TRANSFORMACIJA POLITIKE PREMA OSOBAMA S INVALIDITETOM: PRIMJENA POLICY MREŽA

Transcription

1 SVEUČILIŠTE U ZAGREBU FAKULTET POLITIČKIH ZNANOSTI ANA PETEK TRANSFORMACIJA POLITIKE PREMA OSOBAMA S INVALIDITETOM: PRIMJENA POLICY MREŽA DOKTORSKI RAD Zagreb, 2012.

2 UNIVERSITY OF ZAGREB FACULTY OF POLITICAL SCIENCES ANA PETEK TRANSFORMATION OF DISABLED POLICY: THE USE OF POLICY NETWORKS DOCTORAL THESIS Zagreb,

3 SVEUČILIŠTE U ZAGREBU FAKULTET POLITIČKIH ZNANOSTI ANA PETEK TRANSFORMACIJA POLITIKE PREMA OSOBAMA S INVALIDITETOM: PRIMJENA POLICY MREŽA DOKTORSKI RAD Mentor: prof. dr. sc. Zdravko Petak Zagreb,

4 Mentor: prof. dr. sc. Zdravko Petak Informacije o mentoru Zdravko Petak redoviti je profesor politologije na Fakultetu političkih znanosti Sveučilišta u Zagrebu. Na istoj je instituciji stekao diplomsku, magistarsku i doktorsku diplomu. Osnovna područja njegova znanstvenog interesa čine javne politike i politička ekonomija, te je autor mnogih radova iz obje teme. Najvažnije čine: knjiga Javna dobra i političko odlučivanje; znanstveni članci Javne politike i problemi modernog upravljanja, Europeanization and Policy-making in the National Context: The Work of Policy in Croatia, Komparativne javne politike: mogu li se mjeriti rezultati vladinog odlučivanja, Politička ekonomija jugoistoka Europe: postoji li ekonomska suradnja u regiji?, Budgetary Policy in Croatia: An Attempt of Evaluation, Usporedna analiza financiranja stranaka i izbora u Hrvatskoj i svijetu ; te poglavlja u zbornicima Policy in Transitional Context: Performing Decentralization in Croatia u zborniku The Work of Policy. An International Survey, u izdanju Lexington Books, te Javne politike: razvoj discipline u Hrvatskoj i svijetu u zborniku Izlazak iz množine? Stanje hrvatske političke znanosti, u izdanju Fakulteta političkih znanosti u Zagrebu. Zdravko Petak predaje brojne kolegije na svim razinama visokoškolskog obrazovanja, od kojih temeljne čine preddiplomski Javne politike i Teorija ekonomske politike, diplomski Europeizacija javnih politika, te doktorski Komparativne javne politike, uz još cijeli niz izbornih i specijalističkih kolegija. Mentorirao je veliki broj studenata u izradi njihovih završnih radova na svim razinama obrazovanja. Najznačajnija specijalizacija Zdravka Petaka u inozemstvu jest ona na Sveučilištu Indiana u Bloomingtonu, SAD, u sklopu instituta Workshop in Political Theory and Policy Analysis voditelja Elinor i Vincenta Ostroma. Urednik je znanstvenog časopisa Anali Hrvatskog politološkog društva sedam godina. i

5 SAŽETAK Cilj doktorske disertacije Transformacija politike prema osobama s invaliditetom: primjena policy mreža jest evaluacija ideje policy mreža njihovog heurističkog dometa, te važnosti njihova postojanja za kreiranje konkretnih javnih politika. Istraživanje počiva na ontološko-epistemološkim pretpostavkama kritičkog realizma. Tipologija javnih politika konceptualni je okvir rada, koji se na razini teorije razrađuje kroz elemente policy podrežima: ciljeve, instrumente, strukturiranu interakciju aktera te socijalnu konstrukciju kolektivnih problema. Policy mreže označavaju obrazac stabilnih, nehijerarhijskih odnosa javne uprave i civilnog društva, te čine karakteristiku novonastajućeg konstitutivnog policy podrežima. Riječ je o značajnoj transformaciji javnih politika krajem 20. i početkom 21. stoljeća o paradigmatskoj policy promjeni. Empirijski dio istraživanja dizajniran je kao studija slučaja hrvatske politike prema osobama s invaliditetom. Temelji se primarno na intervjuiranju elita (policy aktera) i analizi dokumenata, kao metodama prikupljanja podataka, no rabe se i dva anketiranja članova predstavničkih tijela te sudionika lokalnih ad hoc policy mreža, kao i nesudjelujuće promatranje. Osnovne metode analize podataka u retroduktivnom istraživačkom procesu čine diskurzivna analiza i metoda otvorenog kodiranja, uz korištenje i reprezentacijske analize. Četiri su osnovna nalaza istraživanja. Prvo, policy mreže su vrijedan analitički alat isključivo na razini teorijskog modela, u sklopu šireg teorijskog pristupa. Drugo, tipologiju javnih politika treba prvenstveno razumijevati kao empirijsku političku teoriju, koja je zasnovana na ideji postojanja višestrukih obrazaca kreiranja javnih politika, odnosno, razlikovnih arena moći u pojedinom političkom sustavu. Treće, utvrđen je nastanak novih socijalnih politika, koje karakterizira način kreiranja javnih politika sukladan konstitutivnim policy podrežimima, odnosno politikama ljudskih prava. Četvrto, politika ljudskih prava osoba s invaliditetom u Hrvatskoj nije do kraja razvijena stoga što policy mreže nisu u potpunosti zaživjele u cjelini kreiranja te politike. ii

6 Ključne riječi: policy mreže, tipologija javnih politika, arene moći, policy podrežimi, policy ciljevi, policy instrumenti, strukturirana interakcija aktera, socijalna konstrukcija problema, konstitutivne politike, kritički realizam, retrodukcija, diskurzivna analiza, metoda otvorenog kodiranja, transformacija, javno upravljanje, socijalna država, civilno društvo, invaliditet, osobe s invaliditetom, medicinski model, socijalni model, ljudska prava iii

7 SUMMARY The major aim of this doctoral dissertation, titled Transformation of disabled policy: the use of policy networks, is to evaluate the idea of policy networks its heuristic scope and the importance of their existence for policy practice. Research is based on the ontological and epistemological assumptions within critical realism. Policy typology is used as a framework, and theoretically elaborated through policy regimes elements: goals, instruments, structured actors interaction and social construction of collective problems. Policy networks signify a pattern of stable, nonhierarchical links between public administration and civil society, and make a characteristic of the new, emerging policy regime. This is a part of significant policymaking transformation, paradigmatic policy change, in the late 20 th and early 21 st century. The empirical research was conducted through a case study of Croatian disabled policy. Data collecting was based primarily on elite interviewing of policy actors and document analysis. Also, two surveys, on attitudes of politicians and on cooperation of participants in local ad hoc policy networks, were used, as well as non-participatory observation. As basic methods of data analysis, within the retroduction research process, discourse analysis and open coding were exercised, beside the usage of representational analysis. There are four main findings of this dissertation. First, policy networks are a valuable analytical tool only as theoretical model, within a broader theoretical approach. Second, a policy typology should be primarily understood as an empirical political theory. It is based on the idea of the existence of multiple policy-making patterns or distinctive arenas of power in one political system. Third, there s an insight about the emergence of new social policies, characterized by constitutive policy regime policy-making or understood as human rights policies. Fourth, the disabled human rights policy in Croatia is not fully developed because policy networks are not completely functioning throughout all phases of policy process. iv

8 Keywords: policy networks, policy typology, arenas of power, policy regimes, policy goals, policy instruments, structured interaction of actors, social construction of problems, constitutive policies, critical realism, retroduction, discourse analysis, open coding, transformation, governance, welfare state, civil society, disability, people with disabilities, medical model, social model, human rights v

9 SADRŽAJ POPIS TABLICA, SHEMA, GRAFIKONA I PRILOGA... viii POPIS KRATICA... x UVOD: TEORIJSKO-METODOLOŠKI PRISTUP... 1 Pristupi u javnim politikama... 1 Teorijska perspektiva... 6 Dizajn istraživanja Metode prikupljanja i analize podataka Struktura rada TIPOLOGIJA JAVNIH POLITIKA Politološki pristup istraživanju javnih politika Arene moći Kriteriji tipologije javnih politika Kritika i unaprjeđivanje tipologije Standardno razumijevanje četiriju tipova javnih politika Konstitutivne politike TRANSFORMACIJA JAVNIH POLITIKA Važnost tipologije javnih politika Elementi policy podrežima (1) Policy ciljevi (2) Policy instrumenti (3) Policy akteri (4) Problemi ciljne skupine Promjena konteksta javnih politika u suvremenom društvu Transformacija uloge i funkcija države Strukture javnoga upravljanja Transformacija socijalne države vi

10 POLICY MREŽE Policy akteri kao osnovni elementi mreža Oblici policy mreža Razvoj pristupa sa stajališta policy mreža Kritika i potencijal policy mreža (1) Ontološko-epistemološke pretpostavke policy mreža (2) Policy mreže kao konceptualni okvir (3) Definiranje pojma policy mreža (4) Policy mreže kao teorijski model (5) Klasifikacija strukturirane interakcije aktera Civilno društvo i javna uprava u mrežnoj perspektivi Značaj policy mreža POLITIKA PREMA OSOBAMA S INVALIDITETOM Invaliditet kao predmet istraživanja javnih politika Modeli kreiranja politike prema osobama s invaliditetom Politika prema OSI u Hrvatskoj (1) Analiza policy ciljeva (2) Analiza policy instrumenata (3) Analiza policy aktera (4) Analiza definiranja problema (5) Značaj policy mreže Zaključci empirijske analize ZAKLJUČAK: MREŽE KAO NOVE ARENE MOĆI LITERATURA Popis dokumenata PRILOZI vii

11 POPIS TABLICA, SHEMA, GRAFIKONA I PRILOGA Tablice Tablica 1: Tri razumijevanja i istraživačke tradicije javnih politika... 5 Tablica 2: Dvije tradicije mrežne analize u društvenim znanostima Tablica 3: Prikaz karakteristika Lowijevih arena moći Tablica 4: Pojednostavljeni izvorni oblik tipologije javnih politika T. J. Lowija Tablica 5: Tipologija javnih politika Jamesa Q. Wilsona Tablica 6: Tipologija javnih politika Aynsleyja Kellowa Tablica 7: Tipologija javnih politika Hugha Millera Tablica 8: Tipologija javnih politika Francesca Kjellberga Tablica 9: Unaprijeđena Lowijeva tipologija javnih politika Tablica 10: Udžbenički prikaz Lowijeve tipologije javnih politika Tablica 11: Taksonomija policy instrumenata Tablica 12: Tipovi ciljnih skupina Tablica 13: Tipovi policy promjene Tablica 14: Modusi javnoga upravljanja u tri paradigme Tablica 15: Komparacija kategorija aktera Birklanda te Howletta i Ramesha Tablica 16: Tipologija policy mreža Fransa Van Waardena Tablica 17: Škole policy mreža prema načinima njihove uporabe u istraživanju Tablica 18: Prikaz elemenata triju modela kreiranja politike prema OSI Tablica 19: Ciljevi hrvatske politike prema OSI diskurzivna analiza dokumenata Tablica 20: Ciljevi hrvatske politike prema OSI kodiranje intervjua Tablica 21: Instrumenti hrvatske politike prema OSI analiza dokumenata Tablica 22: Instrumenti hrvatske politike prema OSI kodiranje intervjua Tablica 23: Socijalna konstrukcija ciljne skupine kodiranje intervjua Sheme Shema 1: Tri domene shvaćanja stvarnosti u kritičkome realizmu... 8 Shema 2: Lowijeva ideja u prikazu minimalno reprezentativnoga policy procesa Shema 3: Izvorni oblik tipologije javnih politika T. J. Lowija Shema 4: Revidirana shema arena moći Roberta J. Spitzera u dvije varijante viii

12 Shema 5: Transformacija regulativnih politika u konstitutivne politike Shema 6: Transformacija redistributivnih politika u konstitutivne politike Shema 7: Okvir analize policy podrežima Shema 8: Okvir analize konstitutivnog policy podrežima Shema 9: Povijesni razvoj funkcija države prikazan Lowijevom terminologijom Shema 10: Oblici strukturirane interakcije aktera prema tipovima javnih politika Shema 11: Ključni nedržavni akteri prema tipovima javnih politika Shema 12: Mehanizmi funkcioniranja policy podrežima Grafikoni Grafikon 1: Stavovi političara o financijskim potporama OSI po podskupinama Grafikon 2: Stavovi političara o odgovornosti OSI za ostvarivanje vlastitih prava Grafikon 3: Stavovi političara o posebnim potrebama osoba s invaliditetom Grafikon 4: Suradnja JPS-a i JLS-a s ostalim akterima politike prema OSI Prilozi Prilog 1: Anketa s članovima predstavničkih tijela Prilog 2: Uzorak predstavničkih tijela i njihovih anketiranih članova Prilog 3: Popis dokumenata za diskurzivnu analizu po skupinama Prilog 4: Prikaz diskurzivnih elemenata po pitanjima za analizu dokumenata Prilog 5: Instrumenti hrvatske politike prema OSI analiza dokumenata Prilog 6: Kategorizacija ispitanika za intervjuiranje Prilog 7: Protokol za intervjuiranje prvi krug intervjuiranja Prilog 8: Matrica za grupno kodiranje prvoga kruga intervjuiranja Prilog 9: Prikaz tri razine kodiranja prvog kruga intervjuiranja Prilog 10: Popis izlaganja aktera politike prema OSI Prilog 11: Uzorak radionica za promatranje Prilog 12: Životopis autorice ix

13 POPIS KRATICA CZSS Fond HSGH HSUCDP HSUIR HSUTI HVIDR-a HZMO HZJZ HZZ HZZO JAP JIM JLS JPS MGRP MOBMS MZOŠ MZSS Strategija NVO OCD OSI SOIH SDDH UHCSDR UNDP Centar za socijalnu skrb Fond za profesionalnu rehabilitaciju i zapošljavanje OSI Hrvatski savez gluhih i nagluhih Hrvatski savez udruga cerebralne i dječje paralize Hrvatski savez invalida rada Hrvatski savez udruga tjelesnih invalida Udruga hrvatskih vojnih invalida Domovinskog rata Hrvatski zavod za mirovinsko osiguranje Hrvatski zavod za javno zdravstvo Hrvatski zavodom za zapošljavanje Hrvatski zavod za zdravstveno osiguranje Zajednički memorandum o prioritetima politike zapošljavanja RH Zajednički memorandum o socijalnom uključivanju RH Jedinice lokalne samouprave Jedinice područne samouprave Ministarstvo gospodarstva, rada i poduzetništva RH Ministarstvo obitelji, branitelja i međugeneracijske solidarnosti RH Ministarstvo znanosti, obrazovanja i športa RH Ministarstvo zdravstva i socijalne skrbi RH Nacionalna strategija izjednačavanja mogućnosti za osobe s invaliditetom od do godine nevladina organizacija (udruga) organizacija civilnog društva osoba s invaliditetom / osobe s invaliditetom Zajednica Saveza osoba s invaliditetom Hrvatske Savez društava distrofičara Hrvatske Zajednica udruga hrvatskih civilnih stradalnika Domovinskog rata Hrvatske Program Ujedinjenih naroda za razvoj x

14 UVOD: TEORIJSKO-METODOLOŠKI PRISTUP Pristupi u javnim politikama Javnim politikama nazivamo onaj aspekt fenomena politike koji se odnosi na njegov sadržaj i označava racionalnim, te čini predmet istraživanja političke znanosti, odnosno njene grane istoga naziva. Kroz posljednjih 60-ak godina, koliko se istraživanja javnih politika razvijaju, njihovo se razumijevanje proširilo na tri osnovna prikaza (accounts of policy), na shvaćanje javnih politika kao izbora na temelju vlasti (authorized choice), kao strukturirane interakcije, te kao socijalne konstrukcije (Colebatch 2006b:11-13). Prvo, javne politike kao izbor na temelju vlasti odnose se na pravila (zakone, programe, projekte, strategije, itd) koja se donose i provode hijerarhijom državnoga aparata. Zapravo je riječ o formalnim prioritetima neke države ili zajednice, u obliku dugoročnih i kratkoročnih ciljeva i policy instrumenata. Drugo, javne politike su i ishodi strukturirane interakcije cijeloga niza državnih i nedržavnih aktera koji sudjeluju u procesima kolektivnog odlučivanja. Akteri, kao nosioci moći, imaju različite interese, identitete i ideje o tome što jesu, te o tome što bi trebali biti prioriteti i ciljevi neke zajednice i kako ih ostvariti. Stoga su javne politike i rezultati prakse interakcije aktera, odnosno posljedice obrasca njihova međudjelovanja. I treće, javne se politike, kao socijalna konstrukcija, odnose na izgradnju razumijevanja nekih društvenih izazova kao kolektivnih problema. Određene situacije i stanja kroz intersubjektivna značenja postaju ona za koje se smatra da u njih država, odnosno, zajednica treba intervenirati ne bi li ih riješila. Sve se tri definicije javnih politika danas paralelno koriste i često međusobno pretpostavljaju. Teško je i loše, a možda i nemoguće, provoditi istraživanja u kojima se obuhvaća i primjenjuje isključivo jedna od njih. Na istraživačka pitanja o konkretnim mjerama ili kratkoročnim ciljevima određenog programa (kao što je, primjerice, klasično pitanje o njihovoj efikasnosti) gotovo da se i ne može dati odgovor bez analize aktera koji ih oblikuju i provode i njihova razumijevanja problema na koji se te mjere i ciljevi odnose. Riječ je o značajnoj promjeni sadržaja i načina kreiranja javnih politika zbog dalekosežnih ideoloških, političkih i ekonomskih promjena koje su započele

15 ih, a zbog čega se u policy studijama sve više naglašava utjecaj ideja i institucija, te pitanja vezana uz interese (Majone 1996a:611). Suvremeno je kreiranje javnih politika izrazito kompleksno te se odvija u promijenjenom kontekstu, što se očituje u transformaciji javnih politika u posljednjih tridesetak godina. Dolazi do preobražaja uloge države koja je sve manje intervencionistička, te se zbog toga se sve više govori o javnome upravljanju (governance) umjesto vladanja (government), čime se umanjuje središnja uloga vlade u procesu kreiranja javnih politika (Petak 2007: ). Drugi i treći prikaz javnih politika tako postaju nezaobilazni. Ipak, prvi prikaz koji je utemeljen upravo na shvaćanju javnih politika kao onoga što vlada (ne)čini, ne može se nadomjestiti s druga dva. Javne politike uvijek su ono područje djelovanja ili ljudske aktivnosti koje mogućnost sudjelovanja vlasti, a onda i upravljanja od strane vlade, konstituira kao javnu politiku (Howlett, Ramesh 1995:5). Razlikovanje triju određenja javnih politika značajno je ne samo zbog bogatstva i širine uvida u taj dio političkoga fenomena, nego i stoga što pokazuje razvoj ove politološke discipline (Colebatch 2006b:7-11). Tri razumijevanja javnih politika može se shvaćati i kao predstavnike tri osnovne tradicije u njihovu istraživanju. 1 Javne su politike specifična grana političke znanosti po tome što ih karakterizira izraziti pluralizam teorijsko-metodoloških pristupa, 2 prisutan u puno većoj mjeri nego u ostalim granama politologije. Prvenstveno se misli na snažno istovremeno postojanje suprotstavljenih pristupa. Ako se na tradicije istraživanja gleda kao na neki kontinuum, javne politike karakterizira izrazita raširenost pristupa s krajnjih rubova : teorije racionalnog izbora i interpretativne teorije (Stoker, Marsh 2005:6-7), odnosno, istraživanja utemeljenih na kauzalnim objašnjenjima i na konstruktivizmu (Héritier 2008; Kratochwil 2008). U ostalim politološkim granama češće je riječ o svojevrsnoj prevlasti određenog pristupa ili u pojedinome razdoblju ili nacionalnoj politologiji, dok je u javnim politikama 1 Prikaze javnih politika Hal Colebatch razumijeva kao različite dijelove iste stvarnosti, a među kojima je na djelu strukturna napetost (2006a:14), te su dodatno pretočeni u različite teorijsko-metodološke pristupe javnim politikama (2006a:19). 2 Pristup u društvenim znanostima jest pojam općenitiji i širi od pojma teorije ili metodologije i uključuje osnovne epistemološko-ontološke pretpostavke nekog istraživanja, pretpostavke o svrhama znanstvenog istraživanja i neku distinktivnu 'meta-teoriju' o društvenim fenomenima i ljudskome ponašanju (della Porta, Keating 2008a:1-7). 2

16 istodobna prisutnost suprotstavljenih pristupa najintenzivnija. Gotovo da se može reći da su slomljene na odvojene, velike i podjednako utjecajne cjeline. Pregled razvoja područja... pokazuje kako su se istraživači podijelili u pozitivističku i postpozitivističku orijentaciju koje rabe višestruke konceptualne okvire i modele (Sinclair 2006:481). Dugačkome nizu pristupa, teorijskih okvira, teorija i metodoloških alata koji su se razvili u istraživanjima javnih politika, noviji postpozitivistički pristupi još dodaju na konfuziji (Sinclair 2006:497). Policy pristup je zapravo izrazito nekoherentna disciplina za koju je karakteristično tô da više nalikuje razvoju određenog diskursa, nego razvoju konvencionalne discipline ili znanstvenog područja. Suvremenu politološku granu javne politike, kao pristup istraživanju politike koji analizira vlast u svjetlu ključnih javnih problema, određuju četiri intelektualna imperativa holizam, paralelizam normativizma i empirizma, pragmatizam te demokratska orijentacija. Oni u kombinaciji strukturiraju javne politike kao zasebno područje (Nelson 1996), te zapravo potječu od Harolda Lasswella (1987), najznačajnijeg utemeljitelja javnih politika. 3 Nekoherentnost i pluralizam pristupa u javnim politikama prisutni su stoga što javne politike gotovo uvijek objedinjuju pozitivne i normativne aspekte znanstvenih istraživanja i normativnu i pozitivnu i empirijsku političku teoriju. 4 Naime, nije 3 Osnovne Lasswellove premise policy pristupa čine kontekstualnost, interdisciplinarnost i multimetodičnost, orijentiranost na probleme, te izrazita normativnost (v. Grdešić 1995; Torgerson 2007). U interpretaciji Lasswellovih premisa, Barbara Nelson (1996) ističe kako su suvremene javne politike kao disciplina omeđene slijedećim četirima intelektualnim imperativima. Prvo, to je holizam, koji znači da javne politike teže razvoju općenitih teorija procesa vladanja (governmental process), te zatim njihovu uklapanju u šire razumijevanje odnosa države i društva, odnosno javnog upravljanja (governance process). Ovaj aspekt policy pristupa sastoji se od teorija funkcija vlasti, odnosno razumijevanja policy procesa kao ciklusa faza, te od tipologija javnih problema iz kojih se mogu deducirati modeli djelovanja vlasti i odnosi pojedinaca, skupina i države (primjerice, razlikovanje distributivnih, redistributivnih, regulativnih i konstitutivnih politika). Drugo, javne politike karakterizira uvjerenje da su posljedice djelovanja vlasti, odnosno javnih intervencija, na građane izrazito važne, što ističe pragmatični naglasak policy pristupa, jer normativni okvir nije dovoljan za evaluaciju ishoda politika. Ovaj aspekt obuhvaća, primjerice, analize razvoja socijalne države. Treće, značajna je kontinuirana težnja da se istodobno proizvodi teorijski vrijedno, te empirijski precizno i točno znanje. Riječ je o potrebi dizajniranja boljega sustava vlasti, odnosno javnoga upravljanja, za što društveni znanstvenici snose odgovornost proizvođenjem društvu korisnoga znanja. Četvrto, javne politike obilježava uvjerenje o značaju demokracije (democracy matters), gdje Nelson izravno slijedi Lasswella, ističući kako je uvijek najviši cilj policy analize demokratski humanizam. 4 Politička teorija ili, preciznije, teorijska politologija, sastoji se od 5 osnovnih dijelova: 1. povijesti političkih ideja; 2. normativne političke teorije koja istražuje moralna i etička pitanja u politici; 3. logike 3

17 moguće znanstvenim istraživanjem obuhvatiti preduvjete efektivnog i legitimnog rješavanja kolektivnih problema bez objašnjavanja postojećih normativnih standarda, s jedne strane, te prikupljanja i teorijske interpretacije empirijskih podataka, s druge strane (Scharpf 1997:12-15). Javne politike se, stoga, može označiti i kao svojevrsnu primijenjenu normativnu političku teoriju (Bauböck 2008), jer govore o tome kako se treba da-ideje provode u praksi ili kako praksa oblikuje treba da-ideje. Dodatno, i sama priroda predmeta istraživanja plodna je za razvoj mnogih pristupa kojima se on izučava. Policy proces je, zbog izrazito naglašene kontekstualnosti, vrlo teško uopćavati u teorije koje su validne za različite socijalne okoline. Postoji bezbroj policy procesa koji su oblikovani unikatnom kombinacijom socijalnih činitelja, povijesnoga razvoja i slučajnih okolnosti, te je gotovo nemoguće da postoji jedinstvena policy teorija. Tri prikaza policyja dobro oslikavaju tri osnovne skupine pristupa istraživanju javnih politika. Pristupi se međusobno razlikuju prema ontološko-epistemološkim pretpostavkama na kojima počivaju, prema osnovnim metodološkim načelima, a onda i prema tipičnim i najčešće upotrebljavanim metodama prikupljanja i analize podataka (v. Tablicu 1). Klasično i najstarije razumijevanje javnih politika, kao izbora na temelju vlasti, predstavlja ona istraživanja koja se oslanjaju na pozitivističke ontološkoepistemološke pretpostavke razumijevanja znanosti i društva. Istraživanja se uglavnom vode načelima kvantitativne metodologije i pripadajućeg istraživačkog dizajna: rade se na velikim uzorcima, podaci se najčešće prikupljaju anketama, statistički se obrađuju, analiziraju matematičkim modelima ili se koristi, primjerice, analiza troškova i koristi. Kritika takvog razumijevanja i istraživanja javnih politika iznjedrila je dvije nove znanstvene paradigme u istraživanjima javnih politika. Središnji stupac Tablice 1, kojega simbolizira razumijevanje javnih politika kao ishoda strukturirane interakcije aktera, relativizira ontološko-epistemološke pretpostavke pozitivizma kroz kritički realizam, te se okreće manjim uzorcima, kvalitativnome istraživačkom dizajnu, te znanstvenoga istraživanja u društvenim znanostima; 4. uopćavanja iz promatranja političkoga ponašanja; te 5. formalnih modela političkoga ponašanja ( Izvođenje pravilnosti o političkome uopćavanjem iz empirijskih podataka označava se i empirijskom političkom teorijom, a aksiomatsko, deduktivno teoretiziranje o političkome ponašanju naziva se i formalnom ili pozitivnom političkom teorijom (Beyme 1996:523). Policy analiza se pojavila kao srednja razina, kao nova vježba izgradnje teorije koja obuhvaća oboje, empirijske i normativne elemente (Beyme 1996:520). 4

18 takozvanim soft metodama prikupljanja i analize podataka, poput intervjuiranja elita ili analize dokumenata. Interpretativizam, kao set ontološko-epistemoloških pretpostavki, odgovara prikazu policyja kao socijalne konstrukcije, te u istraživanja javnih politika uvodi interpretativnu metodologiju etnografske metode, te diskurzivnu i narativnu analizu. Tablica 1: Tri razumijevanja i istraživačke tradicije javnih politika 5 TRADICIJE ISTRAŽIVANJA JAVNIH POLITIKA Prikazi / razumijevanja policyja Ontološkoepistemološke pretpostavke Osnovna metodologija Primjeri tipičnih metoda prikupljanja i analize podataka u istraživanju javnih politika Izbor na temelju vlasti Strukturirana interakcija aktera Socijalna konstrukcija problema Pozitivizam Kritički realizam Interpretativizam Kvantitativna metodologija (veliki uzorak) Matematički modeli; Analiza troškova i koristi; Ankete na velikom uzorku; Statistička obrada podataka Kvalitativna metodologija (mali uzorak) Intervjuiranje elita; Analiza dokumenata Interpretativna metodologija (mali uzorak) Etnografija; Diskurzivna analiza; Narativna analiza Doktorska disertacija Transformacija politike prema osobama s invaliditetom: primjena policy mreža, kao što će u nastavku biti detaljno prikazano, pripada središnjemu stupcu, takozvanoj strukturiranoj interakciji. No, rad se u aspektima ontoloških pretpostavki dosta oslanja na pozitivizam, na prvi stupac, a u izboru metoda analize podataka na treći, na diskurzivnu analizu vezanu uz socijalnu konstrukciju značenja o javnim politikama. 6 Upravo to pokazuje kako pristupi nemaju stroge i potpuno jasne 5 Tablica sistematizacije pristupa istraživanja javnih politika nastala je u svrhe seminarske nastave kolegija Javne politike (preddiplomski studij politologije). Utemeljena je na Colebatch (2006), Marsh, Smith (2001), Petković (2008:47), te izlaganjima Dvore Yanow (na ECPR-ovoj ljetnoj školi Summer School in Methods and Techniques u Ljubljani, kurs Interpretativne metode, ) i Waynea Parsonsa (na ECPR-ovoj ljetnoj školi European Summer School in Policy Analysis u Bertinoru, Italija, ). 6 Usp. s klasifikacijom Donatelle della Porta i Michaela Keatinga (2008b), koji strukturiranju pristupe u društvenim znanostima na četiri osnovna pravca (pozitivizam, postpozitivizam, interpretativni pristup, humanistički pristup). U takvoj klasifikaciji ovo istraživanje spaja dva unutrašnja pravca: prema ontološko-epistemološkim pretpostavkama pripada u drugi, najbliži pozitivizmu (2008b:23), a prema 5

19 demarkacijske linije, već ih prije treba shvaćati kao trendove, odnosno, kao dominantne tendencije u nekome istraživanju. Krajnji izgled pojedinoga istraživanja, što posebice naglašava pluralistička perspektiva razumijevanja pristupa u društvenim znanostima, primarno ovisi o konkretnome istraživačkom pitanju (della Porta, Keating 2008c: ). Koja je vrijednost policy mreža? To je osnovno istraživačko pitanje ovoga rada i odnosi se i na njegov teorijski aspekt i na istraživanje stvaranja konkretne javne politike. 7 Policy mreže najčešće su upotrebljavani koncept u istraživanjima javnih politika kao ishoda strukturirane interakcije aktera. Rad je, dakle, okrenut evaluaciji doprinosa ideje o policy mrežama u dva smisla, na dvije razine. Prvo, pita koji je heuristički domet policy mreža kao teorijskoga modela u kojoj mjeri doprinose objašnjenju načina kreiranja javnih politika. Drugo, nastoji odgovoriti na pitanje kada su policy mreže važan dio policy prakse kada su značajan činitelj za kreiranje javnih politika. Teorijska perspektiva Osnovno polazište istraživanja može se najjasnije razložiti uporabom svojevrsne klasifikacije tipova teorijskog diskursa što su je razvili Elinor i Vincent Ostrom. Navedeni autori razlikuju četiri razine teorijskog diskursa (Ostrom, Ostrom 1997). Meta-teorijska razina odnosi se na razmatranje filozofskih, ontoloških i epistemoloških pitanja. Konceptualni okvir (framework) razina je teorijskog diskursa koja čini određenu perspektivu na kompleksni skup pojava. U sklopu konceptualnog okvira se na vrlo općenitoj razini ističe koji elementi i čimbenici mogu značajno utjecati na određeni fenomen, pa ih je stoga potrebno uključiti u teorijsko razmatranje i empirijska istraživanja. Treća razina, koju Ostromovi nazivaju teorijom, primjena je konceptualnoga okvira. Teoriju od okvira razlikuje tô što ona sadržava precizne metodologiji i metodama u treći, interpretativni (2008b:32). 7 Riječ je o onome što Deborah Stone naziva theoretical question i real-world question, koji sadržajem mogu, ali ne moraju biti istovjetni (prema izlaganju na ECPR-ovoj ljetnoj školi European Summer School in Policy Analysis u Bertinoru, Italija, ). U tome smislu, u istraživanjima mreža može se dobro prikazati razlikovanje općenitih (abstract) i konkretnih (concrete) istraživanja u kritičkome realizmu. Prvome odgovaraju pitanja poput kako možemo konceptualizirati promjene ili stabilnost mrežnih struktura, a drugome kako možemo razumjeti i objasniti moć i sposobnosti aktera koji proizlaze iz njihove pozicije u mrežnoj strukturi (Aastrup 2005:7). 6

20 pretpostavke o tome što određenu pojavu pokreće (koji činitelji i kako na fenomen utječu), te daje jasna objašnjenja o opaženom ponašanju. Teorija se, pri tome, sastoji od logički koherentnijeg sustava odnosa među pretpostavkama. Posljednja razina je teorijski model, najviše fokusirana razina teorijskog diskursa, koja na najjednostavniji način specificira i povezuje dijelove teorije. U nastavku ćemo stoga najprije započeti s pojašnjavanjem od prve razine od kritičkoga realizma kao meta-teorijske perspektive ovoga rada. Kritički je realizam ontološko-epistemološka pozicija između pozitivizma i interpretativne tradicije. Ukratko, kritički realizam podrazumijeva transcendentalnu realističnu ontologiju, eklektičnu realističnu / interpretativnu epistemologiju i općenito emancipatorsku aksiologiju (Easton 2010:119). 8 Prema (socijalnoj) ontologiji, u pitanjima o tome što možemo spoznati i postoji li stvaran (društveni) svijet neovisno o spoznaji i značenju koje mu akteri pripisuju, kritički je realizam gotovo identičan pozitivizmu. Bazira se na takozvanome fundacionalizmu, odnosno, prihvaća stajalište da postoje osnovni sudovi koji se ne moraju opravdavati u nekome drugome sudu, jer čine nesumnjive istine utvrdive razumom ili neposrednim iskustvom (Stoker, Marsh 2005:10). U epistemologiji, o tome kako možemo spoznavati, odvaja se od pozitivizma jer uključuje njegovu interpretativnu kritiku (Marsh, Smith 2001:529). Dakle, kritički realizam kombinira pozitivističku i interpretativnu epistemologiju. Riječ je o poziciji u filozofiji percepcije koja kreće od pretpostavke da jedan dio informacija koje dobivamo putem osjetila (sense-data) precizno predstavljaju izvanjske objekte (pozitivistička pozicija). Ipak, za dio njih to nije moguće tvrditi jer su poremećene interpretacijom putem ljudskoga mišljenja i prakse i zapravo ne predstavljaju ništa u izvanjskome svijetu. Drugim riječima, izvanjski je svijet, do jedne mjere, socijalno konstruiran (interpretativna pozicija). Naime, ima onoga što se može utvrditi 8 Aksiološki aspekt povezuje kritički realizam i interpretativni pristup, koji dobro ocrtava slijedeći citat: Uglavnom, policy analitičari koji opisuju javne politike kao diskurs, uvijek na nekoj razini imaju program za promjene. Tendiraju biti politički progresivci, te su lagano uklopljeni u lijevi dio političkog spektra. Diskurs definiraju na način da identificiraju što vide kao ograničenja promjeni, te pokušavaju sačuvati prostor za neku vrstu aktivizma (Bacchi 2000:46). 7

21 empirijskim promatranjima, ali i onoga što se ne može izravno promatrati. 9 Takva pozicija kritičkoga realizma na slijedeći se način kombinira u epistemologiji društvenih znanosti. Kritički realizam razlikuje tri sloja stvarnosti s obzirom na postojanje iskustava, događaja i generativnih mehanizama (v. Shemu 1). Empirijska domena je iskustvena. Iskustva i događaji čine domenu aktualnosti (domain of actual). Zbiljska domena (domain of real), najdublja razina stvarnosti, sadrži dodatno i generativne mehanizme. Generativni mehanizmi, kao unutarnje logike funkcioniranja socijalne stvarnosti, postoje neovisno o njihovoj aktivaciji i neovisno o promatraču. Oni stvaraju događaje ili aktualnosti koji su ukupnost okolnosti neke stvarnosti i također postoje neovisno o promatraču. Empirijska domena nastaje kada događaji postaju iskustvo promatrača (Aastrup 2005:2; Easton 2010: ). Cilj istraživanja u kritičkom realizmu je utvrđivanje generativnih mehanizama, kao uzroka postojeće stvarnosti, preko događaja i preko iskustava njihovih sudionika, odnosno njihova socijalnog konstruiranja događaja. Međuodnosi entiteta domene aktualnosti i empirijske domene, bilo nužni, bilo slučajni, čine generativni mehanizam. Proces interpretacije ono je što intervenira između iskustva i događaja, između empirijske domene i domene aktualnosti (Easton 2010:123). Shema 1: Tri domene shvaćanja stvarnosti u kritičkome realizmu Domena zbiljskoga Domena aktualnosti Domena empirijskoga Mehanizmi + Događaji + + Iskustvo Izvor: Aastrup 2005:2 Stoga, prema kritičkome realizmu, društvene znanosti podrazumijevaju proučavanje refleksivnih aktera koji interpretiraju i mijenjaju strukture. Potrebno je utvrditi i 9 Kritički realizam priznaje i prihvaća ontološku razliku između fizičkoga svijeta ili svijeta prirode te socijalnog svijeta. Socijalne strukture ne postoje neovisno o aktivnostima koje proizvode, o razumijevanju tih aktivnosti njihovih sudionika, te su samo relativno trajne i manje univerzalne, u odnosu na prirodne strukture (Aastrup 2005:2). Stoga kritički realizam naglašava postojanje materijalnih i nematerijalnih aspekata socijalne stvarnosti, za razliku od interpretativnih pristupa koji zanemaruju prvo (Aastrup 2005:6). 8

22 razumjeti i izvanjsku stvarnost ' i društvenu konstrukciju te stvarnosti da bi se objasnili odnosi među društvenim pojavama (Marsh, Furlong 2005:16-31). Najjednostavnije rečeno, socijalna konstrukcija jedna je od najvažnijih varijabli u istraživanju baziranome na kritičkome realizmu, jer bez toga objašnjenje društvenih fenomena nije moguće. Kako se socijalne konstrukcije mogu samo razumjeti, jer ih nije moguće mjeriti ili brojati, interpretativni aspekti istraživanja su iznimno važni (Easton 2010:122). No, pritom, socijalna konstrukcija nije jedino što društvene znanosti mogu istraživati, kao što tvrdi interpretativna pozicija (Easton 2010:123). 10 Dakle, kreće se s pretpostavkom da je spoznaja izrazito društveno uvjetovana. Iako društveni fenomeni postoje neovisno o tome kako ih mi interpretiramo jer nije riječ o determiniranju interpretacijom, ljudska interpretacija tih fenomena značajno utječe na socijalne ishode. No presudni utjecaj na ishode imaju duboke strukture, duboki inherentni procesi ili generativni mehanizmi, koji reproduciraju i transformiraju socijalnu stvarnost i nalaze se u temeljima promatranih socijalnih pojava (Aastrup 2005:3-4; Burnham i sur. 2004:29-30; Stoker, Marsh 2005:10-11). Generativni mehanizmi osnovni su eksplanatorni kauzalni aparat kritičkoga realizma. Pritom nije nužno da budu linearni, kao kod primjerice statističkih modela, već mogu biti i lingvistički i metaforični, što ne znači da je riječ samo o slikovitim prikazima sličnosti ili analogija, već to moraju biti fundamentalna nova objašnjenja (Easton 2010:122). Opisana epistemološka pozicija utječe na posebno naglašavanje značaja teorije. Realisti prihvaćaju da je svako promatranje posredovano teorijom (za realiste, teorija ima presudnu ulogu zato što istraživaču omogućuje da razlikuje one društvene fenomene koji se mogu i one koji se ne mogu izravno promatrati) (Marsh, Furlong 2005:21). Uloga teorije je da kontekstualizira opažena ponašanja da bi se izvukao zaključak o inherentnim strukturama neke specifične socijalne situacije. Naime, potpuno je nemoguće dati bilo koji smisao svijetu bez neke vrste teorijskoga okvira koji, prema kritičkome realizmu, nudi interpretaciju utemeljenu na empirijskim opažanjima i teorijskome zaključivanju (Marsh, Smith 2001:532). Dakle, empirijski 10 Kritički realisti prihvaćaju da je naš svijet, naravno, socijalno konstruiran, ali tvrde da to nije u potpunosti tako. Oni prije tumače (construe) nego što konstruiraju (construct) svijet (Easton 2010:122). 9

23 dokazi mogu dovesti do upitnosti interpretacije nekog teorijskoga modela, jer model čine pretpostavke koje se mogu testirati i ispitati, što je cilj i ovoga rada vezano uz policy mreže. Osim prema našim osobnim preferencijama, kritički je realizam izabran kao osnova ove doktorske disertacije i stoga što se policy mreže mogu s njime jasno povezati. 11 Naravno da se u literaturi o policy mrežama može uočiti ontološko-epistemološki pluralizam, 12 no najnovija istraživanja policy mreža europsko-kontinentalne tradicije, kojom se ovaj rad velikim dijelom vodi, uglavnom koriste neku smjesu meta-teorijskih pozicija mješavinu tradicionalne društvene znanosti i socijalnoga konstruktivizma utemeljenoga, među ostalim, na hermeneutičkoj interpretaciji (Bogason, Zølner 2007:230). To će zapravo činiti i ova disertacija. Zatim, može se reći da ovaj rad pripada u institucionalna istraživanja u najširemu smislu, jer se istraživanja policy mreža može shvatiti kao modernu varijantu institucionalnih pristupa politici (Rhodes 1997:12). No dodatno policy mreže, organizirajući aktere i institucije u utvrdive sklopove interakcija olakšavaju policy analizu, pomažu u prevladavanju ograničenja isključivo bihevioralnih ili institucionalnih modusa analize, koji se usmjeravaju u potpunosti na strukturu ili djelovanje u svojim pretpostavkama i metodologijama (Howlett 2002:236). Tako i ovaj rad kroz policy mreže povezuje institucionalizam s interpretativnim pristupom. No, s kojom teorijom / teorijama? Kritički realizam odnosi se na meta-teorijsku razinu teorijskoga diskursa ovoga rada. 13 Kao konceptualni okvir (framework) koristi se tipologija javnih politika koju je razvio Theodore Lowi. Kreće se od pretpostavke da se različite javne politike može klasificirati u skupine. Četiri tipa javnih politika razumijevaju se kao vrlo općenito 11 Studije slučaja utemelje na kritičkom realizmu posebice su podobne za istraživanja relativno ograničenih, ali kompleksnih pojava, poput organizacija, interorganizacijskih odnosa ili mreža međupovezanih organizacija (Easton 2010:123). 12 Od najznačajnijih autora, primjerice, Dowding je pozitivist, Marsh realist, a Rhodes u novijim radovima interpretativist (Marsh, Smith 2001:530). 13 Epistemološka pitanja su ključna jer ona oblikuju što netko istražuje, kako istražuje i koje zaključke izvodi iz vlastitog istraživanja (Marsh, Smith 2001:528). Meta-teorijskim je pretpostavkama ovdje posvećeno nešto više teksta jer bi svi politolozi trebali prepoznati i priznati svoje ontološko i epistemološko stajalište (Marsh, Furlong 2005:16), a za to razmatranje dalje u radu nema mjesta. Ostale razine teorijskoga diskursa u metodološkome uvodu disertacije samo se naznačuju jer su razrađene u pojedinim poglavljima rada. 10

24 određenje načina kreiranja neke konkretne pridjevske politike, te čine distinktivne arene moći sa specifičnim karakteristikama. Arene moći su, na razini teorije, razrađene na elemente policy podrežima već navedenim trima prikazima javnih politika Hala Colebatcha. Svaki način kreiranja javnih politika, ili policy podrežim, sastoji se od slijedećih elemenata: policy ciljeva, policy instrumenata, oblika strukturirane interakcije aktera, te načina razumijevanja kolektivnih problema. Dakle, pojedini tip javnih politika uvijek ima pripadajuće, sebi specifične ciljeve, instrumente, aktere i obrazac njihovih odnosa, te definiranje policy problema. Načini kreiranja javnih politika empirijski su obrasci koji se razvijaju kroz evoluciju novih funkcija i svrha države, promjena u društvu, te novih kolektivnih problema i ciljeva. 14 Rad se posebice usmjerava na transformaciju javnih politika na kraju 20. i na početku 21. stoljeća, koja se pojašnjava nastankom novoga policy podrežima. 15 Policy mreže u ovome radu se koriste kao teorijski model kao specifičan obrazac interakcije aktera, gdje osnovu nehijerarhijskog međudjelovanja državnih i nedržavnih aktera (core of governance network) čini odnos javne uprave i civilnog društva. Policy mreže su, kao područje istraživanja, u toj fazi razvoja da je današnji zadatak stvarati razumijevanje kompleksnih procesa putem (njihova, misleći na mreže op. a) kvalitativnoga ocjenjivanja, a ne potvrđivati ili odbacivati teorem (Bogason, Zølner 2007:229). Stoga smo se u ovom radu odlučili na evaluaciju policy mreža, s pretpostavkom da je vrijedno propitati i ocijeniti njihov eksplanatorni potencijal, što posebice kritički realizam naglašava isticanjem značaja uloge teorije, i to u što užemu i jednostavnijemu smislu u formi teorijskoga modela. Osnovna je teza rada da policy mreže nisu karakteristične, posebice ne kao nužan uvjet, za sve pridjevske politike, odnosno za sve tipove javnih politika, već da ih je moguće pronaći samo u nekim policy sektorima. Preciznije rečeno, policy mreže istodobno postoje s određenim policy ciljevima i policy instrumentima, te samo s nekim načinima definiranja policy problema. Tvrdi se da je riječ o tipu konstitutivnih politika, odnosno, 14 U tome smislu rad je srodan historijskom institucionalizmu, iako ne koristi izravno njegove osnovne kategorije poput kritičkih razdjelnica i ovisnosti o prijeđenom putu (v. Thelen 1999). 15 Kritički realizam razmatra promjenu i stabilnost kao ontološki srodne, odnosno kao proces koji je stalno u tijeku i koji transformira ili reproducira strukture (Aastrup 2005:1). 11

25 o nastanku novoga policy podrežima. Dakle, teza je da su policy mreže važan činitelj za, s jedne strane, kreiranje (policy praksu), a onda zbog toga i, s druge strane, deskripciju i objašnjenje novih socijalnih politika kao politika ljudskih prava. Dizajn istraživanja Isticanjem teze rada dolazimo do pitanja istraživačkog dizajna, odnosno logičkoga ustrojstva disertacije plana, strukture i strategije istraživanja kojom treba pružiti odgovore na istraživačko pitanje (Burnham i sur. 2004:33-60). Istraživačko pitanje, preformulirano u osnovne metodološke pojmove, glasi: jesu li policy mreže dobra nezavisna varijabla? Koji su efekti policy mreža kao eksplanatorne varijable? Može li se policy mrežama objasniti kreiranje javnih politika, neka njihova karakteristika ili ishodi policy procesa, te u kojim slučajevima je to moguće, a u kojima nije? Tvrdi se da je tô moguće, pod određenim uvjetima, koji su na slijedeći način specificirani. Na razini teorijskoga modela, ova disertacija mreže razumijeva kao stabilni nehijerarhijski obrazac interakcije državnih i nedržavnih aktera kojemu osnovu čine odnosi udruga i uprave. Teza ističe da je takva struktura ključna u kreiranju konstitutivnih javnih politika. Postojanje policy mreže, kao jednoga tipa strukturirane interakcije aktera, u pozitivnoj je korelaciji 16 sa specifičnim ciljevima, policy instrumentima i definiranjem kolektivnih problema, karakterističnima za konstitutivne policy podrežime. Preciznije teza glasi: policy mreže supostoje s ciljevima socijalne inkluzije, sa značajnim oslanjanjem na takozvane soft policy instrumente, te definiranjem kolektivnih problema iz perspektive ljudskih prava. Pritom je moguće da ključni akteri policy mreža (udruge) sudjeluju i u nekome drugom tipu javnih politika. Ali samo za konstitutivne javne politike policy mreže čine nužan (iako ne dovoljan) uvjet (Scharpf 1997:22-27). Može se reći da se policy podrežimima, u našem slučaju konstitutivnim politikama, kao specifičnome načinu kreiranja javnih politika, pristupa 16 Pojam korelacija koristi se u širemu smislu kao odnos, a ne u stručnijemu smislu kao mjera koja se kreće u rasponu od -1 do 1 i označava kako se mijenja jedna varijabla s obzirom na prirodu i veličinu promjene druge varijable (Burnham i sur. 2004:140). To, naime, s vrstama varijabli koje se koriste u ovome istraživanju i nije moguće. Ipak, bitno je za dodati da se korelacija koristi jer ne pretpostavlja nikakvu zakonoliku pravilnost ni uzročnost, već vjerojatnost. Pozitivna korelacija znači da promjena u jednoj varijabli znači promjenu u istome smjeru u drugoj. Riječ je o neodređenom smjeru utjecaja ne postavlja se jedna varijabla kao uzrok, a druga kao posljedica (Burnham i sur. 2004:159). 12

26 kao zavisnoj varijabli, a ciljevi, instrumenti, problemi te akteri i mreže čine nezavisne varijable. 17 Ipak, u ovome radu nije riječ o istraživanju koje je usmjereno na varijable, nego o onome koje je usmjereno na slučajeve (Hague i sur. 2001:435). Prvi tip istraživanja se odnosi na analiziranje malo karakteristika velikoga broja slučajeva, a drugi na dubinsku analizu malo slučajeva (della Porta 2008). Osnovni teorijski građevni blok kritičkoga realizma su objekti ili općenitije entiteti, ljudski, socijalni ili materijalni, jednostavni ili složeni, koji zapravo stoje nasuprot varijablama pozitivističkih istraživanja (Easton 2010: ). Istraživanja orijentirana na slučajeve nude bogate, guste deskripcije pojedinoga primjera neke pojave, s ciljem razumijevanja neke kompleksne cjeline, objašnjavanjem odnosa među njenim sastavnim dijelovima (in-depth knowledge). U istraživanju usmjerenom na slučajeve teoretiziranje i uopćavanje se ne odvija putem statističkih pravilnosti, nego uporabom ideal-tipova i teorijskih konstrukcija (della Porta 2008: ). Sve navedeno sukladno je postavljenim (meta)teorijskim okvirima istraživanja jer mnogi su izbori u istraživačkome dizajnu, kao oni koji se odnose na konceptualizaciju, izbor slučajeva i koncepciju objašnjavanja i zaključivanja, pod utjecajem (manje ili više ontoloških) preferencija za usmjeravanje na slučajeve ili na dizajn fokusiran na varijable (della Porta 2008:221). Shodno tome, disertacija preuzima, među pet glavnih tipova dizajna istraživanja u političkoj znanosti, 18 oblik studije slučaja (Burnham i sur. 2004:56-58). Kritički realizam je posebice podesan kao 'pratilac' istraživanju slučajeva (Easton 2010:119). Slučaj je fenomen, ili događaj, izabran, konceptualiziran i empirijski analiziran kao pojavnost nekog šireg razreda fenomena ili događaja... a studija slučaja je istraživačka 17 Može se reći da sve glavne varijable mreže, ciljevi, instrumenti, policy problem pripadaju u kategoriju takozvane rudimentarne varijable (dummy variable), one koja ukazuje samo na postojanje ili nepostojanje neke karakteristike i ima samo dvije vrijednosti 0 i 1 (Franklin 2008:245). To se možda može preciznije pojasniti kroz takozvane tablice istine, koje čine most između kvantitativne i kvalitativne analize. Temelje se na varijablama da/ne (postoji li neko obilježje ili ne), a ne na numeričkim varijablama vezanim uz statističku analizu. Tablice istine osiguravaju informacije iz kojih je moguće izvući zaključke o odnosima, no ti zaključci nisu izraženi statističkim korelacijama, nego jezikom uvjeta: nužnih ili dovoljnih (Hague i sur. 2001: ). Tako se i sve varijable u ovome istraživanju razumijevaju kao nužni uvjeti postojanja nekog policy podrežima, pa se u empirijskom primjeru označava samo da li se može utvrditi njihovo postojanje ili ne. 18 Pet glavnih tipova dizajna istraživanja čine: eksperimentalni dizajn, transverzalni dizajn, longitudinalni dizajn, komparativni dizajn i dizajn studije slučaja (Burnham i sur. 2004:49). 13

27 strategija koja je utemeljena na dubinskome empirijskom ispitivanju jednoga, ili maloga broja, fenomena s ciljem da se istraži struktura svakoga slučaja i da se rasvijetle karakteristike širega razreda (sličnih) slučajeva, razvijanjem i evaluacijom teorijskih objašnjenja (Vennesson 2008:226). Takav dizajn omogućuje fokusiranje na jedno područje javnih politika politiku prema osobama s invaliditetom (OSI). U pravilu ga karakteriziraju kvalitativni podaci i najčešće se koristi za generiranje hipoteza i teorija, što također odgovara meta-teorijskim pretpostavkama rada. Kako studija slučaja ne bi bila naprosto podroban prikaz jedinstvenog slučaja, nego imala veći utjecaj, u dizajn studije slučaja često se uklapa snažna teorijska dimenzija (Burnham i sur. 2004:57), a to i jest osnovni modus operandi kritičkoga realizma. Disertacija koristi, od četiriju tipova studija slučaja, 19 onaj koji ocjenjuje teorije (theory-evaluating) i koji pokušava dati odgovor na pitanje da li postojeće teorije mogu objasniti procese i ishode izabranih slučajeva (Vennesson 2008: ). Studija slučaja hrvatske politike prema OSI tako ocjenjuje teorijski doprinos policy mreža kao elementa konstitutivnih policy podrežima. Osnovno u studiji slučaja je takozvano praćenje procesa (process-tracing), procedura dizajnirana da identificira procese koji povezuju početne uvjete i specifične ishode u nekome kontekstu i koja omogućuje dobro kombiniranje pozitivističkih i interpretativnih aspekata istraživanja, odnosno pitanja što je i kako (kauzalno) povezano. U tome smislu, pozitivistička perspektiva studije slučaja praćenjem procesa za cilj ima utvrditi i evaluirati odnos (ili izostanak odnosa) između različitih činitelja neke pojave, a interpretativna načine na koji se taj odnos među činiteljima manifestira i u kojemu se to kontekstu događa (Vennesson 2008:224, ). Studija slučaja politike prema OSI smjera identificiranju procesa transformacije te pridjevske politike na primjeru Hrvatske, da bi se utvrdilo postoji li odnos međuovisnosti između policy mreža, ciljeva socijalne inkluzije, soft policy instrumenata i pozivanja na ljudska prava, te kako i u kojem kontekstu se pojavljuje taj odnos. Također, proces koji se 19 Preostala tri tipa čine deskriptivna studija slučaja, interpretativna studija slučaja i studija slučaja koja se provodi zbog stvaranja novih ili testiranja postojećih hipoteza (Vennesson 2008: ). Druga klasifikacija određuje 5 tipova studija slučaja: reprezentativni tip (slučaj tipičan za kategoriju), prototipski tip (očekuje se da će slučaj postati tipičan), devijantni tip (slučaj koji čini iznimku od pravila), presudni tip (provjerava teoriju u najnepovoljnijim uvjetima), te arhetipski tip (koji stvara kategoriju) (Hague i sur. 2001: ). Prema ovoj klasifikaciji, istraživanje politike prema OSI u ovome radu pripada u prototipski tip studije slučaja, kada se tema izabire ne zbog svoje reprezentativnosti, nego stoga što se očekuje da će to postati (ibid:443). 14

28 otkriva ne mora biti samo kauzalan, može biti i konstitutivan što znači, dati obrazloženje svojstava nekoga fenomena pozivanjem na njegovu strukturu, te dozvoljavanjem da istraživač objasni uvjete njegove vjerojatnosti (Davis 2005: , cit. prema Vennesson 2008:234). Upravo tako će biti usmjereno ovo istraživanje, a ne strogo prema pojašnjavanju kauzalnosti, posebice ne njezinog linearnog oblika, niti bilo kakvog determinizma. Zaključivanje je načelo povezivanja opaženoga na uzorku s većom populacijom, odnosno sveukupnim slučajevima iz koje je uzorak izvučen, da bi se pokazalo mogu li se rezultati istraživanja primijeniti šire. Zaključivanje u ovome radu pripada deskriptivnome tipu onome koje kreće od sustavnoga opisa uzorka, a zatim daje tumačenje slučajeva koji nisu proučeni (Burnham i sur. 2004: ). U tome smislu ova disertacija pokušava zaključivati o cjelini transformacije politike prema OSI, pa zatim o transformaciji socijalne države te suvremenih javnih politika općenito. Ipak, u ovome se radu izabrani slučaj, odnosno podaci iz slučaja, ne uporabljuju dominantno za zaključivanje, već kao empirijski primjeri teorijskih razmatranja. To je stil karakterističan za kvalitativna, posebice za interpretativna istraživanja, koja se koncentriraju na razvoj teorija i koriste empirijske slučajeve ili promatranja kao ilustracije ili kao načine testiranja hipoteza ili teorija (Von Wright 1971:19, cit. prema Héritier 2008:61). Takvom pristupu odgovara i odabrana vrsta posrednog zaključivanja, koja pokušava kombinirati indukciju i dedukciju, jer nije vođena ni čistom empirijskom indukcijom, niti strogom teorijskom dedukcijom. Riječ je o retrodukciji (retroduction). Retroduktivna istraživačka strategija jest ona koja, uz značajnu empirijsku orijentaciju, ima i eksplanatorne ambicije, no ne u smislu determinističkih kauzalnosti koje bi se iskazivale u zakonitostima (Sørensen, Torfing 2007b:6-7). Analitički su okviri i empirijske apstrakcije u interakciji, da bi proizvodili sve rafiniranije slike, koje čine i prikaz i objašnjenje (Sætherm 1998:247). Upravo interakcija to tvoje, stalno isprepleteni ciklusi istraživanja i refleksije, čine proces retrodukcije. Dakle, u istraživačkome procesu stalno se pokušavaju povezati dokazi (induktivno izvedene empirijske apstrakcije) i socijalna teorija (deduktivno postavljene analitičke kategorije) 15

29 kroz dinamički proces, a takva se istraživanja tipično provode u studijama slučaja (Sætherm 1998:245). 20 Retroduktivna logička praksa ključan je proces u istraživanjima utemeljenima na kritičkome realizmu (Easton 2010: ). Upravo po tome se metodološki ovo istraživanje značajno razlikuje od interpretativnih istraživanja, na koja se dijelom oslanja metodama prikupljanja i analize podataka. Naime, u etnografska se istraživanja uranja bez prethodno postavljenih koncepata. Čak štoviše, dok je na terenu, preporučuje se da istraživač napravi pauzu u čitanju akademske literature, da se što više udubi u svijet koji istražuje i da ne bude pod utjecajem teorijskih razmatranja (Bray 2008:309). Retroduktivna istraživanja, suprotno tome, podrazumijevaju istovremeno konzumiranje teorijskih tekstova i empirijskoga materijala, za koji koriste bogatu paletu metoda prikupljanja i analize podataka, a koja se detaljno pojašnjavaju u nastavku. Metode prikupljanja i analize podataka Postoje mnogi sumarni prikazi policy mreža kao područja istraživanja i više se njih koristi u ovome radu. Na ovome mjestu uporabit će se podjela mrežne analize u društvenim znanostima utemeljena na metodološkim razlikama. Riječ je o razlikovanju dvije tradicije s jedne strane sociološke mrežne analize (Social Network Analysis), te s druge strane studija policy mreža (Policy Network Studies), karakterističnih za političku znanost. 21 Prva, sociološka tradicija, kvantitativno je orijentirana analiza varijabli. Mrežnu analizu shvaća se kao metodu analize socijalnih struktura (Börzel 1998:255). Bavi se istraživačkim pitanjima o odnosima među akterima mreže i njihovim pozicijama unutar mrežne strukture, a za analizu se rabe statistička obrada podataka, mrežni grafikoni, sociogrami. Ključna istraživačka pitanja čine, primjerice, udaljenost 20 U istraživanjima orijentiranim na slučajeve, slučajevi najčešće nisu određeni na početku istraživačkoga projekta umjesto toga, 'oni se često spajaju tijekom istraživanja kroz sustavni dijalog ideja i dokaza' (Ragin 2004:127) (della Porta 2008:209). 21 Kao što ističu Marcussen i Olsen, posebno je problematično što se dvije tradicije izrazito razdvojeno razvijaju, gotovo u izolaciji, te jedna od druge ne crpe iz pojedinačnih metodoloških i analitičkih prednosti. Autori takvu strukturnu rupu među tradicijama uporabe mrežne analize u društvenim znanostima odlično prikazuju činjenicom gotovo nepostojećega međusobnog citiranja među tradicijama (istraživanjem 803 znanstvena članka o mrežama na Social Science Citation Index). Dodatan je primjer kako dvije ključne knjige, jedna izdana 1996, a druga 1998, svaka kao predstavnica jedne od tradicija, međusobno dijele 15 referenci od ukupno njih 721, odnosno samo 2 posto (!) (2005:3-5, 27-29). 16

30 (distance) među akterima, središnja pozicija nekoga od njih, veličina, otvorenost ili zatvorenost i gustoća mreže, postojanje podgrupa ili klika unutar mreže, itd. Temelji se na relacijskoj (relational analysis) i pozicijskoj analizi (positional analysis) (Marcussen, Olsen 2005:3-10). Druga tradicija studije policy mreža pripadaju skupu kvalitativne metodologije, s istraživačkim interesima usmjerenim dominantno na (institucionalni) kontekst mreža i procesnu dimenziju. Najčešće se baziraju na studijama slučaja i gustim naracijama. Okrenute su, ne strukturi, već sadržaju interakcije, te rabe metode poput intervjuiranja, analize sadržaja ili diskurzivne analize (Börzel 1997:2). Cilj je takvih istraživanja otkriti rutine, procedure, konvencije, uloge, strategije, organizacijske forme, identitete, vrijednosne sustave, tehnologije, itd, oko kojih je konstruirana aktivnost mreža (Marcussen, Olsen 2005:10-16). Drugim riječima, dok će se sociološka mrežna analiza truditi opisati broj, smjer, gustoću i tip veza među akterima u određenoj mreži, studije policy mreža će se truditi razumjeti značenja koja akteri mreže povezuju s odnosima koji među njima postoje (Marcussen, Olsen 2005:12). Stoga prva, zbog orijentacije na obrasce interakcije, koristi formalnu mrežnu analizu, a druga se neformalnom mrežnom analizom (informal network analysis) usmjerava na analizu procesa (v. Tablicu 2). Politologija koncept mreža koristi najčešće u vrlo općenitom, gotovo metaforičkom smislu, dok sociometrijsku mrežnu analizu karakterizira detaljizirano mjerenje varijabli i kriterija mreže (Van Waarden 1992:30). Ovaj rad svakako pripada drugoj, politološkoj tradiciji, te je stoga oslonjena prvenstvenog na kvalitativnu metodologiju. Tablica 2: Dvije tradicije mrežne analize u društvenim znanostima Studije policy mreža Sociološka mrežna analiza Žarište istraživanja - Proces djelovanja (agency) interakcija u njihovu institucionalnom kontekstu - Obrazac odnosa među akterima - relacijska analiza (relational analysis) - Strukturna pozicija aktera u mreži - pozicijska analiza (positional analysis) Analitički - Analiza osjetljiva na kontekst - Formalni modeli pristup - Razvoj koncepata Obrada - Slučajevi podataka - Kvalitativni intervjui Prilagođeno prema: Marcussen, Olsen 2005:28 - Testiranje hipoteza - Varijable - Enumeracija 17

31 Istraživanje se temelji na analizi sekundarnih podataka, odnosno podataka koji su već dostupni i prikupljeni za neko drugo istraživanje i neke druge svrhe (Burnham i sur. 2004:36-37). Riječ je o tri osnovna izvora podataka. Primarno se koriste podaci prikupljeni na istraživačkom projektu Istraživanje stavova članova predstavničkih tijela o političkim dimenzijama invaliditeta i uključivanju osoba s različitim vrstama oštećenja u politički život, koje je Fakultet političkih znanosti u Zagrebu proveo za Ministarstvo obitelji, branitelja i međugeneracijske solidarnosti RH (MOBMS) u razdoblju od travnja do siječnja 2010, a u kojemu je autorica sudjelovala kao jedan od istraživača. 22 Istraživanje je bilo usmjereno na tri osnovna područja: političko predstavništvo OSI, ljudska prava OSI i politiku prema OSI. U sklopu istraživanja provedeno je anketiranje 386 članova predstavničkih tijela na gradskoj, općinskoj, županijskoj i nacionalnoj razini (v. Priloge 1 i 2), zatim diskurzivna analiza 12 dokumenata (v. Priloge 3 i 4), te je odrađeno 16 polustrukturiranih intervjua sa značajnim policy akterima (v. Priloge 6 i 7). Dodatno se koriste i podaci prikupljeni kroz projekt Podrška u primjeni mehanizama praćenja i evaluacije mjera Nacionalne strategije izjednačavanja mogućnosti za osobe s invaliditetom od do godine, provedenoga u suradnji istoga Ministarstva i Programa Ujedinjenih naroda za razvoj (UNDP) Hrvatska. Projekt se sastojao od osam radionica za pružanje podrške u izgradnji kapaciteta za praćenje i evaluaciju provedbe Nacionalne strategije za OSI na područnoj (regionalnoj) i lokalnoj razini, te za upoznavanje s obrascem za izvješćivanje o provedbi Nacionalne strategije. Radionice su se održale tijekom ožujka i travnja godine u lokalnim središtima (v. Prilog 11). Na njima je participiralo 228 sudionika, predstavnika gradova, općina i županija, te predstavnici županijskih ureda državne uprave, centara za socijalnu skrb i obiteljskih 22 Projekt je vodio doc. dr. sc. Tihomir Žiljak, a kao istraživači na njemu su sudjelovali doc. dr. sc. Berto Šalaj, mr. sc. Ana Petek, Anka Kekez Koštro, Duje Prkut i Enes Sedić, uz suradnju doc. dr. sc. Gorana Čulara, svi sa Fakulteta političkih znanosti u Zagrebu. Sa Studija socijalnog rada Pravnog fakulteta u Zagrebu sudjelovali su prof. dr. sc. Kristina Urbanc, dr. sc. Marina Milić Babić i Marko Buljevac. S Edukacijsko-rehabilitacijskog fakulteta u Zagrebu uključeni su bili prof. dr. sc. Lelia Kiš Glavaš, Ivona Salaj i Slađan Livnjak. Ministarstvo obitelji, branitelja i međugeneracijske solidarnosti izdalo je dozvolu za uporabu rezultata istraživanja koje je financiralo vlastitim sredstvima. 18

32 centara, ustanova, lokalnih povjerenstava za OSI, te nevladinih organizacija na lokalnoj razini. 23 Također, u svrhe prikupljanja podataka korištena su i izlaganja održana na istraživačkome seminaru preddiplomskoga kolegija Posebne javne politike, na Fakultetu političkih znanosti u Zagrebu, u ljetnome semestru školske godine 2008 / na temu politike prema OSI u Hrvatskoj (v. Prilog 10). Podaci iz sva tri navedena izvora u svrhe izrade ove disertacije dodatno su obrađeni i analizirani s obzirom na specifične potrebe ovoga rada, kako se kasnije u tekstu detaljno pojašnjava. Manji dio podataka izravno je prikupljen u svrhe izrade ove doktorske disertacije. Konzultirani su dokumenti koji se odnose na hrvatsku politiku prema osobama s invaliditetom, a koji nisu bili obuhvaćeni diskurzivnom analizom (v. Popis dokumenata na kraju rada). Provedena su četiri nestrukturirana intervjua s članovima Povjerenstva za osobe s invaliditetom Vlade RH u svibnju 2011, tri telefonska, a jedan ispitanik je uputio pisane odgovore (v. kategorizaciju ispitanika u Prilogu 6). Bogato su korišteni internetski materijali, službene stranice tijela vlasti i nedržavnih aktera. 24 U istraživanju su korištene i službene publikacije tijela vlasti. 25 Nakon navođenja izvora podataka, u nastavku slijedi detaljan prikaz korištenih metoda prikupljanja i analize podataka objašnjenja zašto su izabrane, koje su njihove karakteristike, te kako su uporabljene u ovome doktorskom istraživanju. Shodno i izabranoj tradiciji mrežne analize u društvenim znanostima, ali i epistemološko-ontološkim pretpostavkama kritičkoga realizma, u ovome radu dvije osnovne metode prikupljanja podataka čine intervjuiranje elita i analiza dokumenata. Standardne metode koje se koriste u empirijskim istraživanjima mrežnoga upravljanja su kvalitativno intervjuiranje i analiza dokumenata (Sørensen, Torfing 2007a:150). U 23 Od toga: 31 predstavnik jedinica područne (regionalne) samouprave, 58 predstavnika jedinica lokalne samouprave gradova, 19 predstavnika ureda državne uprave u županijama, 22 predstavnika obiteljskih centara, 7 predstavnika ustanova za skrb o osobama s invaliditetom, te 91 predstavnik udruga osoba s invaliditetom (Prema Sažetku Izvješća o provedbi Nacionalne strategije izjednačavanja mogućnosti za osobe s invaliditetom od do godine, u 2009 godini). 24 Svi podaci prikupljeni s internetskih stranica imaju u fusnotama navedene precizne adrese na kojima se mogu pronaći. 25 Primjerice, časopis Nacionalne zaklade za razvoj civilnog društva Civilno društvo tematski broj časopisa Građanski aktivizam i osobe s invaliditetom 19

33 pogledu na metode, treba biti jasno da se kritički realisti neće zadovoljiti pukim prebrojavanjem akterovih gledišta ili suhoparnim statističkim izlaganjem; cilj, umjesto toga, mora biti odbacivanje površnih objašnjenja i, kad god je to moguće upotrebom primarnih izvora (osobito dokumentarne građe i intervjua elita), rekonstruiranje i reinterpretacija istraživanih događaja (Burnham i sur. 2004:30). Upravo tako ova disertacija pristupa analizi transformacije politike prema OSI. Analiza dokumenata osnovna je metoda prikupljanja podataka u ovoj disertaciji. Jer za one koje zanima kreiranje politika nema važnijeg izvora informacija (Burnham i sur. 2004:189). Također, analiza dokumenata iznimno je važna metoda prikupljanja podataka u analizi policy mreža, posebice za pitanja nastanka i formiranja mreža, te kontinuiteta i promjena u normama i racionalnostima koje oblikuju njihovo funkcioniranje i kontekst (Esmark, Triantafillou 2007:99). Stoga su dokumenti iznimno važni za istraživanje usmjereno na transformaciju načina kreiranja neke konkretne politike. Dokumentima se najčešće pristupa takozvanom reprezentacijskom analizom (representational analysis). Riječ je o načinu čitanja dokumenata analizi kojom se vrši reprodukcija socijalnih praksi što je preciznije moguće i u sklopu koje se dokumenti razumijevaju kao prikazi stvarnosti (Esmark, Triantafillou 2007:101). 26 Za razliku od reprezentacijske analize, sve popularnija diskurzivna analiza dokumente razumijeva kao dio stvarnosti. Dodatna je razlika u dvije vrste analize i u izboru dokumenata. Reprezentacijska analiza često teži pronaći tajne dokumente koji mogu donijeti nove podatke i tako povisiti razinu preciznosti u rekonstrukciji događaja. S druge strane, diskurzivna je analiza, s obzirom da je diskurs raširen intersubjektivni način razumijevanja, okrenuta središnjim dokumentima nekoga diskursa, te u tome smislu onima široko dostupnima i javno prihvaćenima (Esmark, Triantafillou 2007:104). Analiza dokumenata je odlična metoda prikupljanja podataka o pitanjima o topografiji mreža tko u mrežama sudjeluje i koju poziciju akteri imaju unutar mreže. Tome odlično može poslužiti reprezentacijska analiza. Diskurzivna analiza je pak bolja za pitanja o institucionaliziranim normama i logikama djelovanja mreža, odnosno programima mreža, koji se sastoje od materijalnih i proceduralnih normi. Materijalne 26 To je metoda koju najčešće upotrebljavaju povjesničari. 20

34 norme se odnose na policy vrijednosti, ciljeve i policy instrumente mreža, a proceduralne na standarde kreiranja pojedine politike unutar mreža (Esmark, Triantafillou 2007: ). Upravo materijalnim normama je najvećim dijelom okrenuta ova disertacija i pripadajuća diskurzivna analiza dokumenata. No i reprezentacijska analiza se u ovome radu obilno koristi, u pristupu svim uporabljenim empirijskim materijalima, dokumentima, izlaganjima aktera, radionicama, internetskim materijalima, te intervjuima iz oba kruga. Dokumentarna građa sastojala se od dokumenata aktera, kao primarnih izvora i kao sekundarnih izvora podataka. Primarne izvore podataka čine oni dokumenti koji su bili dijelom proučavanoga događaja, a sekundarne oni koji se sastoje od drugih podataka koji se odnose na istraživani događaj ili su proizvedeni brzo nakon njega (Burnham i sur. 2004: ). Korišteni su različiti državni spisi, službene vladine i parlamentarne publikacije, izvješća, nacrti, deklaracije, itd. Isto je dopunjavano internetskim materijalima, i to ne samo, primjerice, vladinim dokumentima koji su tamo pohranjeni, nego i raznim tercijarnim izvorima dokumentarnom građom koja je naknadno napisana da bi se neki događaj rekonstruirano i interpretirao (Burnham i sur. 2004:177, ). U radu je korištena diskurzivna analiza logike državne intervencije dokumenata koja je bila dijelom istraživanja za MOBMS (v. Prilog 3). Diskurzivna analiza se sastojala od četiri osnovne rubrike diskurzivnih elemenata kojima se označavaju OSI, kojima se definira invaliditet, koji određuju ciljeve, te koji postavljaju policy instrumente. 28 Dobiven je tekstualni materijal od 12 tablica na 20-ak stranica. Taj dokumenata bilo je podijeljeno u dvije skupine. U prvu skupinu pripadaju dokumenti koji čine jezgru današnje politike prema OSI RH. Riječ je o strategiji djelovanja u području i izvještaju o njenom provođenju, o dva zakona, jednoj deklaraciji i jednoj preuzetoj međunarodnoj konvenciji. To su dokumenti doneseni iza 2000-e godine, nakon što je transformacija politike prema OSI započela i koji su u toj transformaciji noseći. Drugu skupinu čine takozvani srodni dokumenti, oni koji značajno utječu na život osoba s invaliditetom, no OSI ne čine njihovu osnovnu ili jedinu ciljnu skupinu, već šire reguliraju socijalnu skrb, obrazovanje, udomiteljstvo, itd. 28 Analiza 12 hrvatskih dokumenata sastojala se od izvlačenja diskurzivnih elemenata iz njihova teksta koji odgovaraju na četiri pitanja, a kojima se pokušava uloviti logika državne intervencije u invaliditet kao kolektivni problem. Kao prvo, izrađen je popis svih izraza kojima se označavaju osobe s invaliditetom, odnosno nazivi za OSI. Kao drugo, popis je izrađen i sa svim sintagmama, iskazima, rečenicama kojima se definira ili invaliditet ili OSI, da bi se odgovorilo na pitanje kako se shvaća invaliditet. Kao treće, za pitanje o tome kakav je odnos prema invaliditetu, odnosno njegovim političkim dimenzijama, izrađen je popis svih sintagmi, iskaza, rečenica u kojima se donosi argumentacija što je svrha ili cilj državne intervencije, zašto je neki aspekt invaliditeta dio političkoga života, zašto se 21

35 je materijal preuzet od navedenog istraživanja, te su zatim u svrhe ovoga rada posljednje dvije rubrike koje se odnose na ciljeve i instrumente dodatno obrađene. Njihov sadržaj je klasificiran, presložen i sistematiziran prema teorijski izvedenim kategorijama ciljeva i instrumenata politike prema OSI koje su razrađene u poglavlju 4 (v. Prilog 5). 29 Intervjuiranje elita odnosi se na intervjuiranje ključnih aktera procesa kreiranja politike prema OSI. Intervjuiranje elita široko je upotrebljavana metoda prikupljanja podataka u političkoj znanosti, najčešće u polustrukturiranoj formi. Primjenjuje se kad god se prema ispitaniku može odnositi kao prema stručnjaku za temu od interesa (Burnham i sur. 2004:219). Intervjuiranje elita, u našem slučaju ključnih policy aktera, razlikuje od etnografskoga intervjuiranja posebice s obzirom na ispitanike. Etnografsko intervjuiranje uglavnom rabi nestrukturirane, razgovorne forme intervjuiranja sudionika događaja svih vrsta, neovisno o njihovu znanju o predmetu istraživanja (Bray 2008: ). Također, bitno je intervjuiranje elita razlikovati i od masovnih intervjuiranja u standardiziranim anketnim formama, koje se koristi u kvantitativnim istraživanjima. Intervjuiranjem se mogu prikupljati dvije vrste podataka od strane ispitanika. Prvi su takozvani podaci koji se daju utvrditi (factual information) koji su dio ispitanikova opažanja policy procesa. Druga vrsta podataka su oni o njegovim unutarnjim iskustvima i impresijama, o njegovoj percepciji, koji se označavaju kao perceptivni podaci (perceptual information). Sukladno tome, pri intervjuiranju se razlikuju deskriptivna pitanja, kojima se traži deskripcija procesa, odnosno, takozvani izvještaji o praksi, te evaluativna pitanja, kojima se pokušava doprijeti do značenja koja ispitanik pripisuje određenome procesu ili nekim njegovim elementima (Zølner i sur. 2007: ). Time zajednica treba baviti invaliditetom ili osobama s invaliditetom. I posljednje, četvrto pitanje odnosilo se na policy instrumente. Popisom svih sintagmi, iskaza, rečenica u kojima se donosi argumentacija kako država intervenira / kako bi trebala intervenirati odgovaralo se na pitanje o tome kako se treba utjecati na posljedice postojanja invaliditeta (v. Prilog 4). 29 Popisi sintagmi, iskaza i rečenica koji se odnose na ciljeve i instrumente, pripremljeni u istraživanju za MOBMS, dodatno su obrađeni na način da su sumirani u teorijski izvedene kategorije. Vezano uz ciljeve, tekstualni dijelovi dokumenata presloženi su u tri osnovne teorijski izvedene skupine određene modelima politike prema OSI. Dodana je četvrta kategorija 'pravna koherentnost', zbog visoke učestalosti argumentacije o međunarodnim standardima kao razlozima interveniranja u pitanja invaliditeta u hrvatskim dokumentima. Za policy instrumente korištene su četiri temeljne teorijski izvedene vrste instrumenata prema resursu o kojemu ovisi njihova efektivnost, te je građa iz dokumenata, odnosno pripremljeni diskurzivni elementi iz istraživanja za MOBMS, presložena u te rubrike. Dodana je peta kategorija 'suradnja' koja čini česti odgovor na pitanje o tome kako intervenirati, a ne pripada u niti jednu teorijski izvedenu rubriku. 22

36 intervjuiranje odgovara kritičkome realizmu, ali i ideji policy mreža koje su strukture i s formalnim, ali i s neformalnim aspektima interakcije, do kojih je u pravilu moguće doprijeti samo intervjuiranjem sudionika te interakcije. Transkripti intervjua analiziraju se slično kao dokumenti, različitim vrstama kodiranja, analizom sadržaja, narativnom analizom, deskriptivnom analizom, itd. Intervjuiranje elita odvijalo se u dva kruga. Prvi krug odnosi se na 16 polustrukturiranih intervjua koji su provedeni u sklopu istraživanja za MOBMS. Zatim su provedena četiri nestrukturirana intervjua u posljednjoj fazi izrade ove doktorske disertacije i oni čine drugi krug intervjuiranja. Dakle, u sklopu interdisciplinarnog istraživačkoga projekta odrađeno je 16 polustrukturiranih intervjua s kreatorima politike prema OSI: sa 6 saborskih zastupnika, s 4 zaposlenika ministarstava i drugih izvršnih tijela (fondova, agencija, ureda pravobranitelja), s 5 predstavnika udruga, te s 1 novinarom. 30 Intervjui su provedeni prema protokolu prikazanom u Prilogu 7. Intervjuiranje je provelo pet istraživača (3 politologa, 1 socijalni radnik i 1 edukacijsko-rehabilitacijski stručnjak), te je zatim audio-zapise intervjua istih pet istraživača analiziralo koristeći 18 pitanja za selekciju najznačajnijih dijelova teksta. Svaki je istraživač, prema matrici prikazanoj u Prilogu 8, sumirao po 3 ili 4 intervjua. Time je dobiveno 16 tablica, koje ukupno čine oko 70-ak kartica pisanoga materijala. U svrhe ove doktorske disertacije taj je materijal dodatno obrađen, te analiziran metodom otvorenog kodiranja. Provedena su tri odvojena kodiranja, vođena trima istraživačkim pitanjima koja se odnose na različite elemente policy podrežima, 31 na način prikazan u Prilogu 9. Time je dobiven tekstualni materijal trorazinskih kodova raspodijeljen u 3 tablice na 30-ak stranica, a kodovi trećega reda, kao najopćenitija razina kodova, prikazani su u tablicama u Poglavlju 4. Drugi krug nestrukturiranih 30 Za detaljnu kategorizaciju ispitanika v. Prilog Za analizu ciljeva korišteno je pitanje Što treba ostvariti politika prema osobama s invaliditetom u Hrvatskoj?. Za analizu policy instrumenata korišteno je pitanje Kako ostvarivati ciljeve politike prema osobama s invaliditetom u Hrvatskoj?. Za analizu socijalne konstrukcije osoba s invaliditetom kao ciljne skupine korišteno je pitanje Kakve su osobe s invaliditetom?. 23

37 intervjua 32 s članovima Povjerenstva za osobe s invaliditetom Vlade RH analiziran je reprezentacijskom analizom. Kako bi se zadovoljilo u istraživanjima u društvenim znanostima, i u politologiji, sada već neizostavno pravilo triangulacije, kao strategije unakrsnog provjeravanja podataka primjenom niza metoda istraživanja (Burnham i sur. 2004:34), u radu se kao nadopuna koriste i kvantitativne i etnografske metode prikupljanja podataka. Kvantitativni podaci se najčešće prikupljaju anketnim ispitivanjima (Burnham i sur. 2004:85-119). U ovome radu se koristi anketiranje članova predstavničkih tijela o njihovim stavovima o političkim dimenzijama invaliditeta, iz istraživanja za MOBMS. Anketa s članovima predstavničkih tijela uključila je 386 ispitanika, zastupnika/ica nacionalnoga parlamenta, 4 županijske skupštine, te vijeća 6 gradova i 6 općina. 33 Također, koristi se anketno ispitivanje sudionika radionica UNDP-a policy aktera politike prema OSI na regionalnoj i lokalnoj razini, o njihovoj međusobnoj interakciji. Taj dio istraživanja zapravo pripada tradiciji sociološke mrežne analize (sudionici su mapirali svoje odnose s drugim akterima na svojevrsnom sociogramu) (Marcussen, Olsen 2005; Borrás, Olsen 2007). 34 Uporabit će se da bi se prikazao intenzitet odnosa lokalne uprave s udrugama u odnosu na njene odnose s drugim akterima. Podaci iz oba anketiranja služe tek kao dodatne ilustracije, s uporabom krajnje bazične, najjednostavnije deskriptivne statistike (Burnham i sur. 2004: ). Iz etnografske tradicije prikupljanja podataka istraživanje uključuje metodu promatranja, prilagođenu politologiji i istraživanju policy mreža, jer je riječ o metodi koja je za političku znanost podosta nestandardna. Za razliku od etnografskih 32 Kroz nestrukturiranu, razgovornu formu intervjua ispitanicima su postavljena tri pitanja: (1) Kako je nastalo Povjerenstvo Vlade RH za OSI?; (2) Kako Povjerenstvo Vlade RH za OSI funkcionira? (3) Koja je Vaša ocjena važnosti Povjerenstva Vlade RH za OSI za ovu politiku?. Prva dva pitanja su deskriptivna, a posljednje je evaluativno pitanje. 33 Navedeni uzorak kombinacija je prigodnog uzorka (kao onog uzorka koji je trenutno na raspolaganju, odnosno aktualni zastupnici u predstavničkim tijelima RH u 2009) i uzorka na temelju procjene eksperata (namjerno su izabrane određene županije, gradovi i općine, pri čemu se vodilo računa o teritorijalnoj zastupljenosti različitih regija Hrvatske). Na taj se način pokušalo osigurati da uzorak bude u što većoj mjeri sličan slučajnom uzorku, kojeg se nije koristilo zbog ograničenosti financijskih sredstava (Burnham i sur. 2004:91-97). Detaljnije o uzorku v. Prilog Taj se dio istraživanja preuzima iz Izvješća o provedbi Nacionalne strategije izjednačavanja mogućnosti za osobe s invaliditetom od do godine, u godini. Od 228 sudionika radionica, prikazani su rezultati samo za 47 predstavnika jedinica lokalne samouprave, te za 17 predstavnika jedinica područne samouprave. 24

38 promatranja sa sudjelovanjem, koja su vremenski izrazito obilna i dugotrajna, i koja zahtijevaju da istraživač uroni u zajednicu koja je predmet istraživanja i gotovo joj postane dijelom (Bray 2008: ; Burnham i sur. 2004: ), politološka istraživanja uglavnom koriste nesudjelujuće promatranje formalnih sastanaka mreža (Sørensen, Torfing 2007:151). Tako je primijenjeno promatranje u ovome istraživanju. Promatrane se radionice na regionalnoj i lokalnoj razini provedene u sklopu projekta MOBMS-a i UNDP-a, kao primjeri ad hoc formiranih lokalnih i regionalnih policy mreža politike prema OSI (v. Prilog 11). Zaključno se u ovome odjeljku treba dodatno osvrnuti na metode analize podataka. Pojašnjena reprezentacijska analiza koristila se kod svih oblika empirijskog materijala u svrhe prikupljanja takozvanih podataka koji se daju utvrditi. Na taj način u obrađeni i uporabljeni intervjui iz oba kruga, zatim izlaganja aktera politike prema OSI i eksperata održanih u sklopu istraživačkoga seminara na kolegiju Posebne javne politike, iskazi na promatranim radionicama, te dokumenti podvrgnuti diskurzivnoj analizi, ali i ostala dokumentarna i internetska građa. No, osnovne metode sustavne analize podataka, više puta spominjana diskurzivna analiza te metoda otvorenog kodiranja, zahtijevaju dodatna pojašnjenja. Diskurzivna analiza, kao dio dubinskih kvalitativnih istraživanja, teži otkriti temelje zajedničkih pretpostavki o nekomu fenomenu, odnosno percepcija i razumijevanja o zajednici, te pokazati u kakvoj su vezi ta značenja s različitim interesima u društvu (Burnham i sur. 2004:256). 35 Diskursi su sustavi označavanja, socijalnoga konstruiranja stvarnosti kojime ljudi pridaju značenje i značaj objektima u materijalnom svijetu (Burnham i sur. 2004:260). Vrlo se često, iako to naravno nije jedini pristup, diskurse u takvoj analizi definira kao okvire ili kognitivne sheme kroz koje se neki fenomen razumijeva (Burnham i sur. 2004:257). 35 Postoji opća suglasnost da znanstvenici koji se služe tim pristupom ne žele biti sputani luđačkom košuljom tradicionalnoga znanstvenog pristupa istraživanju, s njegovim naglaskom na provjerljivim hipotezama, dizajnu istraživanja i empirijskoj analizi koja dovodi do poopćavanja; radije žele slobodno provoditi dubinska i promišljena kvalitativna istraživanja. S druge strane, ipak žele provoditi strogu analizu koju, kao takvu, prihvaćaju drugi znanstvenici (Burnham i sur. 2004:260). 25

39 Diskurzivna analiza pojašnjava kako su diskursi organizirani, kakav im je sadržaj, što su im dominantne ideje, zašto su uspješni, tko ih legitimira i kako, te koje su vjerojatne posljedice njihove dominacije. Posebice se zanima za njihovu preobrazbu i učestalo smjera otkrivanju protuslovlja unutar nekoga diskursa ili konkurencije između više alternativnih diskurzivnih okvira (Burnham i sur. 2004: ). Ili, riječima autora koji izravno primjenjuju analizu diskursa u dokumentima vezanim uz policy mreže, diskurzivna analiza nastoji pokazati slučajnost i nestabilnost socijalnih problema i identiteta... metodološki... nastoji otkriti a u nekim slučajevima i utjecati na okvire značenja i pravila komunikacije koji konstituiraju pojedina socijalna područja... u smislu da takav način čitanja dokumenata može osvijetliti kako, protekom vremena, neki krajnje slučajni i specifični problemi i identiteti postanu hegemonijski na štetu drugih mogućih problema i identiteta (Esmark, Triantafillou 2007:100). Dodatno je potrebno odrediti tzv. poziciju subjekta (subject position), odnosno kapacitete aktera kroz koje diskursi djeluju i govore, te u kojemu su odnosu ti diskurzivni okviri s autonomijom i međuovisnošću aktera (Burnham i sur. 2004:102). Diskursi su označeni kao konceptualne sheme povezane sa specifičnim povijesnim, institucionalnim i kulturološkim kontekstom, za koje je jasno da ih niti jedan sudionik ne može potpuno slobodno konstruirati ili rekonstruirati. Istovremeno, priznavanje institucionalnog pozicioniranja diskursa usmjerava pažnju na različite razine moći aktera u njihovoj produkciji (Bacchi 2000:52). Diskurzivna analiza uvijek teži otkriti odnose ideja, jezika i moći. Javne politike kao diskurs odnose se na pretpostavku da društveni i javni problemi moraju biti diskurzivno konstituirani kao općenite kategorije socijalne prakse. Dakle, nisu važni samo objektivni problemi nekoga konteksta, već i njihovo problematiziranje (Bacchi 2000:48). Ova doktorska disertacija diskurzivnom analizom, prvenstveno dokumenata, pokušava prikazati politiku prema osobama s invaliditetom. Pritom se diskursom shvaća okvir razumijevanja politike prema OSI način njena kreiranja, odnosno tip javne politike kojemu pripada, sa slijedećim ključnim elementima: policy ciljem, policy instrumentima i definiranjem policy problema. U kojoj je mjeri tako određen policy diskurs u odnosu s policy mrežom, specifičnom strukturom odnosa aktera kao nositelja diskursa? Teza rada 26

40 jest da policy mreže koegzistiraju, kao značajan preduvjet kreiranja neke javne politike, samo s jednom vrstom policy diskursa onim koji sadrži ciljeve socijalne inkluzije, probleme ljudskih prava i soft policy instrumente, odnosno s diskursom konstitutivnih javnih politika. Analizi intervjua s policy akterima pristupilo se metodom otvorenog kodiranja. Riječ je osnovnoj metodi u sklopu širokoga pristupa kvalitativnoj analizi podataka, a koja se označava općenitim induktivnim pristupom (Thomas 2003). Oslanja se na tradiciju takozvane utemeljene teorije (Pandit 1996). Upravo se prema osnovnoj logičkoj metodi i obliku posrednoga zaključivanja razlikuje od diskurzivne analize, koja je zapravo u osnovi deduktivna. Također, diskurzivna se analiza u pravilu usmjerava na ulogu ideja i jezika, a otvoreno kodiranje služi za sistematizaciju kontekstualiziranih iskustava sudionika neke socijalne prakse. Metoda otvorenog kodiranja, kao metoda organiziranja i analize prikupljenih podataka, sastoji se od sumiranja tekstualnoga materijala putem nekoliko sekvencijalnih faza kodiranja, najčešće tri. Prva faza, kodiranje prvoga reda, odnosi se na obilježavanje značajnih dijelova teksta vađenje najznačajnijih rečenica koje daju odgovor na istraživačko pitanje. Zatim se kodovima prvoga reda dodaju takozvani relevantni pojmovi koji nastoje izraziti bit istaknutoga dijela teksta. Tu je već riječ o kodovima drugoga reda. Slijedeću fazu čini združivanje pojmova u kategorije, odnosno strukturiranje u kodove trećega reda (Mesec 1998, prema Biškup, Buljevac, Leutar 2009:84). Opisana metoda otvorenoga kodiranja u Hrvatskoj je često primjenjivana u pitanjima invaliditeta u istraživanjima socijalnoga rada i edukacijske-rehabilitacije (v. primjerice Biškup, Buljevac, Leutar 2009; Sivrić, Leutar 2010). Studije slučaja mogu rabiti oboje, deduktivne i induktivne cikluse prikupljanja podataka. Dedukcija pomaže u identificiranju fenomena od interesa, te sugerira o kojem (generativnom op. a) mehanizmu bi moglo biti riječi, te osigurava vezu s prethodnim istraživanjima i literaturom. Indukcija osigurava podatke o događajima koje treba objasniti i testira ta objašnjenja (Easton 2010:124). Na taj način, kombiniranjem različitih pristupa kroz metode analize empirijskog materijala politike prema osobama s 27

41 invaliditetom, osigurava se retroduktivan proces istraživanja transformacije javnih politika. U diskurzivnoj analizi dokumenata hrvatske politike prema OSI uvijek se započinje od teorijski izvedenim kategorijama iz literature i prethodnih istraživanja, u koje se zatim raspodjeljuje tekstualni materijal, da bi se utvrdilo da li on opravdava postojanje određene kategorije. U slučajevima značajnog viška iskaza, ukoliko su tematski srodni, dodaje se nova kategorija. U otvorenom kodiranju intervjua s akterima hrvatske politike prema OSI obrada tekstualnog materijala započinje samo sa specifičnim istraživačkim pitanjem za određeni dio analize, te se trorazinskim kodiranjem dolazi do kategorija koje proizlaze isključivo iz empirijskog materijala. Zaključno se kategorije dobivene diskurzivnom analizom dokumenata i otvorenim kodiranjem intervjua uspoređuju po četiri elementa policy podrežima, da bi se utvrdilo (ne)postojanje onih koji su specifični za konstitutivne policy podrežime. Struktura rada Cjelina rada Transformacija politike prema osobama s invaliditetom: primjena policy mreža strukturirana je u četiri osnovna dijela. Izlaganje započinje poglavljem o tipologiji javnih politika Theodorea Lowija, koja čini konceptualni okvir ovoga rada prema razinama teorijskog diskursa. Prikazuju se originalna Lowijeva djela, ali i vrlo bogata literatura koja se bavi razradom ili kritikom tipologije. Posebice se ističe pojam arena moći, koji označava izvorni Lowijev uvid o mnogostrukim empirijskim obrascima političkog odlučivanja. Arene moći čine osnovu tipologije javnih politika koja tek naknadno, dodavanjem kriterija razlikovanja među tipovima, postaje pozitivna (deduktivna) politička teorija. U povijesnom razumijevanju Lowijevih kategorija konstitutivnih, distributivnih, regulativnih i redistributivnih politika, posebice se ističu nove konstitutivne politike čiji element čine i policy mreže. Stoga su u prvome poglavlju detaljno prikazane njihove karakteristike. Drugo poglavlje govori o transformaciji javnih politika. Lowijeve arene moći, na razini teorije, razrađuju se kroz pojam policy podrežima upotrebom tri prikaza javnih politika Hala Colebatcha, te se dobivaju pripadajući elementi: ciljevi, instrumenti, akteri i njihovi odnosi, te socijalna konstrukcija problema. Posebice se pojašnjavaju elementi konstitutivnih policy podrežima, kao novih socijalnih politika ili politika ljudskih prava. 28

42 One su rezultat transformacije javnih politika na kraju 20. i na početku 21. stoljeća, potaknute promjenama u suvremenom društvu. Ta transformacija ili policy promjena očituje se i u mijenama uloge i funkcija države, primarno kroz razvoj regulatorne države i arbitrirajuće države. Prate je i promjene u strukturama javnoga upravljanja. Posebice je značajno da novi konstitutivni policy podrežimi nastaju restrukturiranjem redistributivnih politika, te se stoga prikazuje i transformacija socijalne države. Policy mreže, koje čine teorijski model u ovome radu, tema su trećeg poglavlja. Policy akteri čine osnovne elemente mreža, te se stoga detaljno prikazuje koje sve vrste državnih i nedržavnih aktera sudjeluju u kreiranju javnih politika. Interakcija aktera ima mnoge oblike i dimenzije, te se u literaturi označava mnogobrojnim terminima. Razlog tomu su i višestruki teorijski korijeni pristupa sa stajališta mreža i njegov kompleksan razvoj. Mnogoznačnost generičkog pojma policy mreža te nekoherentnost i konfuznost pristupa dovela je i do brojnih opravdanih kritika. No, u ovome se radu tvrdi da postoji značajan analitički potencijal policy mreža, ukoliko se shvaćaju kao teorijski model strukturirane interakcije udruga i uprave, te se kombiniraju s drugim istraživačkim pristupima, posebice tipologijom javnih politika te elementima policy podrežima. Teorijsko-metodološki okvir koji je upravo izložen, a da bi se odgovorilo na pitanje o teorijskoj i praktičnoj vrijednosti policy mreža, u četvrtom je poglavlju primijenjen je na politiku prema osobama s invaliditetom u Hrvatskoj. Ova studija slučaja izabrana je iz više razloga. Prvo, riječ je o pridjevskoj politici koja prolazi kroz transformaciju, pa se očekuje da je moguće pronaći primjere postojanja i nepostojanja i policy mreža i drugih elemenata policy podrežima u njenu kreiranju. Naime, politika prema OSI, stoga što se transformira iz redistributivne politike u konstitutivnu, zauzima više kućica tipologije. Time je omogućeno dubinskim istraživanjem samo jedne pridjevske politike obuhvatiti više tipova javnih politika, kroz kvazi-međusektorski istraživački dizajn. Drugo, politika prema osobama s invaliditetom i u Europi (posebice u EU) i u Hrvatskoj postaje sve značajnija, prioritetna, ulazi u mainstream. To se događa upravo kroz isticanje problematike ljudskih prava, te pripadajućeg zagovaranja i aktivizma. Paralelno s retorikom o ljudskim pravima, dolazi i do promjena mehanizama 29

43 interveniranja države u mnogim socijalnim pitanjima. Posebice je to vidljivo u trendu deinstitucionalizacije, koji označava težnju ukidanja državnih institucija kao osnovnoga instrumenta rješavanja problema, te u uporabi reguliranja i informiranja kao djelomičnih supstituta. Stoga politika prema osobama s invaliditetom čini odličan primjer novih tendencija u kreiranju socijalnih politika. I naposljetku, treće, organizacije civilnoga društva u ovome sektoru imaju izrazito dugu tradiciju. Čak i u Hrvatskoj pojedine udruge osoba s invaliditetom postoje više od 50 godina, što bi trebalo ukloniti mogućnost da možda slabo ili nerazvijeno civilno društvo u mladoj demokraciji spriječi postojanje policy mreža. Naime, osnovni je cilj ove doktorske disertacije pokazati kako policy mreže, odnosno akteri civilnoga društva kao suvremena para-uprava, postoje i doprinose proizvodnji javnih dobara isključivo u koegzistenciji s ciljevima socijalne inkluzije. Vrijednost solidarnosti u promijenjenim okolnostima funkcioniranja države u 21. stoljeću ostvaruje se kroz konstitutivne politike mrežnim upravljanjem. 30

44 POGLAVLJE 1. TIPOLOGIJA JAVNIH POLITIKA Politološki pristup istraživanju javnih politika Posebna važnost policy mreža jest tâ što je riječ o primarno politološkoj perspektivi izučavanja javnih politika. Mnoge teorijsko-metodološke pristupe istraživanju javnih politika politologija dijeli s drugim disciplinama, a neke čak značajnijim dijelom pripadaju drugim znanostima. Policy mreže rabe gotovo isključivo politolozi. Ideja o policy mrežama bitna je, među ostalim, posebice stoga što potječe iz vrlo raširene kritike policy znanosti kao izrazito tehnokratskih i nenormativnih (v. primjerice Fischer 2006). Ta se kritika u mnogo većoj mjeri odnosi na policy analizu (dio policy znanosti koji generira specifično znanje za svrhe samog policy procesa), nego na policy studije (dio policy znanosti koji teži uhvatiti cjelinu procesa, koji generira znanje o policyju). Možda je tome jedan od razloga što je na sveučilištu pobijedila politička znanost, no ekonomija je pobijedila na 'hodnicima vlasti' (Colebatch 2004:77). 36 Isto ističe i Theodore Lowi (1992) koji naglašava kako je znanost postala dio nove birokratizirane države u dvije dimenzije. Prvo, država potiče izgradnju i razvoj znanosti kao institucije (government for science). Drugo, opredijeljena je za upravljanje putem znanosti (government by science) u smislu znanstveno podupiranog odlučivanja, što se s pravom naziva tehnokratizacijom. Jedna od najznačajnijih karakteristika takve ekspanzije znanosti jest dominacija ekonomije: ekonomija je zamijenila pravo kao jezik države (Lowi 1992:3). Navedena kritika policy znanosti rezultirala je sve intenzivnijim uvlačenjem politike kao borbe za moć (politics) u istraživanja javnih politika, kroz ideju kako neprekidna napetost i međupovezanost policyja i politicsa značajno utječe i na kreiranje javnih politika i na njihove ishode. 37 Moglo bi se reći da je rezultat takvih kretanja razvoj dvije 36 Za pojašnjenje istog argumenta o nenormativnosti i tehnokratskoj prirodi policy analize, v. Fischer (2006). 37 Zanimljivo je da Lowi isto predbacuje i samoj politologiji, određujući je kao znanost kojoj nedostaje strasti. Politologija se naprosto udaljila od takozvanoga osjetilnog iskustva. Takvom lošom 31

45 nove struje unutar policy znanosti. Postpozitivistički pristupi analizi javnih politika, 38 koji također kreću od navedene kritike, čine prvu, a druga je razvoj pristupa sa stajališta mreža, odnosno kasnijeg šireg konceptualnog okvira javnoga upravljanja (governance). Opisani razvoj istraživanja javnih politika dobro je strukturiran i sumiran u koncepciji triju prikaza javnih politika, koji predstavljaju tri glavne tradicije istraživanja i razumijevanja policyja (Colebatch 2006b). Premda se, naravno, spomenuta tri prikaza ne može strogo razgraničiti niti isključivo primjenjivati u istraživanju, može se reći i da je riječ o tri paradigme u istraživanju javnih politika, koje se međusobno razlikuju i po ontološko-epistemološkim pretpostavkama i po metodološkim preferencijama. Prvi prikaz izbor na temelju vlasti najstarije je razumijevanje javnih politika koje policy shvaća kao niz legitimnih odluka koje se provode kroz hijerarhijski organiziran sustav vlasti, odnosno kroz državni aparat. Riječ je o racionalističko-instrumentalnoj perspektivi koja je utemeljena na teorijama odlučivanja, mikroekonomiji i sistemskoj teoriji. Upravo ta perspektiva daje osnovu javnim politikama i kao istraživačkoj disciplini i kao distinktivnom predmetu istraživanja, shvaćenom u smislu racionalnog aspekta fenomena politike koji se odnosi na rješavanje kolektivnih problema. Također, upravo ona čini osnovu za kritiku policy znanosti kao pretjerano tehničkih, a kroz koju se razvijaju druga dva prikaza. Javne politike kao ishodi strukturirane interakcije (zainteresiranih) aktera čine drugi prikaz policyja, koji se razvija iz rezultata empirijskih istraživanja kvalitativnim metodama. Socijalna konstrukcija, odnosno javne politike kao kreiranje značenja procesa vladanja, s interpretativnim pretpostavkama, treći su prikaz policyja. 39 Strukturirana interakcija niza državnih i nedržavnih aktera, kao nositelja moći i identiteta, čija suradnja i konflikti značajno određuju kreiranje javnih politika, postala je nezaobilazan aspekt analize javnih politika. Upravo je to, s jedne strane, uvećalo značaj političke znanosti unutar interdisciplinarnih policy znanosti, te s druge strane, povećalo politologijom, ističe Lowi, dominiraju kvantitativna istraživanja javnog mnijenja, javne politike te racionalni izbor (1992). 38 Primjerice, Frank Fischer ističe kako je policy argumentacija, primarni interes diskurzivne policy analize, usko povezana s upotrebom moći, te se zalaže za integraciju empirijske i normativne analize javnih politika (2006: ). 39 v. Uvod: Teorijsko-metodološki pristup 32

46 značaj javnih politika kao poddiscipline političke znanosti. Tezu dodatno elaborira Fritz W. Scharpf (1997) ističući kako se istraživanja javnih politika mogu podijeliti na dvije osnovne skupine: ona koja su usmjerena na rješavanje problema (problem-oriented) i ona koja se usmjeravaju na interakciju (interaction-oriented). Prvi tip istraživanja uglavnom se bavi odgovaranjem na pitanja o mogućim uzrocima konkretnog kolektivnog problema te o najboljem načinu njegova rješavanja. U istraživanju javnih politika orijentiranom na probleme dominiraju druge discipline, ovisno o pridjevskoj politici koja je posrijedi, primjerice, ekonomija u ekonomskoj politici, medicina u zdravstvenoj politici, razne prirodne znanosti u ekološkoj politici ili edukacijskorehabilitacijske znanosti i socijalni rad u politici prema osobama s invaliditetom. Interakcijski pristup prvenstveno se bavi legitimnošću određenog sustava kreiranja javnih politika. 40 Upravo za ovaj drugi pristup politička znanost ima jedinstvene profesionalne kompetencije (Scharpf 1997:10-15). Dakle, osnovno je politološko pitanje u istraživanju javnih politika tko jest, a tko nije uključen u kreiranje određene javne politike (Colebatch 2004:32). U tome se smislu može zaključiti da se tek s dva dodana prikaza policyja stvara osnova politološkog razumijevanja i istraživanja javnih politika. Jer se politički karakter nekoga fenomena rasvjetljava postavljanjem slijedećih pitanja: Kakvi su ciljevi u pitanju? Tko sudjeluje? Tko što dobiva? I zašto? (Lowi 2001:66). Povijesno se pokazalo da se pitanje političkih implikacija javnih politika dugo zanemarivalo i izbjegavalo, što zbog svoje kontroverznosti, što zbog toga što ga je izrazito teško konceptualizirati (Gustavsson 1980:124). Theodore J. Lowi među prvima otvara pitanja o odnosu javnih politika i politike u klasičnome smislu borbe za moć. Upravo Lowi daje veliki doprinos povećanom istraživačkom interesu za odnos politike, vladina kreiranja javnih politika i samih policy ishoda (Sheffer 1977:536) i time značajno razvija politološku perspektivu javnih politika. Međuutjecaj i međuovisnost između politicsa i policyja, osnovna ideja na kojoj je zasnovana Lowijeva tipologija javnih politika, temeljno je istraživačko pitanje u politološkim pristupima javnim 40 To se posebice odnosi na policy mreže, koje su tema slijedećeg poglavlja. Tanja Börzel ističe kako je jedan od izazova cijelog pristupa pokazati da li policy mreže potiču ili umanjuju legitimnost kreiranja javnih politika (Börzel 1998; Börzel, Panke 2007). 33

47 politikama. Stoga ne čudi da je riječ o autoru i konceptu o kojima su mnogi pisali i na koje su se mnogi znanstvenici svojim radovima referirali (Anderson 1997; Bickers, Williams 2001; Birkland 2001; Greenberg i sur. 1977; Gustavsson 1980; Heckathorn, Maser 1990; Heinelt 2006; Kellow 1988, 2009; Kjellberg 1977; Miller 1990; Mooney, Schuldt 2006; Nicholson 2002; Ripley, Franklin 1987; Sheffer 1977; Smith 2002; Spitzer 1987; Steinberger 1980; Tatalovich, Daynes 1984, 2011; Tolbert 2002). Ukupno gledano, istraživanje javnih politika, prethodno opisano, stvarno je bilo impresivno; iznjedrilo je zapetljanu mrežu jezika i diskursa o policy teoriji. Otuda, promjena u vokabularu koja je djelomično započela Lowijevim radom, pomogla je u dovođenju politologa do nevjerojatno širokoga područja istraživanja (Anderson 1997:266). Javne politike, jedna od pet grana političke znanosti prema formalnoj klasifikaciji kakva postoji u Hrvatskoj, 41 primarno se bave analizom oblikovanja i ostvarivanja ciljeva zajednice, a osnovno je pitanje koje se pri tome postavlja jesu li ti ciljevi legitimni. Možda je upravo to najbolje objašnjenje međuutjecaja policyja i politicsa, važnog predmeta istraživanja političke znanosti, na čiji je razvoj svojom tipologijom javnih politika izrazito utjecao Theodore J. Lowi. 42 Četiri su najznačajnija Lowijeva rada o tipologiji javnih politika, koja inspiriraju i ovu disertaciju, redom American Business, Public Policy, Case Studies and Political Theory (1964), Decision Making vs. Policy Making: Toward an Antidote for Technocracy 41 v. Pravilnik o znanstvenim i umjetničkim područjima, poljima i granama (NN:118/09). 42 Theodore J. Lowi (1931- ) profesor je političke znanosti na Sveučilištu Cornell (Ithaca, država New York) u Sjedinjenim Američkim Državama gdje je zaposlen od 1970-ih. Osnovna područja istraživačkoga interesa T. J. Lowija su američki politički sustav i javne politike, a na Cornellu predaje kolegij Američke institucije. Magistrirao je i doktorirao je na Sveučilištu Yale. Bio je predsjednik Međunarodnog udruženja za političku znanost (IPSA) od do Napisao je izrazito veliki broj knjiga i članaka, a najpoznatiji je po knjigama o promjenama američkoga političkog sustava (primjerice The End of Liberalism: The Second Republic of United States, prvo izdanje 1969, a posljednje i The End of Republican Era iz 1996). Na hrvatski je preveden Lowijev članak Naš milenij: politička znanost sučeljuje se s globalnom korporacijskom privredom 2001 u časopisu Politička misao (original Our Millennium: Political Science Confronts the Global Corporate Economy je objavljen u International Political Science Review iste godine). Za više detalja o životu i karijeri Theodorea Lowija v. životopis dostupan na: Potpuni popis bibliografije Theodorea Lowija v. na: 34

48 (1970), Four Systems of Policy, Politics, and Choice (1972), te predgovor Foreword. New Dimensions in Policy and Politics (iz knjige urednika Tatalovicha i Daynesa Social Regulatory Policy. Moral Controversies in American Politics iz 1988). U prvom poglavlju ovoga rada bavit ćemo se pregledom literature inspirirane s ova četiri teksta. Riječ je, naime, o heurističkome oruđu par excellence (Anderson 1997:266), koje je sveprisutno u politološkoj literaturi o javnim politikama. Još u članku iz u jednoj fusnoti Lowi najavljuje knjigu o ovoj tematici na koju se čekalo više od 35 godina i koja je postala jedna od najpoznatijih neobjavljenih knjiga u političkoj znanosti (Kellow 2009:484). Knjiga je napokon objavljena godine pod naslovom Arenas of Power. 43 Ipak, ona ne daje objašnjenje pristupa na nov i sveobuhvatan način, već objedinjuje Lowijev dugogodišnji istraživački rad. Zapravo je riječ o antologiji reprintu navedenih članaka, s dodanim neobjavljenim esejima (Kellow 2009:484). No, ona je oda tipologiji javnih politika kao sada već klasičnom politološkome konceptualnom okviru istraživanja javnih politika. U uvodu prikaza Lowijeve tipologije potrebno je pojašnjenje već istaknute početne ideje na kojoj se tipologija temelji. Osnovna je Lowijeva teza da policies određuju politics (1972:299; 1988:xi), odnosno da javne politike tip političkoga sadržaja određuje tip političkog konflikta. Dakle, problem koji je na dnevnome redu uvjetuje koji tipovi aktera će u njegovu rješavanju sudjelovati, odnosno kakva će biti njihova strukturirana interakcija. Stoga istraživanja na temelju tipologije javnih politika pokušavaju analizirati povezanost kvalitativnih aspekata javnih politika i fenomena političkoga koji ih slijedi: u kojemu smislu sadržaj i oblik djelovanja vlasti utječu na obrazac političkih odnosa koji se razvijaju u različitim kontekstima (Kjellberg 1977:555). Kako različiti tipovi javnih politika imaju različite ishode, ta činjenica rezultira specifičnim odgovorima onih na koje ti ishodi utječu, što onda utječe na političku raspravu u smislu odlučivanja i implementacije (Heinelt 2006:109). Navedena teza jedan je od osnovnih Lowijevih konceptualnih doprinosa ideja da će policy prijedlozi o tome kako koristiti javnu moć u svrhe ostvarivanja javnih ciljeva, uvelike determinirati u kakvim će se arenama politička borba odvijati. Zatim će sama ta arena odrediti pripadajuća institucionalna pravila konflikta i mogućnosti pristupa policy procesu za različite 43 Ovaj rad se referira na drugo izdanje knjige iz

49 interese. Policy izbori o uporabi javne moći odredit će i odnos građana prema državi, regrutaciju elita, te strukturu državne birokracije. Četiri tipa javnih politika čine četiri prepoznatljiva seta razlika prema pobrojanim karakteristikama u primjeni javne moći (Nicholson 2002:164). Tako distributivne politike podrazumijevaju odnose kupovanja međusobne potpore (log-rolling), redistributivne ideološke sukobe, regulativne cjenkanja i tajna pregovaranja u pluralističkom kontekstu, a konstitutivne politike uglavnom moralne sukobe. Lowijev fundamentalni uvid jest da svrhe prisile neke javne politike daju informativni obrazac političkome ponašanju i aktivnostima vlasti koje možemo promatrati (Heckathorn, Maser 1990:1104). Stoga se poanta politoloških istraživanja javnih politika ogleda u razmatranju pitanja koja se odnose na uvjete varijacija proceduralnih karakteristika političkih sustava (Gustavsson 1980:124). Lowijeva motivacija za tako postavljenju tezu zapravo je proizlazila iz toga da isprovocira političku znanost, većinom koncentriranu na politiku kao borbu za moć (1972:299). Takvu Lowijevu intenciju treba pojasniti kontekstom. On sam ističe kako ga motivira činjenica da se politička znanost kroz bihevioralnu revoluciju 1950-ih i 1960-ih u tolikoj mjeri posvetila društvenim fenomenima na mikro-razini pojedinaca, interpersonalnih odnosa, malih grupa i javnog mnijenja, da je zaboravila na strukture i makro-fenomene (1970:314). U tom smislu, posebice je zapostavljeno funkcioniranje države i procesi koji se odvijaju u njezinu aparatu, te načini na koji ona koristi moć (Lowi 1970:316). To se može dobro oslikati na pojednostavljenom prikazu prisutnosti minimuma reprezentativnosti u policy procesu klasičnome razumijevanju javnih politika u sustavu predstavničke demokracije (v. Shemu 2). Politologija je posvećena dominantno prvome dijelu sheme odnosno input stranama političkoga sustava pretvaranju interesa i preferencija građana u izbornu pobjedu, u mandate, dok je ono što se čini s tim mandatima da bi se proizveli ishodi sustava prepušteno analiziranju kroz druge discipline. Da bi skrenuo pozornost na drugi dio prikazanoga niza oblikovanje i provođenje javnih politika te njihove rezultate, Lowi naglašava utjecaj ishoda političkog sustava na oblikovanje preferencija građana, odnosno njihova očekivanja (policy određuje politics). Osnovni je cilj te teze da treba, da bi se slomilo 36

50 dominaciju javnoga prava u govoru o funkcioniranju vlasti, povezati istraživanja javnih politika s istraživanjima onih dimenzija političkog o kojima politologija već mnogo zna (Lowi 1972:299). To se može učiniti upravo kreiranjem tipologije javnih politika. Shema 2: Lowijeva ideja u prikazu minimalno reprezentativnoga policy procesa Prilagođeno prema: Fung 2006:671. Interes za politički proces je ono što povezuje istraživače politike u disciplinu i znanstvenu zajednicu, uključujući i one koji se bave javnim politikama, no to stvara i opasnost da se usvoji pretpostavka kako je sadržaj politike nevažan (Lowi 1970:320). Stoga, naglašava Lowi, treba kreirati tipologiju koja će povezati oblik prisile koju vrši država i sadržaj političkog s distinktivnim političkim procesima. Lowijev model je promovirao policy perspektivu u političkoj znanosti i bacio novo svjetlo na šira teorijska pitanja. U tome je uspio. Tipologija je dakle bila izrazito utjecajan pokušaj klasificiranja javnih politika i pokazivanja veza s različitim tipovima političkih sustava i s različitim oblicima politike unutar pojedinoga nacionalnog sustava (Sheffer 1977:539). Ipak, osnovnu tezu treba do neke mjere relativizirati, na način da tipologija naglašava stalnu napetost i međuovisnost politike kao borbe za moć i politike kao rješavanja kolektivnih problema. Riječ je o dvosmjernom odnosu, jer dakako, politics također određuje policies, politika kao borba za moć određuje i sadržaj politike. U suprotnom, moglo bi se zaključiti kako institucije, političke stranke, oblici posredovanja interesa, politička kultura... nemaju nikakav utjecaj na politički proces, što bi naravno bilo izrazito pretjerano stajalište (Heinelt 2006:112). Ne samo da tip problema koji je postavljen kao prioritet određuje koji akteri sudjeluju u njegovu rješavanju, već i akteri redefiniranjem određenog problema 44 mogu slomiti određeni obrazac strukturirane 44 Primjerice, namećući shvaćanje nekog ekonomskog problema ne kao pitanja regulacije biznisa, već kao 37