Sloboda pružanja usluga u pravu Europske unije i njezino ostvarenje u Republici Hrvatskoj

Transcription

1 HRVATSKA PRAVNA REVIJA listopad Pregledni znanstveni članak UDK Sloboda pružanja usluga u pravu Europske unije i njezino ostvarenje u Republici Hrvatskoj dr. sc. Dionis Jurić* Jelena Jakšić, univ. spec. iur.** U radu se analiziraju primarni i sekundarni izvori prava Europske unije te sudska praksa Suda Europske unije, koji uređuju slobodu pružanja usluga. Sloboda pružanja usluga omogućava pravnim subjektima koji imaju državljanstvo ili državnu pripadnost država članica Europske unije prekogranično i privremeno obavljati svoje djelatnosti, bez uspostave poslovnog nastana. Relevantne direktive su u hrvatsko pravo implementirane Zakonom o reguliranim profesijama i priznavanju inozemnih stručnih kvalifikacija te Zakonom o uslugama. Hrvatska nadležna tijela u svakom konkretnom slučaju ocjenjuju radi li se o ostvarivanju slobode poslovnog nastana ili slobode pružanja usluga, primjenjujući pravnu stečevinu Europske unije. Ključne riječi: sloboda pružanja usluga, Europska unija, Republika Hrvatska. 1. UVOD Zakon o trgovačkim društvima (dalje: ZTD) 1 uređuje pravni položaj inozemnih trgovaca i oblike obavljanja njihovih djelatnosti na području Republike Hrvatske (dalje: RH). 2 Inozemni trgovci odabiru jedan od načina obavljanja svojih djelatnosti na području RH, sukladno svojim potrebama i u okviru hrvatskih propisa. Tako ZTD predviđa mogućnosti da inozemni trgovci: a) osnuju domaće trgovačko društvo u kojem su svi članovi inozemni pravni subjekti, ili to društvo osnivaju zajedno s domaćim pravnim subjektima, * Dionis Jurić, Pravni fakultet Sveučilišta u Rijeci. ** Jelena Jakšić, odvjetnica, Rijeka. 1 Zakon o trgovačkim društvima, Narodne novine, br. 111/93, 34/99, 121/99, 52/00, 118/03, 107/07, 146/08, 137/09, 125/11, 152/11, 111/12, 68/13, 110/15. 2 Barbić, J., Pravo društava, Knjiga prva: opći dio, Organizator, Zagreb, 1999., str , Gorenc, V. et al., Komentar Zakona o trgovačkim društvima, RRIF Plus, Zagreb, 2004., str odnosno stječu udjele u domaćim trgovačkim društvima koja su već osnovana, ili, b) osnuju podružnicu na području RH, ako imaju namjeru trajno obavljati gospodarske djelatnosti na području RH. Kada se radi o inozemnim trgovcima koji imaju državnu pripadnost država članica Europske unije (dalje: EU), odnosno Europskoga gospodarskog prostora (dalje: EGP), oni mogu i neposredno pružati usluge na području RH, bez potrebe osnivanja podružnice, ako imaju namjeru privremeno obavljati djelatnosti. Pri određenju državne pripadnosti inozemnih trgovaca ZTD rabi teoriju osnivanja. Pritom su oblici obavljanja gospodarskih djelatnosti na području RH za trgovce iz država članica EU-a, odnosno EGP-a raznovrsniji, a njihov položaj povoljniji, nego što je to slučaj s inozemnim trgovcima iz trećih država. To je posljedica ostvarenja slobode poslovnog nastana i slobode pružanja usluga na unutarnjem tržištu EU-a.

2 10 HRVATSKA PRAVNA REVIJA listopad SLOBODA PRUŽANJA USLUGA U EUROPSKOM PRAVU Sloboda pružanja usluga komplementarna je slobodi poslovnog nastana. 3 Osnovna razlika između tih dviju sloboda jest to što sloboda poslovnog nastana podrazumijeva obavljanje gospodarske ili samostalne djelatnosti na stabilnoj i kontinuiranoj osnovi. S druge strane, sloboda pružanja usluga podrazumijeva privremeno obavljanje djelatnosti, što se utvrđuje uzimajući u obzir trajanje, periodičnost, neprekidnost i redovitost obavljanja te djelatnosti. Pritom pružatelji usluga s poslovnim nastanom u jednoj državi članici mogu u drugoj državi članici u kojoj pružaju usluge imati određenu infrastrukturu, koja im je potrebna za pružanje usluga. 4 Pružanje određenih usluga može zahtijevati i dulje razdoblje, no to ne isključuje mogućnost primjene slobode pružanja usluga. 5 Temeljna načela tih dviju sloboda postavljena su Ugovorom o funkcioniranju Europske unije (dalje: UFEU), a detaljnije su razrađena u sudskoj praksi Suda EU. Značajnu ulogu imaju i sekundarni izvori prava EU (direktive), koji uređuju pojedine gospodarske sektore. Ovdje valja posebno izdvojiti Direktivu o priznavanju stručnih kvalifikacija iz godine 6 te Direktivu o uslugama na unutarnjem tržištu iz godine. 7 Ove dvije opće direktive detaljnije razrađuju odredbe UFEU-a o slobodi pružanja usluga te pridonose njezinu ostvarenju na unutarnjem tržištu EU-a. 8 Sloboda pružanja usluga uređena je čl UFEU-a. UFEU zabranjuje ograničenja slobode pružanja usluga između država članica EU-a kada postoji prekogranični element. Taj element postoji kada pružatelj usluge nema poslovni nastan u državi članici 3 Prekogranično pružanje usluga može se ostvarivati bez uspostave poslovnog nastana u drugoj državi članici (osnivanje podružnice ili društva kćeri u drugoj državi članici). 4 Navedeni kriteriji razlikovanja slobode pružanja usluga od slobode poslovnog nastana utvrđeni su u predmetu C-55/94 Reinhard Gebhard v Consiglio dell Ordine degli Avvocati e Procuratori di Milano [1995], ECLI:EU:C:1995:411. Vidi u Craig, P., de Búrca, G., EC Law: text, cases and materials, Oxford University Press, 2015., str Predmet C-215/01 Schnitzer [2003], ECLI:EU:C:2003:662, predmet C-458/08 European Commission v Portuguese Republic [2010], ECLI: EU:C:2010:692. Vidi u Craig, P., de Búrca, G., op. cit., str Direktiva 2005/36/EZ o priznavanju stručnih kvalifikacija [2005] SL L255/22. Ova je Direktiva izmijenjena Direktivom 2013/55/EU o administrativnoj suradnji putem Informacijskog sustava unutarnjeg tržišta (IMI sustav) [2013] SL L354/ Direktiva 2006/123/EZ o uslugama na unutarnjem tržištu [2006] SL L376/36. 8 Craig, P., de Búrca, G., op. cit., str pružanja usluge, ili kada primatelj usluge putuje radi korištenja usluge u drugu državu članicu u kojoj nema poslovni nastan. 9 Prekogranični element može nastati i u slučaju kada se usluge pružaju na daljinu, a pružatelj i primatelj usluge ostaju u granicama država članica u kojima imaju poslovni nastan. 10 Odredbe UFEU-a o slobodi pružanja usluga primjenjuju se podredno, što znači da će se primijeniti samo onda ako se ne primjenjuju odredbe UFEU-a o slobodi kretanja kapitala, osoba (radnika) ili roba. U praksi se često pojavljuju poteškoće pri razlikovanju slobode kretanja roba i slobode pružanja usluga, osobito u slučaju audiovizualnih usluga i telekomunikacija. 11 Također, pojavljuju se situacije u kojima je više temeljnih sloboda EU-a povrijeđeno jednom te istom nacionalnom mjerom. Te probleme nastoje riješiti presude Europskoga suda. 12 Odredbe UFEU-a o slobodi pružanja usluga neposredno se primjenjuju u državama članicama te imaju horizontalni izravni učinak. 13 U sudskoj praksi Europskoga suda ostaje otvoreno pitanje imaju li te odredbe puni horizontalni izravni učinak, odnosno mogu li se primjenjivati i na privatnopravne odnose fizičkih osoba. 14 Kao ovlaštenici te slobode mogu se pojaviti fizičke osobe koje su državljani neke od država članica EU-a te pravne osobe (trgovačka društva) koje su osnovane sukladno pravu države članice EU-a i imaju registrirano sjedište, središnju upravu ili glavno mjesto poslovanja na području EU-a. 15 To znači da fizičke osobe i trgovačka društva moraju imati poslovni nastan na 9 Čl. 56. st. 1. UFEU-a. 10 Craig, P., de Búrca, G., op. cit., str i 824., Costas, C.F., Freedom to Provide Services and Special Local Taxes in Romania, SUBB Jurisprudentia, Vol. 75, No. 2/2010., str Costas, C. F., op. cit., str. 77., Craig, P., de Búrca, G., op. cit., str Craig, P., de Búrca, G., op. cit., str Horizontalni izravni učinak znači da se pojedinac može pozivati na izvore prava EU u sporu s nekim drugim pojedincem. Vidi predmet C-33/74 Van Binsbergen v Bestuur van de Bedrijfsvereniging voor de Metaalnijverheid [1974], ECLI:EU:C:1974: Predmet C-36/74 B.N.O. Walrave and L.J.N. Koch v Association Union cycliste internationale, Koninklijke Nederlandsche Wielren Unie and Federación Española Ciclismo [1974], ECLI:EU:C:1974:140, predmet C- 341/05 Laval un Partneri Ltd v Svenska Byggnadsarbetareförbundet and others [2007], ECLI:EU:C:2007:809 i predmet C-438/05 International Transport Workers Federation and Finnish Seamen s Union v Viking Line ABP and OÜ Viking Line Eesti [2007], ECLI:EU:C:2007:772. Vidi u Craig, P., de Búrca, G., op. cit., str , Costas, C. F., op. cit., str Čl. 54. i 62. UFEU-a. Europski parlament i Vijeće mogu, odlučujući u skladu s redovnim zakonodavnim postupkom, proširiti primjenu odredaba o slobodi pružanja usluga na državljane trećih zemalja koji pružaju usluge i koji imaju poslovni nastan unutar EU (čl. 56. st. 2. UFEU-a).

3 HRVATSKA PRAVNA REVIJA listopad području EU-a, što je preduvjet za prekogranično pružanje usluga. 16 Fizičke će se osobe najčešće pojavljivati kao ovlaštenici te slobode u slučajevima obavljanja samostalnih djelatnosti. Olakšavanje prekograničnog obavljanja samostalnih djelatnosti uvjetuje potrebu usklađivanja nacionalnih pravnih pravila država članica o uzajamnom priznavanju stručnih kvalifikacija te o pokretanju i obavljanju samostalnih djelatnosti Iznimke od primjene slobode pružanja usluga Odredbe čl. 51. i 62. UFEU-a određuju da se sloboda pružanja usluga ne primjenjuje u određenoj državi članici na poslove koji su u toj državi, makar i povremeno, povezani s izvršavanjem javnih ovlasti. U praksi je bilo sporno potpadaju li pod tu iznimku od primjene slobode pružanja usluga i određene samostalne djelatnosti, u okviru kojih se mogu poduzimati poslovi povezani s izvršavanjem javnih ovlasti u pojedinoj državi članici (npr. odvjetnici, javni bilježnici). U predmetu Reyners (C-2/74) Europski sud zauzeo je stajalište da iznimku od slobode pružanja usluga treba ograničiti na one poslove koji su sami po sebi izravno i konkretno povezani s izvršavanjem javnih ovlasti. 18 Čak i ako je jedan posao povezan s izvršavanjem javnih ovlasti, to još neće biti dovoljno da se iz slobode pružanja usluga izuzme cijela slobodna djelatnost, osim ako je taj posao usko povezan sa svim ostalim poslovima koji se obavljaju u okviru slobodne djelatnosti, tako da se od njih ne može odvojiti. Europski sud je u svojim daljnjim presudama restriktivno tumačio ovu iznimku od primjene slobode pružanja usluga te je naglasio da nije na državama članicama utvrđivati koji su to poslovi povezani s izvršavanjem javnih ovlasti. 19 Druga iznimka od primjene slobode pružanja usluga predviđena je u čl. 52. i 62. UFEU-a. Odredbe UFEU-a o slobodi pružanja usluga i mjere poduzete na temelju njih ne utječu na primjenu nacionalnih odredaba utvrđenih u zakonu i drugim propisima kojima se za strane državljane predviđa poseban tretman koji je opravdan razlozima zaštite javnog poretka, javne sigurnosti ili 16 Craig, P., de Búrca, G., op. cit., str Čl. 53. UFEU-a. 18 Predmet C-2/74 Jean Reyners v Belgian State [1974], ECLI:EU: C:1974: Craig, P., de Búrca, G., op. cit., str javnog zdravlja. 20 Pri ocjeni opravdanosti neprimjene slobode pružanja usluga s pozivom na zaštitu javnog poretka, javne sigurnosti ili javnog zdravlja, primjenjuje se načelo nediskriminacije, proporcionalnosti i nužnosti. Sadržaj tih načela detaljnije je razrađen u presudama Europskoga suda. 21 Konačno, Europski sud je u predmetu Van Binsbergen (C-33/74) razvio kriterije za ocjenu opravdanosti ograničenja slobode pružanja usluga u pojedinim državama članicama. Prvi je kriterij da ograničenje slobode pružanja usluga mora biti uvedeno radi postizanja legitimnog javnog interesa, koji je kompatibilan s ciljevima EU-a. Stoga gospodarski cilj nije legitiman za nametanje ograničenja. 22 Drugi kriterij traži da se ograničenje mora jednako primjenjivati i na osobe s poslovnim nastanom u predmetnoj državi članici te se mora primjenjivati bez diskriminacije. Treći je kriterij da ograničenje nametnuto pružatelju usluga mora biti proporcionalno i nužno za ostvarivanje postavljenoga cilja. Pri ocjeni proporcionalnosti i nužnosti sud ocjenjuje potpada li pružatelj usluga pod slično uređenje i u državi članici svojeg poslovnog nastana. Ako se u državi članici pružanja usluge zahtjev odnosi na uvjet koji je već zadovoljen u državi članici u kojoj pružatelj usluge ima poslovni nastan, tada takav zahtjev nije opravdan. Četvrti kriterij traži da ograničenje mora uzimati u obzir i prava uređena Poveljom EU-a o temeljnim pravima te opća načela prava EU-a Pojam usluga Pod uslugama se podrazumijevaju djelatnosti koje se uobičajeno obavljaju uz naknadu, u mjeri u kojoj nisu uređene odredbama koje se odnose na slobodu kretanja robe, kapitala i osoba. Usluge osobito uključuju industrijske djelatnosti, trgovačke djelatnosti, obrt- 20 Iznimke od primjene slobode poslovnog nastana uređene su općim načelima prava EU, odredbama UFEU-a, Poveljom EU o temeljnim pravima, Direktivom 2004/38/EZ o pravu građana Unije i članova njihovih obitelji na slobodno kretanje i boravište na području države članice te odgovarajućim odredbama Direktive o uslugama na unutarnjem tržištu. 21 Craig, P., de Búrca, G., op. cit., str Legitimni su ciljevi očuvanje financijske ravnoteže sustava socijalne sigurnosti s ciljem zaštite javnog zdravlja, zaštita intelektualnog vlasništva te zaštita kvalitete poslijediplomskog obrazovanja. 23 Europski sud se u svojim presudama bavio ocjenom opravdanosti ograničenja slobode pružanja usluga u slučajevima obavljanja aktivnosti tzv. upućenih radnika, prekograničnom pružanju zdravstvenih usluga te primjeni nacionalnih poreznih propisa. Vidi u Craig, P., de Búrca, G., op. cit., str

4 12 HRVATSKA PRAVNA REVIJA listopad Usluge koje potpadaju pod slobodu pružanja usluga, osim prekograničnog, moraju imati i komercijalno obilježje. To znači da se za njih mora plaćati naknada, pri čemu usluge ne gube to obilježje ni u slučaju ako ih pružaju neprofitne pravne osobe ili usluga ima rekreativno ili sportsko obilježje. Pritom naknadu ne mora plaćati primatelj usluge, nego to može činiti i netko treći. ničke djelatnosti i djelatnosti slobodnih zanimanja. Osoba koja pruža neku uslugu može, u svrhu pružanja te usluge, privremeno obavljati svoju djelatnost u državi članici pružanja usluge, a prema istim uvjetima koje ta država propisuje za svoje državljane, odnosno domaće pravne osobe. 24 Usluge koje potpadaju pod slobodu pružanja usluga, osim prekograničnog, moraju imati i komercijalno obilježje. To znači da se za njih mora plaćati naknada, pri čemu usluge ne gube to obilježje ni u slučaju ako ih pružaju neprofitne pravne osobe ili usluga ima rekreativno ili sportsko obilježje. Pritom naknadu ne mora plaćati primatelj usluge, nego to može činiti i netko treći. Poseban se problem javlja u pogledu onih usluga koje financira država (zdravstvo, obrazovanje). Prekogranično pružanje medicinskih usluga, bez obzira na to kako se financira, potpada pod slobodu pružanja usluga u slučaju kada je pacijent (primatelj usluge) otputovao u inozemstvo i platio tu uslugu, a potom traži povrat plaćene naknade od svojeg nacionalnog osiguravatelja. Ne postoje iznimke od slobode pružanja usluga u pogledu onih socijalnih usluga koje pruža i financira država. 25 Posebno pitanje u okviru ostvarenja slobode pružanja usluga predstavljaju slučajevi kada se radi o takvim uslugama koje su nezakonite ili nemoralne u jednoj državi članici, a dopuštene u drugoj državi članici. U svojim je presudama Europski sud zauzeo stajalište da ako je neka usluga zakonita u nekim državama članicama, pa čak i u samo jednoj državi članici, tada ta naplatna djelatnost potpada pod pojam usluge prema čl. 56. i 57. UFEU-a. Pritom državama članicama ostaje sloboda da urede i ograniče pružanje tih usluga, sve dok su ograničenja proporcionalna, odnosno nisu diskriminirajuća po osnovi državljanstva ili poslovnog nastana Čl. 57. UFEU-a. 25 Craig, P., de Búrca, G., op. cit., str Craig, P., de Búrca, G., op. cit., str Sloboda korištenja usluga Iako odredbe čl. 56. i 57. UFEU-a izričito uređuju slobodu pružanja usluga i prava pružatelja usluga, a ne spominju primatelje usluga, u predmetima Luisi i Carbone (C-286/82 i C-26/83) 27 Europski sud potvrdio je da UFEU obuhvaća i položaj primatelja usluga te da je sloboda primatelja usluge putovati u drugu državu članicu radi korištenja usluge posljedica slobode pružanja usluga. 28 UFEU u čl. 18. postavlja načelo nediskriminacije fizičkih osoba na temelju državljanstva u okviru primjene odredaba UFEU-a. U praksi se postavlja pitanje primjenjuje li se načelo jednakoga postupanja i na pružatelja usluga i na primatelja usluga koji se nalaze na području druge države članice. Sudska praksa Europskoga suda zauzima stajalište da osoba koja privremeno boravi na području jedne države članice radi pružanja ili korištenja usluga, ima pravo na jednaki pristup socijalnim i drugim naknadama te države, ako postoji dovoljna veza između prirode i svrhe privremenog boravka i prirode socijalne naknade koja se traži Direktiva o priznavanju stručnih kvalifikacija i Direktiva o uslugama na unutarnjem tržištu Za ostvarenje slobode pružanja usluga, slobode kretanja radnika i slobode poslovnog nastana posebno je značajno pitanje priznavanja stručnih kvalifikacija. Tom se problematikom prvotno bavio Europski sud, no paralelno je tekla i zakonodavna aktivnost tijela EU-a radi usvajanja direktiva koje bi uskladile nacionalna prava država članica. U začetku su tijela EU-a u donošenju direktiva koje uređuju priznavanje stručnih kvalifikacija imala harmonizacijski pristup koji se usredotočio na pojedine gospodarske sektore, odnosno profesije s ciljem postizanja sporazuma svih država članica o minimalnim standardima osposobljavanja i obrazovanja koji su potrebni za stjecanje određenih kvalifikacija. Te su direktive uglavnom uređivale zdravstvene djelatnosti te djelatnosti arhitekata i odvjetnika. 30 Takav sektorski i harmonizacijski 27 Spojeni predmeti C-286/82 i C-26/83 Luisi and Carbone v Ministero del Tesoro [1984], ECLI:EU:C:1984: Craig, P., de Búrca, G., op. cit., str Predmet C-63/86 Commission v Italian Republic [1988], ECLI:EU: C:1988:9 i predmet C-186/87 Cowan v Trésor public [1989], ECLI:EU: C:1989: Craig, P., de Búrca, G., op. cit., str. 842.

5 HRVATSKA PRAVNA REVIJA listopad pristup nailazio je na brojne poteškoće u implementaciji, tako da se već ranih 80-ih godina prošloga stoljeća javlja ideja o primjeni fleksibilnijeg pristupa koji počiva na uzajamnom priznavanju stručnih kvalifikacija. Tako je godine usvojena Direktiva o općem sustavu priznavanja visokoškolskih diploma stečenih stručnim obrazovanjem i osposobljavanjem koje traje najmanje tri godine. 31 Ona se od dotadašnjih direktiva razlikovala po tomu što se primjenjivala na sve regulirane profesije za koje se tražilo najmanje trogodišnje sveučilišno osposobljavanje, osim onih profesija koje su već bile uređene posebnim direktivama. Priznavanje stručnih kvalifikacija počivalo je na načelu uzajamnog povjerenja. Država članica priznavanja nije smjela onemogućiti pristup reguliranoj profesiji državljaninu druge države članice koji je posjedovao stručne kvalifikacije za obavljanje te profesije u toj drugoj državi. Priznavanje se odnosilo na potpunu profesionalnu kvalificiranost, odnosno na sveučilišnu diplomu i svako dodatno stručno osposobljavanje koje se tražilo. U slučaju ako su postojale značajne razlike u obrazovanju i osposobljavanju ili strukturi profesije u različitim državama članicama, Direktiva je predviđala primjenu kompenzacijskih mjera u obliku provjere osposobljenosti u profesiji ili određivanjem razdoblja prilagodbe. 32 Ako su stručne kvalifikacije bile zadovoljavajuće, država članica trebala je dopustiti obavljanje profesionalne djelatnosti. Ako je trajanje stručnog obrazovanja i osposobljavanja pojedinca u nekoj drugoj državi članici bilo najmanje jednu godinu kraće u odnosu na državu članicu priznavanja, Direktiva je dopuštala toj državi tražiti dodatne dokaze o stručnome iskustvu. 33 Konačno, godine donesena je Direktiva o priznavanju stručnih kvalifikacija koja je objedinila i zamijenila sve dotadašnje opće i sektorske direktive. 34 Ona zadržava isti pristup i primjenjuje ista načela kao i prijašnje direktive. Direktiva osigurava automatsko priznavanje ograničenog broja profesija na temelju usklađenih minimalnih uvjeta osposobljavanja, opći sustav prepoznavanja dokaza o osposobljenosti i automatsko priznavanje stručnog iskustva. Direktiva iz uvodi 31 Council Directive 89/48/EEC of 21 December 1988 on a general system for the recognition of higher-education diplomas awarded on completion of professional education and training of at least three years duration [1989], OJ L19/ Craig, P., de Búrca, G., op. cit., str. 843., Horak, H., Bodiroga-Vukobrat, N., Dumančić, K., Sloboda pružanja usluga na unutarnjem tržištu Europske unije, Školska knjiga, Zagreb, 2015., str Direktiva iz godine je bila dopunjavana i mijenjana novim direktivama 1992., i godine. Vidi u Craig, P., de Búrca, G., op. cit., str Ona objedinjuje i zamjenjuje tri opće direktive iz 1989., i godine te dvanaest sektorskih direktiva, osim dviju direktiva koje se odnose na odvjetnike. liberalniji režim detaljno propisujući postupke i rokove za donošenje odluka u vezi s privremenim pružanjem usluga od strane pružatelja usluga s inozemnim stručnim kvalifikacijama. U području slobode poslovnog nastana uvodi se zajednička platforma koja je skup kriterija o stručnim kvalifikacijama, a koji su prikladni za kompenzaciju bitnih razlika koje postoje među zahtjevima obrazovanja za određeno zanimanje u različitim državama članicama. Na temelju zajedničke platforme država članica priznanja može odustati od primjene kompenzacijskih mjera, čime se olakšava priznavanje stručnih kvalifikacija. Direktiva predviđa usku suradnju između nadležnih tijela države članice poslovnog nastana i države članice priznavanja te povjerljivu razmjenu podataka, uključujući i one o poduzetim disciplinskim mjerama ili kaznenim sankcijama. Ova je Direktiva izmijenjena Direktivom o administrativnoj suradnji putem Informacijskog sustava unutarnjeg tržišta godine, koja uvodi Europsku profesionalnu karticu radi olakšavanja automatskog priznavanja stručnih kvalifikacija fizičkih osoba te Zajednički okvir osposobljavanja. 35 Također se promiče suradnja između nadležnih tijela države članice poslovnog nastana i države članice priznavanja uz pomoć Informacijskog sustava unutarnjeg tržišta. 36 Druga direktiva koja je značajna za ostvarenje slobode pružanja usluga je Direktiva o uslugama na unutarnjem tržištu iz godine Valja naglasiti da se njezine odredbe primjenjuju i na fizičke i na pravne osobe koje imaju državljanstvo, odnosno državnu pripadnost te poslovni nastan u nekoj od država članica EU-a. Pritom se njezinim odredbama regulira privremeno pružanje usluga, ali i ostvarivanje slobode poslovnog nastana. Europski sud je u svojim presudama razvio načelo uzajamnog priznanja koje traži da država članica pružanja usluge vodi računa o propisima koji se primjenjuju na pružatelje usluga u državi članici poslovnog nastana, kako bi se izbjeglo dvostruko opterećenje pružatelja usluga regulatornim zahtjevima. 37 Direktiva o uslugama na unutarnjem tržištu nastoji regulirati što širi krug usluga, no istodobno iz svoje primjene isključuje određene usluge koje su uređene drugim direktivama ili se radi o djelatnostima povezanim s izvršavanjem javnih ovlasti. Ona se bavi pojednostavnjenjem postupaka koji se koriste za pristup uslužnoj 35 Zajednički okvir osposobljavanja je skup minimalnog znanja, vještina i kompetencija potrebnih za obavljanje određene profesije. On ne zamjenjuje nacionalne programe osposobljavanja, osim ako država članica odluči drugačije. 36 Craig, P., de Búrca, G., op. cit., str , Horak, H., Bodiroga- Vukobrat, N., Dumančić, K., op. cit., str Craig, P., de Búrca, G., op. cit., str

6 14 HRVATSKA PRAVNA REVIJA listopad djelatnosti i njezino obavljanje, uvođenjem jedinstvenih kontaktnih točaka, ostvarivanjem prava na obaviještenost i provedbom postupaka elektroničkim putem. Posebno uređuje ostvarivanje slobode poslovnog nastana pružatelja usluga, postupke ovlašćivanja za pružanje usluga te određuje zabranjene zahtjeve i one koji se ocjenjuju u tim postupcima. Kada se radi o privremenom pružanju usluga, Direktiva određuje načela za ocjenu opravdanosti postavljanja dodatnih zahtjeva te zabranjene zahtjeve u državi članici pružanja usluge. Državi članici u koju se pružatelj preseli nije zabranjeno uvođenje zahtjeva u pogledu pružanja uslužne djelatnosti, ako su ti zahtjevi opravdani razlozima javnog reda, javne sigurnosti, javnog zdravlja ili zaštite okoliša te su usklađeni s načelima za ocjenu opravdanosti postavljanja dodatnih zahtjeva. Također se određuju ona područja koja su izuzeta iz primjene slobode pružanja usluga. Direktiva uređuje zaštitu prava primatelja usluga te kvalitetu usluga. Uređuje se i upravna suradnja između nadležnih tijela država članica u ostvarivanju nadzora nad pružateljima usluga i njihovim uslugama, uspostava mehanizama upozoravanja, razmjena reputacijskih informacija o pružateljima usluga te uzajamna pomoć putem Informacijskog sustava unutarnjeg tržišta PRAVNO UREĐENJE I OSTVARENJE SLOBODE POSLOVNOG NASTANA U REPUBLICI HRVATSKOJ ZTD u čl st. 2. određuje da inozemna trgovačka društva i inozemni trgovci pojedinci mogu trajno obavljati gospodarske djelatnosti na području RH uz uvjet osnivanja podružnice u RH sukladno hrvatskim propisima. 39 U čl st. 3. ZTD-a određuje se pojam slobode pružanja usluga. Obavljanjem djelatnosti ne smatra se, primjerice, povremeno ili jednokratno obavljanje djelatnosti, odnosno obavljanje pojedinog posla. Od 1. srpnja godine na području RH mogu poslovati inozemni trgovci pojedinci i inozemna trgovačka društava iz država članica EU-a, odnosno EGP-a, neposrednim pružanjem usluga na području RH, bez potrebe osnivanja podružnice. 40 Procjena radi li se o trajnom ili privremenom obavljanju djelatnosti provo- 38 Craig, P., de Búrca, G., op. cit., str Osobe koje se bave slobodnim zanimanjima uređenim posebnim propisima smatraju se trgovcima u smislu ZTD-a samo ako je to u tim propisima određeno (čl. 1. st. 2. ZTD-a). 40 Čl st. 3. ZTD-a. di se prema okolnostima konkretnog slučaja. ZTD stoga prepušta ovlaštenom nadzornom tijelu da obavi tu procjenu. Pritom se u obzir mora uzeti i pravna stečevina EU-a, a krajnju ocjenu daje Europski sud. 41 Europski sud je u predmetu Gebhard (C-55/94) utvrdio kriterije koji se uzimaju u obzir pri ocjeni radi li se o privremenom obavljanju djelatnosti Zakon o reguliranim profesijama i priznavanju inozemnih stručnih kvalifikacija Direktiva o priznavanju stručnih kvalifikacija iz godine implementirana je u hrvatsko pravo donošenjem Zakona o reguliranim profesijama i priznavanju inozemnih stručnih kvalifikacija (dalje: ZRPPISK) godine. 43 Odredbe ovoga Zakona primjenjuju se na fizičke osobe koje su državljani država članica EUa, odnosno EGP-a te Švicarske Konfederacije, koje su stekle stručne kvalifikacije u tim državama, odnosno koje su obavile pripravnički staž izvan svoje matične države, odnosno u državi članici EU-a, odnosno EGP-u i Švicarskoj Konfederaciji, a koje u RH, kao osobe zaposlene kod određenog poslodavca ili kao osobe koje obavljaju samostalnu djelatnost, žele obavljati određenu reguliranu profesiju. 44 ZRPPIS je lex specialis u odnosu na odredbe Zakona o uslugama (dalje: ZU) 45 kada se radi o uvjetima koji se moraju ispuniti za prekogranično pružanje usluga u djelatnostima koje imaju karakter reguliranih profesija Zakon o uslugama Direktiva o uslugama na unutarnjem tržištu iz godine implementirana je u hrvatsko pravo usvajanjem Zakona o uslugama iz godine. Odredbe ZU-a 41 Detaljnije o relevantnim presudama Europskoga suda vidi u European Commission, Guide to the Case Law of the European Court of Justice on Articles 56 et seq. TFEU: Freedom to Provide Services, ec.europa. eu/docsroom/documents/16743/attachments/1/translations/en/.../ native, 11. kolovoza 2016., str Barbić, J. et al., Novela Zakona o trgovačkim društvima iz 2009., Novi informator, Zagreb, 2010., str , Petrović, S., Osnove prava društava, Pravni fakultet Sveučilišta u Zagrebu, Zagreb, 2008., str Zakon o reguliranim profesijama i priznavanju inozemnih stručnih kvalifikacija, Narodne novine, br. 82/ Čl. 3. st. 1. ZRPPISK-a. Ovaj se Zakon primjenjuje i na državljane trećih država koji su stekli stručne kvalifikacije u državi članici EU, odnosno EGP-a i Švicarskoj Konfederaciji, uz određene posebnosti (čl. 3. st. 2. i 3. ZRPPISK-a). 45 Zakon o uslugama, Narodne novine, br. 80/ Horak, H., Bodiroga-Vukobrat, N., Dumančić, K., op. cit., str. 39.

7 HRVATSKA PRAVNA REVIJA listopad primjenjuju se na fizičke osobe koje su državljani RH, druge države članice EU-a, odnosno EGP-a, i na pravne osobe koje imaju sjedište u RH, drugoj državi članici EU-a, odnosno EGP-a, a koje nude ili pružaju uslugu (pružatelji usluga). ZU regulira široki krug usluga koje pružaju pružatelji usluga s pravom na poslovni nastan na području RH ili području druge države članice EU-a, odnosno EGP-a. 47 S druge strane, u čl. 2. st. 3. ZU-a određuju se usluge na koje se ne primjenjuju odredbe ovoga Zakona. Radi se o uslugama koje su uređene posebnim propisima, djelatnostima povezanim s izvršavanjem javnih ovlasti, određenim socijalnim uslugama te negospodarskim uslugama od općeg interesa. Odredbe ZU-a ne utječu na liberalizaciju usluga od općeg gospodarskog interesa rezerviranih za javna ili privatna tijela, niti na privatizaciju javnih tijela. Također, ZU ne utječe na slobodno definiranje usluga od općeg gospodarskog interesa, načine njihove organizacije i financiranja sukladno propisima o državnoj potpori te specifične obveze kojima podliježu. 48 U slučaju kad su odredbe ZU-a u suprotnosti s odredbama posebnog propisa koji uređuje uvjete za poslovni nastan ili slobodno pružanje usluga u specifičnim sektorima ili za specifične struke, primjenjuju se odredbe posebnog propisa, uključujući propise o radu upućenih radnika, propise o koordinaciji sustava socijalne sigurnosti, propise o izvođenju djelatnosti televizijskog emitiranja i propise o reguliranim profesijama. 49 Pružateljima usluga osigurava se slobodan pristup i slobodno pružanje usluga na području RH. 50 Uvjeti za pristup ili pružanje usluga na području RH moraju biti u skladu s načelima nediskriminacije, nužnosti te proporcionalnosti. 51 Pružatelju usluge sa sjedištem u drugoj državi članici EU-a, odnosno EGP-a, osigurat će se slobodno pružanje uslužne djelatnosti na području RH. 52 Pružatelju usluge ne smije se ograničiti sloboda pružanja usluga na području RH propisivanjem: a) obveze ostvarivanja sjedišta na području RH, b) upisa u registar kao uvjeta za obavljanje djelatnosti, osim u slučajevima kada je to određeno ZU-om ili drugim posebnim propisom, c) zabrane uspostave određenog oblika infrastrukture na području RH potrebnog za pružanje usluga, d) primjene specifičnih ugovornih odredaba 47 Čl. 2. st. 1. ZU-a. 48 Čl. 2. st. 2. točke 1., 2. i 5. ZU-a. 49 Čl. 3. st. 3. ZU-a. 50 Čl. 14. st. 1. ZU-a. 51 Čl. 14. st. 2. ZU-a. 52 Čl. 15. st. 1. ZU-a. na odnos između pružatelja i primatelja usluge, kojima se samostalno zaposlenim osobama onemogućuje ili ograničava pravo na pružanje određene vrste usluga, e) obveze posjedovanja posebne javne isprave potrebne za započinjanje obavljanja uslužne djelatnosti, izdane od nadležnog tijela u RH, f) zahtjeva koji se odnose na uporabu opreme i materijala u postupku pružanja usluge, osim opreme i materijala potrebnih za osiguranje zdravstvenih i sigurnosnih uvjeta rada te g) ograničenja koja se odnose na primatelje usluga, sukladno čl. 18. ZU-a. 53 Uvjeti opravdani kategorijama javnog poretka, javne sigurnosti, javnog zdravlja ili zaštite okoliša mogu biti postavljeni prekograničnim pružateljima usluga u mjeri u kojoj su razmjerni zaštiti navedenih kategorija. 54 U čl. 16. ZU-a određuju se dodatne iznimke od primjene slobode pružanja usluga. Državama članicama treba osigurati mogućnost da u odnosu na pružatelje usluga koji imaju poslovni nastan u drugoj državi članici, iznimno i na temelju pojedinačnih slučajeva radi sigurnosti usluga, poduzmu mjere koje odstupaju od slobode pružanja usluga. 55 U tu svrhu nadležna tijela RH mogu u izvanrednim okolnostima (ugrožavanje zdravlja ili sigurnosti osoba, odnosno okoliša u RH ili drugim državama članicama), iznimno od slobode pružanja usluga, provesti potrebne mjere vezane uz sigurnost usluga nad pružateljem usluga s poslovnim nastanom u drugoj državi članici EU-a, odnosno EGP-a. 56 Te mjere nadležna tijela mogu provesti ako su ispunjeni sljedeći uvjeti: a) da odredbe nacionalnih propisa, u skladu s kojima je poduzeta mjera, nisu usklađene na razini EU-a u području sigurnosti usluga, b) da mjere predviđaju viši stupanj zaštite primatelja nego što to predviđaju mjere koje poduzima država poslovnog nastana u skladu s odredbama nacionalnog propisa, c) da država poslovnog nastana nije poduzela nikakve mjere ili su poduzete mjere nedostatne te d) da su mjere razmjerne nastalim okolnostima. 57 U RH elektronička Jedinstvena kontaktna točka za usluge djeluje pri Hrvatskoj gospodarskoj komori. Njezin je zadatak pružati pomoć zainteresiranim osobama u provedbi svih postupaka i ispunjavanju svih uvjeta za pristup ili obavljanje uslužne djelatnosti Čl. 15. st. 2. ZU-a. 54 Čl. 15. st. 3. ZU-a. 55 Vidi točku 91. Preambule Direktive o uslugama na unutarnjem tržištu. 56 Čl. 17. st. 1. ZU-a. 57 Čl. 17. st. 4. ZU-a. 58 Čl. 6. st. 1. i 2. ZU-a. Vidi internetsku stranicu kolovoza 2016.

8 16 HRVATSKA PRAVNA REVIJA listopad Budući da je slobodi pružanja usluga imanentna sloboda korištenja usluga, ZU uređuje i prava primatelja usluga. Primatelj usluge je svaka fizička osoba koja je državljanin RH, druge države članice EU-a, odnosno EGP-a, i svaka pravna osoba sa sjedištem u RH, drugoj državi članici EU-a, odnosno EGP-a, koja koristi ili želi koristiti uslugu u profesionalne ili neprofesionalne svrhe. 59 Primatelju usluga ne smiju biti propisani uvjeti koji ograničavaju korištenje usluga pružatelja usluga sa sjedištem u drugoj državi članici EU-a, odnosno EGP-a, a posebice: a) obveza pribaviti posebno odobrenje od nadležnog tijela ili podnijeti izjavu pri takvom tijelu u slučaju korištenja usluga te b) diskriminirajuća ograničenja dodjele financijske pomoći na temelju činjenice da pružatelj usluge ima sjedište u drugoj državi članici EU-a, odnosno EGP-a ili ograničenja uvjetovana mjestom pružanja usluge. 60 Na primatelja usluge ne smiju se primjenjivati diskriminirajući zahtjevi uvjetovani državljanstvom te mjestom prebivališta ili boravišta. 61 Nadležno tijelo omogućit će na području RH pristup informacijama primatelju usluga, koje se odnose na zaštitu potrošača te rješavanje sporova između pružatelja i primatelja usluga. 62 Konačno, radi ostvarenja sigurnosti i kvalitete usluga, pružatelji su dužni primateljima usluga staviti na raspolaganje informacije o sebi i o svojim uslugama te dostaviti dodatne informacije na zahtjev primatelja usluga. 63 Pružatelj usluge je obvezan obavijestiti primatelja o opasnostima koje po svojoj prirodi mogu predstavljati izravnu i posebnu opasnost za zdravlje ili sigurnost primatelja ili treće osobe, ili rizik za financijsku sigurnost primatelja Čl. 4. t. 3. ZU-a. 60 Čl. 18. ZU-a. 61 Čl. 19. st. 1. ZU-a. 62 Čl. 20. st. 1. ZU-a. 63 Čl. 21. ZU-a. 64 Čl. 22. st. 1. ZU-a. 4. ZAKLJUČAK Sloboda pružanja usluga nadopunjuje slobodu poslovnog nastana te se od nje razlikuje po tomu što omogućava privremeno prekogranično obavljanje gospodarske ili samostalne djelatnosti fizičkih i pravnih osoba. Njezina opstojnost proizlazi iz prirode pružanja usluga gdje pružatelj usluga iz jedne države članice može privremeno obavljati svoju djelatnost u nekoj drugoj državi članici bez zasnivanja poslovnog nastana. Također, ako se usluge pružaju na daljinu, pružatelj i primatelj usluga nalaze se u različitim državama članicama. Primatelj usluge može i otputovati u neku drugu državu članicu radi korištenja usluge koju mu pruža pružatelj u toj državi. Temeljna načela slobode pružanja usluga uređena su čl UFEU-a. Značajna je i sudska praksa Europskoga suda koja je razjasnila brojne dvojbe koje su se pojavljivale u praksi. Direktiva o priznavanju stručnih kvalifikacija iz godine te Direktiva o uslugama na unutarnjem tržištu iz godine razrađuju odredbe UFEU-a i olakšavaju ostvarenje slobode pružanja usluga. Inozemni trgovci pojedinci i inozemna trgovačka društava iz država članica EU-a, odnosno EGP-a, mogu neposredno pružati usluge na području RH, privremeno obavljajući svoje djelatnosti, bez potrebe osnivanja podružnice. Pritom se primjenjuju i posebni propisi koji uređuju određene gospodarske sektore te određene regulirane profesije. Gore navedene direktive implementirane su u hrvatsko pravo Zakonom o reguliranim profesijama i priznavanju inozemnih stručnih kvalifikacija iz godine i Zakonom o uslugama iz godine. Radi olakšavanja prekograničnog obavljanja uslužnih djelatnosti u RH ustrojena je Jedinstvena kontaktna točka za usluge koja djeluje pri Hrvatskoj gospodarskoj komori. SUMMARY FREE PROVISION OF SERVICES IN EU LAW AND ITS EXERCISE IN CROATIA The paper analyses the primary and secondary sources of EU law and the Court of Justice case-law, which regulate the free provision of services. Free provision of services enables legal entities that have an EU Member State citizenship or nationality to perform their activities across the border or temporarily, without establishment. The relevant directives are implemented in Croatian law with the Act on Regulated Professions and Recognition of Foreign Professional Qualifications and with the Services Act. By applying the EU acquis communataire Croatia s competent bodies establish whether it is the exercise of freedom of establishment or free provision of services for each individual case. Key words: free provision of services, European Union, Republic of Croatia.