Državna pomoć u Crnoj Gori

Transcription

1 KOALICIJA EUROBLOK PROJEKAT: JAČANJE KAPACITETA CIVILNOG DRUŠTVA ZA DOPRINOS EVROPSKOJ INTEGRACIJI I PROCESU PRISTUPANJA Studija politike Državna pomoć u Crnoj Gori Mr Bisera Turković Podgorica, maj Ovaj projekat je finansijski podržan od strane Evropske unije, uz podršku Delegacije Evropske unije u Crnoj Gori. Ova studija je izrađena uz finansijsku podršku Evropske unije. Sadržaj ovog dokumenta je isključiva odgovornost EPuCG i ne može se ni pod kakvim okolnostima posmatrati kao odraz stava Evropske unije.

2 Studija politike DRŽAVNA POMOĆ U CRNOJ GORI Izdavač Evropski pokret u Crnoj Gori Za izdavača Momčilo Radulović Urednik Momčilo Radulović Autor Mr Bisera Turković Redakcija Bisera Turković, Andrijana Nikić Lektura i korektura Mila Brnović Dizajn i štampa Studio Mouse Podgorica Tiraž 100 Evropski pokret u Crnoj Gori (EPuCG) Vlada Ćetkovića bb, Blok 9/Tološi, Podgorica Tel/Fax: 020/ ; emim@t-com.me web: CIP - Каталогизација у публикацији Централна народна библиотека Црне Горе, Цетиње ISBN COBISS.CG-ID Ovaj projekat je finansijski podržan od strane Evropske unije, uz podršku Delegacije Evropske unije u Crnoj Gori. Ova studija je izrađena uz finansijsku podršku Evropske unije. Sadržaj ovog dokumenta je isključiva odgovornost EPuCG i ne može se ni pod kakvim okolnostima posmatrati kao odraz stava Evropske unije.

3 Sadržaj 1. Uvod Šta je državna pomoć? Državna pomoć u Crnoj Gori Ciljevi i metodologija istraživanja Pravni okvir EU propisi o državnoj pomoći i njihova funkcija Obaveze Crne Gore iz SSP-a Ispunjavanje obaveza iz SSP-a i prioriteti iz NPI-a Crnogorski propisi o državnoj pomoći Institucionalni okvir za kontrolu državne pomoći Komisija za kontrolu državne pomoći Odjeljenje za pripremu državne pomoći Državna pomoć u Crnoj Gori u praksi Struktura državnih pomoći u Crnoj Gori Problematični slučajevi državne pomoći Očekivanja od pregovora u ovom poglavlju Istraživanje javnog mnjenja o državnoj pomoći Preporuke i zaključci Prilog Literatura... 50

4 4

5 This project has been financially supported by the European Union Uvod Šta je državna pomoć? Državna pomoć predstavlja svaki vid pomoći koja se daje iz javnih prihoda, na selektivnoj bazi određenom učesniku na tržištu, čime se taj učesnik stavlja u povlašćen položaj i čime se narušava ili postoji mogućnost da se može narušiti slobodna konkurencija na tržištu. Pomoći se mogu javiti u vidu javnih rashoda ili umanjenih prihoda, ali im je zajedničko to da određeni privredni subjekat, proizvod ili uslugu stavljaju u povlašćen položaj i time prijete narušiti ne samo tržišnu konkurenciju unutar države davaoca, već i regionalnu ili međunarodnu trgovinu. Sredstva data iz javnih prihoda mogu biti resursi države, lokalne zajednice ili pravnog lica koje upravlja državnim ili lokalnim sredstvima. Jedna od osnovih karakteristika državne pomoći je selektivnost, u značenju da pomoć nije jednako dostupna svim učesnicima na tržištu, bilo da se ta selekcija pravi po osnovu geografske prednosti, privrednog sektora, vrste preduzeća ili individualno, na osnovu diskrecione odluke davaoca. Određene vrste javnih davanja ne spadaju u okvir državne pomoći jer im nedostaje upravo element negativnog uticaja na konkurenciju, i to su uglavnom ulaganja, odnosno umanjenje prihoda davaoca državne pomoći koja se realizuju na tržišnim principima kojim korisnik ne stiče ekonomsku prednost, zatim investiranja u infrastrukturu u opštoj upotrebi koja nije u isključivom interesu jednog privrednog subjekta, kupoprodaja nepokretnosti po pravilno utvrđenoj tržišnoj cijeni, te garancija države za zajam korisniku koji ispunjava deteljno utvrđene uslove solventnosti i dobrog poslovanja. Određene vrste državne pomoći nemaju negativan uticaj na konkurenciju, ili ukoliko ga imaju, njihovi pozitivni efekti prevazilaze te štetne uticaje. Takva pomoć se u većini država EU smatra dozvoljenom, uz precizno propisivanje uslova za njeno davanje i kontrolu korišćenja. Dozvoljene državne pomoći su uglavnom namijenje unaprjeđivanju ekonomskog razvoja određenih oblasti ili regiona koji su nedovoljno razvijeni, otklanjanju 5

6 ozbiljnih poremećaja u privredi, unaprjeđenju razvoja određenih privrednih djelatnosti ili određenih područja, očuvanju kulturnog i istorijskog nasljeđa, raznim namjenama socijalnog karaktera, otklanjanju šteta nastalih usljed prirodnih nepogoda ili vanrednih okolnosti; izvršavanju poslova od javnog interesa u visini potrebnoj za izvršavanje tih poslova, i slično. Državna pomoć u Crnoj Gori Državna pomoć u Crnoj Gori je po prvi put regulisana Zakonom o kontroli državne podrške i pomoći ( Službeni list RCG, br. 26/07), dok je važeći Zakon o kontroli državne pomoći usvojen godine u cilju usklađivanja sa pravilima Evropske unije o državnoj pomoći, a dodatno harmonizovan Zakonom o izmjenama i dopunama zakona o kontroli državne pomoći, koji je usvojen 17. novembra Prilike u Crnoj Gori su u prošlosti bile takve da se kontroli državne pomoći nije posvećivala značajna pažnja. Kako je na prostoru bivše Jugoslavije dominirala planska privreda još iz perioda SFRJ, veliki broj preduzeća je sve do nedavno ostao u državnom vlasništvu. Od njih su mnoga zauzimala monopolski položaj, neka i do danas, što je značio i znatno niži nivo konkurencije na tržištu. Proces privatizacije i djelimične deregulacije je donio nove probleme restrukuriranja, a jedan broj privatizovanih preduzeća je zahvaljujući neuspješnim privatizacijama i dalje na teretu države i prijeti da ugrozi njenu finansijsku stabilnost prekomjernim povećanjem javnog duga. Prvi sveobuhvatni izvještaj o stanju u oblasti državne pomoći u Crnoj Gori sačinjen je godine za period , sljedeći za period , a od tada su sačinjavani redovni godišnji izvještaji. Potpisivanjem Sporazuma o stabilizaciji i pridruživanju 15. oktobra 2007, Crna Gora se obavezala da svoje propise o državnoj pomoći u potpunosti uskladi sa pravilima EU, što je precizirano u članu 73, stav iii, kao i specijalnim Protokolom V koji reguliše državnu pomoć industriji čelika kao posebno osjetljivom sektoru kada je crnogorska privreda u pitanju. Tako je nastupila potreba prilagođavanja onih državnih pomoći koje su već postojale u trenutku preuzimanja obaveze usklađivanja, za šta je Komisija za kontrolu državne pomoći izradila Program prilagođavanja postojećih državnih pomoći, a koji je Vlada Crne Gore usvojila i pritom svojim zaključkom obavezala resorna ministarstva da propise iz Programa usklade sa mjerama koje je predložila Komisija. Programom su identifikovani propisi na osnovu kojih se dodjeljuje državna pomoć, a koji su stupili na snagu prije potpisivanja SSP-a i koji su nastavili da važe nakon stupanja na snagu odredaba iz Prelaznog sporazuma. Programom je precizirano na koji način ti propisi treba da budu usklađeni sa obavezama iz SSP-a. Vlada Crne Gore je obaveze koje je preuzela SSP-om razradila u Nacionalnom programu integracije Crne Gore u Evropsku uniju za period , i to u poglavlju Suštinu reforme strukture državne pomoći u Crnoj Gori čini potreba da se smanji udio sektorske pomoći, koja ima najveći uticaj na konkurenciju, i da se poveća udio horizontalne državne pomoći, a naročito one namijenjene malim i srednjim preduzećima, zapošljavanju, inovacijama i zaštiti životne sredine. Taj proces je u velikoj mjeri ometen i nastupanjem finansijske krize, koja je u sprezi sa lošim privatizacionim rezultatima dovela do potrebe da se učine velika izdvajanja za spašavanje kompanija, prvenstveno u sektoru proizvod- 6

7 This project has been financially supported by the European Union nje metala (čelika i aluminijuma), koja nijesu dala očekivane efekte. Sada rješavanje tih problema zahtijeva prije svega političku volju, veliku stručnost u prognoziranju efekata na crnogorsku ekonomiju svakog od mogućih scenarija, i strategiju za rješavanje socijalnih problema koji se mogu javiti kao prateći efekat. Tokom nekoliko mjeseci izrade ove studije i njene transformacije iz prezentovanog radnog dokumenta u končanu verziju takođe su se desili određeni pomaci. Komisija za kontrolu državne pomoći je donijela nekoliko novih rješenja, od čega i jedno o djelimičnom povraćaju državne pomoći, a izmijenjeni su i određeni podzakonski propisi, a novine su uvrštene u rezultate ove studije. Ciljevi i metodologija istraživanja Cilj ove studije je da pruži pregled stanja u oblasti kontrole državne pomoći u Crnoj Gori u svijetlu ispunjavanja obaveza predviđenih Sporazumom o stabilizaciji i pridruživanju (SSP). Takav pregled obuhvata analizu pravnog i institucionalnog okvira, kao i primjenu propisa u praksi od strane nadležnih tijela. Pored ocjene uskalađenosti pravnog i institucionalnog okvira, osvrnućemo se i na to koji su najznačajniji problemi u kontroli državne pomoći, kako sa stanovišta sistema tako i po pitanju postojećih državnih pomoći koje su problematične u pogledu usklađenosti sa propisima EU, ili prijete da postanu u narednom periodu i predstavljaće izazov za Crnu Goru u procesu pregovaranja kada je u pitanju poglavlje broj 8 koje se tiče politike konkurencije. Metodološku podlogu ove studije čine činjenična i pravna analiza usklađenosti crnogorskih propisa o državnoj pomoći sa relevantnim pravilima EU i obavezama propisanim SSP-om. U tu svrhu, urađena je analiza crnogorskog Zakona o kontroli državne pomoći i odgovarajućih Uredbi i Pravilnika usvojenih za njegovu implementaciju. Sa druge strane, analizirane su odredbe Ugovora o funkcionisanju Evropske unije kojima se reguliše državna pomoć, kao i najvažnije sekundarno zakonodavstvo. U cilju poređenja, analizirane su i odredbe najvažnijih propisa Republike Hrvatske u ovoj oblasti. Osim toga, realizovani su dubinski intervjui sa predstavnicima odgovarajućih tijela 1 koja se bave kontrolom državne pomoći, kao i nadležnih i zainteresovanih ministarstava, davaoca državnih pomoći, privrednog sektora, kao i stranim i domaćim ekspertima za oblast državne pomoći koji tu oblast prate upravo u Crnoj Gori već određeni niz godina. U okviru izrade studije realizovano je i istraživanje javnog mnjenja fokusirano na poslovni sektor, u okviru kojeg su mjereni znanje o državnoj pomoći u tom sektoru, informisanost o pravilima i mogućnostima prijave za određene državne pomoći, kao i percepcija kvaliteta kontrole državne pomoći u Crnoj Gori. Ono što će cijeniti ova studija i po osnovu čega će biti formirani zaključci i preporuke je: Postojanje odgovarajućeg pravnog okvira (uključujući zakon i sve podzakonske propise i smjernice) i njegova usklađenost sa pravilima EU; Institucionalni okvir i procedure za davanje i odobravanje državne pomoći, uključujući i institucionalni dizajn, administrativne kapacitete i nezavisnost tih tijela, kao i domete njihove nadležnosti; 1 Prilog 7

8 Poštovanje principa i metodologije EU u oblasti državne pomoći; Rješavanje slučajeva u praksi i postojanje i korišćenje sankcija; Struktura državne pomoći u Crnoj Gori. Napomena: Studijom nije obuhvaćena oblast liberalizacije, tj. preduzeća sa kojima su povjerena posebna prava. 8

9 This project has been financially supported by the European Union Pravni okvir EU propisi o državnoj pomoći i njihova funkcija Pravila o kontroli državne pomoći u Evropskoj uniji imaju prvenstveno funkciju zaštite jedinstvenog unutrašnjeg tržišta. Nezakonita i neusklađena državna pomoć može dovesti određene privredne subjekte, sektore ili oblasti u povoljniji ekonomsko-tržišni položaj u odnosu na konkurente, koji nema uporište u realnim tržišnim atributima tih subjekata. Takođe, na taj način se mogu vještački održavati u životu nefunkcionalna i neprofitabilna preduzeća, što može izazvati poremećaje u ekonomiji države članice, a samim tim, zahvaljujući tijesnoj ekonomskoj povezanosti na zajedničkom tržištu i efektu prelivanja, i u drugim državama članicama i Uniji u cjelini. Iz tog razloga, kontola državnih pomoći je, prije svega, regulisana Ugovorom o funkcionisanju Evropske unije (TFEU), i to članovima 107 i 108. Član 107 propisuje opštu nesagalasnost sa pravom Unije onih državnih pomoći koje narušavaju ili mogu narušiti konkurenciju, a takođe propisuje i koje državne pomoći su izuzete od te zabrane, kao i koje mogu biti izuzete ako zadovoljavaju određene uslove. Pomoći koje su dozvoljene per se su one koje imaju socijalni karakter a dodijeljene su individualnim korisnicima, pod uslovom da ne diskriminišu proizvode po osnovu porijekla, zatim pomoći za sanaciju šteta izazvanih prirodnim nepogodama ili vanrednim okolnostima i pomoći obuhvaćene jednom prilično arhaičnom odredbom koja dozvoljava pomoći određenim obastima Savezne Republike Njemačke, radi isparavljanja nejednakosti izazvanih nekadašnjom podjelom Njemačke. Sa druge strane, stavom 3 člana 107 su predviđene oblasti za koje državna pomoć može biti ocijenjena kao saglasna sa Ugovorom, a to su: pomoći za podsticanje ekonomskog razvoja regiona u kojima je abnormalno nizak standard ili prevelika nezaposenost; pomoć za realizaciju projekta od opšteg evropskog interesa, ili u cilju otklanjanja ozbiljnih ekonomskih poremećaja u državi članici; pomoć za podsticanje razvoja aktivnosti određenih oblasti ekonomije dok to ne utiče negativno na uslove trgovine u mjeri u kojoj se to protivi zajedničkim interesima; a pod istim uslovima se može dati i pomoć za promociju kulture i zaštitu kulturnog nasljeđa. Savjet zadžava pravo da na prijedlog Komisije pojedinačnom odlukom odobri i druge kategorije pomoći. Član 108 propisuje proceduru postupanja u primjeni člana 107, kao i diskeciono pravo Savjeta da derogira član 107 i, na zahtjev države članice, proglasi da je određena pomoć u skladu sa pravom Unije. Implementacija članova 107 i 108 je uređena pojedinačnim sekundarnim aktima koje donosi Savjet na prijedlog Komisije i u konsultaciji sa Evropskim parlamentom. Za primjenu 9

10 ovih članova značajna su i dva prateća protokla TFEU 2, i to: Protokol br. 26 o servisima u javnom interesu, kao i Protokol br. 27 o unutrašnjem tržištu i konkurenciji. Uredbe za primjenu pravila o državnoj pomoći su prije svega Uredba Savjeta br. 659/1999, zatim Uredba Komsije br. 794/2004 za primjenu prethodne Uredbe; Uredba Savjeta br. 994/98 koja se odnosi na određene horizontalne pomoći; Uredba Komisije br. 1998/2006 koja reguliše de minimis pomoć; Uredba Komisije br. 800/2008 koja propisuje grupna izuzeća, kao i brojne druge uredbe, direktive, smjernice, obajveštenja i drugi seknudarni akti koji regulišu pomoć u doba finansijske krize, određene horizontalne pomoći, pomoći za mala i srednja preduzeća, zapošljavanje, obuke, regionalnu pomoć, itd. Posebno značajnu oblast predstavljaju propisi koji regulišu državnu pomoć u pojedinim osjetljivim sektorima, kao što su: poljoprivreda, ribarstvo, telekomunikacije, radio-difuzija, zatim sektori uglja i čelika, energetike, brodogradnje i transporta. Obaveze Crne Gore iz SSP-a Obaveze Crne Gore u procesu stabilizacije i pridruživanja kada je u pitanju državna pomoć su propisane članom 73 SSP-a, zatim Protokolom V kojim je regulisana pomoć za industriju čelika, kao i članom 24 SSP-a koji reguliše posebno pomoć za poljoprivredu i ribarstvo. Harmonizacija propisa Obaveze koje za Crnu Goru proizilaze is SSP-a se tiču harmonizacije propisa, tj. uspostavljanja pravnog okvira za kontrolu državnih pomoći i implementacije tih propisa sa jedne, i obezbjeđivanja odgovarajućeg institucionalnog okvira koji će vršiti poslove kontrole državnih pomoći, sa druge strane. Cilj usklađivanja pravnog okvira je donošenje zakona i podzakonskih propisa koji će omogućiti ocjenjivanje državnih pomoći prema kriterijumima sadržanim u Lisabonskom ugovoru i sekundarnom zakonodavstvu EU. Član 73 (iii) SSP-a propisuje da je sa pravilnim funkcionisanjem Sporazuma u mjeri u kojoj može uticati na trgovinu između Zajednice i Crne Gore nespojiva svaka državna pomoć koja narušava ili prijeti da naruši konkurenciju favorizovanjem određenih privrednih društava ili određenih proizvoda. Stav 2 ovog člana propisuje da će se svi postupci suprotni ovom članu ocjenjivati na osnovu kriterijuma koji proizlaze iz primjene pravila o konkurenciji koja se primjenjuju u Zajednici, u slučaju državne pomoći posebno članova 86 i 87 Ugovora o EU (sada članovi 106 i 107 Ugovora o funkcionisanju Evropske unije - TFEU) i instrumenata za tumačenje koje su usvojile institucije Zajednice. Crna Gora se obavezala i da će pripremiti sveobuhvatan popis programa pomoći koji su uspostavljeni prije osnivanja nezavisnog tijela za kontrolu državne pomoći i takve će programe pomoći uskladiti s kriterijumima iz stava 2 u periodu ne dužem od 4 godine od stupanja na snagu ovog Sporazuma. Crna Gora i EU su se sporazumjele da će pet godina nakon stupanja na snagu ovog Sporazuma svaka javna pomoć koju dodjeljuje Crna Gora biti ocjenjivana imajući u vidu činjenicu da se Crna Gora smatra područjem koje je identično područjima Zajednice koja 2 Ugovor o funkcionisanju Evropske unije (Treaty on the Functioning of the European Union) 10

11 This project has been financially supported by the European Union su navedena u Članu 87(3) (a) Ugovora o EU, a karakteriše ih nizak životni standard i visoka nezaposlenost. 3 Tokom perioda od četiri godine od stupanja na snagu ovog Sporazuma, Crna Gora će Evropskoj komisiji dostavljati podatke o BDP-u po glavi stanovnika koji su usklađeni na nivou NUTS-a II. Tijelo za kontrolu državne pomoći i Evropska komisija će, zatim, zajedno ocijeniti podobnost regija Crne Gore i, na osnovu toga, maksimalni iznos pomoći za izradu mape regionalnih pomoći na osnovu odgovarajućih smjernica Zajednice. Protokolom 5 utvrđuju se pravila o državnoj pomoći u industriji čelika. Ovim Protokolom utvrđuju se pravila koja se primjenjuju u slučaju da se pomoć za restruktuiranje dodjeljuje industriji čelika, a njime se naglašava poseban karakter takve pomoći, kao i činjenica da bi pomoć bila vremenski ograničena i povezana sa smanjenjem kapaciteta u okviru programa izvodljivosti. Pomoć ovom sektoru je uslovljena i izradom nacionalnog plana restrukturiranja, kao pojedinačnim biznis planovima za svaku kompaniju kojoj se pomoć dodjeljuje. 4 Jedan od važnih zahtjeva je i onaj propisan u stavu 3, a tiče se transparentnosti koju će Zajednica, s jedne strane, i Crna Gora, s druge strane, osigurati u oblasti državne pomoći, tako što će, između ostalog, drugoj ugovornoj strani dostavljati redovni godišnji izvještaj ili drugi sličan dokument, slijedeći metodologiju i prezentaciju pregleda Zajednice o državnoj pomoći. To izvještavanje prati i obaveza Crne Gore da, na zahtjev iz EU, pruži informacije o određenim pojedinačnim slučajevima javne pomoći. 5 Administrativni kapaciteti U pogledu institucionalnog okvira, Crna Gora se SSP-om obavezala da će pojedinačno osnovati operativno nezavisno tijelo kojem će povjeriti ovlašćenja neophodna za punu kontrolu državne pomoći, i to u roku od jedne godine od dana stupanja na snagu ovog Sporazuma. 6 To tijelo treba, između ostalog, da bude ovlašćeno da odobrava programe državne pomoći i pojedinačne pomoći, kao i da naređuje povraćaj državne pomoći koja je nezakonito dodijeljena. SSP ne precizira kakvi treba da budu struktura i sastav tog tijela, kao ni način izbora njegovih članova, jedni zahtjev je njegova operativna nezavisnost. Ispunjavanje obaveza iz SSP-a i prioriteti iz NPI-a U cilju ispunjavanja obaveza iz SSP-a, Vlada Crne Gore je u junu usvojila strateški dokument pod nazivom Nacionalni plan za integraciju Crne Gore u Evropsku uniju (NPI). NPI je izrađen u vidu petogodišnjeg plana aktivnosti ( ) koje treba realizovati u kako bi Crna Gora bila spremna za preuzimanje obaveza iz članstva, a obuhvatio je političke kriterijume, ekonomske kriterijume, sposobnost preuzimanja obaveza iz članstva u EU, administrativne i pravosudne kapacitete, nacionalnu verziju pravne tekovine kao i finansijsku procjenu implementacije NPI-a. Nažalost, od svog usvajanja godine NPI nije ni jednom revidiran, iako je bilo u planu da se to čini na godišnjem nivou u skladu sa rezultatima monitoringa njegovog ispunjavanja. Iz tog razloga, on danas nije u dovoljnoj mjeri 3 Član 73, stav 7 (a) Sporazuma o stabilizaciji I pridruživanju 4 SSP, Protokol V o državnoj pomoći industriji čelika, tačka 4 5 SSP, član 73, stav 5 6 SSP, član 73, stav 4 11

12 relevantan za poređenje, jer je i dinamika procesa bila drugačija nego što je to predviđano u vrijeme njegovog usvajanja, ali ćemo se ipak osvrnuti i na obaveze koje nameće. Trenutno stanje i plan aktivnosti na polju državne pomoći su tada obuhvaćeni poglavljem 3.8.2, kao dio poglavlja 3.8 politika konkurencije. U tom dijelu su na nepune dvije strane dati trenutno stanje državnih pomoći, a zatim i kratkoročni i srednjoročni prioriteti, plan zapošljavanja i finansijske potrebe. Kada su u pitanju kratkoročni prioriteti, oni su realizovani u skladu sa planom NPI-a. Predviđeno je da budu usvojeni podzakonski akti za implementaciju Zakona o kontroli državne pomoći, i u tom cilju usvojeni su Uredba o bližim kriterijumima, uslovima i načinu dodjele državne pomoći ( Službeni list Crne Gore, br. 27/10 i 34/11); Uredba o načinu i postupku podnošenja prijave državne pomoći ( Službeni list Crne Gore, br. 27/10 i 34/11); Uredba o načinu vođenja evidencije o državnoj pomoći ( Službeni list Crne Gore, br. 27/10 i 34/11) i Pravilnik o sadržaju godišnjeg izvještaja o dodijeljenoj državnoj pomoći ( Službeni list Crne Gore, br. 31/10 i 22/12). Ovi propisi su u velikoj mjeri usklađeni sa relevantnim sekundarnim propisima EU, ali je potrebno detaljnije regulisanje državnih pomoći za pojedine sektore, po mogućnosti u posebnim podzakonskim aktima, ili sa druge strane sistem transponovanja pojedinih EU propisa u naše zakonodavstvo. Kapaciteti odjeljenja za pripremu državne pomoći u okviru Ministarstva finansija nijesu ojačani u dovoljnoj mjeri i nedovoljni su za kvalitetno obavljanje svih zadataka tog tijela u narednom periodu. Transparentnost je povećana redovnim objavljivanjem godišnih izvještaja Komisije za kontrolu državne pomoći, rješenja na web stranici Komisije kao i Inventara dodijeljenih državnih pomoći, a istu je potrebno i dalje jačati, a naročito raditi na informisanosti o pitanjima državne pomoći u okviru državnih organa. Planom zapošljavanja je predviđeno da Komisija za kontrolu državne pomoći konstatno broji 7 članova. Taj broj je, međutim, Zakonom iz povećan na 9, da bi Izmjenama i dopunama istog zakona u decembru bio smanjen na 5, što smatramo nije dovoljan broj za donošenje kvalitetnih odluka u tako složenim pitanjima. Broj zaposlenih u Odjeljenju za pripremu državne pomoći je 4, što je za jedan više od planiranog broja. Može se konstatovati da su kratkoročni prioriteti NPI-a ispunjeni, dok su srednjoročni postavljeni vrlo neodređeno, u smislu nastavka jačanja okvira državnih pomoći i dalje harmonizacije propisa i implementacije standarda EU kako bi se prilagodili pravilima o tržišnoj konkurenciji EU, pa je nivo njihove ispunjenosti teško kvanifikovati, ali je bezbjedno reći da posao na tom polju još nije završen, i da će biti potreban konstantan rad na daljem prilagođavanju pravnog okvira, naročito u svijetlu predstojećih izmjena i EU pravila, jačanje kapaciteta Komisije i odjeljenja za pripremu državne pomoći, kao i podizanje svijesti državnih subjekata ne samo o potrebi kontrole zakonitosti državnih pomoći, već i njihove cjelishodnosti i efikasnog usmjeravanja, kao i primjene dobrih praksi država članica EU. Očekuje se da novim Nacionalnim programom za usvajanje pravne tekovine Evropske unije (NPAA), čije se usvajanje očekuje na jesen 2012, budu precizirani dalji ciljevi i prioriteti za unaprjeđenje sistema kontrole državnih pomoći. 12

13 This project has been financially supported by the European Union Crnogorski propisi o državnoj pomoći Prvi zakon koji je u Crnoj Gori regulisao opšte uslove za pripremu, dodjelu i kontrolu državne pomoći je bio Zakon o kontroli državne podrške i pomoći (Sl. List RCG 26/07). Cilj ovog zakon bio je primjena principa tržišne ekonomije i zaštite konkurencije, a bio je djelimično u skladu sa pravilima Evropske unije o državnoj pomoći. Sadašnji Zakon o kontroli državne pomoći usvojen je 9. novembra (Sl. list CG, br. 74/09), a dodatno usklađen Zakonom o izmjenama i dopunama zakona o kontroli državne pomoći, usvojenim 17. novembra godine. Zakon o kontroli državne pomoći Zakon o kontroli državne pomoći ( Sl. list CG, broj 74/09; 57/11) je drugi zakon u ovoj oblasti koji je Crna Gora usvojila, a u novembru prošle godine i revidirala Zakonom o izmjenama i dopunama u cilju što potpunijeg usklađivanja sa pravilima EU iz oblasti državne pomoći. Ovim Zakonom, kako se navodi u članu 1, uređuju se uslovi i postupak davanja i kontrole korišćenja državne pomoći, primjenom principa tržišne ekonomije, očuvanja konkurencije i obezbjeđenja transparentnosti izvršavanja obaveza preuzetih potvrđenim međunarodnim ugovorima. Oblasti na koje se ne primjenjuje su državne pomoći namijenjene podsticaju razvoja poljoprivrede i ribarstva, u skladu sa pravilima EU, gdje su ove oblasti takođe regulisane posebnim propisima. S obzirom na to da se u članu 2 državna pomoć definiše kao rashodi, umanjeni prihodi ili umanjenje imovine države, odnosno opštine, kojom se narušava ili može narušiti slobodna konkurencija na tržištu i koja može uticati na trgovinu između Crne Gore i Evropske Zajednice ili države članice Centralnoevropskog ugovora o slobodnoj trgovini (CEFTA), dovođenjem u povoljniji tržišni položaj određenih privrednih subjekata, proizvoda ili usluga, a u članu 4 kao državna pomoć zabranjuje ona državna pomoć kojom se narušava ili može narušiti slobodna konkurencija na tržištu, možemo izvesti opštu zabranu državnih pomoći, što je u skladu sa članom 107 TFEU koji takvu pomoć proglašava nekompatibilnom sa unutrašnjim tržištem. Zakon u istom članu navodi i da će izuzetak od zabrane predstavljati one pomoći dozvoljene ovim Zakonom, kao i to koje se pomoći ne smatraju državnom pomoći u smislu ovog zakona. Takve pomoći su navedene u članu 5 i to su: 1) ulaganje, odnosno umanjenje prihoda davaoca državne pomoći na tržišnim principima 7, kojim korisnik ne stiče ekonomsku prednost; 2) investiranje davaoca u infrastrukturu u opštoj upotrebi, ako izgradnja te infrastrukture nije u isključivom interesu privrednog subjekta; 3) kupoprodaja nepokretnosti davaoca državne pomoći, ako je cijena kupoprodaje utvrđena na tržišnim principima, aukcijom i na osnovu procjene nezavisnog procjenitelja; 4) garancija države za zajam korisniku, koji u posljednje dvije godine koje prethode davanju garancije, nije u finansijskim izvještajima iskazao rast gubitka, smanjenje prihoda, rast zaliha na skladištu, smanjenje priliva gotovine, rast zaduženosti i smanjenje vrijednosti imovine, pod uslovima da: 7 Italik B.T. 13

14 - korisnik zajma može na finansijskom tržistu dobiti zajam pod tržisnim uslovima; - se garancija države daje za određeni iznos kredita, na određeno vrijeme; - iznos garancije ne pokriva više od 80% kreditne obaveze; - se za garanciju zaračunava tržišna cijena. Pored navedenih davanja koja se ne smatraju državnom pomoći, Zakon predviđa i pomoći koje izuzetno mogu biti izuzete od zabrane, ukoliko su usmjerene na sljedeće: 1) unaprjeđivanje ekonomskog razvoja Crne Gore; 2) otklanjanje ozbiljnih poremećaja u privredi Crne Gore; 3) unaprjeđenje razvoja određenih privrednih djelatnosti ili određenih područja u Crnoj Gori, ako se time značajno ne utiče na tržišne uslove i konkurenciju na tržištu; 4) očuvanje kulturnog i istorijskog nasljeđa; 5) namjene socijalnog karaktera koje se dodjeljuju pojedinačnim potrošačima, pod jednakim uslovima; 6) otklanjanje šteta nastalih usljed prirodnih nepogoda ili vanrednih okolnosti; 7) izvršavanje poslova od javnog interesa u obavljanju privrednih djelatnosti koji su povjereni pravnim licima, u visini potrebnoj za izvršavanje tih poslova. Navedeni izuzeci su u skladu sa izuzecima koji su predviđeni kao dozvoljeni članom 107 stav 2 TFEU, ili pak predviđeni kao mogućnost za izuzeće članom 107 stav 3 TFEU. Bliži kriterijumi, uslovi i način dodjele državne pomoći su detaljnije regulisani Uredbom Vlade Crne Gore o kojoj će biti riječi u narednom dijelu. Osim navedenih odredaba, Zakon u prvom dijelu opštih odredbi definiše i značenje pojedinih izraza korišćenih u Zakonu, zatim taksativno nabraja vidove u kojima može biti data državna pomoć, iako je ta lista neiscrpna, i definiše referentnu kamatnu stopu i ekvivalent subvencije. U dijelu II ovog Zakona se nalaze odredbe koje uređuju Komisiju za kontrolu državne pomoći, o čemu će biti više riječi u dijelu o institucionalnom okviru. Dio III uređuje postupak prijavljivanja i kontrole korišćenja državne pomoći. Zakon utvrđuje dužnost prijave Komisiji prijedloga svake državne pomoći, i zabranjuje dodjelu iste dok Komisija ne odlući o usklađenosti pomoći sa Zakonom, čime je ispoštovan tzv. standstill princip. Po prijavi šeme državne pomoći ili individualne državne pomoći od strane podnosioca, Komisija može donijeti: zaključak da se pomoć ne smatra državnom pomoći, rješenje o usklađenosti pomoći sa Zakonom, rješenje da je pomoć nedozvoljena, ili, u slučaju da pomoć nije usklađena sa Zakonom, a dozvoljena je, ostaviti rok za usklađivanje, čijim protekom se u slučaju nepostupanja donosi rješenje o neusklađenosti. Članovi 20 i 21 ovog Zakona su od izrazite važnosti jer se bave ovlašćenjima Komisije da djeluje po službenoj dužnosti i da prikuplja informacije i odlučuje u slučaju nepravilnosti pri dodjeli i korišćenju državne pomoći. Komisija u slučaju sumnje da je pomoć dodijeljena ili se koristi suprotno pravilima ima pravo da traži informacije od davaoca, pa i da privremeno naredi obustavu pomoći ukoliko postoji opasnost od narušavanja tržišne konkurencije. U slučaju da davalac ne dostavi tražene podatke, Komisija ima pravo da odluči na osnovu podataka koje ima na raspolaganju. Možda i ključni član ovog 14

15 This project has been financially supported by the European Union Zakona kada su u pitanju ovlašćenja Komsije je član 21, u kome je propisano da, ukoliko Komisija u postupku kontrole utvrdi nepravilnosti u dodjeli i korišćenju državne pomoći, određuje rok u kome je davalac državne pomoći dužan da otkloni utvrđene nepravilnosti i obavijesti Komisiju u pisanoj formi o otklanjanju nepravilnosti. Ako davalac državne pomoći ne otkloni utvrđene nepravilnosti u ostavljenom roku, Komisija donosi rješenje o neusklađenosti državne pomoći sa ovim zakonom, kojim može naložiti davaocu državne pomoći da, bez odlaganja, preduzme mjere radi povraćaja dodijeljenog iznosa državne pomoći i da obustavi dalju dodjelu neiskorišćenog dijela državne pomoći. Ako davalac državne pomoći ne preduzme mjere iz stava 3 ovog člana u ostavljenom roku, Komisija obavještava Vladu ili nadležni organ lokalne samouprave i predlaže mjere koje treba preduzeti. Ono što je problematično kod ovog člana je to što ostavlja prostor za naknadnu konvalidaciju pomoći koja je dodijeljena bez notifikacije ukoliko davalac otkloni nepravilnosti u određenom roku. Naknadna konvalidacija državne pomoći koja nije u startu dodjeljena i korišćena u skladu sa pravilima je loša praksa koja smanjuje efikasnost odredbe po kojoj se svaka pomoć mora prijaviti ex ante, trebalo bi da bude tek izuzetno korišćena, uz navođenje odgovarajućeg opravdanog razloga za neblagovremenu prijavu i evenutalno dodatne odredbe koja bi propisivale povraćaj određenog dijela pomoći koja je već nezakonito dodijeljena. Glavne zamjerke EK povodom Zakona iz su se odnosile na nemogućnost podnošenje žalbe od strane trećih, zainteresovanih strana 8, kao i nepostojanje izričite odredbe koja propisuje konačnost rješenja Komisije, iako su ta rješenja, kako tvrde nadležni, de facto već imala tu odluku. Iz gore navednih razloga, u saradnji sa EU ekspertima koji su radili na projektu pružanja tehničke podrške u sklopu IPA projekta, pripremljen je Zakon o izmenjama i dopunama zakona o kontroli državne pomoći koji je usvojen 17. novembra Glavna novina koju je donio ovaj Zakon je pravo zainteresovanih strana (dakle, trećih lica) da postupaju pred Komisijom u vidu dostavljanja informacija i dokumentacije o državnoj pomoći za koju sumnjaju da je nezakonito dodijeljena ili se nezakonito ili nenamjenski koristi. Komsija ima obavezu da po takvoj pritužbi odluči, nakon izjašnjavanja davaoca o kome je riječ, ili u slučaju njegovog ćutanja, na osnovu raspoloživih podataka. Zainteresovano lice je definisano kao korisnik državne pomoći ili pravno ili fizičko lice ili njihovo udruženje na čije interese državna pomoć može da utiče. Još jedna pozitivna novina je i stav 7 dodat članu 19, koji propisuje da su rješenja Komisije konačna i da se protiv njih može pokrenuti upravni spor. Ono što je ostalo neregulisano je kakva prava imaju treće zainteresovane strane u slučaju ćutanja Komisije, tj. ako Komisija u ostavljenom roku ne odluči po prijavi. Subjekti koji su podnijeli prijavu u tom slučaju imaju pravo pokrenuti upravni spor po osnovu člana 241 Zakona o upravnom postupku, ali je pitanje da li takvo pravo imaju strane po čijoj informaciji Komisija pokrene postupak po službenoj dužnosti, koje nemaju aktivnu legitimaciju u sporu. Uvođenjem pojma postojeće državne pomoći razgraničene su pomoći koje su bile na snazi 8 Analitički izvještaj koji prati Mišljenje Komisije o zahtjevu Crne Gore za članstvo u Evropskoj uniji 15

16 do stupanja na snagu Privremenog sporazuma o trgovini i srodnim pitanjima 1. jaunara i kao takve ostale na snazi, i onih koje su dodijeljene nakon toga. Ova podjela ima značaja u kontekstu obaveze Crne Gore iz SSP-a 9 da pripremi sveobuhvatan popis pomoći koje su dodijeljene prije osnivanja nezavisnog tijela za kontrolu istih i da propise na osnovu kojih se one dodjeljuju u skladu sa pravilima o državnoj pomoći u roku od 4 godine od stupanja na snagu sporazuma (1. januar 2012). Jedna od manje pozitivnih novina koju donosi Zakon o izmjenama i dopunama je smanjenje broja članova Komisije sa devet na pet članova. O nedostacima ovog rješenja će biti više riječi u poglavlju o institucionalnom okviru. Podzakonski akti Uredba o bližim kriterijumima, uslovima i načinu dodjele državne pomoći ( Sl. list CG, br. 27/10;34/11) usvojena je 8. aprila 2010, a izmijenjena i dopunjena 16. juna 2011, i predstavlja najvažniji podzakonski akt za primjenu propisa o državnoj pomoći u Crnoj Gori. Sadrži opšte odredbe o saglasnosti dodjele i korišćenja državne pomoći sa Uredbom i članom 73 (iii) SSP-a, kao i odredbe o načinu izračunavanja ekvivalenta subvencije za zajmove sa kamatnim stopama nižim od tržišnih, za odlaganje plaćanja poreza kao i za garancije date od strane države ili lokalne samouprave. U drugom dijelu, Uredba sadrži pravila o horizontalnoj državnoj pomoći i to: - Za podsticanje regionalnog razvoja (državna pomoć za početna ulaganja, opravdani troškovi za otvaranje novih radnih mjesta, državna pomoć za velike investicione projekte regionalnog razvoja i operativna državna pomoć privrednim društvima) - Državna pomoć za istraživanje, razvoj i inovacije - Državna pomoć privrednim društvima u poteškoćama (pomoć za spašavanje i pomoć za restrukturiranje) - Državna pomoć za zaštitu životne sredine - Državna pomoć za obuku i usavršavanje - Državna pomoć za zapošljavanje u obliku subvencije zarada - Državna pomoć malim i srednjim privrednim društvima - Državna pomoć za kulturu - Državna pomoć kao kompenzacija za javne usluge. Uredbom je u trećem dijelu propisana i pomoć pojedinim sektorima, i obuhvata pravila o državnoj pomoći za zatvaranje čeličana, trajni prekid proizvodnje čeličnih proizvoda, zatvaranje čeličane koja je pod kontrolom drugog privrednog društva u sektoru proizvodnje čelika, pomoć čeličanama u skladu sa horizontalnim ciljevima, zatim pomoć za prizvodnju uglja, brodogradnju (inoviranje brodogradilišta, zatvaranje, u formi kredita za izvoz ili u skladu sa horizontalnim ciljevima), drumski i željeznički saobraćaj, kombinovani saobraćaj, izgradnju lučke infrastrukture i djelatnost vazdušnog saobraćaja. Državna pomoć je takođe 9 SSP, član 73 stav 6 16

17 This project has been financially supported by the European Union data kao mogućnost da bude dodijeljena u formi posebnog instrumenta državne pomoći. To je npr. pomoć za izvoz u vidu garancija na kredite za izvoz (osiguranje od netržišnih rizika), dok je nedozvoljeno dodijeliti pomoć privrednim društvima za subvencionisanje izvoza i tekućih troškova izvoza. Uredbom je takođe propisano da će se odredbe koje se tiču pomoći za regionalni razvoj velikim privrednim društvima primjenjivati do kraja ove godine, dakle do 31. decembra Uredba je usklađena sa pravilima EU, jedina zamjerka se odnosi na to da nedovoljno detaljno propisuje pravila za dodjelu pomoći sektorima. Takođe, nedostaju odredbe za utvrđivanje refernetne kamatne stope u slučajevima povraćaja državne pomoći. Uredba o načinu i postupku podnošenja prijave državne pomoći ( Sl. list CG, br. 27/10;34/11) propisuje način i neophodnu dokumentaciju za podnošenje prijave šeme ili individualnog instrumenta državne pomoći. Uz popunjeni obrazac i šemu/projekat individualne pomoći, podnosilac predaje i finansijski iskaz sa bilansom stanja korisnika za prethodne tri godine. Ono što ovom okviru za podnošenje prijave državne pomoći nedostaje je pokazatelj opravdanosti državne pomoći koja se daje i njenog očekivanog efekta, u skladu sa principom kojim je vođena i reforma državne pomoći u EU manja i bolje fokusirana državna pomoć. Podnosilac bi trebalo da ima obavezu da navede očekivane ciljeve i efekte pomoći u odnosu na stanje subjekta u trenutku podnošenja prijave, i vidu jedne vrste cost-benefit analize koja će pokazati kakav efekat treba da ima raspolaganje javnim sredstvima na ovaj način. Postoje najave da će uredba u tom smjeru biti izmijenja do kraja 2012, i da će od davalaca zahtijevati precizne indikatore na osnovu kojih će pratiti očekivane i ostvarene efekte dodijeljene državne pomoći. Uredba o načinu vođenja evidencije o državnoj pomoći ( Sl. list CG, br. 27/10;34/11) izmijenjena je Uredbom o izmjenama i dopunama Uredbe o načinu vođenja evidencije o državnoj pomoći i sadrži pravila o vođenju evidencije prijavljenih i evidencije dodijeljenih državnih pomoći. Evidencija se vodi u elektronskoj formi, a Uredba sadrži i obavezne elemente koje mora sadržati. Na sajtu Komsije za kontrolu državne pomoći se nalazi Inventar dodijeljenih državnih pomoći koje Komsije ažurira. Takav javni Inventar ima za cilj da doprinese ispunjenju obaveze povećanja transparentnosti državnih pomoći. Pravilnik o sadržaju godišnjeg izvještaja o dodijeljenoj državnoj pomoći ( Sl. list CG, broj 31/10 i 22/12) propisuje, kao što mu ime kaže, sadržaj godišnjeg izvještaja o dodijeljenoj državnoj pomoći u Crnoj Gori. Ovaj dokument je neophodan radi ispunjavanja obaveze Crne Gore iz člana 73 stav 5 SSP-a da Evropskoj uniji dostavlja redovan godišnji izvještaj slijedeći metodologiju i prezentaciju pregleda Zajednice o državnoj pomoći. Pravilnikom o izmjenama i dopunama pravilnika o sadržaju godišnjeg izvještaja o dodijeljenoj državnoj pomoći, usvojenim u aprilu ove godine, predviđena je obaveza davalaca da Komisiji za kontrolu državne pomoći dostave podatke o očekivanim i ostvarenim efektima dodijeljene državne pomoći, i nekoliko takvih analiza je već ukljućeno u Godišnji izvještaj o dodijeljenoj državnoj pomoći za godinu. U tom svijetlu, bilo bi još značajnije uključiti takav zahtjev prema davaocima u Uredbu o načinu i postupku podnošenja prijave državne pomoći, kako bi i davaoci i Komisija od starta, tj. prije dodjele pomoći imali jasnu sliku o tome kakav treba biti rezultat njene dodjele. 17

18 Godišnji izvještaji Kada je u pitanju ispunjavanje obaveze izrade godišnjih izvještaja o dodijeljenoj državnoj pomoći u Crnoj Gori (u daljem tekstu: Godišnji izvještaj), sa izradom izvještaja po metodologiji EU se počelo pri izradi izvještaja za godinu. Izvještaj za godinu je četvrti izvještaj koji je pripremljen u Crnoj Gori. Prvi izvještaj je obuhvatio podatke za i 2004, drugi izvještaj je obuhvatio sve direktne i indirektne subvencije isplaćene iz budžeta Crne Gore u i godini, dok je treći izvještaj za godinu obuhvatio podatke poslate od strane davalaca državne pomoći. U izradi Izveštaja za godinu slijedila se metodologija koja je propisana od strane Evropske komisije u oblasti izvještavanja o državnoj pomoći, a slijedeći novi zakonski okvir u oblasti kontrole državne pomoći - Zakon o kontroli državne podrške i pomoći (Službeni list RCG, br. 26/07). Od tada su redovno izrađivani izvještaji za 2009 i 2010, a najnoviji izvještaj za godinu objavljen je junu. Posljednji izvještaj je do sada najobimniji i najkvalitetniji po sadržini, a uključuje i analize efekata pojedinih državnih pomoći, kao i preporuke davaocima za podizanje kvaliteta programa, kao i generalnih preporuka za unaprjeđenje sistema kontrole državne pomoći u Crnoj Gori. Inventar državne pomoći Inventar državnih pomoći se izrađuje na osnovu člana 15 Zakona o kontroli državne pomoći. Dopunjava se redovno i u njemu bi se morala naći svaka odobrena državna pomoć na osnovu rješenja Komisije. Inventar se šalje Evropskoj komsiji jednom godišnje, u oktobru, i takođe predstavlja osnov za izradu godišnjeg izvještaja. Za svaku državnu pomoć navedenu u inventaru moraju biti navedeni sljedeći podaci: davalac, pravni osnov, ime programa, broj pomoći i datum rješenja, trajanje pomoći, primarni cilj, sektor, tip pomoći, instrument pomoći, iznos planirane državne pomoći i iznos dodijeljene državne pomoći. U postojećem Inventaru nedostaje stavka planirane državne pomoći, u odnosu na dodijeljenu državnu pomoć koja je data pojedinačno u iznosima za 2007, 2008, i godinu. Osnovna svrha vođenja popisa državnih pomoći je jačanje transparentnosti procesa dodjele pomoći. Stoga je izuzetno važno da se Inventar redovno i tačno održava. S obzirom na to da se inventar, za razliku od godišnjeg izvještaja, održava u okviru odjeljenja za pripremu državne pomoći kao tijela koje vrši poslove za Komisiju a da ne podliježe usvajanju od strane Vlade i Skupštine jer je dokument tehničkog tipa, isti se ažurira redovnije, tj. sa svakim pojedinačnim rješenjem. Nažalost, ažurirani Inventar se objavljuje jednom godišnje, nakon što prethodno bude proslijeđen Evropskoj komisiji. Program prilagođavanja postojećih državnih pomoći U članu 73 stav 6 SSP-a navodi se obaveza pripreme sveobuhvatne liste postojećih šema državnih pomoći i harmonizacije mjera sadržanih u postojećim šemama sa standardima Evropske unije u roku od 4 godine od stupanja na snagu Sporazuma (kada je u pitanju trgovina i srodna pitanja ). Taj spoces je sproveden kroz Program prilagođavanja postojećih programa državnih pomoći sa kriterijumima iz člana 73 Sporazuma o stabilizaciji i pridruživanju, a navedena obaveza i rok za njeno ispunjavanje su propisani i odredbama člana 26 Zakona o kontroli državne pomoći. 18

19 This project has been financially supported by the European Union U izvještaju Ministarstva finansija za godinu 10 se navodi da je u tu svrhu odjeljenje za pripremu državne pomoći skeniralo cjelokupni pravni sistem Crne Gore, identifikovalo propise, pripremilo listu propisa u kojima su nađeni elementi dodjele državne pomoći i iste, zajedno sa mjerama, odnosno pravilima državne pomoći sa kojima ih treba uskladiti, dostavilo resornim ministarstvima. Navedeno je da su resorna ministarstva ispoštovala svoje obaveze i da su, zaključno sa godine, izmijenjeni i usklađeni sljedeći akti: Zakon o porezu na dohodak fizičkih lica, Zakon o porezu na dobit pravnih lica, Zakon o lukama, Zakon o profesionalnoj rehabilitaciji i zapošljavanju lica sa invaliditetom, Zakon o pozorišnoj djelatnosti, Zakon o sportu i Zakon o komunalnim djelatnostima. Treba napomenuti da navedeni Zakon o lukama još uvijek nije usvojen u skupštinskoj proceduri, već se tek očekuje na sljedećem zasijedanju. Razlog za to koji nam je saopšten od strane Komsije je proceduralnog karaktera, kako je Ministarstvo saobraćaja, pomorstva i telekomunikacija najprije propustilo da uputi izmjene zakona na ocjenu usklađenosti Komisiji, pa tako propis nije mogao biti usvojen ni na Vladi. Nakon što je taj propust otklonjen, Komisija je rješenjem od 18. novembra ocjenila Zakon kao usklađen, međutim, ovaj propust je rezultirao kašnjenjem konačnog usvajanja Zakona u Skupštini, a time i probijanjem roka za ispunjavanje obaveze prilagođavanja do Iako proceduralnog karaktera, ovaj propust je značajan u smislu isticanja štetnosti nepoštovanja procedure i zaobilaženja Komsije za državnu pomoć od strane državnih organa. Osim toga, po Zakonu o kontroli državnih pomoći, davaoci su bili dužni da propise koji sadrže elemente državne pomoći sami dostave na ocjenu usklađenosti Komisiji, što su učinili ministarstva finansija, saobraćaja i pomorstva i rada i socijalnog staranja, dok ministarstva kulture, nauke i sporta i održivog razvoja i turizma to nijesu učinili, već su tek reagovali na upite Komisije. 11 Takođe, kada su u pitanju podzakonski akti, Ministarstvo finansija još uvijek nije uskladilo Pravilnik o korišćenju poreske olakšice po osnovu poreza na dobit pravnih lica u nedovoljno razvijenim opštinama 12, a taj propis je u pripremi. Mapa regionalne pomoći Član 73, stav 7 tačka b predviđa da će, po ocjeni podobnosti regija Crne Gore od strane Evropske komisije na osnovu podataka o BDP-u po glavi stanovnika usklađenim na nivou NUTS-a II, Crna Gora usvojiti mapu regionalnih pomoći. Najprije treba reći šta je to mapa regionalne pomoći: to je dokument koji određuje koji su to regioni jedne države članice koji ispunjavaju uslove za dobijanje regionalne pomoći, kao i visinu maksimalne dozvoljene pomoći u tim regionima. Mapa pomoći je neophodan preduslov za određivanje maksimalnih intenziteta dozvoljene pomoći pojedinim regionima i dodjelu pomoći preduzećima iz tih regiona. Prijedlog odluke o mapi regionalne pomoći pripremljen je od strane Odjeljenja za državnu pomoć i poslat EK u junu 2011, da bi potom EK u novembru poslala dodatne sugestije koje su uvrštene u Prijedlog, koji je kao konačna zvanična verzija poslat EK na saglasnost u decembru godine. Odluka je konačno usvojena 15. marta i određuje cijelu teritoriju Crne Gore kao manje razvijeno područje u odnosu na prosjek 10 Izvještaj Ministarstva finansija za 2011, poglavlje Državna pomoć u godini, str Informacija o realizaciji Programa prilagođavanja postojećih programa državne pomoći sa kriterijumima iz člana 73 Sporazuma o stabilizaciji i pridruživanju, Vlada Crne Gore 12 Sl. List RCG, br. 03/03 19

20 EU 27 13, sa BDP-om po glavi stanovnika, mjerenim standardima kupovne moći manjim od 75% prosjeka EU. Mapa je utvrđena za period od 1. januara do 31. decembra godine. Na osnovu iste Crna Gora je u mogućnosti da dodjeljuje regionalne državne pomoći do maksimalnog intenziteta od 50% od vrijednosti investicije za velika, odnosno 60% za srednja i 70% za mala privredna društva. Regionalna investiciona pomoć takođe mora biti u skladu sa maksimalnim dozvoljenim intenzitetom regionalne pomoći, i to za projekte do 50 miliona eura do 100% maksimalnog regionalnog intenziteta, između 50 i 100 miliona eura do 50% maksimalnog regionalnog intenziteta, i za dio preko 100 miliona eura do 34% maksimalnog dozvoljenog regionalnog intenziteta. 13 PO osnovu člana 107 (3) TFEU 20

21 This project has been financially supported by the European Union Institucionalni okvir za kontrolu državne pomoći Za politiku državne pomoći u Crnoj Gori nadležno je Ministarstvo finansija. Ono je u aprilu formiralo Monitoring tim za praćenje i kontrolu državne pomoći koji je imao zadatak da izvještava o realizovanim državnim pomoćima. Kao što je već navedeno, Crna Gora se u SSP-u obavezala da će osnovati operativno nezavisno tijelo kome će povjeriti ovlašćenja za primjenu odredaba koje se tiču pune usklađenosti državne pomoći sa propisima EU. U Crnoj Gori je u tu svrhu osnovana Komisija za kontrolu državne pomoći (u daljem tekstu: Komisija), a za Komisiju stručne, tehničke i administrative poslove obavlja Odjeljenje za pripremu državne pomoći koje je organizaciona jedinica Ministarstva finansija. Komisija za kontrolu državne pomoći Kao tijelo koje za zadatak ima cjelokupnu kontrolu državne pomoći, kako propisa koji sadrže elemente iste, tako i šema i individualnih pomoći koje dodjeljuju subjekti u Crnoj Gori, Komisija ima težak i obiman zadatak kontrole da cjelokupni sistem držanih pomoći u Crnoj Gori bude usklađen sa propisima EU. Za obavljanje te dužnosti, ključna svojstva koja Komisija mora posjedovati su nezavisnost i administrativni i stručni kapacitet, kao i konačnost i autoritet njenih odluka. Odlukom Vlade Crne Gore od 8. novembra formirana je Komisija za kontrolu državne podrške i pomoći koja je u vrijeme osnivanja brojala sedam članova. Komisiju su činili predsjednik, predložen iz organa državne uprave nadležnog za oblast finansija, i još šest članova koje predlažu organi nadležni za oblasti: finansija, ekonomskog razvoja, evropskih integracija, poljoprivrede, iz Zajednice opština i predstavnik asocijacije poslodavaca. Zakonom iz utvrđena je Komisija za kontrolu državne pomoći, njen sastav je nešto izmijenjen i broj članova povećan na devet. Osim predsjednika Komisije koga predlaže Ministarstvo finansija, tu još bili i predstavnici ministarstava nadležnih za: ekonomski razvoj, evropske integracije, poljoprivredu, šumarstvo i vodoprivredu, pomorstvo i saobraćaj i turizam, kao i po jedan predstavnik Zajednice opština i udruženja poslodavaca. Najnovijim Zakonom o izmjenama i dopunama zakona o kontroli državne pomoći, broj članova Komisije je smanjen na pet. Pored predsjednika koga predlaže Ministarstvo finansija, tu su i članovi predloženi od strane ministarstava ekonomije, održivog razvoja i turizma i pomorstva i saobraćaja, kao i predstavnik udruženja poslodavaca. Razlog za ovakvo smanjenje kapaciteta Komisije je svakako smanjenje budžetskih troškova, ali bi to moglo vrlo negativno uticati na rad Komisije koja u okviru svog djelovanja mora rješavati zaista 21

22 kompleksna pitanja i probleme sa kojima se Crna Gora suočava kada je državna pomoć u pitanju. Iz Komsije nam je objašnjeno da smanjenje broja članova neće uticati na kvalitet rada Komisije, i da su zadržani predstavnici najvažnijih zainteresovanih strana (Ministarstvo poljoprivrede, šumarstva i vodoprivrede je isključeno iako je veliki davalac pomoći, jer se ta pomoć dodjeljuje po posebnim pravilima. Po novom Poslovniku Komisije, kvorum za odlučivanje je četiri člana, a Komisije odlučuje većinom prisutnih članova. Imajući u vidu zakonsku odredbu da član Komisije koji je predstavnik podnosioca prijave državne pomoći u tom slučaju nema pravo glasa 14, a da su članovi Komisije predstavnici najčešćih davalaca pomoći, za očekivati je da će Komisija često odlučivati u četvoročlanom sastavu. Bez obzira na kapacitete, znanje i stručnost pojedinaca koji čine Komisiju, četiri osobe koje odlučuju o veoma složenim pitanjima usklađenosti državnih pomoći, o kojima često ne postoji slaganje unutar Komisije, bi moglo biti premalo za donošenje kvalitetnih odluka. Kada je u pitanju nezavisnost Komisije, postoji više relevantnih faktora. Predstavnici relevantnih institucija, Komisije i ministarstva finansija ističu da je lični integritet članova Komisije presudan za nezavisnost iste. Iako je taj faktor zaista od najvećeg značaja, ipak treba obezbijediti i određene procesne pretpostavke kako bi nezavisnost Komisije bila što više zasnovana na objektivnim kriterijumima. Takve prepostavke su finansijske i materijalne prirode. Komisija ima svoje prostorije, u kojima se sastaje na ad hoc bazi dva do tri puta mjesečno, zavisno od potrebe. Sredstva za njen rad se obezbjeđuju iz budžeta Crne Gore, visinu naknade predsjedniku i članovima utvrđuje Vlada. Najveću potencijalnu smetnju predstavlja zavisnost Komisije od Odjeljenja za pripremu državne pomoći, koje je sastavni dio Ministarstva finansija, kao i od Ministarstva finansija generalno s obzirom na to da ono obezbjeđuje prostorne i sve druge uslove za rad Komisije. 15 Ovakva institucionalna postavka tijela koja se bave državnom pomoći je jedno od mogućih rješenja koje je Crna Gora izabrala na osnovu slovenačkih iskustava, i takvo rješenje je prihvaćeno od strane EK. EK, sa druge strane, konstantno ističe potrebu jačanja nezavisnosti ovih tijela kroz jačanje kapaciteta Komisije za korišćenje svojih nadležnosti za sprovođenje istraga i odlučivanje. U Analitičkom izvještaju se navodi da je potrebno uložiti napore kako bi se ojačao institucionalni kapacitet i nezavisnost Komisije za kontrolu državne pomoći. Njene evidencije izvršenja i kvalitet odluka je potrebno ubuduće blisko pratiti. 16 U Komisija je radila na 26 slučajeva 17, a pokrenuti suje i prvi slučajevi po službenoj dužnosti u slučaju programa pomoći Ministarstva kulture. U junu ove godine Komisija je donijela i prvo rješenje kojim je u Crnoj Gori naređen povraćaj dijela dodijeljene državne pomoći, i to u slučaju Kombinata alumijima Podgorica, o kome će biti riječi u narednom dijelu. Ovlašćenja Komisije u postupku kontrole državne pomoći su propisana Zakonom o kontroli državne pomoći, i data su joj široka ovlašćenja za sprovođenje postupka kontrole, zahtijevanja informacija od davalaca pomoći i davanja obavezujućih uputstava za ispravljanje nepravilnosti u dodjeli državne pomoći u rokovima koje sama odredi. Osim toga, najvažnija ovlašćenja Komisije su naredba da se obustavi dodjela pomoći o čijoj se usklađenosti odlučuje ako ocijeni da bi dalja dodjela iste izazvala značajno narušavanje 14 Zakon o kontroli državne pomoći, član 13 stav 3 15 Zakon o kontroli državne pomoći, član 14 tačka 2 16 Analitički izvještaj strana Izvještaj Ministarstva finansija za godinu 22

23 This project has been financially supported by the European Union konkurencije na tržištu, kao i nadležnost da, po utvrđivanju neusklađenosti pomoći za Zakonom, naredi davaocu povraćaj dodijeljenog iznosa pomoći i obustavu dalje dodjele eventualnog neiskorištenog iznosa pomoći. Ono što je jedna od važnih pretpostavki za nezavisnost ovog tijela je konačnost i pravosnažnost rješenja Komisije koja se mogu pobijati samo u upravnom sporu, a ta pretpostavka je osnažena Zakonom o izmjenama i dopunama zakona o kontroli državne pomoći. Odjeljenje za pripremu državne pomoći Odjeljenje za pripremu državne pomoći (u daljem tekstu: Odjeljenje) obavlja stručne poslove iz oblasti državne pomoći u okviru Ministarstva finansija. Ti poslovi se odnose na 18 : prikupljanje, obradu i praćenje podataka o državnoj podršci i pomoći; vođenje evidencije državne pomoći; učestvovanje u izradi zakonskih propisa vezanih za područje državne pomoći; praćenje usklađenosti zakona i podzakonskih propisa iz oblasti državne pomoći sa standardima i regulativama Evropske unije. U ovom odjeljenju vrše se stručni, tehnički i administrativni poslovi za Komisiju za kontrolu državne podrške i pomoći. Isto tako u ovom odjeljenju obavljaju se razvojni, stručno-tehnički i normativno-pravni poslovi koji se odnose na pripremu Godišnjeg izvještaja o kontroli državne podrške i pomoći, kao i prijem i obradu zahtjeva za notifikaciju državne pomoći. Kao što se može vidjeti, odjeljenje obavlja veliki broj poslova, tj. pokriva sve poslove na nivou države koji se tiču kontrole državne pomoći. Za te potrebe, u odjeljenju radi pet zaposlenih, od kojih svega dvoje radi konkretno na poslovima pripreme državne pomoći, što je premalo da bi se ti poslovi mogli kvalitetno obaljati. Naročito je malo u svijetlu potrebe ex-officio praćenja državnih pomoći, i čini se da je Odjeljenju neophodno makar pet službenika, pravnika i ekonomista, koji će se baviti isključivo pripremom i kontrolom državne pomoći kako bi funkcionisalo na zadovoljavajući način. U posljednjem Izvještaju o napretku Crne Gore za godinu, zaključeno je da je ograničeni broj zaposlenih nedovoljan da bi SAMU 19 mogla da realizuje svoj zadatke i to ometa ostvarivanje kredibilnih rezultata kada je u pitanju primjena adekvatno obrazloženih odluka. Kaže se još i da stvarna operativna nezavisnost Komisije i Odjeljenja motra biti dodatno garantovana. Sveobuhvatno posmatrajući, Crna Gora je do sada uspostavila dobar institucionalni okvir za kontrolu državne pomoći, ali je potrebno raditi na jačanju kapaciteta i nezavisnosti tih organa i njihove faktičke važnosti u procesu dodjele i kontrole državne pomoći. Ima prostora za raspravu o institucionalnom rješenju koje je odabrano. Osnivanje nezavisne institucije koja bi obuhvatila i Komisiju i službu koja bi za Komisiju obavljala poslove koje sada obavlja Ministarstvo finansija bi bilo najbolje rješenje ali i najmanje realno kada se uzmu u obzir budžetska ograničenja. Model koji je usvojila Hrvatska, po kome je kontrola državne pomoći u okviru nezavisne agencije za kontrolu tržišnog natjecaja (što će kod nas, nadamo se uskoro biti Agencija za 18 Pravilnik o unutrašnoj organizaciji i sistematizaciji Ministarstva finansija, član Odjeljenje za pripremu državne pomoći State Aid Mangement Unit 23

24 zaštitu konkurencije) je drugo moguće rješenje koje bi vrijedilo razmotriti. Konkurencija i državna pomoć su usko vezane oblasti, koje u i okviru EU kontroliše jedan direktorat, i ovakav model bi mogao imati dodatnih prednosti u smislu jačanja i zaštite konkurencije. Ipak, čini se da je trenutno u Crnoj Gori to kakva je biti institucinalna postavka organa za zaštitu državne pomoći manje važno. Ono što je važnije je dalje raditi na jačanju kapaciteta tih organa, sprovođenju obuka i zapošljavanju dodatnih službenika kvalifikovanih da se tim poslovima bave, što uključuje stručnost iz oblasti prava, ekonomije, kao i specifično poznavanje prava konkurencije i državne pomoći. 24

25 This project has been financially supported by the European Union Državna pomoć u Crnoj Gori u praksi Struktura državnih pomoći u Crnoj Gori Učešće državne pomoći u bruto domaćem proizvodu (BDP) se progresivno povećavalo od godine kada je iznosilo 1,49%, preko 1,70% u do 2,32% u godini, 20 a po najnovijem Godišnjem izvještaju za godinu 21 ta cifra je u prethodnoj godini iznosila 2,03% BDP-a ili 66,441 miliona eura, što je u apsolutnom iznosu 7,62% manje nego u Koliko je tak iznos visok možemo vidjeti kada uporedimo sa EU-27 prosjekom za 2010, koji iznosi 0.5% BDP-a, dok je u Hrvatskoj taj iznos 1,15% takođe u Horizontalne državne pomoći (šeme pomoći) Horizontalna državna pomoć je pomoć namijenjena širem krugu korisnika, i ne odlikuje je selektivnost pojedinih unaprijed određenih privrednih sektora, korisnika ili proizvoda i usluga, što je čini državnom pomoći koja ima najmanji potencijalno negativan uticaj na tržišnu konkurenciju. Stoga horizontalne pomoći, naročito one namijenjene razvojnim ciljevima treba podsticati na uštrb sektorskih pomoći. Učešće horizontalne državne pomoći u ukupnom iznosu državne pomoći je u značajno povećano u odnosu na 2008, i to sa 4,93% na 67,14% što je pozitivan trend. Ono što nije pozitivan trend je to što je ,1%, a čak 97,02% od tog iznosa u bilo usmjereno za namjene sanacije i resturkturiranja, i to je iznos dat za subvencije za struju Kombinatu aluminijuma Podgorica. Mali procenat je bio usmjeren na mala i srednja preduzeća - 1,90%, 0,93% na zapošljavanje, dok nijedan dio novca utrošenog na državnu pomoć nije otišao na namjene istraživanja i razvoja niti zaštitu životne sredine. Najnoviji podaci za ukazuju na smanjenje učešća horizontalne pomoći na 31,52% ukupne državne pomoći, što predstavlja smanjenje od 59,89% u odnosu na Od tog iznosa, opet je najveći dio dat za potrebe spašavanja i restrukturiranja, i to 28,46% od ukupnog iznosa državnih pomoći. Drugog aprila ove godine Dojče banka je, zbog neizmirenih obaveza od strane KAP-a, aktivirala garanciju Vlade Crne Gore, koja je potom isplatila 23,4 miliona eura, od čega je 22 miliona iznos glavnice, a 1,4 miliona iznos dospjelih kamata i troškova kredita, što predstavlja novu, neusklađenu pomoć za sanaciju i restrukturiranje, i ovom slučaju će biti riječi u posebnom dijelu. Pomoć za sanaciju i restrukturiranje je u dodijeljena još i preduzeću Bega Press na osnovu Plana restrukturiranja u vidu subvenciju u iznosu 20 Izvor: Izvještaj od dodijeljenoj državnoj pomoći u Crnoj Gori u godini 21 Izvještaj o dodijeljenoj državnoj pomoći u Crnoj Gori u godini, Komisija za kontrolu državne pomoći, jun

26 od ,32 eura, Fabrici elektroda PIVA Plužine (FEP) u vidu garancija u iznosu od eura, privrednom društvu Javorak u vidu ekvivalenta subvencije za garanciju u iznosu od ,00 eura, i privrednom društvu Lenka takođe kao ekvivalent subvencije za garaciju u iznosu od ,00 eura. Realizacija ovih pomoći je, kao i pomoć KAP-u, analizirana u svijetlu planiranih i očekivanih efekata (za sva navedena privredna društva osim privrednog društva Lenka ) i pomoći preduzećima Bega Press, Javorak i FEP i KAP su ocijenjene kao nedovoljno uspješne. Sa druge strane, podaci govore da se nijedan dio državne pomoći ne izdvaja za važne namjene nauke i istraživanja, zaštite životne sredine niti obuke. Iz Komisije za kontrolu državne pomoći smo dobili i informaciju da se određena državna pomoć za istraživanje i razvoj ipak dodjeljuje, međutim, uprkos višemjesečnim naporima Komisije, Ministarstvo nauke odbija da notifikuje tu pomoć, iako bi ista bila ocijenjena kao usklađena sa propisima s obzirom na svoju namjenu, tako da je ta pomoć u Godišnjem izvještaju za godinu prikazana kao nenotifikovana pomoć. Ministarstvu nauke je dat rok od 60 dana u kome treba da uskladi propis po osnovu koga dodjeljuje pomoć, a u suprotnom će Komisija donijeti rješenje o neusklađenosti te pomoći sa Zakonom. Kada su u pitanju šeme pomoći, za namjene zapošljavanja davalac pomoći je Zavod za zapošljavanje Crne Gore (ZZZCG), sa programima Subvencionisanog zapošljavanja mladih za godinu, i program Radna praksa za visokoškolce. Kada su u pitanju mala i srednja preduzeća (MSP), davaoci pomoći su trenutno Investicionorazvojni fond (IRF) i Direkcija za mala i srednja preduzeća (DMSP). IRF dodjeljuje državnu pomoć na osnovu svog Godišnjeg plana rada, trenutno plana za godinu, a u skladu sa Srednjoročnim programom rada, Finansijskim planom za godinu, aktuelnom ekonomskom politikom Vlade usmjerenom na suzbijanje ekonomske krize, i Strategijom ruralnog razvoja i Zakonom o regionalnom razvoju. Za tu namjenu suma izdvojena za je 20 miliona eura, a biće dostupna je u vidu kredita, i to: kredita posredstvom i uz garancije poslovnih banaka; direktnih kreditnih aranžmana, samostalnih i kofinansiranje sa komercijalnim bankama, i kredita za infrastrukture, ekološke i strateške projekte. IRF takođe posjeduje garantni potencijal za davanje garancija u iznosu od 10 miliona eura, kao i najnoviji instrument pomoći uveden u godini faktoring, tj. otkup duga na nivou od takođe 10 miliona eura kao podrška malim i srednjim preduzećima, a takođe će se vršiti i otkup duga u slučajevima kada je dužnik država Crna Gora. Na osnovu analize efekata dodijeljene državne pomoći, državna pomoć dodijeljena na osnovu Godišnjeg plana IRF-a za godinu je uspješno realizovana, sa 200 uspješno realizovanih Odluka o odobrenim kreditima od 204 koliko ih je usvojeno. Zbog restriktivne politike bankarskog sektora u prethodnoj godini, najveći broj ovih projekata je realizovan direktnim kreditima iz sredstava IRF-a. DMSP je prijavila Program državne pomoći malim i srednjim preduzećima za godinu Finansijska pomoć razvoju konkurentnih i inovativnih malih i srednjih preduzeća kroz projekat Vaučerske šeme, koji je Komisija ocijenila kao usklađen sa Zakonom svojim rješenjem od 18. maja Ministarstvo ekonomije je prijavilo državnu pomoć po Programu podsticanja razvoja konkurentnosti preduzetnika, mikro, malih i srednjih preduzeća u Sjevernom regionu Crne Gore i manje razvijenim opštinama za period od marta do kraja godine, koji je takođe ocijenjen kao usklađen sa Zakonom. 26

27 This project has been financially supported by the European Union Sektorske državne pomoći Kada je u pitanju pomoć pojedinim sektorima, ona je u periodu bila u blagom padu, iznosivši 32,86% u 2010, ali je u apsolutni iznos 37,49% veći u odnosu na Od toga su najveći iznosi izdvojeni za finansijske usluge, kulturu i informisanje, čelik i poljoprivredu i ribarstvo. Najnoviji podaci za godinu 22 pokazuju da je udio sektorskih pomoći u ukupnoj državnoj pomoći u prethodnoj godini doživio još veći skok, sa 27,41% na 64,06% ili 42,564 miliona eura. U apsolutnim iznosima, to predstavlja povećanje za 115,90% posto u odnosu na 2010, a čak 148,23% u odnosu na godinu. Ovakvo povećanje je najvećim dijelom rezultat aktiviranja i plaćanja garancije izdate Željezari Nikšić. Kada su u pitanju finansijske usluge, državna pomoć je predstavljala reakciju na finansijsku krizu, to kroz dvije šeme: Program otklanjanja štetnih uticaja i zaštite bankarskog sektora od posljedica svjetske finansijske krize i očuvanje njegove sigurnosti i stabilnosti i Garancijske i kreditne šeme, obije podnešene od strane Ministarstva finansija. Program mjera je iskoristila samo jedna banka i to Prva banka Crne Gore osnovana 1901, dobivši kredit za likvidnost u iznosu od 44 miliona eura. Pomoć sektoru čelika se odnosi na pomoć datu Željezari Nikšić. Prva pomoć Željezari dodijeljena je na osnovu Ugovora o subvenciji od 28. decembra 2007, a sljedeća nakon potpisivanja SSP-a na osnovu Plana restrukturiranja Željezare koji je predložilo Ministarstvo ekonomije, i koji je odobren od strane Komisije rješenjem od 3. februara Državna pomoć data Željezari je narušila princip EU prvi put-zadnji put, što se pokazalo i kao vrlo skupo po državu Crnu Goru. Željezara je nakon toga otišla u stečaj i njena imovina je nedavno prodata. Pokretanje stečaja je dovelo do aktiviranja garancije date Željezari, i država je isplatila iznos od ,9 eura bankarskoj instituciji Credit Suisse. Taj iznos od 33 miliona eura, zajedno sa odloženim poreskim obavezama po osnovu PDV-a u iznosu od ,86 eura u i odloženim carinskim dugom od ,00 eura su prijavljeni u stečajnu masu Željezare Nikšić. Nažalost, iznos za koji je Željezara Nikšić prodata turskoj kompaniji Toščelik nije dovoljan da bi se pokrila potraživanja države. Za godinu je planirana pomoć Institutu za crnu metalurgiju, kome je namijenjeno eura za restrukturiranje. U oblasti kulture, Komisija je Nacrt programa pomoći Ministarstva kulture za godinu ocijenila kao nepotpuno usklađen sa Zakonom. 23 Jedna od tačaka programa predviđa plaćanje prenosa radio-difuznog signala RTCG na teritoriji Crne Gore preko radio-difuznih predajnika. U rješenju se navodi da je na zahtjev Komisije, Ministarstvo kulture dostavilo dopis u kome je navelo da RTCG ne vodi odvojeno računovodstvo za poslove pružanja javne usluge emitovanja radio-televizijskog programa od drugih poslova. Imajući u vidu navedeno, kao i odredbe člana 43 stav 2 Uredbe o bližim kriterijumima, uslovima i načinu dodjele državne pomoći kojima je propisana obaveza vođenja odvojenog računovodstva, Komisija je tu tačku ocinjeila neusklađenom, što pretpostavlja da Ministarstvo nema pravo dodijeliti predviđenu pomoć do ispunjenja uslova. Veliki udio u izdvajanjima za sektorsku pomoć pored sektora čelika je imao i sektor poljoprivrede i ribarstva, kome je dodijeljeno ,20 eura u godini, a državna pomoć dodijeljena u je nešto manja i iznosila je 1,668 miliona eura. Sektoru saobraćaja je u prethodnoj godini dodijeljeno 3,551 miliona eura, što predstavlja 22 Godišnji izvještaj o dodijeljenoj državnoj pomoći u godini, Komisija za kontrolu državne pomoći, jun Rješenje Komisije za kontrolu državne pomoći od

28 učešće od 5,28% u ukupnoj državnoj pomoći. Iako su ova davanja iskazana u Godišnjem izvještaju za kao sektorska i regionalna pomoć, faktički prestavljaju pomoć za sanaciju i restrukturiranje. Pomoć data kompaniji Montenegro Airlines je izazvala najviše problema, jer su garancije date ovoj kompaniji date protivno pravilima o državnoj pomoći, a o tom primjeru će takođe biti posebno riječi u daljoj analizi. Ministarstvo pomorstva i saobraćaja je u dodijelilo i regionalnu pomoć Kontejnerskom terminalu, kao neto element pomoći za kredit dobijen od strane EBRD-a, koji iznosi ,00 na kredit u iznosu od 4 miliona eura. Regionalne državne pomoći Regionalna državna pomoć, kao pomoć za nerazvijena područja i ublažavanje regionalne neravnomjernosti u razvoju, u nije dodjeljivana. Usvajanje Mape regionalnih pomoći će obezbijediti adekvatan okvir u sklopu koga će davaoci prijavljivati ovu vrstu pomoći u narednom periodu. Ipak, pomoć regionima je dodjeljivana kroz različite projekte u okviru horizontalnih šema pomoći, naročito za poljoprivredu i mala i srednja preduzeća. U prethodnoj godini, regionalna pomoć je iznosila ,44 eura. Pomoć je dodijeljena na osnovu već pomenutih programa Ministarstva kulture, koja je pomoć od ,81 eura opredijelila za namjene očuvanja medijskog pluralizma i finansijske održivosti medija, koji se trenutno suočavaju sa finansijskim teškoćama; kao i pomenute pomoći Kontejnerskom terminalu Bar. U okviru istraživanja javnog mnjenja koje smo realizovali, i građani i privredni sektor su saglasni da je pomoć u Crnoj Gori najpotrebnija sjevernom regionu. Problematični slučajevi državne pomoći Pored toga što je izvršeno prilagođavanje postojeće pomoći i što se nove pomoći dodjeljuju u skladu sa pravilima harmonizovanim sa onim u EU, ostaje nekoliko slučajeva koji predstavljaju razlog za zabrinutost u dijalogu sa EU. To su prije svega Kombinat aluminijuma Podgorica, rudnici Boksita Nikšić, Željezara Nikšić i nacionalni avio-prevoznik Montenegro Airlines. Ovdje ćemo predstaviti slučaj KAP-a i Montenegro Airlines-a. S obzirom na to da je Željezara Nikšić upravo prodata, ona trenutno više ne predstavlja problem u smislu potrebe za dodjelom nove državne pomoći. Što se tiče rudnika boksita, ta kompanija dijeli sudbinu KAP-a, a državna pomoć joj je dodijeljena na osnovu programa restrukturiranja u ukupnom iznosu od ,00 eura. Slučaj Kombinata aluminijuma Podgorica Kombinat aluminijuma Podgorica u kontekstu državne pomoći predstavlja jedan od najvećih problema za Crnu Goru, što potvrđuju sagovornici kako iz Vlada Crne Gore tako i iz EU. KAP čini veliki dio crnogorske ekonomije, i iako se tačan procenat ne zna, pretpostavka je da sa pridruženim preduzećima čini oko 3% crnogorske ekonomije. Privatizovan je godine, a od već bilježi značajan rast gubitka, i nije u stanju da održi proizvodnju bez pomoći, koja je do danas značajno uticala na rast javnog duga u Crnoj Gori. Pomoć KAP-u je realizovana na osnovu Programa finansijskog restrukturiranja Kombinata aluminijuma Podgorica (KAP), koji je ocijenjen kao usaglašen sa tadašnjim Zakonom o kontroli državne podrške i pomoći rješenjem Komisije od (Ipak, i prije Programa 28

29 This project has been financially supported by the European Union restrukturiranja KAP-u je data individualna pomoć, koja je realizovana do na ime otpisa poreza na lična primanja i doprinosa za zaposlene koji su nastali prije privatizacije, i to u iznosu ,00 eura.) Trajanje pomoći prema Programu restrukturiranja je bilo predviđeno od do godine. Istovremeno sa Programom restrukturiranja, postignut je sporazum o zaključenju Ugovora o poravnanju sa firmom CEAC, vlasnikom KAP-a, prema kome je 50% vlasništva vraćeno u ruke Vlade Crne Gore, koja je imenovala i člana upravnog odbora sa pravom veta. Mjere pomoći Vlade Crne Gore prema ovom Programu su: garancije ,00 ; ekvivalent subvencije za garanciju i kredit obračunat je po formuli koja se koristi u Evropskoj Uniji za ekvivalent garancije; odlaganja poreza i doprinosa nema ekvivalenta subvencije jer je kamata na pomenuti iznos po informaciji iz Poreske uprave 0,03% dnevno, što iznosi 10.8% na godišnjem nivou, i veća je od referentne kamatne stope koja iznosi 8.71% na godišnjem nivou (Centralna Banka Crne Gore). otpisa poreza i doprinosa ,00 ; subvencije ,85 ; preuzimanje carinskog duga ,00. Ukupna visina državne pomoći iznosi ,85. Drugog aprila ove godine Dojče banka je, zbog neizmirenih obaveza od strane KAP-a, aktivirala garanciju Vlade Crne Gore, koja je potom toj banci isplatila 23,4 miliona eura, od čega je 22 miliona iznos glavnice, a 1,4 miliona iznos dospjelih kamata i troškova kredita. Pokrenut je proces raskida Ugovora o poravnanju zbog neispunjenih obaveza kompanije CEAC i vraćanja KAP-a u vlasništvo države, nakon čega bi se tražilo novo rješenje za održivost kompanije. Situacija u KAP-u je sada neizvjesna, kako je Vlada odbila da nastavi sa davanjem subvencija za električnu energiju nakon što je dostignut iznos od 60 miliona predviđen Programom. Elektroprivreda Crne Gore (EPuCG) je smanjila snabdijevanje KAP-a, sa mogućnošću potpunog ukidanja, kako dug te kompanije prema EpuCG sad iznosi više od 40 miliona eura. Kako je Dojče banka, zbog neizmirenih obaveza od strane KAP-a, aktivirala garanciju Vlade Crne Gore, koja je potpom isplatila 23,4 miliona eura, od čega je 22 miliona iznos glavnice, a 1,4 miliona iznos dospjelih kamata i troškova kredita, Komisija je morala posebno odlučivati o usklađenosti te pomoći sa Zakonom, po pitanju toga da li ista predstavlja novu pomoć, ili pomoć obuhvaćenu Programom restrukturiranja. Komisija je na sjednici održanoj 1. juna donijela rješenje 24 kojim su utvrđene nepravilnosti u sprovođenju Programa finansijskog restrukturiranja KAP-a, a aktiviranje i isplata garancije ocijenjeno kao pomoć neusklađena sa Zakonom o kontroli državne pomoći, jer se radi o novoj pomoći koja nije obuhvaćena programom restrukturiranja. Istim rješenjem je naređen povraćaj neusklađene pomoći kao i obustava eventualne dalje pomoći Kombinatu aluminijuma. Ministarstvu ekonomije je naloženo da o preduzetim aktivnostima na izvršenju rješenja obavijesti Komisiju u što kraćem roku, koji nije preciziran. Ministarstvo ekonomije je Komisiji za kontrolu državne pomoći dostavilo i izvještaj o analizi efekata pomoći KAP-u na osnovu Modela finansijskog restrukturiranja KAP-a 25, iz koga Izvještaj o dodijeljenoj državnoj pomoći u Crnoj Gori u godini, Komisija za kontrolu državne pomoći, jun

30 se može vidjeti da je došlo do brojnih odstupanja od planiranih efekata restrukturiranja, od kojih je najznačajniji opterećenje KAP-a po osnovu dugova, uprkos otpisu duga prema CEAC-u i Vladi Crne Gore po osnovu Ugovora o poravnanju u iznosu od 102 miliona eura, i ranijem otpisu duga po osnovu poreza u iznosu od 8 miliona eura. Socijalni program iz Modela restrukturiranja takođe nije uspješno realizovan i broj zaposlenih nije doveden na optimalan nivo. Evropska komisija je u izvještaju o napretku za zaključila da iznos državne pomoći koji je dodijeljen KAP-u i kompatibilnost istog sa obavezama Crne Gore u skladu sa SSPom ostaje nejasna, uprkos podacima koje im je Vlada dostavila. Rečeno je da je Crne Gora pružila samo organičene dokaze o činjenicama uzetim u obzir prilikom određivanja premije za rizik koja je naplaćena za izdavanje državnih garancija, i da su potrebni dodatni podaci kako bi se izračunao tačan iznos pomoći date u vidu državnih garancija za zajam. U svakom slučaju, premija na rizik uračunata prilikom izdavanja garancije je trebalo da uzme u obzir poseban rizik koji nosi garancija s obzirom na gubitke i nelikvidnost u trenutku njihovog izdavanja. Nasuprot tome, svi pokazatelji ukazuju na to da detaljna procjena rizika prije izdavanja garancije uopšte nije ni urađena. To je uticalo na povećanje već ogromnog državnog duga Crne Gore. Na dan 31. decembra 2011, dakle, prije aktiviranja garancije za KAP kod Dojče Banke, državni dug po osnovu KAP-a je iznosio ,59 eura 26. Slučaj kompanije Montenegro Airlines Još jedna crnogorska kompanija koja bilježi značajne gubitke i ima veoma visok nivo zaduženosti je nacionalni avio-prevoznik Montenegro airlines (MA). Kada je u pitanju državna pomoć data kompaniji, u Inventaru državne pomoći nalazimo podakte o sljedećim pomoćima: individualnoj pomoći u vidu subvencije realizovane zaključno sa , u iznosu od eura i individualnoj pomoći u vidu otpisa poreza na akcize u iznosu od eura. U junu je izvršen otpis duga u iznosu od 3,2 miliona eura, koji je kasnije naknadno obuhvaćen planom restrukturiranja ove kompanije. Ministarstvo saobraćaja i pomorstva je godine podnijelo prijavu Komisiji za kontrolu državne pomoći radi ocjene usklađenosti izdavanja garancije za kredit Montenegro Airlines-u u iznosu od 9.6 miliona eura. Komisija je ovu prijavu odbacila zaključkom, odlučivši u dispozitivu da se prijavljena državna pomoć ne smatra državnom pomoći. Taj zaključak je baziran na prijedlogu podnosioca, Ministarstva saobraćaja i pomorstva u skladu sa članom 5 stav 4 Zakona koji propisuje kada se pomoć ne smatra državnom pomoći, i pratećom dokumentacijom koju je dostavilo. Međutim, ovaj zaključak je baziran na budućim očekivanjima umjesto na realnoj situaciji u kojoj se kompanija nalazila u tom trenutku, a to je rast gubitka i ogromna zaduženost, od čega samo dug prema JP Aerodromi Crne Gore iznosi oko 6 miliona eura, a dugovanje Agenciji za kontrolu letjenja Srbije i Crne Gore (SMATSA) je iznosilo takođe preko 6 miliona eura sa tendencijom rasta. Zaključak da garancije date Montenegro Airlines-u ne predstavljaju državnu pomoć zasnovan je na potvrdi Ministarstva da će dug prema SMATSA-i biti umanjen, po ugledu na umanjenje duga kompaniji JAT Airways 27. Na taj način, kako stoji u prilogu Ministarstva pomorstva i saobraćaja pripremljenom od strane nezavisnog revizora, umanjenjem duga bi se korigovali finansijski izvještaji za 2010, što bi potom značilo smanjenje gubitka preduzeća, što je i preduslov da ono može dobiti garanciju 26 Godišnji izvještaj Ministarstva finansija za 2011, Izvještaj o državnom dugu Crne Gore na 31. decembar 2011.godine 27 Dug ove komapnije koji je u iznosio 10,5 miliona eura riješen je uz posredovanje Vlade Republike Srbije, tako što je SMATSA preuzela imovinu JAT-a u Vršcu (bivšu pilotsku školu). Na taj način je Vlada Crne Gore planirala da SMATS-i ustupi imovinu hotlea Park, bivši objekat HTP Boka. 30

31 This project has been financially supported by the European Union koja ne predstavlja državnu pomoć. Takođe, u zaključku se navodi da bi kompanija Montenegro airlines mogla dobiti kredit i pod tržišnim uslovima, što bi uspunjavalo uslov iz člana 5 stav 4 Zakona, a kao argument za to se navodi da je takve ugovore o kreditu zaključila u godini bez intervencije države. Ovakvo zaključivanje je u najmanju ruku spekulativno, s obzirom na konstantan rast duga komapnije. U svakom slučaju, prema informaciji datoj iz Ministarstva finansija, ništa od ovih uslova nije ispunjeno iako je Montenegro Airlines dobila garanciju od 9,6 miliona eura, a do naknadnog umanjenja duga, samim tim ni smanjenja gubitka preduzeća nije došlo. Uzevši u obzir da avio kompanije širom Evrope i naročito u regionu trpe velike gubitke, očekivano je da je i Montenegro Airlines-u neophodna nova pomoć države da opstane. Međutim, ta pomoć mora biti zasnovana na realnom i održivom planu restrukturiranja, koji će omogućiti opstanak kompanije i biti istovremeno posljednja državna pomoć data toj kompaniji kao šansa da postane održiva. U svakom slučaju, Vlada Crne Gore više ne smije doći u situaciju da predlaže, a naročito Komisija ne smije više doći u situaciju da odobrava državnu pomoć ili da proglasi da se pomoć ne smatra državnom pomoći na osnovu budućih hipotetičkih situacija. Na taj način se u budućem periodu, kada će kontrole ovakvih slučajeva od strane EU biti pojačane, može doći u situaciju da se državna pomoć mora vratiti. Vlada Crne Gore je u junu ove godine usvojila i dostavila Komisiji na ocjenu Plan restrukturiranja kompanije Montenegro airlines. Komisija je Plan restrukturiranja ocijenila kao usklađen sa Zakonom o kontroli državne pomoći. U rješenju se nakon analize tržišta i poslovanja kompanije MA ocjenjuje da se MA nalazi u ozbiljnim finansijskim poteškoćama, koje su rezultat djelovanja različitih faktora eksternog i internog karaktera. Faktori internog karaktera su: loš finansijski položaj kompanije, ugrožena tekuća likvidnost, visoko učešće pozajmljenih izvora u finansijskoj strukturi, visoki fiksni i varijabilni troškovi poslovanja, nedovoljna iskorišćenost kapaciteta na značajnom broju linja, nemogućnost generisanja pozitivnog neto novčanog toka iz redovne (poslovne aktivnosti) i sl. Eksterni faktori koji utiču na loše performanse MA su: tržišna dekonjuktura, pad nivoa aktivnosti uzrokovan globalnom finansijskom krizom, nemogućnost pribavljanja izvora finansiranja na međunarodnom tržištu pod povoljnijim uslovima, pogoršanje kreditnog rejtinga zemlje i sl. 28 Navodi se još i da, u periodu od do godine, MA ima nezadovoljavajuće indikatore likvidnosti sa tendencijom pogoršanja, visok nivo zaduženosti kao i nezadovoljavajuću finansijsku strukturu, sa značajno visokim koeficijentom ukupnog rizika. Planom su predviđene sljedeće mjere državne pomoći: 1. Konverzija dugovanja kompanije MA prema prema Agenciji za kontrolu leta Srbije i Crne Gore - SMATSA u akcijski kapital, odnosno vraćanje duga MA prema Agenciji za kontrolu letenja Srbije i Crne Gore d.o.o (SMATSA) preuzimanjem istog, na način da se SMATSA-i u svrhu regulisanja duga ustupi na korišćenje hotel Park u Bijeloj čija je procijenjna vrijednost ,64 eura. 2. Rješavanje dužničko-povjerilačkih odnosa između MA i Aerodroma Crne Gore. Postojeće obaveze prema Aerodromima Crne Gore u ukupnom iznosu od ,23 eura riješiće 28 Rješenje Komisije za kontrolu državne pomoći povodom Plana restrukturiranja Montenegro Airlines-a AD Podgorica, str. 13, 31

32 se na sljedeći način: dug od ,68 eura, za koji postoji pravosnažna predsuda, biće isplaćen u periodu od 2 godine, sa početkom izmirenja obaveza od juna godine, za ostatak u iznosu ,54 eura duga da se izvrši otpis i da preostali iznos dugovanja od ,01 eura bude konvertovan u akcijski kapital. 3. Preuzimanje kredita. U slučaju da takva mogućnost bude predviđena Zakonom o budžetu, Vlada CG može preuzeti finansiranje jednog od četiri nova aviona tipa Embraer 195, ukoliko se to u narednom periodu pokaže neophodnim za nesmetano funkcionisanje MA na tržištu. Iznos koji bi Vlada preuzela je ,00 eura. 4. Odlaganje obaveza po osnovu poreza i doprinosa. Ministarstvo finansija će obezbijediti reprogram obaveza po osnovu poreza i doprinosa u skladu sa Uredbom o uslovima za plaćanje poreskih i neporeskih potraživanja ( Službeni list CG, broj: 67/09). Prema ovom reprogramu odložiće se plaćanje obaveza za poreze i doprinose na period od godinu dana uz mogućnost produženja. Obaveza za poreze i doprinose na mjesečnom nivou iznose eura, pri čemu ukupan iznos nije moguće izračunati jer je zatezna kamatna stopa (prema podacima Poreske uprave 0,03% dnevno, odnosno 10,8% na godišnjem nivou) veća od referentne kamatne stope (efektivna referentna kamatna stopa, po podacima dobijenim iz Centralne banke je 9,17%). 5. Vlada Crne Gore je već otpisala dug MA u iznosu od ,56 eura koji je nastao u periodu od do godine. 6. Ministarstvo finansija je postupajući po zaključcima Vlade Crne Gore (a na osnovu ranijeg rješenja Komisije za kontrolu državne pomoći) obezbijedilo garanciju za obezbjeđenje kreditnih sredstava MA u visini od 9,6 miliona eura kod komercijalnih banaka. Zbog promijenjenih okolnosti u vezi sa finansijskim stanjem kompanije, Komisija je po službenoj dužnosti pokrenula postupak kontrole dodijeljene državne pomoći Montenegro Airlines-u, pa garancija nije iskorištena u punom iznosu. Iznos od 9,6 miliona eura za garancije dio je mjera pomoći Vlade ovoj kompaniji u procesu restrukturiranja. Preostali iznos za koji još nije uzet kredit iznosi ,00 (neto ekvivalent ,00). Ukupan iznos državne pomoći će prema tome iznositi ,45 eura. Iako su Planom restrukturiranja predviđene i određene kompenzatorne mjere, uzevši u obzir to da je Montenegro Airlines u godini obavljao oko 52,90% 29 prevoza putnika na crnogorskim aerodromima, više je nego preporučljivo uraditi analizu uticaja koji ovakav povlašćen tretman kompanije ima na konkurentnost avio-prevoza u Crnoj Gori i, zajedno sa cijenom aerodromskih usluga, na nepostojanje interesovanja stranih kompanija, naročito onih low-cost, za ulazak na crnogorsko tržište. Biće svakako potrebno da protekne određeno vrijeme da bi se mogli sagledati rezultati Plana restrukturiranja i scenario koji će ostvariti. Nažalost, kvalitet dosadašnjeg upravljanja kompanijom ne daje razloga za optimizam ukoliko ne dođe do značajnih promjena u upravljačkoj strukturi i prioritetima. 29 Rješenje Komisije za kontrolu državne pomoći povodom Plana restrukturiranja Montenegro Airlines-a AD Podgorica, str. 6, 32

33 This project has been financially supported by the European Union Očekivanja po pitanju pregovaranja u ovom poglavlju Pregovori Crne Gore sa EU su i zvanično otvoreni 29. juna 2012, i to poglavljima 23 Pravosuđe i temeljna prava i 24 Pravda, sloboda i bezbjednost za koja je već urađen screening. O državnoj pomoći će se pregovarati u okviru poglavlja 8 Politika konkurencije, koje će najvjerovatnije biti otvoreno u oktobru i to je jedno od najtežih poglavlja za pregovaranje. Takvo iskustvo je imala i Hrvatska, koja je to poglavlje i otvorila i zatvorila među posljednjima, uz četiri mjerila za otvaranje poglavlja i četiri mjerila za zatvaranje. Kako je kontrola državnih pomoći od vitalnog značaja za očuvanje jedinstvenog tržišta, to je jedno od poglavlja u okviru koga će Crna Gora morati zadovoljiti sve uslove da bi ga zatvorila, uz gotovo nikakve mogućnosti naknadnog ispunjavanja uslova ili pregovaranja o izuzecima. Prilikom analitičkog screening-a (eksplanatornog i bilateralnog sastanka), EU će skenirati kompletan sistem kontrole državne pomoći u Crnoj Gori i izraditi izvještaj o istom, u kome će ukazati na to kakvo je trenutno stanje i šta će Crna Gora sve morati dalje unaprijediti na tom polju. Pri tome će biti ocijenjeni: opšti zakonodavni okvir (Zakon i podzakonski propisi), pravila o referentnoj kamatnoj stopi i kamatnoj stopi u slučaju povraćaja pomoći (koja još uvijek nije regulisana), finansijski transferi javnim preduzećima, garancije države, pravila o prodaji javnog zemljišta, izvozna kreditna osiguranja, fiskalne olakšice (pravila o porezu na dobit) i direktno oporezovanje preduzetnika, pravila za ocjenu usklađenosti državne pomoći sa horiznotalnim ciljevima, kao i za ocjenu regionalnih potpora (već usvojena mapa pomoći), ocjena pravila o pomoći za spašavanje i restrukturiranje (gdje nemamo posebnih propisa), pravila o privatizaciji, a onda i naročito državnu pomoć u pojedinačnim sektorima, a naročito sektoru čelika, brodogradnje, poštanskih usluga, radio-televozijskog emitovanja, audiovizuelne proizvodnje - gdje EU ima posebna pravila koja će se morati inkorporirati i u naš pravni sistem. Očekivano je da ćemo imati naročito puno posla u oblasti usklađivanja propisa o sanaciji i restrukturiranju i poštovanju principa prvi put-zadnji put, kao u sektorima čelika, aluminijuma i avio-transporta. Realno je za očekivati da će Crna Gora u ovoj oblasti dobiti mjerila za otvaranje poglavlja. Za Hrvatku je u tom pogledu bilo ključno mjerilo restrukturiranja u sektoru brodogradnje, i možemo očekivati da će za nas to biti sektor čelika i restrukturiranje KAP-a i Rudnika boksita Nikšić i ostalih vezanih preduzeća za proizvodnju. Za očekivati je da će Crna Gora morati izraditi nacionalni plan restrukturiranja koji će garantovati održivost ovog sektora. Evropska komisija će takođe, u skladu sa činjenicom da je u pitanju mali broj slučajeva, pažljivo pratiti sve slučajeve koji se budu rješavali pred Komisijom za kontrolu državne pomoći, i tražiti jačanje administrativnih kapaciteta, transparentnosti postupanja i prije svega povećenje broja slučajeva koji se rješavanju pred Komisijom. 33

34 Istraživanje javnog mnjenja o državnoj pomoći U okviru ove studije, izvršeno je istraživanje javnog mnjenja u okviru opšte populacije punoljetnih građana, kao i posebno u biznis sektoru (korišćen je uzorak od 180 preduzeća na nivou menadžera i rukovodioca). Ovdje će ukratko biti predstavljeni najvažniji nalazi istraživanja. Poznavanje koncepta i pravila državne pomoći od strane kompanija je veoma važno, kako radi što boljeg iskorišćavanja raspoloživih programa od strane subjekata kojima je potrebna i koja je mogu efikasno iskoristiti, tako i radi pomoći Komisiji u implementaciji novog pravnog okvira korišćenjem prava trećih strana u postupku pred Komisijom. Po sopstvenoj procjeni, predstavnici biznis sektora su izuzetno slabo upoznati sa procedurama dodjele državne pomoći. Čak 83% menadžera i rukovodilaca preduzeća u Crnoj Gori državnu pomoć poznaje veoma ili uglavnom malo. Svaki deseti predstavnik biznisa je uglavnom, a tek svaki sedamnaesti je u potpunosti upoznat sa procedurama dodjele državne pomoći. Preduzeća koja su do sada primala državnu pomoć, preduzeća čija je pretežna djelatnost proizvodnja, ona sa najmanjim prihodima i ona iz centralnog regiona imaju rukovodioce i menadžere koji su bolje upoznati sa dodjelom državne pomoći. Po slabom poznavanju se izdvajaju mikro preduzeća (do 10 zapošljenih). Od instrumenata državne pomoći najpoznatije su subvencije (sa kojima je upoznato 51% menadžera i rukovodilaca) i fiskalne olakšice (42%). Za sve ostale vrste državne pomoći nije čula gotovo trećina pripadnika biznis sektora. Skoro trećina predstavnika biznis sektora nije mogla da izdvoji nijednu instituciju koja se bavi pitanjima državne pomoći. Svaki treći ispitanik je naveo Vladu Crne Gore, a svaki četvrti Ministarstvo finansija. Ostale intitucije navelo je manje od 10%. Velika većina predstavnika biznis sektora (81%) generalno podržava koncept državne pomoći. Međutim, regionalne razlike se jasno uočavaju: ideju državne pomoći najmanje podržavaju menadžeri i rukovodioci iz južne regije, a najviše oni koji rade na sjeveru Crne Gore. Oni menadžeri i rukovodioci koji generalno ne podržavaju državnu pomoć, najčešće navode liberalni argument da bi firme trebalo da se same izbore na tržištu (25%). Da su menadžeri i rukovodioci generalno naklonjeni konceptu državne pomoći pokazuje i činjenica da se velika većina slaže sa tvrdnjama koje pozitivno vrijednuju njen učinak (74% vjeruje da državna pomoć doprinosi razvitku nerazvijenih regija, a 71% da doprinosi rješavanju teških ekonomskih položaja). Istovremeno, većina pripadnika ekonomske elite odbacuje tvrdnje koje dovode u sumnju opravdanost i efikasnost ovih državnih mjera (državna pomoć dovodi do vještačkog održavanja preduzeća u životu, državna pomoć predstavlja izvor malverzacija/korupcije, državna pomoć škodi efikasnim preduzećima 34

35 This project has been financially supported by the European Union narušavajući tržišnu konkurenciju, državna pomoć može dovesti do toga da preduzeća postanu neefikasna). Za razliku od biznis sektora, stanovništvo Crne Gore u nešto manjoj mjeri pruža podršku državnoj pomoći: dok dvije trećine podržava ovaj koncept, protivi mu se svaki četvrti građanin. Takođe, uočava se jasna razlika u stavovima građana i predstavnika biznis sektora po pitanju ocjene kvaliteta dodjele državne pomoći u Crnoj Gori. I dok građani nedvosmisleno vjeruju da se ove državne mjere sprovede u skladu sa stranačkim (65%) i ličnim interesima pojedinaca (63%), menadžeri i rukovodioci preduzeća smatraju da se pored partikularnih interesa proces dodjele državne pomoći može okarakterisati i kao isplaniran, stručan, legalan, autonoman, u skladu sa javnim interesima i realnim mogućnostima. Ipak, obje populacije se slažu da se za dodjelu državne pomoći teško može reći da je transparentna, 35

36 poštena, nepristrasna i objektivna. Predstavnici preduzeća koja su do sada dobijala državnu pomoć statistički značajno bolje ocjenjuju ove državne mjere. Da je u svim slučajevima državna pomoć dodijeljena preduzećima kojima je bila potrebna vjeruje 28% predstavnika menadžera i rukovodilaca i samo 6% građana. Najveći procenat obije populacije smatra da su državna sredstva samo selektivno odlazila u prave ruke (46% predstavnika biznisa i 57% građana), dok svaki četvrti građanin i svaki osmi predstavnik biznis sektora misli da ni u jednom slučaju državna pomoć nije dodjeljena odgovarajućim firmama. Oni menadžeri i rukovodioci koji smatraju da državna pomoć nije adekvatno dodijeljena od preduzeća izdvajaju Kombinat aluminijuma Podgorica (35%), a od sektora turizam i ugostiteljstvo (12%), metalurgiju (9%) i proizvodnju/industriju (7%). Kombinat aluminijuma Podgorica je prepoznat od strane 8% predstavnika biznis sektora i kao primjer zloupotrebe inače pravilno dodijeljene državne pomoći. Menadžeri i rukovodioci procjenjuju da je efekat do sada dodijeljene državne pomoći u Crnoj Gori bio uglavnom kratkoročan i lokalan: 57% vjeruje da je državna pomoć doprinijela otklanjanju šteta nastalih usljed prirodnih nepogoda ili vanrednih okolnosti, a 49% da je doprinijela unaprijeđivanju razvoja regiona ili jedinice lokalne samouprave ili unaprjeđivanju razvoja određenih privrednih djelatnosti. U to da su dodijeljena sredstva do sada doprinijela rješavanju strukturalnih i makro ekonomskih problema ne vjeruje više od polovine menadžera i rukovodilaca. Velika većina (73%) rukovodilaca i menadžera smatra da je Crna Gora malo uradila kada je u pitanju usklađivanje pravnog okvira za kontrolu državne pomoći sa pravom Evropske unije. Tek 11% se slaže sa ocjenom da je na tom polju uradjeno (uglavnom ili veoma) mnogo. Ministarstvo finansija je institucija koju predstavnici biznis sektora najčešće prepoznaju kao državni organ koji nadgleda korišćenje državne pomoći (28% menadžera i rukovodilaca, a 36

37 This project has been financially supported by the European Union kada je u pitanju prepoznavanje sa podsjećanjem taj procenat raste na 89%), dok mnogo manji stepen prepoznavanja sa podsećanjem imaju Komisija za kontrolu državne pomoći (51%), i konkretno Odjeljenje za pripremu državne pomoći (37%). I građani i predstavnici biznis sektora poljoprivredu, industriju/proizvodnju i turizam definišu kao tri sektora kojima je državna pomoć najpotrebnija. Takođe, gotovo su identični stavovi po pitanju ulaganja u različite regione: da je državna pomoć najpotrebnija sjeveru vjeruje čak 82% predstavnika biznisa i 83% građana, zatim slijedi centralni region (7% predstavnika ekonomske elite i 8% građana), dok se za primorje odlučio najmanji procenat menadžera (4%) i građana (5%). Ipak, njihovi stavovi o tome kojim preduzećima su novčana sredstva najneophodnija se donekle razlikuju. I dok građani ne izdvajaju nijedan konkretan tip preduzeća po veličini, već smatraju da je državna pomoć potrebna svima podjednako (43%), najveći procenat menadžera i rukovodilaca vjeruje da je neophodno ulagati u mala preduzeća (39%). Za preduzeća srednje veličine se opredjelio svaki četvrti predstavnik biznisa, odnosno svaki sedmi građanin, dok ulaganje državnih sredstava u velika preduzeća najpotrebnijim smatra 9% ove dvije populacije. Najveći procenat menadžera i rukovodilaca (71%) nije zadovoljan procentom BDP-a koji se izdvaja za državnu pomoć, čak 71% smatra da se iz državne kase za ovu svrhu izdvaja (izuzetno) mali dio. Čak 90% menadžera i rukovodilaca nije upoznato sa zakonskim maksimumom koji određuje visinu državne pomoći određena za veličinu njihovog preduzeća. Takođe, mišljenja su podijeljenja i kada se govori o poređenju procenta BDP-a koji se izdvaja za državnu pomoć u Crnoj Gori i u zemljama članicama EU. Najveći procenat menadžera i rukovodilaca nema jasnu sliku o tome (40%). Oni koji imaju stav o ovom pitanju, najčešće naglašavaju da je učešće manje u Crnoj Gori u odnosu na EU zemlje (36%). S druge strane, najveći procenat građana vjeruje da Crna Gora izdvaja manji procenat BDP-a od ostalih zemalja (42%). Dvije trećine menadžera i rukovodilaca koji su ušli u proceduru za dodjelu državne pomoći je zadovoljno samim postupkom prijavljivanja. Oni koji se do sada nisu prijavljivali za dodjelu državne pomoći kao glavne razloge navode da za tim nije bilo potrebe (40%) ili nijesu znali/nisu bili informisani (33%). Uočljive su statistički značajne regionalne razlike: preduzeća iz centralnog regiona mnogo češće navode da nijesu imali potrebe za tim (62%), dok firme sa primorja mnogo češće nijesu imale dovoljno informacija (59%). Od preduzeća koja su se prijavila, 75% njih su i postali korisnici državne pomoći. Velika većina samih korisnika je zadovoljna (uglavnom ili u potpunosti) iznosom koje je dobilo njihovo preduzeće (82%). Menadžeri i rukovodioci iz onih preduzeća koja nisu dobila državnu pomoć iako su podnijeli dokumenatciju (4% od ciljne populacije) najčešće navode da je velika konkurencija bila glavni razlog njihovog odbijanja (37%), dok se na drugom mjestu po učestalosti ističe nerazumijevanje, korupcija, neznanje nadležnih (26%). Predstavnici preduzeća koja su se prijavila, a nijesu dobila sredstva od države, navode kako bi ih dobijanje pomoći stimulisalo da prošire proizvodnju ili asortiman usluga (84%), da povećaju broj zapošljenih (84%), da više investiraju u inovacije (80%), odnosno da kreiraju nove obuke za zaposlene (79%). 37

38 Ogromna većina menadžera i rukovodilaca (96%) smatra da državna pomoć koja je do sada dodjeljena konkurentskim preduzećima ni na koji način nije ugrozila poziciju i interese preduzeća iz kojih dolaze. Oko 40% predstavnika biznis sektora zna bar neko preduzeće koje je dobilo pomoć države. Svaki drugi menadžer i rukovodilac kao primjer navodi KAP, svaki treći Željezaru Nikšić, a svaki četvrti Rudnike boksita Nikšić. Opšti zaključak na osnovu rezultata istraživanja je da je znanje o državnoj pomoći u poslovnom sektoru nedovoljno, i da treba raditi na jačanju svijesti te ciljne grupe kako o pravilima i proceduramo, tako i o značaju kontrole državne pomoći. 38

39 This project has been financially supported by the European Union Preporuke i zaključci Nakon sprovedene analize pravnog i institucionalnog okvira, realizovanih intervjua i konsultacija sa predstavnicima ključnih institucija i zainteresovanih strana, stiče se načelno pozitivan utisak o sprovedenoj reformi sistema kontrole državne pomoći koju je Crna Gora započela godine. Može se zaključiti da u Crnoj Gori ne postoji sistemski problem koji bi onemogućavao korektnu kontrolu izdvajanja javnih sredstava za državnu pomoć. Najznačajnija prepreka je nedostatak političke volje ili/i stručnosti da se riješi nekoliko krupnih problema u vidu preduzeća koja povlače najveća sredstva iz državnog budžeta, kao što su slučajevi Kombinata Aluminijuma i Montenegro Airlines AD Podgorica opisani u ovom dokumentu. Državna pomoć je složena i osjetljiva oblast u kojoj se suočavaju suprotstavljene težnje različitih subjekata i često je potrebna politička hrabrost i žrtvovanje određenih interesa kako bi se prekinulo davanje pomoći i opcije sagledale kroz prizmu onoga što je dugoročni interes države. Osim toga, teškoće će se i dalje javljati kao rezultat još uvijek nedovoljnog iskustva institucija koje se bave ovom oblašću tek nekoliko godina, i napredak se svakako može očekivati u toj oblasti kako bude odmicao proces integracije Crne Gore u EU. Zaključci i preporuke koji slijede su formirani u cilju podsticanja institucija da kontrolu državne pomoći što efikasnije potpuno prilagode okvirima koji važe za države članice EU i da politiku državne pomoći usmjere ka ciljevima ekonomskog razvoja i podsticanja pozitivnih promjena u crnogorskoj ekonomiji. 39