivoju, z edino razliko, da se dandanes o njej veliko bolj govori, piše in raziskuje. Zaradi tega, po njihovem mnenju, je korupcije na videz več z govori, osveščanji in raziskavami se torej na umetni način dviguje stopnja problematičnosti in frekvenca korupcije. Glede na to, da se tožilci, Policija, sodstvo in Komisija za preprečevanje korupcije neposredno ukvarjajo z vprašanjem korupcije, je bilo po naši oceni potrebno izpostaviti zgolj odgovore predstavnikov slednjih in jih primerjati z odgovori celotne populacije (glej spodnjo tabelo 7: Vpliv in pogostost korupcije nadzorni organi). Tabela 7: Vpliv in pogostost korupcije - nadzorni organi Network View: 2_8_0_VPLIV IN POGOSTOST KORUPCIJE Created by: Super T21:03:08 Codes (8): 2_8_0_VPLIV IN POGOSTOST KORUPCIJE {0-8} 2_8_1_korupcija danes bolj POGOST POJAV kot 10/20 let nazaj {9-1} 2_8_2_korupcija danes enako pogost le da se več govori {5-1} 2_8_3_težko oceniti {1-1} 2_8_4_danes korupcije manj {2-1} 2_9_1_danes ima korupcija več VPLIVA {13-1} 2_9_2_danes ima enak vpliv {2-1} 2_9_3_korupcija ima danes manj vpliva {0-1} Pri tem je bilo ugotovljeno, da tudi nadzorni organi, ki spremljajo tok dogajanja na področju korupcije, menijo, da je danes več korupcije (45 %) in da ima danes korupcija večji vpliv (65 %) na družbeno življenje kot ga je imela v zadnjih ih letih. Odstotni deleži so pri tem večji, kar pomeni, da organi, ki se dnevno ukvarjajo s korupcijo, slednjo vidijo kot veliko bolj razširjen in vplivni pojav družbe, kot ostali respondenti. Problematičnost korupcije Iz slike 4: Korupcija mrežni pregled rezultatov (intervjuji) tudi izhaja, da velika večina respondentov (32 oseb oziroma 71 %) ocenjuje korupcijo kot velik problem (Koda»2_1_Značilnosti korupcije«). Slaba četrtina respondentov (10 oseb - 3 politiki, 103

104 dva predstavnika tožilstva, dva sodnika, dva novinarja in eden predstavnik Komisije za preprečevanje korupcije) meni, da je korupcija srednji problem; da je korupcija majhen problem pa ocenjuje zgolj en respondent (predstavnik Varuha človekovih pravic). Zato ugotavljamo, da identificirani deleži odgovorov različnih skupin respondentov kažejo na utemeljenost statističnih raziskav in podatkov o korupciji, kjer je bil opazen velik padec števila korupcijskih ravnanj (glede na število dejanj na Policiji) ravno pri tožilstvu, še manj pa je bilo procesiranih korupcijskih ravnanj na sodiščih. Glede na statistiko so torej najmanj obremenjeni ravno tožilci in sodniki, kar pa sovpada s tem, da slednji korupcije ne vidijo kot izredno velikega problema. Iz rezultatov tudi izhaja, da je največja zastopanost mnenj, da korupcija ne predstavlja velikega problema, pri politikih (3 od 5). Ta podatek je zelo zanimiv, saj velika večina respondentov, kot bomo videli v nadaljevanju, meni (vključno z nekaterimi politiki), da je politika eno izmed najbolj koruptivnih področij, kjer se dela na podlagi vez in poznanstev in se sledi zgolj zadovoljevanju lastnih osebnih koristi. Iz tega sledi, da morebiti politiki ne vedo oziroma podcenjujejo definicijo korupcije ali pa nekaterih ravnanj ne umeščajo pod definicijo korupcije. Vendar pa glede na njihove opredelitve korupcije 122 ta predpostavka ni utemeljena.»normalnost«123 korupcije Sodelujoče v raziskavi smo s kontrolnim vprašanjem (za ocenjevanje problematičnosti korupcije) vprašali tudi o normalnosti korupcije in o tem kakšna 122»Prikrito nezakonito dejanje, pri katerem se za povečanje lastnih koristi, ponavadi dveh akterjev, oškoduje nekoga tretjega. Zelo pogosto gre za oškodovanje javnega dobra.«;»zelo na široko, korupcija v denarno-blagovni produkciji je vgrajena v sistem. Vsaka menjava je na nek način korupcija. Vsak nekaj zamenja zaradi tega ker bi rad dobil več, kot je v resnici zadeva vredna. Zato tudi gre v menjavo. Interpretacije Komisije so bile po mojem mnenju preveč široke in so se spuščale do te mere kot sem jaz prej rekel - so šli prav v to ultra levo predstavo, da je korupcija vsepovsod. S tem izgubimo fokus. Jaz bi bil zato, da se ta predstava korupcije malo zoži in da se dejansko gremo na tista mesta, kjer se korupcija dogaja.«.;»korupcija je ko daješ prednost osebnim interesom ne pa javnim. Ko prodaš javni interes za zasebne koristi. Dobesedno ga prodaš - ali z denarjem ali pa z neko uslugo itd.«;»korupcijo razumem kot kakršno koli pokvarjenost - odstopanje od zaželenega vedenja, ki je širše razumljeno kot nezakonito. Določena koruptivna vedenja imajo znake KD, določena pa ne - imajo pa še vedno znake koruptivnega vedenja oziroma tveganje, ki ni v skladu z etičnimi nazori.«;»kakršnokoli dejanje (ki pomeni neke vrste plačilo), ki prinaša neko korist, do katere sicer morda ne bi bil upravičen. Gre za kršitev dolžnega ravnanja s ciljem pridobitve koristi.«. 123 Za potrebe intervjuja smo z besedo normalno opredelili stvari oziroma pojme, ki so za splošno družbo uveljavljeni preko navad in sprejeti med ljudmi. 104

105 oblika korupcije je v Sloveniji bolj prisotna»mala«(ulična) 124 ali sistemska korupcija 125. Iz skupne slike 4 o korupciji je razvidno (Kodi»2_4_0_Normalnost korupcije«in»2_3_0_razširjenost korupcije«), da za 26 respondentov (58 % celotne populacije) velja, da korupcija na splošno ni sprejeta kot nekaj normalnega. Ostali pa so se opredelili, da so določene oblike korupcije lahko normalne 126, kjer sta bili izpostavljeni predvsem področji zdravstva in zasebnega sektorja, in sicer glede dajanja/sprejemanja daril oziroma provizij. Pri tem pa se je potrebno vprašati ali je dajanje daril in provizij v zdravstvu oziroma podjetjih sploh korupcija. Glede zasebnega sektorja ni dvoma, vsakršna provizija, če je dana kot obljuba, darilo oziroma na kakršen koli drug način, kot je to opredeljeno v KZ-1, je lahko korupcijsko kaznivo dejanje. Enako velja za zdravstvo. Pri zdravnikih pa so lahko tudi odstopanja od tega Zakon o javnih uslužbencih (2007) oziroma Uredba o omejitvah in dolžnostih javnih uslužbencev v zvezi s sprejemanjem daril (2003) namreč dovoljuje javnim uslužbencem (kar pa zdravniki so), da lahko sprejmejo darilo v vrednosti do 25 EUR. Do tega zneska torej darila ne pomenijo korupcije. Korupcije pa tudi ne pomenijo večji zneski, v kolikor niso dani za storitev zdravnika, ki je drugače brez sprejetega darila ne bi opravil. V kolikor bi se to zgodilo, bi takšno dejanje 124 Malo oziroma mikro korupcijo smo opredelili kot majhna darila in manjše podkupnine javnim uslužbencem, za doseganje želenih uslug, ki bi jih morali ti (javni uslužbenci) storiti že po svoji uradni dolžnosti (Dobovšek, 2008: 24). 125 Pri sistemski korupciji smo za namen intervjuja uporabili opredelitev Komisije za preprečevanje korupcije, in sicer kot»stanje, ko posamezniki ali interesne skupine ustvarijo okolje, v katerem načrtno in sistematično izkoriščajo državne, institucionalne, organizacijske, kadrovske ali druge mehanizme moči za uresničevanje koruptivnih, nezakonitih, neetičnih, kriminalnih in drugih podobnih namenov in ciljev. To je okolje v katerem organizacija, institucija oziroma sistem dejansko postane ujetnik / plen ("state capture") posameznikov, interesnih skupin oziroma klik, ki delujejo v lastnem, ozkem interesu.«(letno poročilo Komisije za preprečevanje korupcije za leto 2010, 2011: 2) 126 Primeri odgovorov:»no, odobrava se preko provizij.«;»najbrž so se vsi srečali, da jim je nekdo nekaj ponujal in se sploh niso zavedali, da bi bilo kaj narobe.«;»v določenih delih da. Npr. izdajanje nekih dovoljenj. Tukaj mislim, da je to postalo že normalno, ali pa zdravniki.«;»mislim, da s stališča percepcije ljudi ni sprejeta kot nekaj normalnega, čeprav ljudje pogosto pravijo:»razumljivo je, da bo poskrbel za svojega prijatelja - za koga pa, če ne za svojega prijatelja!«.«;»obenem pa je ljudem bilo že od malega dano, da si moral za svoje dobrine, ki jih je bilo težko dobiti, nekaj dati, zato so bonboniere za zdravnike nekaj normalnega.«;»manjša darila in podkupnine so bile v zdravstvu nekaj normalnega včasih, tako je bilo normalno, da je stara mama morala ob vsakem obisku nekaj prinesti svojemu zdravniku, podobno pa je bilo tudi na občinah. Včasih so ljudje nosili tudi kakšno bonboniero za učitelje ali kakšne malenkosti.«;»sodeč po poslovanju gospodarstva in zasebnega sektorja, je tovrstno delovanje tam normalno, saj prek podkupovanja stečejo tudi posli in izjem tu v Sloveniji praktično ni.«;»korupcija je sprejeta kot nekaj normalnega z vidika poznanstev, ki se izrabljajo za neko lastno korist, kar se kaže pri pridobivanju služb kot tudi kreditov.«;»mislim, da so nekatere navade ljudi tako splošne, da dejanj niti ne opredeljujejo več kot korupcijo. Zdravniku prinesejo kuverto, šest klobas, bonboniero te stvari so tako normalne, da se ljudje niti ne zavedajo, da gre za korupcijo, zato se jim kakršen drugi kamenček v tem mozaiku niti ne zdi tako sporen.«;»korupcija je vedno bolj sprejeta kot normalna.«. 105

106 pomenilo korupcijo podkupovanje oziroma dajanje nezakonitega darila. Če pa je bilo darilo dano v smislu zahvale zdravnik te je rešil gotove smrti pa menimo, da temu ne moremo reči korupcija, saj je zdravnik prejel darilo po opravljeni storitvi (ob pogoju, da ta storitev ne bi bila nič drugačna kot ostale storitve in nič drugačna v okoliščinah, če ne bi sprejel darila). Glede vprašanja razširjenosti korupcije primerjava med sistemsko in malo korupcijo, pa respondenti menijo, da je največ tiste korupcije, ki je sistemske narave 127. Omenjeno je poudarilo 39 respondentov oziroma 87 % vseh sodelujočih. Nekateri so se hkrati opredelili tako tudi do male korupcije, zaradi česar ponovno pridemo do večjega števila mnenj kot je respondentov. Nekateri respondenti so se tudi samoiniciativno opredelili do tega, zakaj je sistemska korupcija večji problem kot mala korupcija (mikro korupcija). Pri tem so razlogi predvsem v dejavniku obsega (sistemsko proti posamezno); moči (pri sistemski so centri moči večji kot pri posamezniku) in večjih posledicah (pri sistemski so posledice hujše). Na podlagi omenjenega lahko zaključimo, da je korupcija v Sloveniji velik problem in da problematičnost, vplivnost ter razširjenost narašča iz leta v leto. Pojav je vedno bolj kritičen a vztrajno postaja že del normalnega vsakdanjika. Za čim bolj pregledno in natančno identifikacijo najbolj kritičnih področij in subjektov korupcije pa je pomembno naslednjo poglavje. 3 Področja in subjekti, kjer se korupcija največkrat pojavlja Uvodoma je potrebno opozoriti, da smo merili številčnost odgovorov tako, da je vsaka omemba posameznega področja s strani respondenta pomenila povezavo tega področja z ustvarjeno kodo (področjem). Drugače povedano, številka 32 (v grafu) pri javnih naročilih pomeni, da so respondenti 32-krat omenili to področje kot problematično oziroma dojemljivo za korupcijo. Na podlagi navedenega in iz prikazanih rezultatov v spodnjih dveh tabelah 8 in 9 vidimo, da so javna naročila najbolj izpostavljena nastanku in pojavljanju korupcije. Sledijo področja gradbeništva, zdravstva, zaposlovanja, lokalne samouprave, razpolaganja s 127 Med respondenti, ki so ocenjevali problematičnost sistemske korupcije, so bili tudi predstavniki Komisije za preprečevanje korupcije, ki so navajali, da je vedno ko KPK začne obdelovati kakršen koli nov instrument: npr. zdravstvo, šolstvo, se povsod naleti na goro problemov, ki bi bili preveliki, da bi bili posledica posameznih koruptivnih ravnanj ali posameznikov ampak, da je to del sistemskega problema, sistemske korupcije (npr. primer poslovanja podjetij z državo, ki je predstavljen v Letnem poročilu o delu Komisije za leto 2010). 106

107 premoženjem in ostala. Subjekti, ki bi bili po mnenju respondentov najbolj dojemljivi za korupcijo, pa so zdravniki. Tem sledijo (po vrstnem redu od najbolj koruptivnih do najmanj) zaposleni na občinah, politiki, javni uslužbenci, ki imajo pooblastilo odločanja, inšpektorji ter ostali subjekti. Tabela 8: Področja korupcija Network View: 2_6_0_PODROČJA KORUPCIJE Created by: Super T18:39:52 Codes (11): 2_6_0_PODROČJA KORUPCIJE {38-12} javna naročila {32-1} gradbeništvo {21-1} zdravstvo {20-1} zaposlovanje {10-1} lokalna raven {8-1} razpolaganje s premoženjem {6-1} politika {3-1} okolje in prostor {2-1} poslovanje med dr. in zas. Sektor. {1-1} izdaja aktov {1-1} Tabela 9: Subjekti korupcije Network View: 2_7_0_SUBJEKTI KORUPCIJE Created by: Super T18:37:43 Codes (8): 2_7_0_SUBJEKTI KORUPCIJE {29-8} zdravniki {14-1} občinski funkcionarji in uslužbenci {12-1} politiki in vlada {12-1} javni uradniki z močjo odločanja {11-1} inšpektorji {9-1} odvetniki in notarji {7-1} policisti {4-1} Na tem mestu nas je zanimalo tudi, kako so omenjeno ocenjevali samo respondenti, ki se vsakodnevno ukvarjajo s korupcijo (Policija, tožilstvo, sodniki in Komisija za preprečevanje korupcije). Iz njihovih odgovorov izhaja, da ni večjih odstopanj, še več, vrstni red je ostal popolnoma identičen. To pomeni, da so rezultati med seboj primerljivi in da je naša ugotovitev glede področij in subjektov utemeljena. Osnovno vprašanje razumevanja koruptivnih ravnanj in s tem ocen hipotez glede dela preventivnega organa in značilnosti vpliva korupcije na pravno državo pa je vprašanje, zakaj korupcija v Sloveniji sploh nastane. 4 Vzroki za nastanek korupcije Iz rezultatov izhaja (Koda»2_9_5_0_Vzroki za korupcijo«pri sliki 4), da je izboljšanje ekonomskega statusa oziroma pridobivanje koristi (torej pohlep) največji 107

108 motiv in vzrok za nastanek korupcije v Sloveniji 128. Drugi najpogostejši vzrok so navade iz preteklosti, kjer so ljudje v bivši Jugoslaviji iskali načine, kako zaobiti sistem in pravila igre 129 (navedeno posredno potrdi ugotovitve raziskave o neformalnih mrežah, kjer je bilo ugotovljeno, da so bili takratni respondenti na splošno mnenja, da se v Sloveniji veliko uporabljajo zveze in kontakti med ljudmi, kar pa je navada še iz preteklosti, z Balkana, kjer so na ta način ljudje funkcionirali, delali in urejali večino stvari (Škrbec, 2006)). Tretji vzrok za korupcijo pa je sistemske narave, saj že sam sistem vpliva na povečanje korupcije. Na tem mesu so respondentje opozarjali, da»moraš pač plavati s tokom, drugače sam postaneš odklonski«. Predstavnik Varuha človekovih pravic je celo navedel»če se odmakneš, pa ti rečejo, saj bi bil nor če ne «, predstavnik politikov pa»zdi se namreč, da v Sloveniji veljaš za carja, če»se znajdeš«in za bedaka, če si pošten.«podobno je pri četrtem najpogostejšem vzroku majhnost Slovenije in delovanje vez in poznanstev. Za slednjega se je opredelila slaba tretjina respondentov (10 anketirancev). Bistvo mnenja respondentov je v tem, da si ljudje čedalje več stvari urejajo preko vez in poznanstev neformalnih vez. Primer mnenja:»ko iščeš službo, ne pogledaš takoj v zaposlitvene oglase, pač pa kontaktiraš prijatelje in znance, če lahko kdo priskrbi kako dobro službo.«respondenti menijo, da je urejanje stvari v Sloveniji specifično, ker smo tako majhni in se med seboj poznamo. Na tak način se lažje vzpostavijo neformalne mreže in se zato tudi lažje prikrijejo. Ljudje se preko neformalnih mrež tako srečujejo in skupaj iščejo poti za zadovoljevanje lastnih interesov Nekaj najbolj tipičnih in ponavljajočih odgovorov:»pohlep«;»želja po vzponu po socialni lestvici višje in priti v višji družbeni sloj - statusna želja po vzponu in premoženjske koristi so faktor za nastanek korupcije«;»gola želja po osebni koristi, kar dokazuje tudi sam potek preoblikovanja državne lastnine v privatno lastnino.«;»v Sloveniji pa je na visoki ravni predvsem ključen pohlep, pri zaposlovanju so postale veze in poznanstva že povsem sistemska stvar, tako da brez tega človek že težko dobi službo...«;»več, bolje, še - človeška narava po še.«, in drugi. 129 Primeri odgovorov:»svojo državo imamo le 20 let, pred tem pa je bilo zelo tolerirano okoli prenašati državo, ker je bila to nam tuja država, v našem narodnem značaju pa je bilo, da obidemo zakone ter okoli prenesemo oblastnika... To je, na žalost, ostalo v naši zavesti tudi po osamosvojitvi...«;»preprosto: naučili smo se sistema oz vedenja, kjer si bil najhujši frajer če si nat***il državo. Mi smo vmes sicer pridobili državo, nismo pa se socializirali - oziroma ne spremenili vedenjske vzorce. Ne vemo in se ne zavedamo, da imamo lastno državo in da je najbolj državotvorno, da plačuješ davke in da ni državotvorno da se plačilu davščin izogibaš oziroma jo ogoljufaš in tako delaš dobro za sebe.«;» je povezano s prejšnjim sistemom ko je bilo ogromno pomanjkanje dobrin. Tukaj mislim navadnih stvari - osnovnih življenjskih potrebščin. In je bilo nekako v navadi, da si je vsak vse uredil preko prijateljev in mislim, da je to ostalo.«;»nam je korupcija prirojena. Vprašajmo se, kdo je naš junak iz bajk - Martin Krpan. Kaj je on delal? Ja švercal je sol, in kaj si je hotel dobiti za svojo uslugo, ja da bi še legalno švercal sol. Slovenci smo vedno bili v borbi za nekaj.«. 130 Raziskava iz leta 2003 o neformalnih mrežah je pokazala podobno, in sicer, da so neformalne mreže posledica velikosti Slovenije; ko posameznik pridobi določeno mesto v 108

109 Med zadnjimi vzroki sta še premajhna stopnja etičnosti in integritete ter neučinkovitost nadzora in netransparentnost dela organov. S tem, ko smo spoznali temeljne vzroke korupcije, smo zaradi zasledovanja cilja doktorske naloge (identifikacija ukrepov zoper korupcijo) respondente vprašali tudi o načinih preprečevanja korupcije. 5 Učinkovito preprečevanje in boj proti korupciji Metode oziroma načine ustreznega preprečevanja korupcije anketiranci vidijo v naslednjih stvareh oziroma dejanjih: Izobraževanje, osveščanje ter dvig etike in morale pri najvišjih funkcionarjih države (slednji kvarijo ugled tako institucij in znižujejo zaupanje splošne javnosti v pravno državo, zaradi česar prihaja do zniževanja kakovosti moralnih vrednot po celi družbi oziroma zvišuje toleranco do korupcije) ter otrocih 131 (več vzgoje o vrednotah in ničelni toleranci do korupcije) 132. Na tak način bi morali ljudje spremeniti svoje mišljenje, saj se drugače proti korupciji ne moremo boriti. Z omenjenimi ukrepi bi torej morali spremeniti mišljenje ljudi (da ni potrebno imeti še več, da ni potrebno delati še bolje in biti še hitrejši ter da ni potrebno za vsako stvar najprej poiskati svoje zaveznike in uporabiti neformalno mrežo). Učinkovitejši in neodvisni organi nadzora ter izvajanje zakonov, saj imamo po mnenju anketirancev zgolj na deklaratorni ravni stvari urejene tako kot je potrebno, v praksi pa se implementacija in izvrševanje predpisov pri organih nadzora ne izvaja tako učinkovito in ustrezno kot bi se lahko in moralo 133. Omenjeno družbi si razširi kontakte in mreže za izmenjavanje uslug; da so se neformalne mreže uporabljale predvsem za manjše stvari, sedaj pa se jih večinoma uporablja za zaposlitev, poslovanja, javna naročila in za pridobivanje informacij (Škrbec, 2008). 131 Komisija za preprečevanje korupcije je v letu 2011 pričela s projektom Ustvarjalni natečaj Komisije za osme razrede devetletke o razmišljanju o posamezniku z visoko stopnjo integritete in potrebnem soglasju o temeljnih vrednotah družbe. Več na: Eden izmed respondentov (iz Komisije za preprečevanje korupcije) je navajal»preventiva, ki mora izhajati od rojstva posameznika in to ne samo v šolskem sistemu, ampak tudi v domačem okolju. Otroke vzgajati v duhu, da so dovzetni in opozorijo na primere, ko nekdo od vrstnikov doseže boljši položaj, na kakršen koli način, preko vpliva staršev ali drugega vpliva, da se to izpostavi in da se to ne tolerira. Šola več ne vzgaja ampak zgolj uči - problem je tudi, da starši nimajo več časa za vzgojo, tu so službe itd. Za samo preprečevanje korupcije morajo metode izhajati že iz same družinske vzgoje. Ljudje smo smešni, večinoma smo proti korupciji in na glas kritiziramo koruptivne, če smo pa sami v položaju, da lahko s tem profitiramo pa se le-te poslužimo.«. 133 Eden izmed respondentov je bil mnenja, da zmoremo v praksi doseči le 30 % rezultat celotne možnosti, ki nam jo dajejo predpisi oziroma pooblastila. Predvsem predstavniki 109

110 diskrepanco med deklaratorno in praktično ravnjo je ugotovilo tudi Društvo Integriteta, ki je v svojem poročilu o Nacionalnem sistemu integritete v letu 2012 ugotovilo, da zakonodajni okvir omogoča pregon kaznivih dejanj korupcije, vendar pa je suverenost institucij pri tem v praksi šibka in neučinkovita (Habič et al., 2012). Avtomatizacija nadzora in preventive. Respondenti, v nasprotju s svetovno tendenco po čedalje boljši in večji avtomatizaciji (s čimer gre za prioriteto št. 1), ukrep avtomatizacije detekcije oziroma nadzora dajejo na tretje mesto. Kot meni predstavnik Komisije za preprečevanje korupcije 134, je absolutna prihodnost pri preprečevanju korupcije predvsem avtomatizacija nadzora oziroma zaznave, da je nekaj bilo storjeno narobe v nasprotju z zakonom. Avtomatizacijo bi lahko imeli že pri identifikaciji nasprotja interesov, kar pa, kot nadaljuje predstavnik Komisije za preprečevanje korupcije, predstavlja problem, saj je izpolnjevanje obrazcev vezano na integriteto posameznika.»potrebno bi bilo imeti avtomatizacijo, da ga bo sistem prepoznal, da je v nasprotju interesov. To se že desetletja ve, da ni važna teža sankcije, najbolj odvračalna dejavnost je stopnja verjetnosti da bo nekdo odkrit. Če se nekdo zaveda, da bo odkrit tako ali drugače in da mu ne uide sankcija oziroma obsodba, je to bolj odvračilno kot pa to, da ve da mu grozi zgolj 40 let zaporne kazni. Taki sistemi so izjemno pomembni - gre za proaktivno transparentnost - da bi vsak posameznik razgrnil svoje interese - tak sistem je nujen. Temu pa je potrebno dodati stroge in sorazmerne sankcije - če slučajno integriteta propade in če posameznik ne prijavi vse tako kot bi moral oziroma kaj zamolči - npr. prepoved opravljanja funkcije v javnem sektorju, visoka prekrškovna sankcija.«povečati sinergijo in povezanost med organi. Eden izmed zadnjih ukrepov, ki so ga respondenti identificirali, pa je tudi povečati in zagotoviti povezanost vseh pristojnih organov v boju proti korupciji. V kolikor bi ostali ukrepi ne bili učinkoviti, Policije so se pri temu izpostavili in poudarili, da bi morali biti dosti bolj pripravljeni na tovrstne kriminalne scenarije (korupcijo) in da bi morala imeti slovenska Policija, kot denimo Italija, kjer imajo pri prikritih ukrepih za nadzor preiskovanih oseb, bolj proste roke oziroma jih smejo izvajat določen čas brez strogih zahtev; več pooblastil. V Sloveniji je za poseben nadzor potreben dokazni standard razlog za sum, v Italiji pa je lahko ta dokazni standard nižji. 134 Avtomatizacijo pa je ravno Komisija za preprečevanje korupcije kot prva predstavila javnosti s projektom Supervizor. Gre za vpogled v izdatke javnih institucij, ki se nanašajo na blago in storitve. Kot navaja Komisija za preprečevanje korupcije ( javna osvetlitev toka denarja med javnim in zasebnim povečuje odgovornost nosilcev javnih funkcij za smotrno in učinkovito porabo javnih sredstev, omogoča argumentirano razpravo o sprejetih in načrtovanih investicijah ter zmanjšuje tveganja za slabo upravljanje, zlorabo oblasti, predvsem pa omejuje sistemsko korupcijo, nepošteno konkurenco in klientelizem. 110

111 bi se problem lahko reševal edino s povezovanjem organov. To sovpada z mnenjem respondentov, da je»potrebno nekomu krat in preko različnih organov dokazati da je kriv, preden se sploh kaj premakne«. 111

112 4.1.2 Drugi del prikaz mnenj celotne populacije glede pravne države Spodnja slika prikazuje odgovore ter značilnosti mnenj respondentov o pravni državi. 1_3_1_delovanje vseh v skladu z zakonom_načelo vladavine / spoštovanja 1_3_4_pravičnost, e nakopravnost {18-1} 1_3_3_delitev oblasti {13-1} prava {48-1} 1_3_2_delovanje sistema oziroma 1_3_7_učinkovit institucij {10-1} nadzor {11-1} 1_3_5_uresničeva nje in zavarovanje ČPiS {10-1} 1_3_6_zaupanje v institucije in spoštovanje slednjih {7-1} 1_3_8_demokrati čnost {6-1} 1_7_1_je razlika pri spoštovanju {37-1} 1_7_11_spoštujej o le takrat ko jim to paše {19-1} 1_7_0_RAZLIKA MED SKUPINAMI GLEDE SPOŠTOVANJA PD {41-4} 1_7_2_ni razlik pri spoštovanju med skupinami {7-1} 1_6_1_da, spoštujejo {24-1} 1_6_2_ne, ne spoštujejo {11-1} 1_6_3_odvisno od skupin in posameznikov {2-1} 1_4_1_spreminjan je pravne države na bolje {19-1} 1_2_1_zloraba termina pravne države {29-1} 1_2_0_več razumevanj pravne države {28-1} 1_4_2_spreminjan je pravne države na slabše {15-1} isa 1_0_1_RAZUMEV ANJE TERMINA PRAVNE DRŽAVE {0-3} 1_4_0_SPREMINJ ANJE PRAVNE DRŽAVE {42-3} == 1_3_0_ZNAČILNO STI PRAVNE DRŽAVE {48-9} 1_0_PRAVNA DRŽAVA {47-9} <> 1_6_0_SPOŠTOVA NJE PRAVNE DRŽAVE {43-5} 1_8_0_TEŽAVE PRAVNE DRŽAVE {54-20} 1_8_7_slab zgled najvišjih oseb {22-1} 1_8_6_prenormir anost_spreminja nje zakonodaje; nejanost zakonodaje {28-1} 1_8_2_neučinkovit ost organov {18-1} 1_8_97_sistemska _politična korupcija {15-1} 1_8_94_nespošto vanje institucij {15-1} 1_5_2_Slovenija ni pravna država {12-1} <> 1_5_1 SLOVENIJA JE PRAVNA DRŽAVA {33-2} == == == 1_8_5_postopki preveč zahtevni:premalo pravne varno sti za nadzorovalce {2-1} 1_8_95_zadovolje vanje lastnega interesa {8-1} 5_3_7_s sankcioniranjem in učinkovitim delovanjem organov {14-1} 5_3_0_KAKO ZAVAROVATI PRAVNO DRŽAVO {36-9} 5_2_0_ALI JE MOGOČE IZBOLJŠATI PRAVNO DRŽAVO {28-8} 5_0_0_AKTERJI ZA VZPOSTAVLJANJE P RAVNE DRŽAVE {44-7} 1_8_96_problem v ljudeh; premalo integrit ete {7-1} 5_3_5_krepitev integritete {8-1} 5_3_2_izobraževa nje {10-1} 5_3_1_povečanje spoštovanja v institucije {7-1} 5_2_5_spremeniti m išljenje ljudi; povečati etiko in integriteto {15-1} 5_0_6_ljudstvo {4-1} 5_3_6_izvajanje zakonodaje {7-1} 5_3_3_transparen tnost {6-1} 5_2_1_s kaznovanjem / nadzorovanjem {11-1} 5_2_2_z ureditvijo zakono v oziroma zakonodajnega postopka {6-1} 5_0_2_politiki {23-1} 5_0_5_izvršilna oblast {10-1} 5_3_4_nikakor to ni mogoče {2-1} 5_3_8_povečanje tekmovalnosti in konkurence {1-1} 5_2_3_povezava institucij {7-1} 5_2_6_politika {3-1} 5_2_7_nagrajevati iste, ki so integritetni {1-1} 5_2_4_izvršilna veja oblasti {2-1} 5_0_1_vsi skupaj sinergijsko {19-1} 5_0_3_Sodstvo {17-1} 5_0_4_nadzorni organi {12-1} t Slika 5: Skupni rezultati mnenj respondentov o pravni državi 112

113 Odgovore respondentov smo razdelili na pod-poglavja (označena z zaporednimi številkami od 1 do 6), upoštevajoč zaporedje hipotez, pri tem pa opozarjamo, da so bila vprašanja formulirana od splošnega proti konkretnemu, s čimer smo pridobili boljši vpogled v razumevanje predmeta raziskovanja. V skladu s cilji doktorske pa bomo prikazali še mnenja respondentov glede rešitev za zavarovanje oziroma izboljšanje pravne države. 1 Značilnosti in razumevanje termina (pojma) pravne države Iz zgornje slike 5 je razvidno, da so bile v vseh 45-ih razgovorih vsebinsko identificirane naslednje značilnosti pravne države: - delovanje vseh v skladu z zakonom (načelo vladavine prava) {48-1} - pravičnost, enakopravnost {18-1} - delitev oblasti {13-1} - učinkovit nadzor {11-1} - delovanje sistema oziroma institucij {10-1} - uresničevanje in zavarovanje človekovih pravic in svoboščin {10-1} Natančneje: a) Delovanje vseh v skladu z zakonom spoštovanje prava oziroma vladavina prava 135 Večina sodelujočih v raziskavi opozarja, da je za pravno državo pomembna vezanost vseh organov in subjektov na ustavo, zakone, mednarodne ratificirane predpise in druga pravila oziroma akte, ki obstajajo v posamičnih državah. To je formalna opredelitev pravne države, pri čemer pa je pomembna tudi vsebina samih predpisov. Slednji morajo biti po njihovem mnenju jasni, zapisani, vnaprej znani, objavljeni, medsebojno usklajeni, vsem dostopni ter morajo urejati družbeno življenje enakopravno ne glede na status posameznikov. Da lahko govorimo o pravni državi, pa respondentom ni pomembno zgolj spoštovanje zakonov, pač pa tudi nepisana»pravila igre«(omenjajo se etični kodeksi, vrednote) in vezanost subjektov delovati ter ravnati v skladu z vnaprej določenimi uradnimi postopki (torej delovati zakonito znotraj posamičnih postopkov). Pravna država respondentom predstavlja nasprotje anarhiji, kjer ne obstajajo vnaprej znana pravila, pač pa zgolj pravilo močnejšega torej pravilo ulice. 135 Koda»1_3_1_delovanje vseh v skladu z zakonom_načelo vladavine / spoštovanja prava«. 113

114 Pravu oziroma zakonom, vrednotam in postopkom ne morejo biti podvržene zgolj fizične osebe, pač pa tudi pravne osebe in državne institucije. Med vsemi naštetimi anketirane osebe posebej izpostavljajo najvišje funkcionarje v državi 136. Slednji morajo po njihovem mnenju prikazovati celotno integriteto, ki jo premorejo, pri čemer pa ta videz kvarijo npr.»poslanci, katerim so bila dokazana ponarejanja uradnih listin (spričeval) pa niso hoteli odstopiti zgolj z razlogom, da kazenski pregon, ki je edini pregon, ki lahko človeka na koncu obsodi za neko kaznivo dejanje, ni pokazal oziroma dokazal, da dejansko gre za kaznivo dejanje poneverbe uradne listine«. Tu lahko govorimo o pojavu t.i. horizontalne (zakonito ravnanje in odgovornost oseb se preverja preko državnih institucij Komisija za preprečevanje korupcije, Računsko sodišče, Varuh človekovih pravic, Policija, NVO, mediji) in vertikalne odgovornosti (preverjanje zaupanja na vsakih volitvah torej se to kaže za voljene predstavnike). Ugotoviti je, da gre na tem mestu bolj kot za različne teorije pravne države oziroma vladavine prava, za pravno kulturo, pri kateri se od ljudi, državljanov, pričakuje, da zaradi zvestobe do lastne države spoštujejo pravni sistem oziroma pravo kot vrednoto, ki se ji morajo tudi politika in državne institucije podrejati. Pri tem velja opozoriti, da so respondenti za pravno državo izpostavili značilnosti, ki opredeljujejo ustavno načelo zakonitosti vezanosti subjektov na zakon (Ustava RS, 1991: 120, 153. čl.). Posredno pa je bilo izpostavljeno tudi ustavno načelo usklajenosti pravnih aktov z ustavo in objave predpisov (Ustava RS, 1991: 153 in 154. čl.). b) Enakopravnost in pravičnost 137 Druga najpomembnejša značilnost pravne države, ki jo omenjajo respondenti (40 % vseh respondentov) je enakopravnost oziroma enakopravna in pravična obravnava vseh subjektov v državi, pri čemer morajo biti zgoraj identificirana pravna pravila uporabna ter izvršljiva za vse na enak in pravičen način. Tako mora država (izvršilna, sodna in zakonodajna veja oblasti) po mnenju respondentov zagotoviti, da pravila veljajo za vse ljudi enako Respondenti pod nazivom najvišji funkcionarji v državi razumejo naslednje osebe: politiki, ministri, predsednik, predsednik vlade, poslanci, sodniki in druge osebe na položajih (direktorji vladnih služb in drugi). 137 Koda»1_3_4_pravičnost, enakopravnost«. 138 Nekateri pri tem izpostavljajo»kaj ti pomaga sklep o izvršbi, če ni izvršljiv, kaj ti pomaga pravnomočna sodba, če ne prideš do plačila, kaj ti pomaga zakon, če ni institucij, ki bi tak zakon izvajale«,»človek mora vedeti, da neko pravno pravilo obstaja, da velja za vse in da 114

115 Iz odgovorov respondentov tudi izhaja, da imamo v Sloveniji dve pravni državi: eno za bogate in eno za revne razlika med njimi je ta, da se morajo revni ravnati po zakonu (v kolikor se ne, sledi kazen), za bogate pa to ne velja, saj lahko s kapitalom in s pomočjo neformalnih mrež dosežejo, da pravila za njih ne veljajo. S tem se povečuje neenakost, ki pa je nasprotje pravni državi - ljudje, ki živijo in delajo pošteno (se držijo pravil) so razočarani, se počutijo krivično izigrane in ne verjamejo (več) v sistem pravne države. Vse to škodi ugledu in moči pravne države. Iz omenjenega izhaja, da se o enakopravnosti in pravičnosti govori kot o pravici in idealu, ki ga je potrebno zasledovati in spoštovati, da lahko rečemo neki državi pravna država. Vse omenjene značilnosti implicirajo ustavno načelo enakopravnosti (Ustava RS, 1991: 14 in 22. čl.). c) Delitev oblasti na zakonodajno, izvršilno in sodno vejo oblasti 139 Naslednji pogoj za uveljavitev načela pravne države je po mnenju respondentov načelo delitve oblasti, ki je hkrati tudi naše drugo ustavno načelo 140, pri čemer pa opozarjajo na medije, kot četrto vejo oblasti in nevladne organizacije, kot peto vejo oblasti. Ravno z ustanovitvijo zavor in ravnovesij, ki jih prinaša delitev oblasti, se lahko zagotavljajo druga načela pravne države zakonitost, enakopravnost in pravičnost. S tem je omogočeno učinkovitejše zavarovanje človekovih pravic in pravičnejši razvoj same države ter učinkovito delovanje vseh institucij. d) Učinkovit nadzor organov, 141 delovanje države oziroma institucij 142 ter zaupanje v slednje 143 Ključnega pomena za pravno državo je po mnenju respondentov tudi implementacija (izvrševanje) pravil ter strogo, hitro in učinkovito kaznovanje vseh, ki kršijo načelo zakonitosti. Pri tem anketiranci učinkovitost in uspešnost delovanja nadzornih organov ocenjujejo v hitrosti postopka (reakcijski čas od zaznave do obsodbe) in končni obsodbi zaporna kazen 144. Največji pomen dajejo respondenti sodiščem, je v praksi izvršljivo uporabljivo, da se ga izvaja in da ljudje že v naprej vedo kakšna je lahko posledica za naravnanje oziroma neupoštevanje slednjega.«. 139 Koda»1_3_3_delitev oblasti«. 140 Respondenti sledijo opredelitvi 3. člena Ustave Republike Slovenije, ki govori o delitvi oblasti. 141 Koda»1_3_7_učinkovit nadzor«. 142 Koda»1_3_2_Delovanje sistema oziroma institucij«. 143 Koda»1_3_6_Zaupanje v institucije in spoštovanje slednjih«. 144 Primeri odgovorov:»na eni strani to pomeni učinkovito in hitro delovanje celotnega sistema organov odkrivanja in pregona vse od prvih zaznav kaznivih dejanj preko preiskav do 115

116 medtem ko ostali organi niso bili tako številčno omenjeni in izpostavljeni (npr. Policija ali Komisija za preprečevanje korupcije). Poleg sodstva pa respondenti za delovanje pravne države zahtevajo delujoč (skupni) pravni sistem institucij, ki bi celovito skrbel za temeljne pravice državljanov, zagotavljal sistem zakonitosti, pravičnosti in enakopravnosti 145. Država mora torej z vsem svojim aparatom zagotavljati delujoč sistem, temelječ na pravu in ne po volji ali v interesu oblastnikov ali drugih interesnih skupin. Če se slednje pojavi v kombinaciji z nespoštovanjem odločitev pristojnih organov, se hkrati zmanjšuje tudi zaupanje ljudi v te organe oziroma državo kot takšno. e) Uresničevanje človekovih pravic in svoboščin 146 ter načelo demokratičnosti 147 Posameznik se mora po načelu pravne države zavedati pravic, obveznosti in pravnih sredstev, ki jih ima na voljo pred pristojnimi organi. Pri tem mora biti samostojen, avtonomen in svoboden. Vsebinski vidik pravne države je torej za respondente predvsem varovanje temeljnih človekovih pravic in svoboščin, ki morajo biti zapisane v ustavi in natančneje opredeljene v zakonih. Govorimo torej, kot navajajo respondenti, o pravici posameznika, da je obravnavan enakovredno in enakopravno pred organi RS, da lahko pred njimi nediskriminatorno uveljavlja svoje pravice in da svoje dolžnosti izvaja na enak način kot ga izvajajo drugi 148. Respondenti glede načela demokratičnosti omenjajo, da se pravna država prične pri sami demokraciji saj naj bi po njihovem mnenju vladavina ljudstva prevladovala nad principom politične vladavine. Smisel demokracije je v tem, da ljudje izberemo svoje predstavnike, ki bodo v našem imenu delovali in odločali v okvirih pravne države. Pri tem je pomembno, da se pri sprejemanju odločitev upošteva sodelovanje zadnje pravnomočne sodbe, v praksi bi moralo biti pravnomočno odločeno v največ dveh letih po začetku sojenja. Za prekrške in manj zahtevna kazniva dejanja še precej hitreje.«;»sodstvo, kot glavni akter pravne države, mora delovati učinkovito in dobro, brez nepotrebnih odlašanj.«. 145 Eden izmed respondentov navaja», da pravna država funkcionira in da upoštevamo ta zakonodajni okvir, ki smo si ga s podpisom družbene pogodbe sami postavili, za varovanje reda skrbijo sodišča, tožilstva in pravne institucije te države, ki morajo temu okviru po nuji slediti. V državi so zakonodajna, izvršna in sodna veja oblasti, kot prvo pa meje pravne države po mojem mnenju zakoliči sodišče, nato pa mu sledijo še ostale institucije, kot so DURS, protikorupcijska komisija, Računsko sodišče in ostali, ki so podpora sodišču kot takemu, ki mu priložijo dokaze, o katerih sodišče kot prvi varuh prava nato tudi odloči.«. 146 Koda»1_3_5_Uresničevanje in zavarovanje temeljnih človekovih pravic in svoboščin«. 147 Koda»1_3_8_demokratičnost«. 148 Ugotavljamo, da je mnenje respondentov v skladu z ustavnim načelom varovanja in zagotavljanja temeljnih človekovih pravic (14. oziroma 15. člen Ustave RS, 1991). 116

117 celotne zainteresirane javnosti in zagotavljanje socialnega partnerstva. V nadaljevanju bomo videli, da to ne drži in da je načelo sodelovanja javnosti pri sprejemanju predpisov oziroma načelo večfaznega zakonodajnega postopka v Sloveniji kršeno. 2 Različna razumevanja in razvoj pravne države v Sloveniji Za razumevanje pravne države v Sloveniji in oceno prve hipoteze smo pri intervjujih preverjali tudi, ali se pojem pravne države lahko razume različno ter ali se je tudi v Slovenji, tako kot po svetu, razumevanje temeljnih konceptov pravne države tekom zgodovine spreminjalo. Velika večina anketiranih oseb (62 % celotne populacije) je mnenja 149, da obstajajo različna pojmovanja pravne države, pri čemer so si soglasni, da imamo na eni strani strokovno razumevanje pojma torej teorijo strokovnjakov in avtorjev o tem, kaj je pravna država; ter na drugi strani razumevanje državljanov (obče javnosti). Razumevanje slednjih je večplastno in razsežno odvisno pa je, kot izpostavljajo respondenti, od trenutnega razpoloženja, občutka za pravičnost do sistema in vsakodnevnih dogodkov, ki jim prinašajo bodisi korist bodisi negativno posledico 150. Značilno vsem opredeljenim respondentom je torej mnenje, da prihaja do različnega razumevanja pravne države predvsem v povezavi z lastnimi interesi (korist je premo sorazmerna s pozitivnim mnenjem o delovanju pravne države), kar pa naj bi bilo najbolj značilno predvsem pri delovanju politikov in medijev. Za politike je npr. po mnenju respondentov pravna država vse, kar ni z zakonom prepovedano (da lahko počnejo vse, kar ni prepovedano z zakonom). Pojem (pravne države) je tako pogosto zlorabljen - politiki namreč tedaj, ko se sistem ali zadeva razvija v smeri uresničitve in potrditve njihovih političnih (lastnih) interesov, menijo, da Slovenija je pravna država, če pa ne, pa pravne države po njihovem mnenju ni. V javnem govoru se torej lahko pojem pravna država uporabi tako kot medijski govor (upravljanje javnega mnenja) in kot politični govor za to, da 149 Kodi»1_2_0_Več razumevanj termina pravne države«ter»1_2_1_zloraba termina pravne države«. 150 Nekateri izmed respondentov so opozorili, da na sodišču obstaja pravna država samo za tisto stranko, ki zmaga (saj je sodišče potrdilo njenemu razumevanju kaj je prav in kaj ne), za nasprotno stranko pa pravna država ne deluje, saj je sodbo oziroma tožbo izgubila. S tem v zvezi se tvori temelj (ne)zaupanja v pravni sistem (da so sodišča skorumpirana, da nikoli ne bo pravici zadoščeno, da se da resnico prirediti in kupiti). 117

118 se doseže partikularne (politične) interese 151. S tem se ta pojem vse prevečkrat pojavlja v cinični obliki, pri čemer se ne zasleduje ciljev splošnega družbenega dobra. Poleg različnega razumevanja pojma pravne države v Sloveniji, pa so respondenti omenjali tudi spremembo slednjega tekom zgodovine 152, pri čemer ob osamosvojitvi Slovenije ljudje niso vedeli kaj pravna država pomeni oziroma predstavlja, zato se bistvo le-te tudi ni moglo implementirati. Sedaj naj bi bila pravna država v drugačni krizi dandanes se sicer zavedamo kaj pravna država pomeni, vendar pa ta ne deluje optimalno. Respondenti tako menijo, da v Sloveniji še nismo imeli izkušenj s pravno državo v pravem pomenu besede. Respondenti so si tudi deljenih mnenj glede izboljšanja oziroma poslabšanja stopnje pravne države 42 % respondentov namreč meni, da se koncept pravne države v Sloveniji spreminja na bolje 153, medtem ko jih 33 % meni drugače (torej da se»pravnost države«slabša) Slovenija je / ni pravna država 155 Iz slike 5 (Skupni rezultati mnenj respondentov o pravni državi) je razvidno, da je 33 respondentov (kar ustreza 73 % celotne populacije) mnenja, da Slovenija je pravna država oziroma da za njo velja načelo pravne države, kot je zapisano v 2. členu Ustave RS. 12 (kar ustreza 27 % vseh sodelujočih v raziskavi) pa jih je mnenja, da leta ni pravna država. Takšno mišljenje torej da Slovenija ni pravna država - imajo 151 Tipičen primer, ki ga je izpostavil predstavnik politikov, je bila kampanja pred volitvami na Radiu Ognjišče. Pove:»Tam se je o institutu predsednika države razgovoril Janša kot gost v studiu. Vsi so se tam strinjali o tem, da ni pravne države, ker je predsednik Türk odlikoval Tomaža Ertla in nato so na to vižo poslušalcem predsednika Türka predstavili kot tipičnega predstavnika slabe pravne države. Ob vsesplošnem strinjanju so klicatelji klicali v studio in spraševali: Gospod Janša, kako lahko še pomagamo, da boste zaščitili pravno državo?, nihče pa ni vprašal ljudi, če sploh vedo, kaj je pravna država in kakšna je funkcija predsednika države.«. 152 Koda 1_4_0»Spreminjanje pravne države«153 Nekateri argumenti, ki jih respondenti navajajo:»ljudje so veliko bolj osveščeni in poznajo delovanje sistema kot takšnega«;»v zadnjem času smo pridobili ključne temeljne stebre, ki predstavljajo bistvo demokratične in pravne države«;»o pojmu pravne države se veliko več govori in je čedalje bolj pogostokrat predmet raziskovanj«;»v preteklosti je bila vrednota bolj iznajdljivost kot pa slediti načelom prava in zakonov«;»sedaj se zahteva veliko več o tem, kaj naj bi bila pravna država tako s strani državljanov kot tudi institucij, pri čemer gre razvoj čedalje bolj v smeri večjega razumevanja pravic«. 154 Nekateri argumenti, ki jih respondenti navajajo:»zaradi čedalje večjih mednarodnih zahtev in vstopa v EU ter druge organizacije (OECD itd.) smo morali v Sloveniji na hitro sprejeti veliko zakonodaje; ta hitrost je prisotna še danes (razne spremembe), kar pa slabo vpliva na spoštovanje pravne države, saj več ne veš kaj je prav in kaj ne«;»ljudje imajo čedalje večji občutek, da se tudi zakoni spreminjajo na podlagi sistemske korupcije«;»včasih je bilo spoštovanje prava nekaj samoumevnega, danes pa je to skoraj nepojmljivo«. 155 Kodi»1_5_1_Slovenija je pravna država«in»1_5_2_slovenija ni pravna država«. 118

119 glede na podrobnejši pregled odgovorov: dva predstavnika raziskovalcev (profesorja oziroma predavatelja); dva sodnika; predstavnik Varuha človekovih pravic in predstavnik Komisije za preprečevanje korupcije ter 2 predstavnika medijev in prav tako 2 s strani predstavnikov nevladnih organizacij. V nasprotju z našim pričakovanjem so se o tem, da Slovenija ni pravna država, opredelili tako tudi raziskovalci, sodniki in predstavniki Varuha človekovih pravic in Komisije za preprečevanje korupcije. Po tem sklepamo, da je situacija v Sloveniji lahko na zelo kritični ravni. Skupni razlogi omenjenih respondentov so neučinkovito delovanje organov, nezaupanje v njihovo delo ter nespoštovanje njihovih odločitev, nespoštovanje Resolucije o normativni dejavnosti (2009) 156 in dajanje prednosti zasebnim, lastnim interesom. Na strani tistih, ki menijo, da je Slovenija pravna država pa je zaslediti razloge v: večinskem zaupanju ljudi v načela pravne države, delovanju organov (veliko sodb, odločb organov nadzora in prenatrpanosti zaporov) in nenazadnje obstoju ter funkcioniranju države 157. Iz navedenih odgovorov izhaja, da je večina, ki je pozitivno odgovorila na ta vprašanja, omenjala, da Slovenija je pravna država, saj drugače ne bi več obstajala in da ima slednje že zapisano v Ustavi RS. V istem trenutku pa povedo, da pa ni nujno, da tudi dobro deluje. Problemi pravne države nastopijo predvsem pri udejanjanju v praksi, kjer nastopi razkorak med normativnim in stvarnim. 4 Spoštovanje načel pravne države 158 Za razumevanje in ocenjevanje hipoteze je posredno pomembno 159 tudi mnenje respondentov o samem spoštovanju načel pravne države, saj je iz slednjega razvidno, 156 Torej da se zakone sprejema po večfaznem postopku, pri čemer mora biti zagotovljeno sodelovanje javnosti in ne po hitrih in nujnih postopkih. 157 Primeri odgovorov:»v povprečju menim, da večina spoštuje postulate pravne države in da drugače ne more biti.«;»načelo pravne države deluje tako kot mora: ima solidne zakonske okvirje, ima institucije ter nadzor, ki skrbi za čim večjo implementacijo tega načela v prakso.«;»danes, si ne moreš predstavljati države, da ne bi bila pravna v tem smislu, da ne bi producirala norm. Vse države so v nekem smislu pravne. Lahko rečeš, da je nekje več normativnih kršitev kot drugje ali na enem področju več normativnih kršitev kot drugje.«. 158 Kodi»Spoštovanje pravne države«ter podskupina»razlika med skupinami glede spoštovanja pravne države«. 159 Poudariti moramo, da je tokratno vprašanje glede razlik pri spoštovanju pravne države ponovno kontrolno vprašanje namreč takšne podatke smo na posreden način pridobivali že pri vprašanju o razumevanju pravne države. Tam so respondenti menili, da so razlike pri razumevanju pravne države in da predvsem politiki zlorabljajo ta termin zaradi 119

120 da je 80 % respondentov prepričanih, da med posamezniki obstaja razlika pri spoštovanju načel pravne države; da ljudje spoštujejo pravno državo le takrat, ko jim to ustreza in da več kot pol respondentov meni, da ljudje na splošno spoštujejo načelo pravne države. Vzrok za razlike pri spoštovanju so predvsem v izkušnjah, poznavanju prava 160 in moči, ki jo nekdo ima, da lahko uveljavlja svoje interese. Lahko rečemo, da smo ljudje nagnjeni k temu, da z varovanjem načela pravne države posredno ščitimo tudi svoje pravice in svoboščine in da je v naravi ljudi, da pravila spoštujemo le tedaj, ko nam to ustreza. Po mnenju respondentov smo v Sloveniji egoistična bitja - šele ko je nekaj dobro za nas, potem to spoštujemo, drugače pa poskušamo najti obvod takšnim omejitvam oziroma stvari, ki nam ne ustreza. K temu dodajajo, da je pravna kultura v Sloveniji na nivoju, na katerem ljudje spoštujejo pravo zgolj tedaj, ko imajo od tega osebno korist. Respondenti pri tem še opozarjajo, da so tisti, ki v Sloveniji dosledno spoštujejo pravo, prej izjeme kot pravilo in so v javnosti včasih celo ožigosani kot»idioti, bebci ali kaj podobnega«. Na podlagi navajanj respondentov ugotavljamo, da so sodniki 161 tisti, ki najbolj spoštujejo pravno državo, sledijo jim uradniki (javni uslužbenci) 162 in ostali državljani, na dnu lestvice pa so predstavniki ljudstva - politiki. Slednji naj bi zagovarjali zgolj svoja stališča in interese, zaradi česar ne predstavljajo dobrega zgleda ostalim državljanom in državljankam. Cilja politikov sta predvsem dva: zagotavljanje oziroma varovanje svoje politične moči (torej ostati politik še naprej) in zagotavljanje svojih lastnih interesov preko neformalnih mrež in vplivov, ki jih kot politiki imajo. Respondenti tudi dodajo, da so se v slovenski zgodovini politiki naučili, zadovoljevanja svojih lastnih interesov. Kot rečeno so respondenti tudi tu, v zelo visokem odstotku (82 %) menili, da obstajajo razlike glede spoštovanja prava. 160 To predstavlja sicer dvorezni meč saj lahko tisti, ki poznajo pravo dobro, hitreje in lažje najdejo luknjo, pravno praznino in obvod regulaciji; drugi pa menijo, da če bolje poznaš pravo tudi v večji meri spoštuješ pravno državo. 161 Respondenti menijo, da večina sodnikov pozna in spoštuje načelo pravne države, pri čemer je najvišja moč sodstva v»ugledu«v javnosti in si tako ne morejo privoščiti»by-pass«oziroma kršitve zakonov oziroma ustave. Poleg tega gre za večje spoštovanje načel pravne države pri sodnikih, že zaradi same prisege, da bodo tako ravnali. K temu respondenti še dodajo, da so sodniki na vrhu lestvice spoštovanja pravil tudi zato, ker so zavezani svoje odločitve obrazložiti in so še dodatno kontrolirani. 162 Podobno kot omenjeni sodniki, so tudi za uradnike respondenti ocenili, da so zelo lahka tarča medijev in so tako nadzorovani s strani javnosti, zaradi česar delujejo zelo previdno in v skladu z načeli pravne države. Uradniki po večini tako, razen če ne gre za koruptivna dejanja, spoštujejo pravo in zakonske predpise. Kot problem, ki ga respondenti prikazujejo za to skupino, pa je hitrost spreminjanja zakonodaje uradniki namreč ne morejo več slediti vsem spremembam. Slednje lahko prispeva k manjšemu spoštovanju prava, vendar pa se zaradi tega ne spreminja lestvica njihove uvrstitve. 120

121 da sami krojijo pravne norme in si tako lahko puščajo odprte bližnjice, poleg tega pa lahko s svojo močjo vplivajo na izvršilno vejo oblasti. To nas privede do ugotovitve, da ravno tisti, ki bi morali biti zgled družbi oziroma ostalim državljanom (politiki), ravnajo oziroma uporabljajo svojo funkcijo za zadovoljevanje svojih lastnih interesov in ne sledijo obči družbeni koristi. Pri tem je potrebno izpostaviti in poudariti, da se ti odgovori ujemajo z rezultati raziskave iz leta 2003 o neformalnih mrežah v Sloveniji. Takrat je bilo ugotovljeno (Škrbec, 2006), da približno 75 % respondentov meni, da Slovenci spoštujejo zakone in predpise, pri čemer pa vsak skuša najti»luknjo«(pravno praznino) v predpisih, ki bi lahko za njih pomenila prednost, zadovoljstvo in dobiček; da bi ljudje bolj spoštovali zakonodajo, če bi poznali zakone; da je v Sloveniji večji problem identificirati in poznati nepravilno oziroma nezakonito vedenje oziroma postopanje pri tolikšnem številu predpisov; da najbolj spoštujejo zakone sodniki, mediji, uradniki, pri čemer so v največji meri politiki tisti, ki spoštujejo zakone le takrat, ko jim to ustreza oziroma jim prinese določeno prednost oziroma dobiček. 5 Težave pravne države v Sloveniji Respondente smo med drugim, zaradi zasledovanja cilja doktorske naloge o identifikaciji morebitnih rešitev zoper korupcijo in izboljšanje pravne države, vprašali tudi o težavah slovenske pravne države. S tem smo posredno, v obliki kontrolnega vprašanja, izvedeli še več (oziroma potrdili) o značilnostih pravne države v Sloveniji, na podlagi česar bomo lažje ocenjevali postavljeno domnevo s tem v zvezi. Iz odgovorov, ki so prikazani v sliki 5 (Koda»1_8_0_Težave pravne države«), izhaja, da je za 62 % vseh opredeljujočih respondentov največja težava pravne države zakonodaja, in sicer v smislu pogostih in nenehnih sprememb (in sprejemanjih) predpisov, kar je posledično pripeljalo do prenormiranosti ter nejasnosti zakonov in njihove medsebojne neusklajenosti. Takšno mnenje so imeli tudi sodniki, tožilci in predstavniki Komisije za preprečevanje korupcije, pri čemer slednji dodajo, da zaradi prenormiranosti uporabniki zakonov (tisti, na katere se nanašajo oziroma tisti, ki jih morajo izvrševati) vseh določb sploh ne poznajo in jih tako ni moč izvrševati. Ker prihaja do čedalje večje prenormiranosti, je po mnenju respondentov logična posledica čedalje manjša (in premajhna) usklajenost zakonskih predpisov. Pri tem bi 121

122 moralo zakonodajno telo (parlament) več časa nameniti debati o samem predlogu predpisa oziroma njegovim spremembam, upoštevati večfazni zakonodajni postopek in s tem Resolucijo o normativni dejavnosti (2009) 163. Drugo posledico prenormiranosti in neusklajenosti pa je respondentom predstavlja tudi nejasnost zakonov. Sodniki pri tem izpostavljajo, da je sicer zakonsko določilo, da ko zakonodajalec ne opravi dobro svojega dela, obstaja oziroma je potrebna avtentična razlaga zakona problem pa je v tem, da se zahteve za slednjo pojavljajo čedalje bolj pogosto, zakone pa je v praksi skoraj nemogoče izvajati. Drugi največji problem pravne države, ki so ga identificirali respondenti (ponovno sodniki, predstavniki tožilstva in Komisije za preprečevanje korupcije), so politiki oziroma najvišji slovenski funkcionarji sami slednji namreč ne predstavljajo dobrega zgleda ostalim prebivalcem Slovenije. Po mnenju respondentov si namreč lahko privoščijo vse (zaposlovanja na pomembna delovna mesta s pomočjo neformalnih mrež, pridobivanje gradbenih dovoljenj in pravic pred pristojnimi organi, nespoštovanje odločitev sodišč ); že samo njihovi nastopi v javnosti delujejo tako, da ne vzbujajo zaupanja, kot da za njih spoštovanje pravil ne velja. Nekateri respondenti celo kritizirajo poslance, ki so zagrešili kakšno moralno ali zakonsko nesprejemljivo dejanje, pa so kljub temu ostali na svoji funkciji 164. Pri tem za respondente ni pomembno zgolj to, da so to osebe, ki morajo spoštovali predpise in pravila igre, pač pa predstavljajo pomemben segment ljudi, ki smo jih izbrali kot najprimernejše za naše predstavnike, da v našem imenu delajo v korist vseh. Zadnje čase pa, kot je razvidno iz navedb respondentov, to ni več tako in je v ospredju zadovoljevanje lastnih (njihovih) interesov. Naslednji težavi pravne države sta neučinkovitost organov in nezaupanje ljudi v državne institucije, ki se povezujeta s prej omenjenima težavama. V Sloveniji imamo ustanovljeno kopico nekih organov (»eno komisijo za en problem«), glede na statistiko imamo največ sodnikov na število prebivalcev, vendar pa hkrati več težav kot druge države. To respondentom pomeni, da so vsi ti organi in institucije 163 Dve tretjini zakonov se je sprejelo po nujnih in skrajšanih postopkih. To pa lahko predstavlja kršitev načela pravne države, saj 89. člen Ustave RS (1991) določa, da se zakone sprejema v večfaznem postopku. 164 Temu posledično respondenti pripisujejo sodobno načelo»če lahko oni, zakaj ne bi smel tako ravnati jaz?«, Eden izmed respondentov politik! - je celo pripomnil:»to pomeni, da se ne splača učit, važno da se znajdeš in pridobiš nek denar Če predsednik vlade ne hodi na sodišča in se niti ne opraviči; ko poslanci kupujejo izpite,, kako boš potem prepričal ljudi, da se splača študirati in delati.«. 122

123 neučinkoviti in neuspešni (predolg časovni odmik od same zaznave kaznivega dejanja do njegove procesiranosti oziroma dokazanosti in nezadovoljiva kadrovska ter izobrazbena struktura). S tem je nepretrgano povezana tudi stopnja zaupanja v delovanje državnih organov, predvsem organov odkrivanja in pregona ter sodišč. Slednja so izpostavljena kot najmanj vredna zaupanja nihče več ne spoštuje njihovih odločitev, tudi politiki in nekateri državni organi ne. Preprosto prihajamo v čas melanholije oziroma razvrednotenja pravnih institucij varuhov pravne države 165. Iz mnenj respondentov lahko zaključimo, da kolikor ni zaupanja v pravne institucije, tudi ni zaupanja v pravno državo, zaradi česar slednja izgublja pomen, kar posledično pomeni, da se pravna država ne upošteva oziroma spoštuje. Med težavami pravne države pa se omenja tudi (sistemska) korupcija, kjer elite oziroma najvišji državni funkcionarji vodijo državo za svoje lastne interese oziroma potrebe t.i. pojav»state capture«(na nek način državo v državi, kjer pravila igre veljajo zgolj za nekatere, predvsem za vodilne (elite) pa ne). Pravo je tako»ujeto«v primež peščice ljudi. Ostale težave, ki so jih identificirali respondenti so še dolgotrajnost postopkov, kar se poistoveti z neučinkovitostjo organov, majhnost Slovenije in delovanje neformalnih mrež 166 ter reševanje težav po»vezah in poznanstvih«, pomanjkanje integritete pri ljudeh, izguba smisla pravne države, pri čemer ljudje ne vedo kaj to sploh pomeni, pomanjkanje strokovnosti kadrov in pomanjkanje pravičnosti. Sklepno Zaključimo lahko, da je pojem pravne države razumljen na dva načina strogo formalno (kot ga definirajo strokovnjaki in strokovna literatura) in zaznavno (subjektivni pogled na pravno državo, ki je odvisen od vsakodnevnih dogodkov v 165 Respondenti navajajo primere, ko je Računsko sodišče v svojih odločitvah večkrat predlagalo odstop določenih ministrov, zaradi številnih nepravilnosti, pa so slednji kljub temu ostali na položaju; Državni zbor oziroma zakonodajno telo ni sledilo sodbi Ustavnega sodišča; posamezniki nič več ne verjamejo in zaupajo odločitvam pristojnih organov, saj je čedalje več posegov po rednih in izrednih pravnih sredstev (pritožbe, revizije, nadzorstvene zahteve). Izpostavljamo primer odgovora enega izmed respondentov:»sodišča ne glede na to kako se trudijo delat po zakonu, nikoli ne bodo naredila prav. Nikoli ne bo zaupanja v institucije - vsaj kakor je sedaj temu tako. Enostavno ni avtoritete organa, institucije pravne države, za katero bi lahko rekli, da uživa zaupanje in ugled med ljudmi.«. 166 Omenjeno se potrjuje z rezultati že omenjene raziskave o neformalnih mrežah v Sloveniji iz leta 2003, kjer je bilo ugotovljeno (sedaj pa tudi potrjeno), da so neformalne mreže posledica velikosti Slovenije. Po mnenju sodelujočih v raziskavi je največji vpliv neformalnih mrež v politiki, kjer je največ aktivnosti. 123

124 našem življenju). Ne glede na razlike pa respondenti največkrat izpostavljajo načelo vezanosti vseh subjektov na ustavo in zakone ter enakopravno obravnavo vseh subjektov. Enako razmerje se prikazuje pri izpostavljenih težavah pravne države, kjer se ponovno pokaže kršitev ustavnega načela zakonitosti, po katerem morajo biti zakoni jasni, pregledni in v skladu z ustavo. Odstotek takšnega mnenja je izjemno visok (62 %). Pri vseh značilnostih in težavah pravne države, ki so jih izpostavili respondenti pa ne gre izpustiti dejstva, da so s skoraj vsemi težavami na posreden ali neposreden način povezani najvišji funkcionarji oziroma politični akterji, ki s svojim zgledom in korupcijskim ravnanjem v smeri zadovoljevanja zgolj (svojih) parcialnih interesov kvarijo splošno sliko pravne države v Sloveniji. Oklicani so tako za glavnega krivca trenutnega stanja v Sloveniji sprejemajo slabo zakonodajo, ki pomeni pomanjkljivo izvršljivost predpisov v praksi; to privede do neučinkovitosti institucij in na koncu rezultira v pomanjkanju in izgubi zaupanja ljudi v institucije javnega sektorja, posebej sodišč, kar pripelje do zaznave ne-pravnosti države Republike Slovenije. Pretežna težava pravne države je torej nespoštovanje pravil igre ustave in zakonov, s čimer se pridobiva korist zgolj določenim skupinam posameznikov, kar pa hkrati pomeni opredelitev korupcije. Zaradi navedenega si v nadaljevanju poglejmo medsebojno povezanost korupcije in pravne države oziroma kako po mnenju respondentov korupcija vpliva na pravno državo. Na podlagi tega bomo ocenjevali hipoteze št. 3, 4 in Tretji del - o vplivu korupcije na pravno državo V tem delu bomo prikazali ocene in stališča respondentov o medsebojnem razmerju med korupcijo in pravno državo, z namenom odgovoriti na vprašanja, ali korupcija vpliva na načela pravne države in kako; kakšne so morebitne posledice in ali je današnji vpliv korupcije v primerjavi s preteklostjo (zgodovino Slovenije) večji, manjši ali je ostal na isti ravni. S tem bo omogočeno celovito ocenjevanje domnev pod zaporedno številko 3, 4 in 5. Zaradi lažje sledljivosti smo odgovore razdelili na pod-poglavja. Deleže odgovorov na ta vprašanja si poglejmo v spodnji Sliki 6: O vplivu korupcije na pravno državo. 124

125 Slika 6: O vplivu korupcije na pravno državo 1 Ali korupcija vpliva na pravno državo v Sloveniji ter kako? Vsi respondenti, brez izjeme, ocenjujejo, da korupcija negativno vpliva na pravno državo. Iz kode»vpliv korupcije na pravno državo«je razvidno, da je bilo to omenjeno celo večkrat, kot je dejansko število respondentov. Pri odgovorih na to vprašanje so bili respondenti zelo prepričljivi, kar je nakazovala tudi sama hitrost odgovora. Iz zgornje slike 6 izhaja, da korupcija vpliva na pravno državo v obliki a) lobiranja in koruptivnega sprejemanja zakonov; b) s kršitvijo načela zakonitosti; c) z neenakopravnostjo; d) z neprimernim ravnanjem najvišjega sloja in z e) nedelovanjem institucij. a) Lobiranje 167 in koruptivno sprejemanje zakonov Kot izhaja iz zgornje slike, se je največ (62 %) anketirancev opredelilo, da korupcija vpliva na pravno države preko koruptivnega sprejemanja zakonov oziroma nezakonitega lobiranja za sprejem točno določenih vsebin zakona. Pri tem govorijo o izrabi neformalnih mrež, o ugrabitvi države, sistemski korupciji in o lobijih, ki 167 Lobiranje po ZIntPK (2010) pomeni izvajanje vplivanja, ko poskuša posameznik (lobist) vplivati na odločitev odločevalcev (lobirancev), ki so aktivni na področju oblikovanja in sprejemanja zakonodaje ter javnih politik, in pri tem to počne nejavno in v interesu neke interesne organizacije. Zakon omejuje definicijo lobiranja s tem, da lobirance omeji le na državne organe, organe lokalnih skupnosti in nosilce javnih pooblastil, odločitve pa samo na tiste, ki se nanašajo na sprejemanje predpisov in drugih splošnih aktov ter druge zadeve, ki niso predmet sodnih in upravnih postopkov, postopkov javnih naročil in drugih postopkov, pri katerih se odloča o pravicah ali obveznostih posameznikov (Komisija za preprečevanje korupcije, n. d. G). 125

126 delujejo prikrito 168. Poudarek je torej v postopku priprave zakonov, kjer različne osebe pritiskajo (vplivajo) na kreiranje in prilagajanje pravil igre za določene interesne skupine. S tem se samo določenim osebam omogoča korist, kar pa prispeva k neenakopravnosti in neenaki obravnavi vseh subjektov v Republiki Sloveniji. Glede na to, da ni nobene kontrole nad zakonodajnim postopkom, se lahko korupcija uspešno zakrije v zakonite postopke. Bistvo hitrega in skrajšanega postopka je namreč to, da javnosti ni omogočeno, da bi se vključila in komentirala predloge (spremembe) zakonov. Sodelujoči v raziskavi so korupcijo na pravno državo povezali preko predpisov zakonov, ki se sprejemajo v Državnem zboru oziroma pripravljajo na Vladi oziroma znotraj ministrstev. Na ta način so respondenti potrdili svoje razumevanje pravne države, in sicer kot vladavina prava zakoni in predpisi so za njih najpomembnejši element pravne države, ki jim morajo biti podrejeni vsi subjekti v državi. b) Kršitve predpisov (koruptivna dejanja) Tudi drugi najpogostejši vpliv korupcije na pravno državo je povezan z vladavino prava oziroma zakoni ter ostalimi predpisi, in sicer njihovo neposredno kršenje. Oseba, ki preko koruptivnega ravnanja krši neko pravilo igre, hkrati krši tudi načelo pravne države vezanosti izvršilne veje oblasti na ustavo in zakon. Nekateri anketiranci so tako podali sledeče odgovore»s kršenjem predpisov je kršeno načelo pravne države.«;»korupcija vpliva na pravno državo z ujetostjo pravne sledi, ki je ni in menim, da je korupcija v 80 % grožnja pravni državi oziroma vladavini prava.«;»če rušiš pravni sistem in kršiš pravila in si koruptiven, potem so zrušene vse norme in pravila, ki jih je družba uveljavila v uradni zakonodaji, uradnih podzakonskih predpisih, v etičnih normah. ;»Da, kakor pride do kršitev, kar pa korupcija je, pride do kršitev načel pravne države - torej da pride do kršitev zakonodaje - ljudje ne spoštujejo pravil. Korupcija je nasprotje vladavini prava - gre za vladavino zasebnih interesov. Korupcija kot zasledovanje zasebnih interesov je nasprotje zasledovanju družbenih interesov - pravne države.« Primeri takšnih mnenj respondentov:»da, ker te veze in poznanstva sežejo tudi v politiko v smislu predlogov zakonodaje - lahko pride do prilagajanje zakonodaje določenim osebam.«;»nekdo prevzame regulativo na podlagi koruptivnega ravnanja, da je njemu v korist.«;»zanesljivo so v ozadju lobiji in tu je pri pisanju zakonov od prvega do tretjega branja strokovnjakom ter interesnim skupinam dana možnost, da vnašajo popravke, ki so njim v korist.«;»vpliv je že v sami fazi pripravljanja zakonodaje. Pri nas te vplive beležimo, kar odsevajo tudi načelna mnenja KPK.«;»Veliko interesov in lobijev, ki vplivajo na sprejem samih regulativ.«. 169 Iz nekaterih ni moč razbrati neposredne kršitve kot primera negativnega vpliva korupcije na pravno državo, saj je to razvidno šele iz preostalega konteksta intervjuja. 126

127 c) Neenakopravnost Da korupcija vpliva na pravno državo preko neenakopravne obravnave ljudi, se je opredelilo 14 respondentov oziroma 31 % celotne populacije. Največ takšnih mnenj so imeli predstavniki sodnikov, Komisije za preprečevanje korupcije, tožilstva in Računskega sodišča. Civilna družba tega problema ne vidi kot tako izpostavljenega oziroma pomembnega. Bistvo stališč respondentov je, da korupcija omogoča zasledovanje koristi zgolj določenim skupinam ljudi oziroma posameznikom kar predstavlja neenakopravno obravnavo vseh subjektov na splošno. Predstavljajmo si samo preskok zdravniških vrst, ki je po opredelitvi Komisije za preprečevanje korupcije (Načelno mnenje št. 63 z dne ) koruptivno ravnanje. V povezavi s tem respondenti navajajo npr.»tisti, ki ima vpliv, najde hitreje pot k rešitvi svojih problemov - vključno z zdravstvom: kdor zna poklicat na pravo mesto, lahko preskoči vrsto. Kako lahko tudi nekdo, ki opravlja neko funkcijo kot javni uslužbenec ima tudi svoje zasebno podjetje in posluje.«;»seveda, saj se tako lahko nekdo tako izogne enačenju z drugimi in ni več v enakopravnem položaju - prehiti upravne roke, preskoči druge v čakalni vrsti, lahko podkupi sodnika, ni enak pred zakonom Seveda vpliva, saj se s korupcijo ruši temelj enakosti!«;»ljudje so glede na svoj položaj diskriminirani, kar ne slabi le njihovo integriteto in občutek za enakopravnost, temveč slabi tudi ekonomske odnose.«;»v očeh nekega povprečnega državljana je problem pravne države občutek neenakosti - da pravila ne veljajo za vse enako. Če si ti član neke elite, doživiš drugačno pravno usodo, kot povprečni posamezniki.«. 170 d) Neprimerno obnašanje in ravnanje (slab zgled) najvišjih funkcionarjev Ena izmed oblik vpliva korupcije na načela pravne države je po mnenju 14-ih respondentov (31 % celotne populacije) tudi neprimerno obnašanje in ravnanje najvišjih funkcionarjev v Republiki Sloveniji ter s tem povezan slab zgled ostalim državljanom ter izguba zaupanja v institucije, ki jih vodijo. Nekatere utemeljitve 170 Omenjene utemeljitve neposredno sovpadajo z odgovori respondentov v raziskavi o neformalnih mrežah iz leta Tam je bilo ugotovljeno (Škrbec, 2006), da imajo neformalne mreže namen vplivanja s ciljem zadovoljevanja interesov zgolj določenim posameznikom; da je najpomembnejša funkcija neformalnih mrež pomagati članom v mreži (drugi, ki niso člani pa iz tega izpadejo) ter da si kot član mreže v prednosti pred drugimi. Tudi na podlagi ugotovitev 9 let stare raziskave pridemo do enakih zaključkov torej da korupcija (oziroma uporaba vez in poznanstev neformalnih mrež) povzroča neenakost in neenakopravno obravnavo posameznikov, kar pa je neposredno kršenje načela enakopravne obravnave ljudi, ki je sestavni del načela pravne države, kot smo to opredelili v poglavju o definiranju raziskovalnih pojmov. 127

128 anketirancev so naslednje:»primer so poslanci. Če jemljemo to kot korupcijo v širšem smislu, da so največji predstavniki ljudstva kršili neko dolžno ravnanje (pridobivanje izobrazbe, plačilo dolgov ), potem prihaja do tega, da ljudje začnejo dojemati, da se to lahko počne. Če predsednik vlade trdi, da sodišča ne sodijo pošteno, da tožilstvo nič ne dela, ljudje začnejo to verjeti in to nažira državo, v katero bi morali zaupati. Če zaupanja ni, potem deluje vsak po svoje in pride do entropije sistema, če pa pride do entropije sistema, je to katastrofa za pravno državo.«;»tretji vidik, ki ni merljiv, je pa najbolj nevaren, je ta, da izgubljajo ljudje vero v pravno državo. Državo več ne čutijo za svojo, ne čutijo emotivnih moralnih obvez do te države in zakonov, vez med državljanom in pravno državo pa se trga.«;»z naraščanjem korupcije izgubljajo ljudje vero v institucije, v pravno državo, v demokracijo kot tako, v vladavino prava in se odtujijo od lastne države. Predpostavka, na kateri temelji dobrobit neke družbe je, da ljudje čutijo neko državo za svojo. Na tem temelji legitimnost neke države.«; in druge. Ponovno se tudi na tem mestu pojavljajo razlogi za težavo pravne države v smislu projiciranja ravnanj najvišjih funkcionarjev na ostale državljane, in sicer»če lahko oni, lahko tudi jaz«. Govorimo o ponotranjenju nekih vrednot oziroma norm, ki se kažejo v družbi kot primerne. Pri tem ne gre neposredno za kršitev načel pravne države, kot so določena v Ustavi RS (1991), lahko pa ponotranjenje takšnih vrednot kasneje preraste v kršitve zakonov kar pa predstavlja kršitev načela vezanosti subjektov na zakone oziroma predpise. e) Nedelovanje institucij Zadnja oblika vpliva korupcije na pravno državo pa je nedelovanje institucij. Pri tem sta se oblikovali dve različni tendenci: - Pri prvi respondenti menijo, da institucije ne delujejo zaradi njihove koruptivnosti oziroma koruptivnosti njihovih uslužbencev (»V kolikor je sistem nadzora skorumpiran, potem ne moremo ubraniti pravno državo in je tako načeta.«;»imeli smo vrhovno državno tožilko, ki je bila zelo naklonjena eni politični opciji, zato so njeni postopki sledili temu načelu.«;»v majhnih mestih se tako na prekrškovni ravni lahko pod mizo rešujejo primeri prometnih kazni kakšnih lokalnih poslovnežev ali mogotcev, ki bi morali denimo zaradi prometnega prekrška ostati brez izpita, pa se stvar reši po domače in pod mizo.«; in drugi). 128

129 - Pri drugi pa institucije same po sebi niso učinkovite v boju proti korupciji in ima tako korupcija svobodno pot pri zadovoljevanju določenih interesov (»Ker institucije niso zmožne preprečevati in izpodrivati korupcijo, s tem pa se ruši tudi sam sistem pravne države, ker prihaja do nezaupanja in splošnega prepričanja, da je pravna država neučinkovita pri odkrivanju in zatiranju koruptivnih dejanj.«;»in več kot je te korupcije, bolj deluje razdiralno v družbi, družba ne deluje kohezivno, pride do nezmožnosti države in pravno-formalnih postopkov.«;»pravna država bi morala odreagirati na vsako korupcijo. In če ne odreagira, je to že vpliv korupcije na pravno državo.«; in drugi). S tem v zvezi lahko zaključimo, da ne glede na to zakaj institucije niso uspešne v boju proti korupciji (bodisi zaradi korupcije bodisi zaradi neučinkovitosti oziroma neuspešnosti), respondenti menijo, da njihovo nedelovanje pomeni negativni vpliv korupcije na pravno državo, in sicer na način, da se korupcija razrašča in postaja številčnejša, pri čemer se povečujejo tudi kršitve načel pravne države. Pogostejši pa je tudi sam vpliv korupcije na pravno državo, saj so respondenti menili, da se negativni vpliv korupcije na pravno državo iz leta v leto bolj stopnjuje in povečuje. Iz Slike 6: O vplivu korupcije na pravno državo (Koda»Stopnja vpliva korupcije na pravno državo«) namreč razberemo, da ima danes korupcija večji vpliv na pravno državo kot pa pred leti. Takšnega mnenja je 38 % celotne anketirane populacije. Pri tem je bilo izpostavljeno:»če pogledamo čas denimo 10 let nazaj ali pa iz časov osamosvajanja, je bilo vse sprejemljivo, ker je bilo v dobro države in državljanov. Tedaj je bilo v ozadju manj vpliva elit, ki so tedaj imele interese. Tudi sama zakonodaja je bila tedaj močnejša, sedanje zakonske spremembe pa so posledice tudi tega časa.«;»seveda, sedaj je veliko slabše.«;»vpliv korupcije je večji, spremenile pa so se zelo tudi same vrednote. Osebne koristi in okoriščanje nekdaj niso bili na prvem mestu.«. Ostalih 13 % respondentov je mnenja, da je vpliv enak, za tri respondente pa je stopnja vpliva korupcije trenutno manjša, kot pa je bila v preteklosti (tako predstavnik Računskega sodišča, predstavnik novinarjev in en politik, pri čemer so izpostavili, da smo bili v Sloveniji glede korupcije in pravne države že zelo nizko, sedaj pa se stanje izboljšuje predvsem zaradi večje osveščenosti, izobraževanj in delovanja institucij). 129

130 V tem poglavju smo ugotovili, da korupcija na pravno državo vpliva preko različnih dejavnikov. Za naše delo pa je pomembno tudi kakšen je ta vpliv negativen ali pozitiven, zaradi česar smo respondente vprašali o posledicah, ki bi jih imel tak vpliv. 2 Negativni ali pozitivni vpliv korupcije na pravno državo? Na podlagi mnenj in odgovorov sodelujočih v raziskavi smo ugotovili, da so najbolj tipične posledice korupcije na (pravno) državo oziroma družbo: a) Izguba zaupanja v institucije 69 % sodelujočih v raziskavi je kot najbolj tipično in najbolj pogosto posledico korupcije na pravno državo oziroma družbo izpostavilo izgubo zaupanja v institucije. Zanimivo je, da so slednje izpostavili tako pri identifikaciji težav pravne države in tudi kot eno izmed oblik vpliva korupcije na pravno državo. Da je izguba zaupanja v institucije s strani splošne laične javnosti tipična logična posledica, respondenti niso posebej utemeljevali, to je izhajalo zgolj iz njihovega naštevanja. Takšno nezaupanje, kot ves čas trdijo respondenti, vodi v še večjo vrzel in propad pravne države. Da je zaupanje resnično slabo in se slabša, pa si poglejmo rezultate Politbarometra (Center za raziskovanje javnega mnenja, 2012), ki temu pritrjujejo: Slika 7: Zaupanje v osrednje državne in družbene ustanove (Vir: Center za raziskovanje javnega mnenja, 2012: 15). 130

131 Iz slike oziroma celotne raziskave izhaja, da zaupanje v vse institucije pada, ter da ljudje najmanj zaupajo političnim strankam, Vladi, Državnemu zboru, sodiščem in državni upravi, kar pritrjuje mnenju respondentov. b) Ekonomski učinki Druga najpogostejša posledica, po mnenju 42 % vseh respondentov, je ekonomski učinek na samo državo, saj korupcija predstavlja finančne stroške, zmanjšanje konkurenčnosti, dražje življenjske razmere, slabšo kakovost življenja in slabši (gospodarski) razvoj države. Primeri mnenj, ki so nam bili zaupani:»korupcija nas letno stane 700 milijonov evrov.«;»velik ekonomski, socialni in politični vpliv. Splošna apatija družbe, nezadovoljstvo, nižji življenjski standard, večanje razkoraka med revnimi in bogatimi, šibka demokracija.«;»korupcija stane v primeru javnih naročil, kjer je zelo hudičevo draga. ; Govorimo o neki ekonomski negativnosti, ki se najbolj odraža na posameznih ljudeh.«;»ogrožen je trajnostni razvoj, nato kakovost življenja.«;»gre za ekonomske efekte, država je zato dražja, ker je dražja, ne more vzpostavljati infrastrukture, če pa tega ne vzpostavlja, dviguje davke in so ljudje jezni «. c) Razpad vrednot Respondenti so tekom razgovorov na neposreden in posreden način potrdili, da korupcija vpliva na razpad vrednot načel integritete in delovanja v skladu z družbeno sprejemljivimi vrednotami in normami. Po njihovem mnenju se izgublja občutek za to, kaj je prav in kaj ni. Na tak način izgubljamo smerokaz in čedalje bolj sprejemamo koruptivno ravnanje kot nekaj dobrega - kar nas bo pripeljalo do izhoda iz krize ali obupa. Respondenti tudi tu vztrajajo na slabem zgledu politikov; na zasledovanju lastnih koristi in želji po obvodu sistema. 171 d) Nepravičnost, diskriminatornost in neenakopravna obravnava Glede na prejšnje ugotovitve so nepravičnost, diskriminatornost in neenakopravna obravnava logična in pričakovana posledica koruptivnih ravnanj. Že pri oblikah vpliva korupcije na pravno državo, smo ugotovili, da vsaka oblika korupcije pomeni kršitev 171 Značilni odgovori:»posledice se kažejo v razpadu vrednot, v nespoštovanju pravil, v vsem, kar je predpisano - države in sistema ne jemljejo za svojega, skušajo ga obiti, kjer je le možno.«;»z naraščanjem korupcije izgubljajo ljudje vero v institucije, v pravno državo, v demokracijo kot tako, v vladavino prava in se odtujijo od lastne države.«;»jasen signal, da se to lahko splača«;»dejanj v stilu:»če lahko oni, dajmo še mi.«;»saj to ni nič takega.«;»obstaja majhna možnost, da te ujamejo.«. 131

132 načela enakopravne obravnave posameznika, pri čemer pa vidimo, da sodelujoči v raziskavi slednje hkrati označujejo tudi za posledico. Ta pa je neposredno povezana z razpadom vrednot, saj ljudje zaradi neenakopravne obravnave zapostavljenosti in privilegiranosti drugih - predvsem zaradi zadovoljevanja boljšega stanja in koristi, spremenijo način razmišljanja. Torej, da bi tudi oni iz danih okoliščin pridobili le najboljše, kar pa izhaja iz človeške narave obnašanja 172. Na koncu in čisto na dnu lestvice pa so nekateri respondenti (izjemno majhna frekvenca takšnih mnenj 3 oziroma 1) izpostavili tudi posledice korupcije v obliki neučinkovitosti institucij (ne prihaja do sankcioniranja storilcev) ter posledic na okolje (degradacije najboljših površin) Četrti del ocene dela nadzornih in preventivnih institucij v boju proti korupciji Za ocenjevanje šeste domneve (Komisija za preprečevanje korupcije pri ugotavljanju koruptivnih ravnanj deluje preventivno in ne represivno) smo respondentom zastavili vprašanja o delu in učinkovitosti preventivnega organa (Komisije za preprečevanje korupcije). Za zasledovanje dodatnega cilja (izboljšave in priporočila za naprej) pa smo enaka vprašanja zastavili še glede drugih nadzornih organov (Policija, tožilstvo ter sodišča) ter civilnih institucij (mediji in nevladne organizacije). Pridobili smo odgovore, ki so razvidni iz spodnje slike: 172 Tipični odgovori anketirancev so bili na primer:»ne samo prikrajšanje; ti vrtički, te norme, ki to varujejo, dopuščajo»perpetuum mobile«, vrtenje manjšin, moč, zavist, sentimente «;» favorizirani neki interesi ljudi z boljšimi pozicijami,,.ozko spisani pravni akti pisani za ozek krog ljudi, elite.«;»pri državi pa sprejemanje nekvalitetnih predpisov kaže na to, da država kot aparat ne funkcionira v dobrobit človeka, ampak samo v dobrobit neke manjše določene skupine ljudi, elite, zaradi česar se država kot takšna ekonomsko slabi.«. 132

133 Slika 8: Ocena dela institucij 1 Preventivni organ Komisija za preprečevanje korupcije Slaba polovica (47 %) sodelujočih v raziskavi je bila mnenja, da je Komisija za preprečevanje korupcije, kot edini organ v Sloveniji s funkcijo preprečevanja korupcije, učinkovita pri boju proti korupciji. Takšno oceno so utemeljevali z naslednjimi izjavami:»seveda, to je velik korak naprej, ampak šele eden izmed prvih korakov. Sam organ se mora še razviti, mora pridobiti zaupanje ljudi, je pa korak v pravo smer. Seveda pa ima začetne težave.«;»prav malo mar je bilo državi do nedavno za ta načelna mnenja in inšpektorjem prav tako, sedaj pa se je izkazalo, da imajo neko težo. Na lestvici do 5 imajo načelna mnenja oceno 3, imajo neke učinke (ne sicer takšne, kot bi želeli), a si drznejo ljudje le poredko oporekati tem načelnim mnenjem, kar kaže na to, da ne potrebuješ toliko dokazov kot za obsodilno tožbo, v povezavi z dolžnim ravnanjem pa se izkazuje, da bi lahko neko ravnanje na dolgi rok pripeljalo do korupcije in to je dovolj!«;»tukaj bi se postavil nekje na sredino - ocena 3. Morda na kakšni določeni populaciji dosežejo, da se govori o tem, da pa je eden končno začel kaj delati na to temo. In tudi storilci si mogoče predstavljajo, da so nekaj narobe naredil «; 133

134 »Menim, da je KPK tudi v praksi zelo neodvisna, kar kažejo tudi posamezne raziskave in sodeč po javnem nastopanju ter predstavljanju procesov, je zelo neodvisna.«;»delo komisije izrecno pozdravljam in vem, da je bilo tukaj v samo delo komisije in v vzpostavitev temeljev za normalno delo komisije vloženega precej truda. Izjemen se mi zdi predvsem nov računalniški program Supervizor, ki daje tudi laičnemu občinstvu možnost vpogleda v dejansko situacijo in dogajanje v naši državi. To je ena boljših večjih novitet pri nas. Ne nazadnje se lahko KPK pohvali lahko tudi z ugledom, ki ga spoštuje večina prebivalstva - s svojo verodostojnostjo načelnih mnenj, ki jih izdaja ali pa s prijavami, ki so kot menim korektne in predstavljene v taki obliki, da v njih ni moč dvomiti.«;»jaz ne vem kakšen je njen namen - tistega ki jo je ustanovil - kakšen namen je želel doseči. Če je imel namen, da bi preprečevala korupcijo, vprašanje. To pa da obstaja in da relativno hitro reagira, pa se mi zdi, da je o.k. Če ne drugega, informiranost je, opozarjanje je. Če je ta namen Komisije, da bolj opozarja, kaže s prstom in tako naprej na kakšna deviantna ravnanja v družbi, je to zagotovo v redu in je že marsikaj naredila. Za samo obsojanje, da pride do obsodilnih sodb, pa je vsekakor premalo.«;»je učinkovita. Sploh sedaj ko ima Supervizor, ki pomeni avtomatični nadzor.«. Iz mnenj respondentov izhajajo štirje vzroki, zakaj je Komisija za preprečevanje korupcije ocenjena kot učinkovita: a) funkcija ozaveščanja in opozarjanja; b) edini subjekt, ki ukrepa glede korupcije; c) avtomatizacija nadzora in d) zaupanja vredna institucija. Ostali (28 % respondentov) pa menijo, da ni učinkovita, pri čemer za takšno oceno navajajo trditve, kot so na primer:»ni učinkovita.«;»volja je, učinka pa ni nobenega. KPK izdaja načelna mnenja, po katerih pa ni posledic in se nanje vsi požvižgajo.«;»njena funkcija je zgolj simbolična.«;»zakon o preprečevanju korupcije in integriteti je še zelo mlad, komisija ima še premalo sredstev in jih bo še dobila po grbi s še dodatno krnitvijo sredstev, tako da se ne izvaja vse tako, kot bi se moralo.«;»problem preprečevanja korupcije je v tem, da se s tem ne more bojevati samo protikorupcijska komisija kot jo v Sloveniji imamo. Korupcijo mora reševati celotna fronta vseh državnih organov in ljudi.«;»mislim da je zakonodaja tukaj slaba, zlasti za zadnji zakon, ki je preširoko zastavljen.«. 134

135 Razvidno je, da so respondenti razdvojeni v dve skupini: a) tisti, ki menijo, da je vzrok v pomanjkanju konkretnih učinkov oziroma posledic ter b) tisti, ki menijo, da je zakonodaja s tega področja bodisi v povojih bodisi slaba. Na konkretna vprašanja o funkciji in vlogi načelnih mnenjih oziroma zaključnih ugotovitvah o konkretnih primerih pa smo lahko ocene respondentov razvrstili v tri skupine (po vrstnem redu, od najbolj pogosto opredeljenih do najmanj): - Pozitivna ocena 173 V to skupino smo umestili respondente, ki so se opredelili, da so dobra glede osveščanja, da vsaj en organ nekaj naredi in da so se z njimi že srečali pri svojem delu (predvsem organi odkrivanja in pregona ter sodniki); - Negativna ocena 174 V tej skupini so osebe, ki so menile, da pri načelnih mnenjih manjka posledica, da se izgubljajo zaradi prevelike širine, ki jo obravnavajo oziroma da so preveč konkretna, da se ljudje lahko prepoznajo in tako prestopijo mejo svojih pooblastil; - Vmesna ocena Ostali respondenti se niso opredelili ne o slabih ne o dobrih lastnostih. 173 Iz frekvence odgovorov izhaja, da je večina respondentov ocenila načelna mnenja kot nekaj dobrega za družbo, saj omogočajo ravno to, kar so respondenti želeli glede najboljšega načina preprečevanja korupcije: osveščanje in informiranje o tem, da je korupcija nekaj slabega in da se ne izplača. Poleg tega gre pri njih za krepitev moralnih norm oziroma vrednot (npr.:»načelna mnenja so namenjena predvsem terciarni prevenciji korupcije in dvigu zavedanja kaj je prav, sprejemljivo in kaj ni sprejemljivo. Gre za to, da je namen tovrstnih mnenj, da dobimo miselni vzorec, v katerem se razmišlja kaj je prav in korektno.«). Poleg tega se omenjajo tudi konkretne posledice ob izdaji načelnih mnenj:»zgodi se dvoje: razkrijejo se določene povezave, ljudje pa so bolj pozorni.. Predstavnik sodnikov pa je celo opozoril da imajo načelna mnenja preventivno funkcijo, ampak spet samo če jih ni preveč. 174 Na drugi strani pa respondenti menijo (sicer z manjšim odstotnim deležem), da načelna mnenja niso učinkovita v boju proti korupciji. To utemeljijo s trditvami kot so npr.»škoda je sicer, da KPK nima sankcij.«;»kpk izdaja tako načelna mnenja, po katerih ni posledic in se nanje vsi požvižgajo.«;»mnenja bi morala pridobiti večjo težo na sodiščih.«;»problem načelnih mnenj je, da so le mrtva črka na papirju.«;»protikorupcijska komisija neko dejanje spozna za korupcijo in tukaj je stvar zaključena. ; Ne, ker pri načelnih mnenjih ne vemo, za kaj gre. Da bi imela vzgojni efekt, ga nimajo, ker ne vemo za kaj gre, iz istega razloga pade preventivni efekt, ker prav tako ne vemo za kaj gre in ker ni preventivnega učinka, glede na to, ker ni nekih posledic Načelno mnenje brez imena in vsega skupaj Ta mnenja padejo po navadi nekam pod mizo in ne novinarjem v roke, ampak čemu se gremo te skrivalnice? ; To je zelo močno orodje, a problem je v brezzobosti.«; Oziroma»Korupcija ima negativni predznak, obenem pa jo je potrebno pravilno razumeti in pravilno interpretirati, ker drugače se res ustvari vtis, da je vse skorumpirano - tudi pri mnenjih, ki jih izdajajo posamezni organi, se mogoče prehitro reče in nekaj označi za koruptivno, bojim pa se, da bomo tako prehitro prišli do stanja inflacije tovrstnih mnenj ali inflacijo»očitkov«o korupciji, saj se tako izgubi tista ostrina in os, to pa ni dobro.«in druga mnenja. 135

136 2 Organi odkrivanja in pregona ter sodstvo Iz prikazane slike 8 izhaja, da organi odkrivanja in pregona (Policija in tožilstvo) ter sodstvo niso učinkoviti v boju proti korupciji. Takšno oceno je imelo kar 67 % vseh sodelujočih v raziskavi. Trditve, ki so utemeljevale takšno odločitev, pa smo razdelili na populacijo oziroma skupine, ki se neposredno ukvarjajo s korupcijo Policija, tožilstvo, sodišča in Komisija za preprečevanje korupcije; ter skupino, v kateri so preostali subjekti Računsko sodišče, Varuh človekovih pravic, mediji, predstavniki nevladnih organizacij, politiki in raziskovalci. Tabela 10: Ocena institucij - organi odkrivanja in pregona, sodišča in KPK Network View: 4_0_OCENA DELA ORGANOV ODKRIVANJA IN PREGONA Created by: Super T15:33:27 Codes (3): 4_0_OCENA DELA ORGANOV ODKRIVANJA IN PREGONA {25-2} 4_0_1_Organi odkrivanja, pregona niso učinkoviti {14-1} 4_0_2_organi odkrivanja, pregona so učinkoviti {7-1} Tabela 11: Ocena institucij - ostali subjekti Network View: 4_0_OCENA DELA ORGANOV PREGONA_ drugi subjekti Created by: Super T15:39:55 Codes (3): 4_0_OCENA DELA ORGANOV PREGONA {27-2} 4_0_1_Organi odkrivanja, pregona niso učinkoviti {16-1} 4_0_2_organi odkrivanja, pregona so učinkoviti {7-1} Kot vidimo iz zgornjih tabel 10 in 11, frekvenčno ni bistvenih razlik med obema skupinama. Ugotovljen je celo enak odstotek razmerja med odgovori (upoštevamo tudi število respondentov v vsaki skupini). Iz pregleda samih mnenj respondentov pa izhaja, da je skupina, v katero smo izolirali zgolj subjekte, ki se ukvarjajo s korupcijo, pozornost namenila predvsem vsebinskim vidikom neučinkovitosti 175. Druga skupina (ostali subjekti) pa vsebinskih utemeljitev ni podala, pač pa se je na splošno opredeljevala glede učinkovitosti Npr: dokazni standard zelo previsok (k temu je potrebno dodati odgovore policistov in tožilcev na vprašanje glede preprečevanja korupcije, ko menijo, da je potrebno dokazni standard znižati in da bo potem preiskovanje in obravnava korupcijskih kaznivih dejanj lažja in učinkovitejša), da je na ta način težko dokazati nekomu, da je storil kaznivo dejanje; da ima policija premalo moči in pooblastil; da nimajo znanja in da so vplivani glede na to, koga oziroma kaj naj preiskujejo in koga oziroma kaj naj pustijo pri miru. Eden izmed predstavnikov policije je celo povedal, da je bil priča vplivanju naj se zadeve zaključijo z obravnavo. 176 Na kratko:»ne, niso učinkoviti«;»statistik ne poznam, gre bolj za občutek.«;»računsko sodišče na Policijo naslovilo že več kot 50 ovadb, ki pa so bila, zaradi visokega dokaznega standarda, zavržene.«. Nekaj odgovorov pa se je tudi nanašalo na problematiko znanja in usposobljenosti ter pomanjkanju proračunskih sredstev. 136

137 Zaključimo lahko, da je skupno tako obema skupinama, kot tudi celotni populaciji, da so organi odkrivanja in pregona ocenjeni kot neučinkoviti v boju proti korupciji, pri čemer so identificirani naslednji vzroki: pomanjkanje znanja in usposobljenosti ter vprašanje previsokega dokaznega standarda za korupcijska kazniva dejanja. Na strani samih organov odkrivanja in pregona pa je tudi velika verjetnost, da se v njihovo delo vmešavajo tretje osebe, ki za to niso pooblaščene in skušajo doseči pristranskost pri obravnavanju kaznivih dejanj (npr. vpliv na prenehanje obravnavanja oziroma preiskovanja določene osebe) Mediji in nevladne organizacije Respondenti pri obojih cenijo njihovo funkcijo ozaveščanja in dober vir informacij ter podatkov, ki so za odkrivanje korupcije in morebitno obsodbo zelo pomembni. Tudi zato, ker so, kot smo že navajali, predstavniki policije in tožilstev sami izražali premalo moči oziroma uspešnosti pri zbiranju podatkov. Mediji so označeni kot nadzorni organ javnega življenja, kar pa respondenti ocenjujejo kot pozitivno stvar. Negativna lastnost, ki jo je izpostavilo 40 % anketirancev, pa je, da mediji pišejo subjektivno oziroma pristransko (da se piše zgolj tisto, kar je najbolj zanimivo za bralce) in s tem slabo vplivajo na družbo in delo organov. S tem pa se izkrivlja resnica in ustvarja nepravična slika splošni javnosti. Zadnje poglavje sledi cilju identifikacije morebitnih pomanjkljivosti slovenskega protikorupcijskega sistema, s čimer smo lahko v nadaljevanju identificirali priporočila za boljši boj proti korupciji. Respondente smo namreč poleg že omenjenega vprašali tudi o morebitnih rešitvah za vzpostavitev pravne države oziroma preprečevanje korupcije Peti del reformni del rešitve in cilji Tu so bila respondentom zastavljena vprašanja kot so: 1. kdo so najpomembnejši akterji za vzpostavljanje pravne države; 2. ali ima korupcija kakšno vlogo pri vzpostavljanju pravne države; 3. ali je mogoče izboljšati pravno državo in kako ter 4. kako zavarovati in ohranjati pravno državo pred korupcijo? 177 Da Policija in tožilstvo resnično nekaj namenoma pustita v predalnikih miz (torej, da se oseb oziroma zadev ne preiskuje) pa je pri svojem delu ugotovila tudi Komisija za preprečevanje korupcije in sicer v Načelnih mnenjih št. 133 z dne in št. 139 z dne

138 Slika 9: Rešitve pri vzpostavljanju pravne države in preprečevanju korupcije 1 Ključne institucije pri vzpostavljanju pravne države v Sloveniji Najpomembnejši akterji za vzpostavljanje pravne države so po mnenju respondentov: a) Politiki 51 % celotne populacije meni, da so politiki oziroma zakonodajna veja oblasti, tisti najpomembnejši subjekti, ki lahko bistveno pripomorejo k vzpostavljanju pravne države. Poudarek je ponovno na razmišljanju respondentov o pravni državi kot o vladavini prava torej moč predpisov, pri čemer je iz odgovorov 178 zaslediti dvojni način razmišljanja o tem zakaj so politiki pri tem najpomembnejši: 178 Npr:»Nedvomno politika - v najširšem smislu: v smislu predlaganja in sprejemanju zakonov.«;»najprej politika - tako vlada kot parlament, ki bi morala biti najprej sama vzor in bi morala sama izločiti vse, kar bi bilo možno šteti za koruptivna dejanja, po drugi strani pa bi morala dati svojim državnim institucijam in nadzornim institucijam vso potrebno podporo in jih ne bi javno kritizirala ter dajala v nič ter govorila, da je sodstvo zanič, protikorupcijska komisija da je brezzobi tiger...«;»samo izboljšavo pravne države začeti pri bolj vzornem ravnanju politikov, po katerih se zgledujemo. Politiki se premalo zavedajo, kako so izpostavljeni in kako jih vsi natančno opazujemo ter analiziramo.«in drugi. 138

139 »popravni«del: ko bodo politiki morali prenehali z neodgovornim ravnanjem, se bo splošni vtis popravil in zaupanje v institucije bo naraslo; posledično pa se bo dvignila tudi kakovost pravne države;»vzpostavitveni«del: politiki so kot takšni edini odgovorni, da lahko s sprejemom boljše zakonodaje in boljšimi ukrepi omogočijo Sloveniji, da postane bolj»pravna država«v pravem pomenu besede. b) Vsi organi skupaj s sinergijsko močjo Na drugo mesto so respondenti z 42 % izpostavili vse organe v Republiki Sloveniji, pri čemer se morajo slednji povezati in tako sinergijsko pripomoči k izboljšanju pravne kulture. Vsi omenjeni bi tako po mnenju anketirancev morali skupaj reševati težave in vsi skupaj delovati integritetno ter v skladu z zakonodajo. Eden izmed respondentov je to opisal kot primerjavo s prometom»dokler bomo vsi kot pešci, vozniki ali kolesarji spoštovali nepisana in pisana pravila v prometu, do takrat kaosa in večjih ekscesov ne bo«. c) Sodišča ter nadzorni organi Tretji subjekti po vrsti so bila sodišča in ostali nadzorni organi. Zakaj je tako, respondenti niso navajali, saj so bili sodniki vedno našteti poleg drugih subjektov, tako da posebne argumentacije s tem v zvezi nismo prejeli. 2 Korupcija in vzpostavljanje pravne države 96 % oseb, ki se je do tega vprašanja opredelilo, je potrdilo, da korupcija igra negativno oziroma zaviralno vlogo pri procesu vzpostavljanja pravne države. Največjo funkcijo pa, kot pričakovano, ima korupcija pri vzpostavitvi pravne države pri zakonodajnem postopku torej pri sprejemanju oziroma spreminjanju zakonov. Respondenti tudi tu enačijo pravno državo z nadvladjem zakonov, zaradi česar ocenjujejo, da če bodo zakoni boljši, bo tudi pravna država boljša in bolj kakovostna. 3 Izboljšanje pravne države v Sloveniji Na odgovor o morebitnih možnostih in načinih izboljšanja pravne države v Republiki Sloveniji so respondenti 179, podobno kot pri načinih boja proti korupciji, na prvo mesto postavili spremembo mišljenja ljudi ter povečanje etike in integritete med 179 Pri tem in naslednjem vprašanju je potrebno opozoriti, da niso vsi intervjuvanci izrazili svojega mnenja. 139

140 ljudmi. Takšnih odgovorov je bilo 15 (33 % vseh respondentov). Argumenti so podobni kot pri korupciji da je potrebno spoštovati pravno kulturo in etiko, to pa lahko naredimo samo tako, da spremenimo mišljenje, da korupcija ni to, preko česar oziroma s čimer lahko uresničujemo svoj»pohlep«in interes oziroma korist. Kaznovanje oziroma nadzorovanje je drugi način, s katerim bi respondenti izboljšali pravno državo to je logičen sklep, saj so anketiranci sami izrazili, da je ena največjih težav pravne države ravno nespoštovanje zakonov torej kršitev načela zakonitosti. V kolikor sledimo tej logiki, bi z večjim sankcioniranjem in nadzorom oziroma bolje delujočimi nadzornimi mehanizmi (organi) omejili kršenje norm in pravil, s tem pa izboljšali pravno državo. Sledijo pa področja, ki so bila že v predhodnih besedilih izpostavljena, in sicer: povezava med institucijami (torej sinergijsko delovanje), ureditev zakonodajnega postopka in sprememba obnašanja politikov. Respondenti omenjajo tudi vlogo izvršilne veje oblasti in nagrajevanje tistih, ki so najbolj integritetni. 4 Zavarovanje pravne države pred koruptivnimi ravnanji Zadnje vprašanje je lahko razumeti kot kontrolno vprašanje, saj smo spraševali o možnostih in načinu zavarovanja pravne države pred koruptivnimi ravnanji, pridobili pa smo podobne odgovore kot pri vprašanjih o načinu preprečevanja korupcije oziroma drugih reformnih vprašanjih iz zadnjega poglavja vprašalnika, in sicer: povečanje delovanja nadzorstvenih mehanizmov (kar bi povečalo tako možnosti za sankcioniranje kot tudi hitrost pri odločanju o krivdi in tako preprečevalo nove deviacije); izobraževanje in osveščanje ljudi o nevarnostih korupcije oziroma dobrih straneh pravne države ter dvigovanju integritete pri vseh posameznikih (dvig politične kulture, izpostavljanje pozitivnih vrednot). Respondenti so izpostavili še striktno in dosledno izvrševanje zakonodaje, povečanje zaupanja ljudi v institucije ter povečanje transparentnosti delovanja vseh organov. Dva respondenta (sodnik in predstavnik predavateljev) pa sta menila, da se pravne države ne da zavarovati pred korupcijo Sklepno o opravljeni raziskavi med strokovno javnostjo O pravni državi Intervjuji, ki smo jih opravili s strokovno in civilno javnostjo, so glede na navedene rezultate in značilnosti mnenj v veliki meri pokazali, da respondenti razumejo pravno državo kot skupek norm pravil iger tako pisanih kot nepisanih, katerim morajo biti 140

141 vsi subjekti (tako fizične in pravne osebe državni organi, politika, politične stranke ipd.) podvrženi in jih spoštovati. Govorimo lahko torej o verziji načela vladavine prava, ki predstavlja formalni vidik spoštovanja predpisov. Pri tem človekove pravice niso toliko pomembne (zgolj ena četrtina respondentov se je opredelila do njih), z izjemo načela enakopravne obravnave vseh ljudi. Gre za zelo podobno razmišljanje o pravni državi, kot so jo navajali avtorji, ki so se opredeljevali do zgodovinske anglosaške smeri Rule of Law vladavini prava. Skladno s tem je tudi mnenje respondentov, ki pravijo, da morajo biti zakoni, ki urejajo celotno družbeno življenje, v skladu z ustavo, jasni, zapisani, vnaprej objavljeni in tako vsakomur dostopni. Predvsem pa morajo biti stvari urejene tako, da je zagotovljena enakopravnost in pravičnost do vseh ljudi v določeni državi. Tega pa v Sloveniji po mnenju respondentov ni in omenjeno načelo enakopravne obravnave imenujejo kar»nedosegljiv ideal oziroma vrednoto«, saj imamo dvojno pravno državo eno za revne (in tiste, ki niso člani neformalnih mrež) in drugo za bogate in vplivne (torej tiste, ki so člani neformalnih mrež in tako lahko dosežejo več kot prvo opisani). Načelo enakopravnosti anketiranci aplicirajo preko celotnega intervjuja, zdi se, da jim je slednje, poleg načela zakonitosti, celo najpomembnejše pri urejanju družbenega življenja v Sloveniji. Tudi korupcija je za njih nič drugega kot kršitev načela enakopravne obravnave, saj je za njih vsako koruptivno ravnanje tisto ravnanje, ki prinese korist zgolj določenim osebam s tem pa se pojavi privilegiranost izbranih ljudi. Definicija korupcije bi v tem smislu lahko bila: korupcija = neenakopravna obravnava oseb v družbi. Kljub jasni opredelitvi pravne države s strani respondentov pa ugotavljamo, da se ta termin lahko razume različno glede na okoliščine in glede na to ali gre pri tem za zasledovanje lastnih koristi, kar privede do zlorabe pojma in definicije pravne države. Zloraba tega pojma se glede na izjave respondentov lahko pojavi predvsem pri najvišjih funkcionarjih v Sloveniji politikih. Subjektivna zaznava pravne države je na tem mestu zelo pomembna, saj se spreminja glede na občutenje posameznikov - v kolikor bo npr. na sodišču tožbo posameznik dobil, bo le-ta oznanil, da Slovenija je pravna država; v kolikor pa bo izgubil, pa pravna država za njega ne bo več obstajala. Omenjeno potrjuje ugotovitve Flandra (2012: 7), ki navaja, da imamo ta čas dve pravni državi eno za t.i. malega človeka, drugo pa za elite, pri čemer pa to ni značilno zgolj za Slovenijo, ampak naj bi po njegovem mnenju veljalo na splošno in povsod. Imeli naj bi»pravno državo a la carte«. 141

142 To nas privede do ugotovitve, da se dandanes preveč lahko operira s pojmom pravna država. Izraz pravna država je s tem v zvezi močno izkoriščan (zlorabljen) kot npr.:» Vladi je očitno dovoljeno vse - torej tudi brezskrbno kršenje zakonodaje. Dvojna pravna država žal zopet kaže svoj pravi obraz, pravi in dodaja, da je pravna država ponovno na smetišču«(a. M., 2010);»Cena pravne države ali o resnici neresnično dobre ministrice«(vidmar, 2010);»Ker je končal nesrečno, pri tem vpet v omrežje jalove pravne države in omrežje dogovorne socialne elite, sem ogorčen nad tem, da ga pravna država ni zaščitila«(jazbinšek, 2010);»V Šmarjeti je danes padla pravna država«;» zgolj še ena potrditev, da je pravna država padla«(vravnik, 2010);»Župan se norčuje iz pravne države«(kezunović, 2010);»Smrt pravne države pred Globalom«(Smrt pravne države, 2010),» če pride do takšne zavrnitve vodstva državnega tožilstva, potem to očitno pomeni bojkot pravne države«(deu, 2010). Lahko bi še navajali, saj je takšnih tekstov oziroma objav v medijih veliko. Še posebej to besedno zvezo, kot smo videli, pri svojih nastopih radi uporabljajo funkcionarji. Podobno je tudi glede spoštovanja pravne države oziroma zakonov iz intervjujev izhaja, da smo v Sloveniji v veliki meri egoistična bitja - šele ko je nekaj dobro za nas, potem to spoštujemo, drugače pa hitro poskušamo najti obvod takšne situacije (pravilom) oziroma stvari, ki nam ne ustreza. Podobno kot je bilo ugotovljeno v raziskavi o neformalnih mrežah (Škrbec, 2006) pa tudi tokrat respondenti navajajo, da so sodniki osebe, ki najbolj spoštujejo zakone, sledijo jim uradniki (javni uslužbenci), državljani, na dnu lestvice pa so politiki. Ne glede na slabe izkušnje in mnenje respondentov lahko podamo ugotovitev, da se pravna država izboljšuje. Iz navedenih odgovorov izhaja, da je večina respondentov, ki so se opredelili na ta vprašanja, mnenja, da Slovenija je pravna država, saj drugače ne bi (več) obstajala in da ima slednje že zapisano v Ustavi RS. V istem trenutku pa povedo, da pa ni nujno, da tudi dobro deluje. Težave pravne države nastopijo predvsem pri udejanjanju v praksi, kjer nastane razkorak med normativnim in stvarnim, kažejo pa se v slabi zakonodaji, v zakonodajnih postopkih (pogoste in nenehne spremembe predpisov po neustreznih postopkih in brez vključene javnosti, kar je posledično pripeljalo do prenormiranosti ter nejasnosti zakonov in njihove medsebojne neusklajenosti), v slabem zgledu najvišjih funkcionarjev - politikov (pri tem pa ni pomembno zgolj to, da so to osebe, ki morajo spoštovali predpise in pravila igre, pač pa gre za bolj pomemben segment to so osebe, katere smo izbrali 142

143 kot najprimernejše za naše predstavnike da v našem imenu delajo v korist vseh), neučinkovitost organov / institucij (potrebno nekomu 10 tisočkrat dokazati in s strani več različnih organov, da je nekaj narobe, da se bo nekaj premaknilo na bolje) in nezaupanje ljudi v državo (v kolikor ni zaupanja v pravne institucije, tudi ni zaupanja v pravno državo, zaradi česar slednja izgublja na svojem pomenu in se posledično pomeni, da se pravna država upošteva oziroma spoštuje). V kolikor bi mnenja respondentov o pravni državi oziroma njenih značilnostih povezali z ustavnimi načeli, ki so opredeljena v Ustavi RS (1991) oziroma Komentarju Ustave RS (2002), ugotovimo, da respondenti govorijo predvsem o načelu zakonitosti, enakopravnosti in usklajenosti predpisov z ustavo. O korupciji Anketiranci so se na različne načine in iz različnih zornih kotov opredeljevali do korupcije, pri čemer pa so iz vseh interpretacij in misli razvidni naslednji, vsem skupni, elementi definicije korupcije: a) sodelovanje najmanj dveh oseb (najbolj sporna od obeh je po oceni anketirancev, tista, ki sprejema korist), b) neupravičena korist in c) zloraba moči oziroma položaja ter dolžnosti. Takšna dejanja (torej koruptivna) za respondente v večini primerov sicer niso normalna in jih ocenjujejo kot velik problem za Slovenijo, po drugi strani pa opozarjajo, da korupcija na področju zdravstva in zasebnega sektorja (provizije), postaja del vsakodnevnega življenja in s tem normalni družbeni pojav. Poleg tega se uporaba neformalnih mrež (vez in poznanstev) respondentom ne zdi nekaj prepovedanega in jo opredeljujejo celo kot nekaj koristnega in nenadomestljivega. Korupcija je v Sloveniji po mnenju sodelujočih v raziskavi najbolj razširjena na področju javnih naročil, gradbeništva, zdravstva in zaposlovanja. Sledijo področja, kot so lokalna samouprava, razpolaganje države in občin s premoženjem, politika, okolje in prostor, poslovanje med javnim in zasebnim sektorjem in postopki izdaje najrazličnejših aktov. Najbolj koruptivni pa so po mnenju respondentov zaposleni na občinah (oziroma tamkajšnji funkcionarji župani, občinski svetniki), zdravniki, politiki, inšpektorji, javni uslužbenci s pooblastili za odločanje, odvetniki in notarji ter policisti. Tako pri področjih korupcije kot subjektih pa ni bilo večjih odstopanj pri mnenjih, ko smo izolirali mnenja predstavnikov tistih nadzornih organov, ki se vsakodnevno ukvarjajo in srečujejo so korupcijo (Policija, državno tožilstvo, Komisija za preprečevanje korupcije in sodniki). Korupcija je tako po mnenju sodelujočih oseb danes bolj pogost pojav in ima večji vpliv (posledice) na družbeno življenje kot ga je imela v zadnjih letih. 143

144 Korupcija se v Sloveniji dogaja predvsem in zaradi pohlepa torej zato, da bi se ljudje okoristili in pridobili na materialnem statusu. Ne gre zgolj za preživetje, pač pa za golo pridobitev dodatne materialne koristi, položaja in druge ugodnosti. Ostali vzroki za korupcijo pa so navade iz preteklosti (v Sloveniji se veliko stvari ureja z obidom zakona, kar pa je navada še iz preteklosti (z Balkana), kjer so na ta način ljudje funkcionirali, delali in urejali večino stvari); družba te sili v korupcijo (»Zdi se namreč, da v Sloveniji veljaš za carja, če»se znajdeš«in za bedaka, če si pošten.«,»če lahko on, ki je predstavnik ljudstva, zakaj ne bi smel tako ravnati jaz.«,»kolikor imaš, toliko veljaš.«); veze in poznanstva, neformalne mreže in majhnost Slovenije (ljudje čedalje več stvari urejajo preko vez in poznanstev neformalnih vez, saj je Slovenija mala dežela, kjer se vsi med seboj poznajo); neučinkovitost nadzora in netransparentnost institucij; premajhna stopnja etičnosti in integritete posameznikov ter neustrezna in pomanjkljiva zakonodaja. Da bi Slovenija presegla in zmanjšala (oziroma preprečila) korupcijo, bi bilo po mnenju sodelujočih v prvi vrsti potrebno opraviti vrsto izobraževanj in osveščanj ter na tak način prispevati k dvigu etičnosti in moralnosti vsakega posameznika, še posebej pa poskrbeti za dvig integritete pri najvišjih predstavnikih Slovenije politikih. Pri tem pa ne smemo pozabiti na mlajšo generacijo, ki so bili glede tega do leta popolnoma izvzeti iz izobraževalnih programov. Drugi način preprečevanja korupcije pa je bil po mnenju respondentov predvsem v izboljšanju učinkovitosti in uspešnosti pristojnih institucij. Predstavniki Policije tako v veliki meri izpostavljajo, da bi morali biti veliko bolj pripravljeni na tovrstni kriminal in da imajo premalo pooblastil ter previsok dokazni standard za izvajanje del in nalog. Tretji način, ki se povezuje s prvim, pa je v celoti spremeniti mišljenje ljudi, da iskanje bližnjic in uporaba neformalnih vez ter korupcije ni edini način,»da bi imeli lahko še več in da bi bili še boljši«. Po oceni anketiranih so ostali načini preprečevanja korupcije še izvajanje ustreznih zakonov (izvajamo zgolj 30 % sprejete zakonodaje); avtomatizacija nadzora oziroma preventive (če je zaznava kršitev avtomatizirana, brez človeškega faktorja, je to zelo velik odvračilni dejavnik za morebitne storilce 180 Komisija za preprečevanje korupcije je namreč takrat pričela s projektom Ustvarjalni natečaj za osme razrede devetletke o razmišljanju o posamezniku z visoko stopnjo integritete in potrebnem soglasju o temeljnih vrednotah družbe. Bistvo natečaja je bilo v tem, da se je zbiralo trinajst najbolj izvirnih izdelkov s tem se je ne le preseglo opisno raven sporočilnosti ter z likovno interpretacijo vrednot pravičnosti, poštenosti, integritete ter enakopravnosti nakazalo različne ideje oziroma zamisli o tem, kako te vrednote zagotoviti in jih širiti v družbi ter svetu, ampak tudi to, da so otroci ob ustvarjanju razmišljali o tem kaj je prav in česa ne smejo storiti. 144

145 koruptivnih ravnanj); povečanje povezanosti in sinergije med organi ter bolje plačani uradniki. O vplivu korupcije na pravno državo Korupcija neposredno vpliva na pravno državo respondenti so si v tem popolnoma enotni. Njen vpliv se kaže na različne načine, med njimi pa izstopa nezakonito lobiranje in koruptivno sprejemanje zakonov, kjer je tudi govora o ugrabitvi države in uporabi neformalnih mrež. Da je takšna praksa v Sloveniji poznana, priča Načelno mnenje Komisije za preprečevanje korupcije št. 220 z dne , kjer je bilo ugotovljeno, da»ravnanje uradnih oseb ministrstva, ki besedilo predloga in razloge za sprejem zakonskih določb izdelajo na podlagi neutemeljenih ocen in trditev ter na ta način pripravijo zakonodajalca, da sprejme zakon, ki v nasprotju z ustavno zajamčeno neodvisnostjo in integriteto sodne oblasti omogoča enemu od udeležencev v konkretnem sodnem postopku okrepitev položaja, predstavlja kršitev dolžnega ravnanja in omogočanje neupravičene koristi drugemu, kar tudi ustreza definiciji korupcije«. Drugi najbolj izstopajoč način vpliva korupcije na pravno državo pa se kaže v obliki kršenja načela zakonitosti vezanosti subjektov na ustavo, zakone in ostale podzakonske predpise. Respondenti pri tem enačijo korupcijo in kršenje predpisov, zaradi česar to pogojujejo z načelom vladavine prava in z nasprotjem le-tega kršitvijo zakonov. Torej: korupcija vpliva na pravno državo preko kršitev načela vladavine prava, kar pa je enako razumevanju pravne države. Respondenti pa ne enačijo korupcije zgolj s kršitvami predpisov, pač pa tudi z neenakopravnostjo. Slednje je namreč po mnenju respondentov tretji najznačilnejši vpliv korupcije na pravno državo. S koruptivnim ravnanjem se privilegira zgolj določeno skupino oseb (ali osebo). Omenjeno je potrdilo tudi rezultate raziskave o neformalnih mrežah v Sloveniji iz leta 2003, kjer je bilo ugotovljeno, da neformalne mreže (ki v večini primerov uporabljajo koruptivne metode za zadovoljevanje svojih potreb), predstavljajo prednost svojih članov preko pretoka pomembnih informacij, pomembnih podatkov, pomoči pri zaposlovanju in drugih oblik koristi oziroma rešitev določenih težav (Škrbec, 2006). Da ima politika svojo moč, pa se opazi tudi pri odgovorih anketirancev o vplivu korupcije na pravno državo respondenti ugotavljajo in izpostavljajo problematično delo in izredno slab zgled najvišjih državnih funkcionarjev na oblasti politikov. Na tem mestu lahko govorimo o težavi pravne države v smislu projiciranja ravnanja najvišjih voditeljev držav na ostale državljane, in sicer»če lahko oni, lahko tudi jaz«. Pri tem namreč govorimo o kršenju predpisov 145

146 to pa, kot smo opisovali že zgoraj v tekstu, predstavlja kršitev načela vezanosti subjektov na zakone oziroma predpise načela zakonitosti (bistven element načel pravne države). O posledicah korupcije na (pravno) državo Zaradi omenjenega vpliva koruptivnih ravnanj na pravno državo nastanejo tudi nezaželene negativne posledice. Anketiranci so kot najhujše in najbolj tipične izpostavili: izguba zaupanja v institucije (pojavlja se vprašanje legitimnosti oblasti oziroma zaupanje ljudi v oblast, v delovanje države); negativni ekonomski učinki (dejanski finančni stroški, kot tudi zmanjšanje konkurenčnosti, dražje življenjske razmere, slabša kakovost življenja in slabši (gospodarski) razvoj države ter znižanje življenjskega standarda); razpad vrednot (izgublja se občutek za to, kaj je prav in kaj ni - izgubljamo smerokaz in čedalje bolj ponotranjimo in akceptiramo koruptivno ravnanje kot nekaj dobrega); nespoštovanje sistema; neenakopravnost ter neučinkovitost institucij. Ravno o (ne)učinkovitosti institucij pa so se izrekli tudi respondenti, ki so ocenili, da organi odkrivanja in pregona niso učinkoviti v boju proti korupciji. Tako so ocenjevali tudi sami predstavniki organov odkrivanja in pregona, Komisije za preprečevanje korupcije in sodniki. Razlogi so bili predvsem v pomanjkanju znanja in usposobljenosti ter previsok dokazni standard za korupcijska kazniva dejanja. Na strani samih organov odkrivanja in pregona pa je tudi velika verjetnost, da se v njihovo delo vmešavajo tretje osebe, ki za to niso pooblaščene, kar je bilo na podlagi lastnih izkušenj respondentov iz vrst Policije ter identificiranih koruptivnih ravnanj s strani Komisije za preprečevanje korupcije tudi izpostavljeno. Komisijo za preprečevanje korupcije pa so respondenti ocenili kot zelo učinkovito v boju proti korupciji predvsem zaradi njene funkcije ozaveščanja in opozarjanja; ker je edini subjekt, ki ukrepa; ker ima urejeno avtomatizacijo nadzora in ker je edina, ki uživa zaupanje javnosti. Komisija za preprečevanje korupcije pa ima glede svojih funkcij tudi pristojnost izdajati načelna mnenja (in druge dokumente), v katerih se opredeli o nekem ravnanju ali ustreza korupciji ali ne. Respondenti takšen pristop ocenjujejo kot nekaj dobrega za družbo, saj omogoča ravno to, kar so respondenti opredelili kot najboljši način preprečevanja korupcije - torej a) osveščanje in informiranje o tem, da je korupcija nekaj slabega in da se ne izplača; b) krepitev moralnih norm oziroma vrednot in c) konkretna izpostava»storilcev«. Manjšina respondentov pa meni, da slednje pri preprečevanju korupcije ni učinkovito, saj ni sankcij oziroma nobenih posledic. 146

147 O rešitvah Glede na to, da ima korupcija negativne posledice na Slovenijo in njeno pravnost ter da se takšen vpliv korupcije povečuje iz leta v leto, bo potrebno, zaradi zasledovanja sekundarnega cilja doktorske naloge, identificirati in implementirati določene reforme in rešitve. Med najbolj izpostavljenimi rešitvami sodelujoči v raziskavi omenjajo popolnoma iste rešitve, kot so jih omenjali pri vprašanju najboljšega načina preprečevanja korupcije, in sicer: spremembo mišljenja ljudi ter povečanje etike in integritete posameznikov. K tema dvema pa so dodali še izboljšanje nadzora oziroma dela sodišč (kar je logični sklep, saj so anketiranci sami izrazili, da je eden največjih težav pravne države ravno nespoštovanje zakonov torej kršitev načela zakonitosti) in striktno ter dosledno izvrševanje zakonodaje, povečanje zaupanje ljudi v institucije ter povečanje transparentnosti delovanja vseh organov. Kot najpomembnejši subjekti, ki so odgovorni za razrešitev stanja, so bili opredeljeni politiki (iz dveh vidikov: po eni strani morajo politiki sami sanirati svoj slab vzgled v javnosti in po drugi strani morajo sprejemati boljšo zakonodajo in ukrepe za kakovostnejši razvoj Slovenije); sodstvo oziroma vsi organi skupaj (bistvo pri tem je, da bi moral vsak pri sebi in skupaj z drugimi odigrati takšno vlogo, ki jo vsi pričakujemo in si je želimo torej v skladu s pisanimi pravili oziroma zakoni ter z visoko moralno držo in integriteto). 147

148 4.2 Analiza identificiranih korupcijskih ravnanj V drugem raziskovalnem delu smo opravili analizo identificiranih korupcijskih ravnanj v Republiki Sloveniji. Za lažje razumevanje bomo najprej prikazali rezultate v spodnjem mrežnem prikazu: 5_1_NAČELO PRAVNE DRŽAVE: DELITEV OBLASTI {3-1} 5_4_NAČELO PRAVNE DRŽAVE: USKLAJENOST PRAVNIH AKTOV {5-1} 1_3_ZASEBNI SEKTOR {25-1} 6_13_PODROČJE: OMEJITEV POSOVANJA {3-1} 6_8_PODROČJE: IZOBRAŽEVANJE, ŠOLSTVO IN ŠPORT {16-1} 6_5_PODROČJE: ENERGETIKA IN GOSPODARSTVO {11-1} 6_10_PODROČJE: JAVNO-ZASEBNO PARTNERSTVO IN KONCESIJE {12-1} 6_2_PODROČJE: KULTURA IN UMETNOST {8-1} 6_19_PODROČJE: VOLITVE {4-1} 6_7_PODROČJE: INŠPEKCIJSKI POSTOPKI {3-1} 5_3_NAČELO PRAVNE DRŽAVE: PRAVICA DO PRITOŽBE {5-1} 5_2_NAČELO PRAVNE DRŽAVE: NAČELO PRAVNE VARNOSTI OZIROMA ENAKOPRAVNOSTI {136-1} 5_5_NAČELO PRAVNE DRŽAVE: VEZANOST IZVRŠILNE IN SODNE VEJE OBLASTI USTAVI IN ZAKONU {150-1} 5_KRŠITEV NAČEL PRAVNE DRŽAVE {0-6} 1_2_LOKALNA RAVEN {50-1} 1_1_DRŽAVNA RAVEN {105-1} 6_11_PODROČJE: NASPROTJE INTERESOV {19-1} 6_4_PODROČJE: DRŽAVNA POMOČ, DONACIJE, SUBVENCIJE, SPONZORSTVO 6_1_PODROČJE: {9-1} DARILA {8-1} 6_12_PODROČJE: OKOLJE IN PROSTOR {24-1} 6_14_PODROČJE: PRAVOSODJE IN NOTRANJE ZADEVE {15-1} 6_17_PODROČJE: SOCIALNE ZADEVE {6-1} 6_18_PODROČJE: SPREJEMANJE/SPR EMINJANJE AKTOV {12-1} 6_16_PODROČJE: RAZPOLAGANJE S STVARNIM PREMOŽENJEM {35-1} 6_3_PODROČJE: DODATNA DEJAVNOST OB PRIMARNI FUNKCIJI, DEJAVNOSTI {6-1} 6_21_PODROČJE: ZDRAVSTVO IN FARMACIJA {27-7} 6_20_PODROČJE: ZAPOSLOVANJE {22-6} 6_6_PODROČJE: GRADBENIŠTVO {20-5} 6_15_PODROČJE: PROMET IN ZVEZE {11-1} 6_9_PODROČJE: JAVNA NAROČILA IN DRUGI RAZPISI {65-5} 4_2_KRŠITEV: OPUSTITEV DOLŽNEGA RAVNANJA {58-1} 4_1_KRŠITEV: KRŠITEV DOLŽNEGA RAVNANJA {115-1} 9_2_VRSTA POSTOPKA: KAZENSKI POSTOPEK {5-1} 9_1_VRSTA POSTOPKA: CIVILNI POSTOPE K {34-1} 3_KRŠEN PREDPIS {206-1} 9_3_VRSTA POSTOPKA: UPRAVNI POSTOPEK {128-1} isa == 9_VRSTA POSTOPKA {0-4} 4_KRŠITEV {167-5} => 1_SEKTOR {0-4} KORUPCIJA {167-10} == *} 6_PODROČJA KORUPCIJE {0-22} => == 2_KORIST {159-3} 8_SUBJEKTI KORUPCIJE {0-4} 2_2_KORIST: NEMATERIALNA {45-1} 2_1_KORIST: MATERIALNA {120-1} 8_4_SUBJEKTI KRŠITVE: FIZIČNE OSEBE {23-10} 8_28_ SUBJEKTI KRŠITEV: BANKE {1-1} 8_1_SUBJEKTI KRŠITEV: DETEKTIV {1-1} 8_27_SUBJEKTI KRŠITEV: NOVINARJI {1-1} 8_26_SUBJEKTI isa KRŠITEV: ODGOVORNE OSEBE GOSPODARSKIH SUBJEKTOV {11-1} 8_12_SUBJEKTI KRŠITVE: ODVETNIK {1-1} isa 8_10_SUBJEKTI KRŠITVE: NADZORNI ODBORI; ČLANI NO {4-1} 8_29_ SUBJEKTI KRŠITEV: ARHITEKTI {1-1} isa 8_31_SUBJEKTI KRŠITEV: STRANKA V POSTOPKU {1-1} 8_30_SUBJEKTI KRŠITEV_ DONATORJI {1-1} 7_4_POSLEDICA: ZA POSAMEZNIKA OZ. DRUŽBO {22-1} 7_3_POSLEDICA: ZA OKOLJE IN PROSTOR {5-1} 7_1_POSLEDICA: IZGUBA ZAUPANJA V DRŽAVNE INSTITUCIJE {65-1} 7_2_POSLEDICA: ZA DRŽAVO-EKONOM SKI VIDIK {46-1} 7_5_POSLEDICA: MATERIALNA {52-1} 7_POSLEDICE KORUPCIJE {0-6} 7_6_POSLEDICA: NEGATIVNA {100-3} 7_7_POSLEDICA: NEMATERIALNA {51-1} IZREK {167-1} 10_PRIPOROČILO KPK {23-1} OMENJENA PRAVNA DRŽAVA {10-1} 8_6_SUBJEKTI KRŠITVE: FUNKCIONARJI PO ZLS {16-3} 8_11_SUBJEKTI KRŠITVE: OBČINSKI SVETNI K, PODŽUPAN {4-1} 8_18_SUBJEKTI KRŠITVE: ŽUPAN {12-1} 8_2_SUBJEKTI KRŠITEV: OSTALI JU {115-13} isa 8_8_SUBJEKTI KRŠITVE: JAVNI ZAVODI {39-8} 8_20_SUBJEKTI KRŠITEV_uradne osebe na občinah {23-1} isa 8_23_SUBJEKTI KRŠITEV: ZDRAVNIKI {1-1} 8_5_SUBJEKTI KRŠITVE: FUNKCIONARJI PO ZINTPK/ZPKOR {27-8} 8_19_SUBJEKTI KRŠITEV_uradne osebe isa na ministrstrstvih in isa organih v sest {26-1} 8_13_SUBJEKTI KRŠITVE: POLICIJA {8-1} 8_22_SUBJEKTI KRŠITEV: JAVNA AGENCIJA {4-1} isa isa isa isa 8_17_SUBJEKTI KRŠITVE: VLADA {8-1} 8_16_SUBJEKTI KRŠITVE: URADNIKI NA 8_7_SUBJEKTI POLOŽAJU {7-1} KRŠITVE: INŠPEKTORJI {1-1} 8_21_SUBJEKTI KRŠITEV:VOLJENA POSLOVODNA OSEBA {1-1} 8_9_SUBJEKTI KRŠITVE: MINISTER {4-1} 8_24_SUBJEKTI KRŠITEV: JAVNI SKLADI {3-1} Ravnanje uradnih oseb občine, {1-1} 8_14_SUBJEKTI KRŠITVE: POSLANEC {1-1} 8_15_SUBJEKTI KRŠITVE: SODNIK {1-1} 8_3_SUBJEKTI KRŠITEV: TOŽILCI {3-1} 8_25_SUBJEKTI KRŠITEV: UPRAVNE ENOTE {2-1} Slika 10: Grafični prikaz kod vseh primerov korupcije 148

149 Iz slike 10 izhajajo vse pomembnejše kode oziroma značilnosti identificiranih korupcijskih ravnanj, ki so se izvršila v Sloveniji od leta 2004 do avgusta Iz pregleda ter analize vseh dokumentov 181, ki jih je Komisija za preprečevanje korupcije izdala, je razvidno (koda»korupcija«), da je bilo v Sloveniji skupno identificiranih 167 korupcijskih ravnanj. Slednje število ne sovpada s številom dokumentov (načelnih mnenj oziroma ugotovitev o konkretnih primerih), saj je lahko eno načelno mnenje vsebovalo več različnih korupcijskih ravnanj. Ugotavljamo, da je Komisija za preprečevanje korupcije identificirala koruptivno ravnanje na podlagi prijave ali lastne pobude, jo s tem v zvezi obravnavala in zaključila. Znotraj posameznega postopka obravnave prijave pa se je lahko ugotovilo več kršitev in neupravičenih koristi, kar posledično pomeni večje število korupcijskih ravnanj. V nadaljevanju bomo prikazali rezultate glede na postavljene hipoteze našega dela. Pri tem moramo opozoriti, da bo navedena analiza predvsem omogočila vpogled in oceno hipotez št. 3, 4, 5 in 6 (način izvrševanja korupcijskih ravnanj, sektorji in področja, kjer se korupcija najpogosteje pojavlja, subjekti izvrševanja korupcijskih ravnanj, identifikacija kršitev in njihovih posledic, s čimer bomo ocenili in preverili odnos med korupcijo in pravno državo), medtem ko hipotezi št. 1 in 2 (zgodovinski razvoj pravne države ter zaznava splošne laične javnosti o razširjenosti in pogostosti korupcije) ne bomo mogli ocenjevati, saj smo slednji lahko ocenjevali zgolj z mnenji respondentov. Bomo pa s tem delom analize lahko identificirali tudi morebitne težave slovenskega sistema in na takšen način zadostili sekundarnemu cilju naloge glede identifikacije možnih rešitev in ukrepov za preprečevanje korupcije oziroma zmanjšanja njenega negativnega vpliva na pravno državo Storitvene oblike korupcije 182 Glede na analizo načelnih mnenj oziroma ugotovitev o konkretnih primerih in ob upoštevanju definicije korupcije ugotavljamo, da so korupcijska ravnanja lahko storjena na več načinov z opustitvijo dolžnega ravnanja (nekaj, kar bi morale oziroma so osebe dolžne storiti, pa niso storile/izpolnile) ali pa s kršitvijo dolžnega ravnanja (osebe storijo nekaj, kar je prepovedano oziroma kar ne bi smele). Glede na 181 Načelna mnenja, zaključne ugotovitve o konkretnem primeru, stališča, pojasnila in mnenja. 182 Koda»4_KRŠITEV«. 149

150 razmerje 183 med njima ugotavljamo, da je bilo največ korupcijskih primerov v Sloveniji storjenih s kršitvijo dolžnega ravnanja (115 primerov ali 66 % vseh kršitev) kršitvijo ustave, zakonov in drugih podzakonskih aktov. Takšna postopanja se npr. kažejo v naslednjih dveh primerih:»komisija meni, da so odgovorne osebe - strokovni direktor klinike in predstojnika kliničnih oddelkov s kršitvijo predpisa o zdravstveni dejavnosti na terciarni ravni kršili dolžno ravnanje in s tem omogočili pridobitev neupravičene koristi v obliki finančnih sredstev za izvajanje terciarne dejavnosti v»centrih«, ki jo opravljajo bolniški oddelki, kljub temu, da nimajo urejenega statusa, ki bi jim takšno dejavnost dovoljeval, to pa ustreza definiciji korupcije po 3. alineji 2. člena ZPKor.«(Komisija za preprečevanje korupcije, Načelno mnenje št. 189 z dne ).»Odgovorna oseba javnega sektorja, ki javna sredstva brez pravne podlage namenja v zavarovanje obveznosti zasebnih subjektov, krši dolžno ravnanje in s tem omogoči korist zasebnemu subjektu, kar ustreza opredelitvi korupcije iz prve točke 4. člena ZIntPK.«(Komisija za preprečevanje korupcije, Načelno mnenje št. 1/2011 z dne ). Opustitev dolžnega ravnanja (58 primerov ali 34 %) pa se kaže npr. v naslednjem:»v obravnavani zadevi so uradne osebe občine opustile dolžno nadzorstvo nad razpolaganjem s stvarnim premoženjem lokalne skupnosti in s tem ravnanjem dopustile oddajo v najem premoženja občine brez potrebnega soglasja župana, ki je taksativno določeno v odloku o ustanovitvi javnega zavoda. Uradne osebe občine so opustile dolžno nadzorstvo pri izvedbi postopkov za ponovno oddajo v najem stvarnega premoženja lokalne skupnosti, saj niso preverjale veljavnosti najemne pogodbe in potrebnih postopkov za nov javni razpis za oddajo gostinskih prostorov v najem.«(komisija za preprečevanje korupcije, Načelno mnenje št. 192 z dne ).»Ravnanje uradnih oseb, ki z opustitvami dolžnega nadzora in ukrepanja ob očitnih kršitvah temeljnih pravic delavcev, storjenih z neplačevanjem osebnih dohodkov in socialnih prispevkov ter z drugimi oblikami izkoriščanja in 183 Seštevek opustitev oziroma kršitev dolžnega ravnanja se lahko razlikuje od števila koruptivnih ravnanj, saj je lahko znotraj enega koruptivnega ravnanja več kršitev, s tem pa lahko tudi hkratnost opustitve ali kršitve nekega dolžnostnega ravnanja. Na primer: Komisija za preprečevanje korupcije, Načelno mnenje št. 99 z dne določa:»definiciji korupcije ustrezajo tudi ravnanja odgovornih in uradnih oseb javnih zavodov in pobudnikov prej opisanih ravnanj, ki sodelujejo pri kršitvah oziroma teh kršitev ne odpravijo, čeprav zanje vedo.«. Torej kršijo ravnanje ker»sodelujejo pri kršitvah«oziroma opustijo dolžno ravnanje ker»teh kršitev ne odpravijo, čeprav zanje vedo«. 150

151 nečloveškega ravnanja z delavci, omogočajo delodajalcem pridobitev neupravičene koristi, je kršitev dolžnega ravnanja, ki ustreza definiciji korupcije po 3. alineji 2. člena ZPKor.«(Komisija za preprečevanje korupcije, Načelno mnenje št. 221 z dne ). Zadnji omenjeni primer (Komisija za preprečevanje korupcije, Načelno mnenje št. 221 z dne ) bi radi posebej natančneje izpostavili, da si bralec ustvari sliko, kaj opustitev dolžnostnega ravnanja dejansko v praksi lahko pomeni in kakšne posledice slednjega nastanejo družbi, državi posamezniku. V tem primeru je Komisija za preprečevanje korupcije namreč že v letu 2007 (tri leta pred izdajo predmetnega načelnega mnenja) prejela prijavo o sumu korupcije, da uradne osebe, javni funkcionarji in javni uslužbenci z opustitvami dolžnega nadzora in ukrepanja ob očitnih kršitvah temeljnih pravic delavcev vedoma omogočajo delodajalcem kršiteljem neupravičeno korist v škodo prizadetih delavcev (delodajalci namreč niso plačevali socialnih prispevkov in osebnih dohodkov svojim zaposlenim). Z ugotovitvami in pozivom pristojnim uradnim osebam, javnim funkcionarjem in javnim uslužbencem v letu 2007 je Komisija za preprečevanje korupcije pričakovala, da bodo slednji ukrepali in v okviru svojih uradnih dolžnosti zavarovali oškodovane delavce, od kršiteljev pa dosledno zahtevali odgovornost za kršitve in izpolnitev zakonskih dolžnosti iz naslova socialnih in ekonomskih pravic zaposlenih. V nasprotju s tem je Komisija za preprečevanje korupcije ugotovila, da so razmere v letu 2010 dokazovale, da omenjene pristojne osebe (organi) kljub zahtevam in prošnjam Komisije za preprečevanje korupcije v letu 2007 ter lastnim zagotovilom niso storile praktično ničesar, da bi pravice delavcev ustrezno zavarovale in od kršiteljev zahtevale odgovornost (Komisija za preprečevanje korupcije, Načelno mnenje št. 221 z dne ) Komisija za preprečevanje korupcije je v tem Načelnem mnenju še zapisala»ko je brezobzirnost nekaterih delodajalcev do domačih in tujih delavcev presenetila javnost, sta aktualni predsednik vlade in minister za pravosodje v skupni izjavi potrdila to, kar je Komisija opozarjala leta Že takrat bi lahko uradne osebe, javni funkcionarji in javni uslužbenci, mogle in morale učinkovito ukrepati in pravice delavcev zavarovati že na podlagi podatkov in ocen, o katerih jih je obvestila in pozvala k ukrepanju. Čeprav bi po svojem uradnem položaju in pooblastilih mogle in morale ukrepati in tudi po uradni dolžnosti poostriti nadzor nad kršitelji, so uradne osebe s kršitvami dolžnega ravnanja prizadete delavce pri uveljavljanju njihovih pravic celo vedoma onemogočale. Zaradi takšnega ravnanja so si nekateri delodajalci z brezobzirnim izkoriščanjem in nečloveškim ravnanjem kopičili neupravičeno korist na škodo domačih in tujih delavcev, pri čemer so jim s kršitvami dolžnega ravnanja izdatno pomagale uradne osebe, javni funkcionarji in javni uslužbenci. Na ta način so skupaj ustvarili tudi številne socialne in druge probleme.«. 151

152 Kot je razvidno se torej največ korupcije v Sloveniji stori zaradi neupoštevanja/nespoštovanja zakonskih prepovedi, ki jih določajo predpisi (npr. izdano soglasje, kljub neizpolnjevanju pogojev) in ne zaradi neizpolnjevanja zakonskih dolžnosti (npr. neizvajanje obveznega nadzora). Govorimo torej o kršitvah načela zakonitosti vezanosti subjektov k ustavi, zakonom in ostalim podzakonskim aktom Sektorji in postopki izvršitve korupcijskih ravnanj Kot je razvidno iz Slike 10 (koda»1_sektor«) se je največ koruptivnih ravnanj izvršilo na državni ravni (58 % od vseh primerov), sledita lokalna raven (28 %) in zasebni sektor (14 %) 185. K temu dodajmo, da državna raven vsebuje vse subjekte javnega sektorja, razen subjektov, katerih ustanoviteljice so samoupravne lokalne skupnosti. Samoupravne lokalne skupnosti občine in subjekti, ki so jih le-te ustanovile, so šteti kot subjekti lokalne ravni oziroma lokalnega sektorja. Ostali organi, ki pa niso v večinski ravni države oziroma lokalne skupnosti, pa so šteti kot subjekti zasebnega sektorja. Iz načelnih mnenj oziroma ugotovitev o konkretnih primerih lahko ugotovimo, da je največ korupcijskih ravnanj (upoštevani vsi premeri vseh zgoraj omenjenih sektorjev) prisotnih v 1) upravnih postopkih (77 % celotnega raziskovalnega vzorca). Sledi 2) civilni postopek z 20 % in 3) (pred)kazenski postopek s 3 % populacije. 1 Upravni postopek Vsebinska analiza koruptivnih ravnanj pokaže, da je največ tovrstnih dejanj storjenih z določenim nezakonitim vplivanjem storilca na celotni potek (upravnega) postopka. Primer:»Uradna oseba državnega organa, ki nedovoljeno vpliva na podrejeno uradno osebo, da ta v uradnem postopku stori ali opusti določeno dejanje na način, ki privede do izboljšanja položaja stranke v tem postopku, ustreza definiciji korupcije po 3. alineji 2. člena Zakona o preprečevanju korupciji.«(komisija za preprečevanje korupcije, Načelno mnenje št. 90 z dne ); ali pa:» ravnanje javnega 185 Poudariti je potrebno, da je seštevek»sektorjev«(180) večji od seštevka koruptivnih ravnanj (167), saj je lahko v enem izreku opisanih več subjektov iz različnih sektorjev npr. v Načelnem mnenju Komisije za preprečevanje korupcije št. 41 z dne je navedeno:»ravnanje župana, uradnikov občinske uprave, arhitektov oziroma odgovornih prostorskih načrtovalcev in drugih oseb,, predstavlja koruptivno ravnanje in ustreza definiciji korupcije po 3. alinei 2. člena Zakona o preprečevanju korupcije.«. 152

153 funkcionarja, ki pri izbiri ponudnika storitev, povezanih z delovanjem državnega organa, v katerem opravlja funkcijo predstojnika, zaradi zasebnega poslovnega razmerja z enim od ponudnikov vpliva na izbiro prav tega ponudnika, ustreza definiciji korupcije po 3. alineji 2. člena ZPKor.«(Komisija za preprečevanje korupcije, Načelno mnenje št. 196 z dne ). Iz zadnjega navedenega primera izhaja, da je v postopku funkcionar vplival na potek izbire ponudnika, s katerim je bil ravno ta funkcionar povezan. V takšnih in podobnih primerih govorimo o t.i. okoliščinah nasprotja interesov (pojav, ki je glede na frekvenco pojavljanja, kot bomo videli v nadaljevanju tega poglavja, eden izmed najpogostejših oblik korupcije), katerim pa se morajo vse uradne osebe v Republiki Sloveniji izogibati. V tem primeru (in v veliko drugih, kar bo predstavljeno v nadaljevanju) se to ni zgodilo. Govorimo torej o pristranskem odločanju za zadovoljenje zasebnih koristi Civilni postopek 187 Med 167 primeri koruptivnih ravnanj je bilo v Republiki Sloveniji 20 % primerov takšnih, ki so se odvijali v zasebni sferi (civilno-prav(d)ne zadeve, kjer nastopajo fizične oziroma pravne osebe), kjer postopkovna pravila niso vezana na npr. Zakon o splošnem upravnem postopku (2006) in kjer ni na voljo t.i. rednih in izrednih pravnih sredstev, razen (izpodbojne) tožbe pred za to pristojnimi sodišči. Primera slednjih sta npr.:»odobritev ugodnega kredita prezadolžene gospodarske družbe njenemu direktorju s strani nadzornega sveta te družbe ustreza definiciji korupcije po Zakonu o preprečevanju korupcije, ker gre v tem primeru za kršitev dolžnega ravnanja, katerega Zakon o gospodarskih družbah zapoveduje v pravnem standardu dobrega gospodarstvenika.«(komisija za preprečevanje korupcije, Načelno mnenje št. 4 z dne ) ali pa»ravnanje odgovorne osebe v pravni osebi civilnega prava, ki organizira in izvaja strokovna izpopolnjevanja, za katera nima predpisanega pooblastila, pri tem pa možne udeležence vabi z obljubami, da jim udeležba omogoča izpolnitev strokovnih pogojev (pridobitev licenčnih točk) za opravljanje 186 S podobnimi kršitvami, kjer so pri odločanju oziroma sprejemanju odločitev uradno osebo vodili drugi interesi v nasprotju z objektivno materialno resnico, se je Komisija za preprečevanje korupcije velikokrat srečala. Komisija je v enem izmed primerov (Komisija za preprečevanje korupcije, Načelno mnenje št. 179 z dne ) npr. ocenila, da bi morala uradna oseba (inšpektor) skladno s temeljnimi pravnimi načeli ugotoviti resnično dejansko stanje in pri tem upoštevati vsa pomembna dejstva, ne le določenih. 187 Za to delo opredeljujemo civilne postopke, kot postopke, ki se odvijajo v zasebni sferi in ki za razrešitev terjajo zgolj civilno-prav(d)ne postopke pred pristojnimi sodišči. 153

154 poklicne dejavnosti, je kršitev dolžnega ravnanja, s katero organizatorju omogoča neupravičeno korist, kar ustreza definiciji korupcije po 3. alineji 2 člena ZPKor.«(Komisija za preprečevanje korupcije, Načelno mnenje št. 204 z dne ). 3 (Pred)kazenski postopek Najmanj primerov pa je Komisija za preprečevanje korupcije identificirala v (pred)kazenskih postopkih. Slednjih je bilo 5 oziroma 3 %. Najbolj izpostavljen primer je bil primer Dragice Kotnik, višje državne tožilke Republike Slovenije. Slednja je namreč, glede na Ugotovitve o konkretnem primeru z dne , kot»uradna oseba v nasprotju s kogentnimi določili Zakona o kazenskem postopku, na njegovi podlagi izdanih predpisov in Državnotožilskega reda umaknila obtožni predlog in tako s kršitvijo dolžnega ravnanja omogočila obdolžencu M. K., da ni bil po predpisanem postopku podvržen ugotavljanju kazenske odgovornosti za kaznivo dejanje, kar zanj predstavlja nedovoljeno nepremoženjsko korist.«. Podobno se je pripetilo tudi v primeru nekdanjega vodje državnega tožilstva, ki, kot je izpostavljeno v Načelnem mnenju št. 139 z dne , v nasprotju s Pravilnikom o notranji organizaciji in poslovanju državnih tožilstev v Republiki Sloveniji, ni razporedil in ne izročil prejete pošte pisarni z odredbo o vpisu v ustrezne vpisnike, zaradi pričakovane koristi osumljenih oseb v obliki izognitve nadaljnjim postopkom. Opozoriti je potrebno, da so to osebe, ki bi morale uživati zaupanje javnosti ter predstavljati avtoriteto in varuhe zakonitosti. Po ZIntPK (2011) so omenjeni»storilci«(tožilci) opredeljeni kot funkcionarji torej najpomembnejši posamezniki v Republiki Slovenije. Z vidika integritete ter glede na mnenje respondentov, so omenjena dejanja nedopustna, z vidika posledic pa slaba za splošno javno mnenje (storilcev se ne obravnava in se s tem daje signal, da se lahko počne vse, tudi nezakonite stvari) Področja izvršitve korupcijskih ravnanj Iz Slike 10 je tudi razvidno (koda»6_področja korupcije«), kako si področja, kjer je bila korupcija v Republiki Sloveniji izvršena, sledijo po vrstnem redu. Na tem mestu velja opozoriti, da seštevek vseh navedenih frekvenc v posameznih področjih nikakor ne predstavlja enakega števila kršitev (167), saj določeni primeri koruptivnega ravnanja spadajo hkrati v več identificiranih področij. Npr. Načelno mnenje Komisije za preprečevanje korupcije št. 160 z dne vsebuje naslednja področja (kode so obarvane sivo), ki so bila identificirana tekom pregleda primera: 154

155 Tabela 8: Področja v Načelnem mnenju Komisije za preprečevanje korupcije št. 160 P75: NM 160.doc - 75:3 [kljub ugotovitvam kontrolnih s..] (32:32) (Super) Codes: [6_6_PODROČJE: GRADBENIŠTVO] kljub ugotovitvam kontrolnih služb na terenu in predlogom kontrolnih služb, da se investicija ne odobri, ker investitor ni pridobil gradbenega dovoljenja (kar je bil eden izmed pogojev razpisa), odobrile investicijo kot ustrezno in naročile P75: NM 160.doc - 75:4 [Ravnanje agencije Republike Sl..] (7:7) (Super) Codes: [6_4_PODROČJE: DRŽAVNA POMOČ, DONACIJE, SUBVENCIJE] [9_3_VRSTA POSTOPKA: UPRAVNI POSTOPEK] Ravnanje agencije Republike Slovenije, ki pri dodeljevanju nepovratnih sredstev P75: NM 160.doc - 75:5 [pri dodeljevanju nepovratnih s..] (7:7) (Super) Codes: [6_9_PODROČJE: JAVNA NAROČILA IN DRUGI RAZPISI] pri dodeljevanju nepovratnih sredstev ne spoštuje razpisanih pogojev in kljub njihovemu neizpolnjevanju gospodarski družbi dodeli nepovratna sredstva V nadaljevanju bomo predstavili značilnosti prvih 7 področij (ostala področja imajo nizko frekvenco pojavnosti, zaradi česar jih ni smiselno posebej in temeljiteje izpostavljati ter se do njih opredeljevati), in sicer 1) javna naročanja in drugi razpisi; 2) razpolaganje s stvarnim premoženjem; 3) nasprotje interesov 188 ; 4) zdravstvo in farmacija; 5) okolje in prostor; 6) zaposlovanje in 7) gradbeništvo. 1 Javna naročanja in razpisi Pod pojem javno naročanje smo šteli vse vrste in oblike javnega naročanja, izvedene v skladu z Zakonom o javnem naročanju [ZJN-2] (2006) ter predpisov, sprejetih na njegovi podlagi. V ZJN-2 ni najti izrecne definicije javnega naročanja, vendar pa gre za celoten skupek dejanj, ki jih opravi naročnik s ciljem nabave blaga, oddaje storitev ali gradenj (Državna revizijska komisija, 2011). K tem postopkom bomo v našem delu šteli tudi a) javno-zasebno partnerstvo [JZP], ki predstavlja razmerje zasebnega vlaganja v javne projekte in/ali javnega sofinanciranja zasebnih projektov, ki so v javnem interesu, ter je sklenjeno med javnim in zasebnim partnerjem (Zakon o javno-zasebnem partnerstvu [ZJZP], 2006: 2. čl.) in b) 188 Nasprotje interesov sicer glede na načelna mnenja oziroma zaključne ugotovitve o konkretnih primerih ni tako kritično, saj je bilo iz slednjih identificirano zgolj 19 primerov. Vendar pa je potrebno opozoriti, da se je Komisija za preprečevanje korupcije o nasprotju interesov izrekala predvsem v dokumentih z nazivom»mnenja«ter»pojasnila«. Po analizi vseh omenjenih je ugotovljeno, da gre za 62 primerov, kar pomeni, da gre za tretjo največjo problematiko na slovenskih tleh. 155

156 koncesije, ki predstavljajo dvostransko pravno razmerje med državo oziroma samoupravno lokalno skupnostjo ali drugo osebo javnega prava kot koncedentom in pravno ali fizično osebo kot koncesionarjem (Državna revizijska komisija, 2012). Znotraj naše raziskave pod pojmom drugi razpisi upoštevamo vse tiste razpise, ki pomenijo javno zbiranje ponudb, vendar se postopek ne ureja z ZJN-2, pač pa z drugimi področnimi zakoni, npr: sofinanciranje projektov s področja kulture, sofinanciranje društev, razpis za državno pomoč in drugi. Iz uvodnega grafičnega prikaza (Slika 10) je razvidno, da je bilo 65 primerov (39 % vseh korupcijskih ravnanj), vplivanj in kršitev pozitivnih predpisov predvsem na področju javnih naročanj. Z vidika analize kršitev pri postopkih javnih naročil ugotavljamo, kot je to razvidno iz spodnje slike 11: Kršitev načel pri javnih razpisih, da so bila v Sloveniji s koruptivnimi ravnanji največkrat kršena načela enakopravne obravnave ponudnikov (29 primerov), načelo zagotavljanja konkurence med ponudniki (29 primerov), načelo dobrega gospodarja (20 primerov) in javne objave oziroma transparentnosti naročanj (6 primerov) 189. Naročniki oziroma uradne osebe naročnikov so koruptivno ravnanje večkrat storile tudi s tem, da so kljub neizpolnjevanju razpisnih pogojev izbrale ponudnike, ki niso izpolnjevali zahtevanih pogojev Ponovno opozarjamo, da seštevek kršitev načel javnega naročanja ne ustreza številu postopkov javnih naročanj oziroma razpisov, saj je v enem primeru lahko bilo kršenih več načel. Primer Ugotovitve o konkretnem primeru v zadevi suma koruptivnega ravnanja nekdanjega in sedanjega direktorja na Inštitutu za vode Republike Slovenije Mitje Starca in dr. Mitje Briclja z dne , kjer Komisija za preprečevanje korupcije navaja:»uradni in odgovorni osebi na IzVRS, torej nekdanji in sedanji direktor, sta tako kršili svoje dolžno ravnanje, kot ga zanju določajo temeljna načela ravnanja v postopkih javnega naročanja, to so gospodarnost, učinkovitost in uspešnost, zagotavljanje konkurence med ponudniki, transparentnost in enakopravna obravnava ponudnikov, in kot ga določajo pravila o postopkih in mejnih vrednosti za posamezna javna naročila.«. 190 Najbolj tipična primera takšnih ravnanj sta bila: ravnanje odgovornih oseb naročnika, ki so v postopku javnega naročanja opustile dolžno ravnanje pri preverjanju predpisanih pogojev in izbrale ponudnika, ki pogojev za opravljanje prometa z medicinskimi pripomočki sploh ni izpolnjeval (Komisija za preprečevanje korupcije, Načelno mnenje št. 188 z dne ) oziroma ravnanje uradnih oz. odgovornih oseb občine, javnega gospodarskega zavoda ter občinske uprave, ki so izvedle postopek javnega naročanja, pri katerem so v celoti zanemarile določbe zakona, ki ureja to področje in tako s podelitvijo naročila neupravičenemu ponudniku omogočile pridobitev koristi (Komisija za preprečevanje korupcije, Načelno mnenje št. 190 z dne ). 156

157 Slika 11: Kršitev načel pri javnih razpisih Prva štiri načela, ki so bila največkrat kršena v primeru koruptivnih ravnanj na področju javnih naročanj v Republiki Sloveniji pa predstavljajo ravno štiri temeljna načela javnega naročanja, pri čemer Kranjčeva (2007: 91) v uvodnih pojasnilih ZJN-2 (2006) opozarja, da»načela usmerjajo naročnike še posebej pri urejanju tistih postopkov, institutov in vprašanj, ki v zakonu niso podrobneje ali določneje urejeni, na primer postopku s pogajanji«. a) Načelo enakopravne obravnave ponudnikov Načelo enakopravne obravnave ponudnikov v prvi vrsti, v skladu z 9. členom ZJN-2 (2006), zahteva, da naročnik zagotovi, da med ponudniki v vseh fazah postopka javnega naročanja in glede vseh elementov ni razlikovanja, upoštevaje vzajemno priznavanje in sorazmernost zahtev naročnika glede na predmet naročila. Prav tako mora naročnik zagotoviti, da ne ustvarja okoliščin, ki pomenijo krajevno, stvarno ali osebno diskriminacijo ponudnikov. S spoštovanjem navedenega načela naj bi, glede na določbo ZJN-2 (2006), omejili kakršno koli obliko zlorabe položaja naročnika, da bi pri izbiranju ponudnikov blaga storitev ali gradenj neenakopravno obravnaval zainteresirane subjekte in s tem negospodarno in nezakonito porabljal sredstva. Takšne okoliščine (kršitev načela enakopravne obravnave) pa se kažejo v najmanj 29 primerih ravnanj uradnih oziroma odgovornih oseb, saj so naročniki (teh primerov je največ) 191 ali pa celo sami ponudniki s svojim ravnanjem 192 omogočali prednost le 191 Primer Komisija za preprečevanje korupcije, Načelno mnenje št z dne :»Ravnanje uradnih in odgovornih oseb subjekta javnega sektorja, ki kršijo dolžno ravnanje, povezano z uresničevanjem načel preglednosti (transparentnosti) in enakopravnega obravnavanja ponudnikov v postopku najemanja stvarnega premoženja države ter dolžno ravnanje, ki ga nalagajo predpisi o javnem naročanju, s tem pa subjektu zasebnega prava 157

158 enemu»tekmecu«oziroma ponudniku v postopku javnega naročanja. Tipičen primer neenakopravne obravnave ponudnikov pa je tudi ustvarjanje oziroma izdelava tehničnih specifikacij predmeta javnega naročila samo za določenega ponudnika (iz prakse poznamo izraz»razpis je bil pisan na kožo ponudniku«) 193. b) Načelo zagotavljanja konkurence Načelo zagotavljanja konkurence med ponudniki zahteva, da naročnik v postopku javnega naročanja ne sme omejevati konkurence med ponudniki, zlasti ne sme omejevati možnih ponudnikov z izbiro in izvedbo postopka, ki je v nasprotju s tem zakonom, pri izvajanju javnega naročanja pa mora ravnati v skladu s predpisi o varstvu oziroma preprečevanju omejevanja konkurence (ZJN-2, 2006: 7. čl.). Poleg tega isti člen tudi zahteva, da naročnik od ponudnika ne sme zahtevati, da pri izvedbi naročila zaposli določene podizvajalce, ali da izvede kakšen drug posel, kot na primer izvoz določenega blaga ali storitev, če s posebnim zakonom ali mednarodnim sporazumom ni določeno drugače (ibid.). Tega pa se naročniki niso držali v 29 primerih. Kot primer lahko izpostavimo Načelno mnenje Komisije za preprečevanje korupcije št. 60 z dne :»Ravnanje uradnih oseb Vlade Republike Slovenije, ki so odločile, da lahko Avto-moto zveza Slovenije poleg Slovenske vojske in Policije edina opravlja helikopterske prevoze za potrebe nujne medicinske pomoči in prevoze do zdravstvene službe oziroma med bolnicami, ustreza definiciji korupcije iz 3. alineje 2. člena ZPKor (2004). Predpisi o javnem naročanju zahtevajo upoštevanje načela zagotavljanja konkurence med ponudniki. Ministrstvo za zdravje bi zagotovilo izvajanje tega načela, če s svojimi odločitvami drugih potencialnih izvajalcev ne bi enostavno izključilo iz postopkov oziroma bi jim dalo možnost sodelovanja v teh postopkih.«. uresničijo pričakovano korist, ustreza opredelitvi korupcije iz tretje alineje 2. člena ZPKor (2004)«. 192 Primer Komisija za preprečevanje korupcije, Načelno mnenje št. 153 z dne :»Komisija ugotavlja, da je izbrani ponudnik ponudil komercialni popust na pogodbeno vrednost dva dni pred dnevom izbire najugodnejšega ponudnika. S ponujenim popustom je izbrani ponudnik postal cenovno ugodnejši od prvotno najugodnejšega ponudnika, katerega ponudba je bila pravilna in je v celoti izpolnjevala vse zahteve iz javnega naročila. S tem je prišlo do kršitve načela enakopravnosti ponudnikov.«. 193 Primer Komisija za preprečevanje korupcije, Načelno mnenje št. 110 z dne :»Ravnanje uradnih oseb oziroma odgovornih oseb naročnika po določbah ZJN-2, ki izdelajo razpisno dokumentacijo tako, da tehnične lastnosti predmeta nakupa določijo v korist vnaprej znanemu ponudniku, ustreza definiciji korupcije v smislu 3. alineje 2. člena ZPKor.«. 158

159 c) Načelo gospodarnosti, učinkovitosti in uspešnosti Slednje načelo, ki je bilo v Sloveniji kršeno v 23 primerih (26 % vseh primerov kršitev načel ZJN-2) 194, od naročnikov zahteva (ZJN-2, 2006: 6. čl.) izvajanje javnih naročanj tako, da z njimi zagotovijo gospodarno in učinkovito porabo javnih sredstev in uspešno dosežejo cilje svojega delovanja. Bistvo tega določila je torej v tem, da naročnik, ki troši javne finance, izbere takšen postopek javnega naročila in znotraj slednjega takšnega ponudnika ter predmet naročila, da se»nakup blaga in storitev opravi s čim manj sredstvi, da porabljena sredstva zagotavljajo ustrezno kvaliteto in da predmet javnih naročil sledi potrebam javnega sektorja«- torej gospodarno (Kranjc, 2007: 91). d) Načelo javne objave oziroma transparentnosti javnih naročanj Samo načelo javne objave oziroma transparentnosti naročanj (ZJN-2, 2006: 8. čl.), kot že ime pove, zahteva od naročnika, da je ponudnik izbran na pregleden način in po predpisanem postopku ter da so postopki naročanja javni, kar se zagotavlja z brezplačnimi objavami javnih naročil tako v Uradnem listu Evropske unije kot tudi na portalu javnih naročil. Na tem mestu torej načelo razmeji naslednje zahteve: preglednost postopka (ponudnik mora biti izbran na pregleden način); postopkovna pravilnost in javna objava javnih naročanj (zagotavljanje slednjega z brezplačnimi objavami javnih naročil) (Kranjc, 2007: 95-97). Vse izmed navedenih zahtev pa so bile v slovenski praksi že kršene (skupno je bilo teh primerov 6, razmerje med njimi pa je enakovredno), npr.: naročniki sploh niso ustrezno objavili ali izvedli naročila - kršitev postopka in javne objave (primer Komisija za preprečevanje korupcije, Načelno mnenje št. 110 z dne in Načelno mnenje št. 201 z dne ) oziroma niso omogočali transparentnega pregleda postopka naročanja - kršitev preglednosti postopka (Komisija za preprečevanje korupcije, Načelno mnenje št. 176 z dne ali Načelno mnenje št. 207 z dne ). 194 Kot tipičen primer lahko navedemo Načelno mnenje št. 223 z dne (Komisija za preprečevanje korupcije):»ravnanje uradnih oseb občine, ki občinsko zemljišče prodajo brez cenitve njegove vrednosti po predpisih o razpolaganju in upravljanju s stvarnim premoženjem občin, je kršitev dolžnega ravnanja in omogočanje neupravičene koristi drugemu, kar ustreza definiciji korupcije po 3. alineji 2. člena ZPKor.,, Če bi uradne osebe občine v danem primeru resnično želele ravnati gospodarno, kar bi sicer v svojem uradnem položaju mogle in morale storiti, bi vrednost nepremičnine ugotavljale v skladu s predpisi in jo prodale po ceni, katero je iztržil kupec, ko je v nadaljevanju isto zemljišče prodal po skoraj trikrat višji ceni, kot so jo v imenu in na račun občine iztržile uradne osebe.«. 159

160 2 Razpolaganje s stvarnim premoženjem države in občin Kot drugo najpogostejše področje, kjer se pojavlja korupcija v Sloveniji, je področje razpolaganja z državnim (oziroma občinskim) premoženjem (koda»področje: razpolaganje s stvarnim premoženjem«; 21 % vseh primerov), kjer odgovorne oziroma uradne osebe s kršitvijo (ali opustitvijo) dolžnega ravnanja na nezakonit način oddajo, prodajo ali zamenjajo nepremično premoženje in tako drugim osebam pridobijo korist. Dejstvo je namreč, da morajo po ustavno-pravnem stališču takšne osebe (posebej pa predstojniki organov) z zaupanim premoženjem in finančnimi sredstvi državnega (lokalnega) organa, ki ga vodijo, ravnati skladno z njihovim namenom in z načelom skrbnosti, poštenosti in gospodarnosti. Za potrditev slednjega navajamo primer koruptivnega ravnanja, kjer je občina oddala v najem nepremičnino z neposredno pogodbo, najemniku pa nato dovolila oddajo tega v podnajem, ne da bi pri tem upoštevala predpisani postopek in metode oddaje v najem (Komisija za preprečevanje korupcije, Načelno mnenje št. 154 z dne ); prav tako je bila korupcija identificirana v primeru, kjer so uradne osebe občine odtujile zemljišče po bistveno nižji ceni, kot so ga pridobile, pri tem pa niso bili upoštevani sklepi občinskega sveta o višini postavljene cene za to zemljišče (Komisija za preprečevanje korupcije, Načelno mnenje št. 223 z dne ). Kot izhaja iz primerov, gre tudi tukaj za kršitev načela tako zakonitosti oziroma vezanosti subjektov na zakone kot enakopravne obravnave oseb, saj so samo privilegirani kupci ali najemniki pridobili določeno neupravičeno korist. 3 Nasprotje interesov Nasprotje interesov sicer v načelnih mnenjih oziroma v zaključnih ugotovitvah o konkretnih primerih ni tako kritično, saj je bilo iz slednjih identificirano zgolj 19 takšnih primerov. Vendar pa je potrebno opozoriti, da se je Komisija za preprečevanje korupcije o nasprotju interesov izrekala predvsem v dokumentih z nazivom»mnenja«ter»pojasnila«195. Glede na to, da smo že pri analizi upravnih področij ugotovili, da pri slednjih prisotna predvsem zelo velika problematika vplivanj na potek upravnih postopkov s strani subjektivnih in pristranskih uradnih 195 Na podlagi zakonodaje in pojasnil Komisije za preprečevanje korupcije na njeni spletni strani ( Komisija na svojih sejah sprejema naslednje dokumente: načelna mnenja, s katerimi se načelno opredeli do posameznih vrst ravnanj; ugotovitve o konkretnem primeru, s katerimi se oceni ravnanja s pravnega vidika, z vidika krepitve integritete javnega sektorja ter z vidika korupcijskih tveganj; mnenja; stališča, s katerimi zavzame konkretna stališča do posameznih ravnanj; pojasnila, s katerimi na podlagi vlog zainteresiranih vlagateljev razlaga in pojasnjuje posamezne probleme. 160

161 oseb, smo posebej napravili analizo le-teh. Rezultati 196 so pokazali kar 62 primerov nasprotja interesov, kar pomeni tretjo največjo problematiko na slovenskih tleh (spomnimo, koruptivnih primerov je bilo največ na področju upravnih postopkov (128), nato pa na področju javnih naročil oziroma drugih razpisih (65 primerov)). Slika 12: Grafični prikaz kod vseh primerov (kod) nasprotja interesov Iz zgornje Slike 12 izhaja, da je bilo največ (35 primerov oziroma 54 %) elementov kršitev nasprotja interesov identificiranih v primerih, kjer so posamezniki poleg 196 Pri tem je potrebno poudariti, da gre za preučevanje pojavov nasprotja interesov tudi v obdobju, ko še ni veljal ZIntPK (2010). Komisija se je namreč do okoliščin nasprotja interesov pred uveljavitvijo ZIntPK (2010) v letu 2010 opredeljevala glede na določbe Kodeksa in Zakona o javnih uslužbencih o nasprotju interesov, saj je bila to njena preventivna naloga opozoriti uradnike in druge javne uslužbence ter splošno javnost, kakšnim situacijam se morajo posamezniki izogibati. Glede na to, da so določbe Kodeksa (2001) in ZJU (2007) vsebinsko enako določevale izogibanje in definiranje nasprotja interesov, kot sedaj veljavni ZIntPK (2010, 2011), je s tem tudi zagotovljena konsistentnost vzorca. 161