1. Sissejuhatus 1.1.Sisukokkuvõte Riigieelarve seaduse muutmise seaduse eelnõu seletuskiri Riigieelarve seaduse muutmise sihiks on suurendada pikaajalise ja strateegilise vaate olulisust eelarvepoliitika kujundamisel. Eelnõu koostamisel on lähtutud valitsusliidu aluspõhimõtetest, Riigikogus 14. juunil 2016 toimunud fiskaalpoliitika kui olulise tähtsusega riikliku küsimuse arutelust, Riigikontrolli ettepanekutest ning nullbürokraatia projekti raames ministeeriumite ja kohalike omavalitsuste esitatud ettepanekutest. Eelnõuga muudetakse riigieelarve seadust järgmiselt: - riigi eelarvestrateegia ja riigieelarve koostamine ühendatakse kevadiseks eelarveprotsessiks. Riigikogule antakse rohkem informatsiooni läbi selle, et riigi eelarvestrateegia ja riigieelarve seletuskirja sisunõudeid ühtlustatakse ja täiendatakse. Eelarvestrateegia nelja-aastane vaade esitatakse riigieelarve seletuskirjas; - üleminekuga tegevuspõhisele eelarvele strateegiline planeerimine ja eelarve seotakse ühiste planeerimistasandite (valdkond ja programm) abil aastaks 2020. Sellest tulenevalt tehakse seaduse tekstis muudatused, millega kaotatakse riigieelarve seaduses üleminekuperioodil (2014-2019) kehtiv valikuvõimalus koostada ministeeriumi eelarve, kas tegevus- ehk programmipõhise (program-based budgeting) või kulupõhise (lines-item budgeting) eelarvestamise põhimõtte järgi; - suurendatakse valitsemisalade koostöövõimalusi eelarve kasutamisel andes valitsusele rohkem volitusi otsustada riigieelarve vahendite jaotus valitsemisalade vahel. Selleks jäetakse Riigikogu kinnitatavast aastase riigieelarve seadusest välja ministeeriumide valitsemisalade liigenduse tase (seletuskirjas see esitatakse kavandatav jaotus ministeeriumitele); - viiakse ellu valitsusliidu aluspõhimõte, mille kohaselt hinnatakse edaspidi riigieelarve tasakaalureeglit mitme aasta keskmisena ja varasemate aastate ülejääke võimaldatakse kasutada investeeringute tegemiseks kuni 0,5% ulatuses SKPst; - tehakse täpsustusi riigi rahavoo juhtimise regulatsioonis tulenevalt Riigikontrolli ettepanekutest; - tehakse täpsustusi riigisiseste toetusprogrammide vahendite kasutamises, riigi antavate laenude ja riigieelarve täitmise jälgimise regulatsioonides. 1.2.Eelnõu ettevalmistaja Eelnõu koostasid Rahandusministeeriumi riigieelarve osakonna osakonnajuhataja asetäitja Karl-Erik Tender (karl-erik.tender@fin.ee, tel 611 3730), fiskaalpoliitika osakonna analüütik Margus Täht (margus.taht@fin.ee, tel 611 3351), fiskaalpoliitika osakonnajuhataja asetäitja Tanel Steinberg (tanel.steinberg@fin.ee, tel 611 3519), riigieelarve osakonna nõunik Veikko Kapsta (veikko.kapsta@fin.ee, tel 611 3430), riigieelarve osakonna nõunik Aet Tummeleht (aet.tummeleht@fin.ee, 611 3408), riigieelarve osakonna osakonnajuhataja asetäitja Marika Tuusis (marika.tuusis@fin.ee, 611 3720), riigikassa osakonna peaspetsialist Katrin Luts (katrin.luts@fin.ee, tel 6113028), regionaalarengu osakonna õigusnõunik Martin Kulp (martin.kulp@fin.ee, tel 3097) ja õigusosakonna nõunik Anne-Ly Normak (annely.normak@fin.ee, tel 611 3646). Eelnõu keeletoimetaja on Rahandusministeeriumi õigusosakonna keeletoimetaja Sirje Lilover (sirje.lilover@fin.ee, tel 611 3636). 1
1.3. Märkused Eelnõu on seotud Vabariigi Valitsuse tegevusprogrammi 2016 2019 punktiga 2.22 Hoiame riigieelarve keskmisena struktuurses tasakaalus. Varasema struktuurse ülejäägi kasutamisel ei tohi eelarve puudujääk ületada 0,5% SKT-st aastas.. Samuti on eelnõu seotud valitsusliidu 100 päeva plaaniga valitsusliidu üldeesmärkide täitmiseks. Eelnõu ei ole seotud Euroopa Liidu õiguse rakendamisega. Eelnõu muudetakse riigieelarve seaduse redaktsiooni (edaspidi RES) RT I, 21.06.2016, 20. Eelnõu seadusena vastuvõtmiseks on vajalik Riigikogu koosseisu häälteenamus (Eesti Vabariigi põhiseaduse 104 lõike 2 punkt 11). 2. Seaduse eesmärk Riigieelarve seaduse muutmise sihiks on suurendada pikaajalise ja strateegilise vaate arusaadavust eelarvepoliitika kujundamisel. Eelnõu koostamisel on lähtutud valitsusliidu aluspõhimõtetest, Riigikogus fiskaalpoliitika kui olulise tähtsusega riikliku küsimuse arutelust ning nullbürokraatia projekti raames ministeeriumite ja kohalikud omavalitsuste esitatud ettepanekutest. Riigieelarve seadusega: - suurendatakse riigieelarve informatiivsust koos riigieelarvega esitatakse Riigikogule info ka eelarveaastale järgneva kolme aasta kohta. Nõudeid informatsioonile täpsustatakse ja muuhulgas lisatakse tekkepõhised prognoosid; - vähendatakse bürokraatiat ühendatakse eelarvestrateegia ja eelarve koostamise protsessid ning võimaldatakse valitsusel suunata eelarveaasta sees vahendeid valitsemisalade vahel, lähtudes Riigikogu poolt tulemusvaldkondades programmide elluviimiseks eraldatud vahenditest; - lähtutakse mitme aasta vaatest fiskaalpoliitikale eelarve tasakaalureeglit hakatakse jälgima mitme aasta keskmisena ja varasemate aastate ülejääke võimaldatakse kasutada investeeringute tegemiseks kuni 0,5% ulatuses SKP-st. 2.1. Riigi eelarvestrateegia ja riigieelarve koostamise ühendamine kevadisse eelarveprotsessi Senises eelarveprotsessis kinnitab Vabariigi Valitsus aprillis järgneva nelja aasta kohta riigi eelarvestrateegia ja septembris aastase riigieelarve, mille Riigikogu kinnitab detsembris. Lisaks muudetakse iga aasta sügisel jooksva aasta eelarvet. Eelarve sisendid esitatakse kolm korda aastas riigi eelarvestrateegia ja riigieelarve koostamise ning jooksva aasta eelarve muutmise protsessis. Eelarvestamisest on saanud pidev aastaringne protsess, kus valitsemisalade ametnikel tuleb panustada eelarve ettevalmistamisesse, poliitiliste valikute vormistamisse ja eelarve muutmisesse. Nii mahukas halduskoormus ei ole otstarbekas. Lisaks on eelarveotsused enamasti pikema mõjuga kui üks aasta, mistõttu on vajalik eelarveotsuste tegemisel arvestada tulevaste aastate mõjuga. Kolme eelarveaastale järgneva aasta mõju tuleb esile valitsuse tasandil kinnitatavas eelarvestrateegias, kuid Riigikogus kinnitatav eelarve keskendub vaid järgnevale aastale. Nelja-aastase vaate esitamine Riigikogule muudab kõik otsuste arutelud laiapõhjalisemaks ja nende nii pika- kui lühiajalised mõjud läbipaistvamaks. 2
Selline lähenemine on kooskõlas ka Riigikogu kasvanud sooviga olla enam kaasatud eelarve kujundamisse. Suur osa Riigikogu liikmeid on seisukohal, et eelarve on liialt Vabariigi Valitsuse ja Rahandusministeeriumi kontrolli all. 1 Muutmaks eelarveotsuste mõjud läbipaistvamaks, näeb eelnõu ette riigieelarve seletuskirjas nelja-aastase vaate riigi rahandusele. Riigi eelarvestrateegiasse ja riigieelarve seletuskirja lisandub ka Riigikogu soovitud ülevaade eelarveaastale järgnevaks kolmeks aastaks kavandatud valitsussektori investeeringute kohta. Eelnõuga tehtavad muudatused: - kevadel koostatakse riigi eelarvestrateegia raames sisuliselt ka järgmise aasta eelarve. Riigieelarve seletuskirjas antakse ülevaade riigi rahanduse olukorrast ja valitsuse plaanidest järgmise nelja aasta kohta. - riigieelarve seletuskirja lisatakse eelarveaastale järgneva kolme aasta kavandatavad investeeringud, rahavoogude prognoos ja eelarveline bilanss. - kui sügisese rahandusprognoosi kohaselt erineb järgmise eelarveaasta valitsussektori struktuurne eelarvepositsioon kevadel seatud eesmärgist rohkem kui 0,25 protsenti SKP-st või on ohus varasema ülejäägi kasutamisele seatud reeglite täitmine, siis muudab Vabariigi Valitsus seda ületavas osas järgmise aasta riigieelarve eelnõu. Kui uuenenud rahandusprognoosist tulenev valitsussektori struktuurne eelarvepositsioon on eelarvestrateegias seatud eelarvepositsiooniga võrreldes positiivsem, ei ole riigieelarve eelnõu muutmine kohustuslik. 2.2. Strateegilise planeerimise sidumine poliitikakujundamise ja eelarvestamisega Valitsus on võtnud suuna tarbetu bürokraatia vähendamisele ning riigi sisemise töökorralduse tõhusamaks muutmisele. Riigi strateegilise planeerimise süsteemi halduskoormus on küll vähenenud, kuid on jätkuvalt kõrge. Erinevad kohustuslikud arengukavad ja tegevuskavad ei ole läbivalt juhtimisinstrumentidena kasutusel ega toeta asutuste tegelikku juhtimist. Arengukavade koostajatel on ootus, et arengukavad on eelarve koostamise aluseks. Senine arengukavade eripalgelisuse ja killustatusega kaasnev keerukas ja muutlik andmestruktuur ei ole finantsjuhtimises (sh eelarvestamisel) kasutatav. Sellest tulenevalt ei ole võimalik eelarve koostamise protsessis riigis seatud eesmärke süsteemselt arvesse võtta ning teha nende põhjal valikuid. Eelarveprotsessiga seotud dokumendid on killustatud ja protsessi lihtsustamine võimaldab siin läbi halduskoormuse vähendamise tõsta haldusvõimekust. Seos poliitikakujundamise, valitsemisalade juhtimise ja ressursside juhtimise vahel on valdkondades ja ministeeriumites olnud ebaühtlane. Valitsemisalade põhise eelarvestamise asendamine valdkonnapõhise lähenemisega toetab riigi eesmärkide saavutamist senisest tõhusamalt. Vabariigi Valitsus seab küll tegevuskava ja tegevusprogrammi koostamisega ning valdkonna arengukavade heakskiitmisega riigile pikaajalised sihid, kuid nende elluviimine pole läbipaistval viisil eelarvega seotud. 2014. aastal jõustunud riigieelarve seadus andis võimaluse selle ületamiseks võtta kasutusele tegevuspõhise eelarve. 2018. aasta eelarvest on umbes pool riigieelarve mahust (Haridus- ja teadusministeeriumi ja Sotsiaalministeeriumi eelarve) koostatud ja esitatud tegevuspõhise eelarvestamispõhimõtte alusel (program-based budgeting) ja teine pool kulupõhise eelarvestamispõhimõtte (line-item budgeting) alusel. Kulupõhine eelarve ei võimalda vastata olulistele küsimustele: - Milliseid teenuseid saab maksumaksja oma raha eest? 1 Riigikogu Riigieelarve kontrolli erikomisjoni fiskaalpoliitilise raporti kohaselt Nelja aasta strateegiline dokument ehk riigi eelarvestrateegia on ilmselgelt kõige olulisem dokument, mis seob omavahel riigi vajadused ja prioriteedid ning rahalised võimalused ehk fiskaalraamistiku. Riigikogule saadetakse see dokument teadmiseks. Riigieelarve seaduse (baasseadus) avamisel peab Riigikogu kaaluma parlamendi rolli täiendavat suurendamist eelarvestrateegia protsessis. 3
- Kui palju need teenused maksavad? - Milliste eesmärkide saavutamiseks neid teenuseid osutatakse? - Kui palju raha erinevate eesmärkide saavutamisele suunatakse? Eelnõuga tehtavad muudatused: - aastaks 2020 koostatakse kogu eelarve ühetaoliselt tegevuspõhise struktuuriga. Riigieelarve koosneb tulemusvaldkondadest ja programmidest. Eelarvet rakendatakse programmidega. Programmide vahelised muudatused otsustab Riigikogu. Valitsemisalade vahelised muudatused otsustab Vabariigi Valitsus ja programmide sisesed muudatused vastutav minister. - aastast 2020 eemaldatakse strateegiliste arengudokumentide loetelust ministeeriumi valitsemisala arengukava. Rakendusaktidega kaotatakse kohustus koostada valdkonna arengukava, tegevuskava ja rakendusplaan. - eelarve rakendamine toimub läbi programmide, mille kohustuslik sisu kogutakse ja avaldatakse koos eelarvematerjalidega. Riigi eelarvestrateegias esitatakse programmide vaade, mis muudab poliitikate elluviimiseks sõlmitud kokkulepped ja seosed eelarvega kõigile läbipaistvaks. 2.3. Valitsemisalade koostöövõimaluste suurendamineministeeriumi piire ületatavate eesmärkide saavutamisel Riigi ees seisvate väljakutsete ületamiseks on vajalik valitsuses teha ministeeriumite vahel koostööd. Seda toetaks riigieelarves raha kasutamisel organisatsioonide vahel suurema paindlikkuse võimaldamine. Hetkel kehtiv eelarve on ülesehitatud valitsemisalade lõikes, mida saab muuta vaid Riigikogu kord aastas kui muudetakse riigieelarve seadust. Eelnõuga tehtavad muudatused: - tegevuspõhisele eelarvele üleminekuga seab Riigikogu edaspidi Vabariigi Valitsusele eelarves limiidid tulemusvaldkondade ja programmide lõikes (näiteks hariduse tulemusvaldkonnas on programmide hulgas kutseharidus, kõrgharidus, ja täiskasvanuharidus). 2016. aastast on programmipõhised limiidid kasutusel Haridus- ja Teadusministeeriumi eelarves. - Vabariigi Valitsus saab õiguse juhtida oma sisemist eelarvet, st õiguse muuta valitsemisalade vahelist eelarvejaotust juhul, kui see ei muuda Riigikogu kinnitatud valdkondliku jaotust. Kulude jaotuse ja muudatused valitsemisalade vahel otsustab Vabariigi Valitsus eelarve liigendusega. - valitsus saab võimaluse eraldada vahendeid korraga kahele või rohkemale ministrile ühiste algatuste kujundamiseks ja juhtimiseks. Lahenduseks on valitsemisalade vahelisi piire ületatavad ühised programmid. Raha kasutamise eelduseks on valitsuse poolt seatavate eeltingimuste täitmine mõlema ministri poolt. 2.5. Varasemate aastate ülejäägi kasutamise võimaldamine Riigikogule esitatav eelarve peab kehtiva seaduse järgi olema vähemalt struktuurses tasakaalus. Eelarve kujundamisel ei saa olla täit kindlust, et eelarve koostamisel seatud tasakaalueesmärk ka tegelikult saavutatakse. Riigieelarve tasakaalueesmärgi korduval mittesaavutamisel koguneda võiva struktuurse puudujäägi vältimiseks kehtestati 2014. aastal kompensatsioonimehhanism. Kompensatsioonimehhanismi lahendus on ühesuunaline, st kui valitsussektori eelarvepositsioon on puudujäägis, siis tuleb see järgmistel aastatel tasandada samaväärse ülejäägiga. Viimastel aastatel on eksitud vastassuunas ja kumuleerunud on struktuurne eelarveülejääk, mis on majandust liigselt jahutava iseloomuga. Tasakaalus eelarvepoliitika saavutamiseks keskpikas perspektiivis on õigustatud eelarve tasakaalureegli muutmine. 4
Eelnõuga tehtavad muudatused: - varasemate aastate struktuursete eelarveülejääkide korral on lubatud järgnevate aastate eelarvete koostamine kuni samaväärses, kuid mitte suuremas struktuurses puudujäägis kui 0,5% SKP-st. Arvestust alustatakse 2014. aastast (kehtiva tasakaalureegli jõustumine) ja tekkinud aastased üle- või puudujäägid liidetakse kokku (eurodes, mitte %na SKP-st). Möödunud aasta lõpu seis fikseeritakse jooksva aasta kevadel ning järgnevas eelarveprotsessis seda ei muudeta. Struktuurse eelarvepositsiooni hinnangud võivad tagantjärgi muutuda suures ulatuses, mistõttu nendega arvestamine muudaks eelarvepoliitika liialt hüplikuks. Muudatuse eesmärk on liikuda kumuleeruva eelarvetasakaalu suunas, tasandades nii tekkinud ülejääke kui ka puudujääke. - kavandatav eelarvepuudujääk ei tohi ületada sügisese rahandusprognoosi kohaselt 0,5% SKPst ega varasema kumuleerunud ülejäägi mahtu. Kui prognoos näitab suuremat puudujääki, siis tuleb sügisel Vabariigi Valitsusel järgmise aasta riigieelarve eelnõu muuta ning viia eelarve kooskõlla eelarve tasakaalureegliga. - seejuures on oluline tagada riigi eelarvestrateegia ja riigieelarve kinnitamisel järgmise nelja aasta prognoos, et reegli rakendumine oleks läbipaistev ning võimaldaks ka Riigikogu menetluse käigus näha eelmiste aastate üle- ja puudujääkide mõju. - kehtima jääb reegel, mille kohaselt varasemalt kumuleerunud struktuurne puudujääk tuleb järgnevatel aastatel kompenseerida samaväärse ülejäägiga. 2.6. Riigi rahavoogude ühtse juhtimise põhimõtte täpsustamine 2015. aasta riigi majandusaasta koondaruande auditeerimisel selgus, et Riigikontroll ja Rahandusministeerium tõlgendavad erinevalt konsolideeritud rahavoo juhtimise senist regulatsiooni riigieelarve seaduses. Riigikontrolli hinnangul pole riigieelarve seaduses üheselt selge, milliste isikute (sh Eesti Haigekassa ja Eesti Töötukassa) vahel on riigi rahavoo ühtne juhtimine ja isikute positiivsete ja negatiivsete rahavoogude tasakaalustamine lubatud. Rahandusministeeriumi hinnangul hõlmab riigi rahavoo juhtimine riigieelarve seaduses ka sotsiaalkindlustusfondide rahavoogusid. Täielikuma õigusselguse huvides soovib Rahandusministeerium vastavalt Riigikontrolli ettepanekule esitada Riigikogule muudatuse seaduse mitmeti tõlgendamise võimaluse vältimiseks. Eelnõuga tehtav muudatus: - vastavalt Riigikontrolli ettepanekule täiendatakse riigieelarve seadust ja korratakse muudatuse selgitustes selgelt ja üheselt, et riigi rahavoogude juhtimine toimub ühtse tervikuna, tasakaalustades isikute (sh sotsiaalkindlustusfondide) positiivseid ja negatiivseid rahavoogusid. Eelnõu väljatöötamisele ei eelnenud väljatöötamiskavatsust, sest eelnõu on kiireloomuline (HÕNTE 1 lõige 2 punkt 1). Eelnõu ettevalmistamise väljatöötamiskavatsust koostamata otsustas Vabariigi Valitsus oma 05.04.2017 kabinetinõupidamisel. 3. Eelnõu sisu ja võrdlev analüüs Eelnõu koosneb kahest paragrahvist, millest esimesega tehakse muudatused seaduses ja teine esitab jõustumissätted. RES 1 lõike 2 muutmine. Kehtiva RES 1 lõike 2 kohaselt sätestab seadus tingimused rahaliste vahendite planeerimisele. Sättest jäetakse välja sõna rahalised. 2017. aastast koostatakse riigieelarve tekkepõhise arvestuspõhimõtte alusel, mis tähendab, et aastases 5
eelarves kajastub ka osa riigi mitterahalisest majandustegevusest. Esimesena kajastatakse põhivara amortisatsiooni ja tehinguid põhivaraga, millest osa liigitatakse raamatupidamislikult mitterahaliseks ja mida seni eelarves ei planeeritud. RES 6 täiendamine lõigetega 1 1 1 3. Lisanduvate lõigete kohaselt võib juhul kui eelnevate eelarveaastate jooksul on tekkinud kumulatiivne struktuurne ülejääk, riigieelarve koostada ka selliselt, et valitsussektori struktuurne eelarvepositsioon on struktuurses puudujäägis kumulatiivse struktuurse ülejäägi ulatuses, kuid mitte rohkem kui 0,5% SKP-st aastas. Muudatuse kohaselt fikseeritakse iga aasta kevadel stabiilsusprogrammi koostamisel möödunud aasta struktuurne eelarvepositsioon ja liidetakse see varasemale summale. Arvestust peetakse miljonites eurodes. Kuigi hinnang struktuursele eelarvepositsioonile aja möödudes muutub, seda hiljem enam ei muudeta. Kumulatiivse eelarvepositsiooni arvestust alustatakse aastast 2014, kuna siis jõustus uus riigieelarveseadus, mis kehtestas reeglid eelarvepositsioonile. Eelarvetasakaalu järgiti eelarvete koostamisel ka varasemalt, kuid seaduses oli see põhimõte sätestamata. Varasemalt sisaldus tasakaalu põhimõte koalitsioonilepetes. Eelnevate aastate pilti toomine ja tekkinud erinevuste tagantjärgi korrigeerimine muudaks eelarvepoliitika liialt hüplikuks. Struktuurse eelarvepositsiooni hindamisel eemaldatakse nominaalsest eelarvepositsioonist majandustsükli mõju. Selleks kasutatakse toodangulõhet ehk tegeliku ja potentsiaalse SKP erinevust. Potentsiaalse SKP all peetakse silmas maksimaalselt võimalikku kogutoodangu ehk SKP taset, kasutades olemasolevaid tootmissisendeid (tööjõud, kapital, teadmised) ning mis ei too kaasa ülemäärast hindade ja palkade kasvu. Potentsiaalne SKP ei ole mõõdetav, vaid seda tuleb olemasolevat informatsiooni kasutades hinnata, mistõttu on sellega alati seotud teatud ebakindlus. Selleks, et toodangulõhe hinnangud oleksid võrreldavad, on Euroopa Liidu liikmesriigid kokku leppinud ühtses metoodikas 2. Toodangulõhe hinnang ei ole aga kunagi lõplik, vaid seda hinnatakse pidevalt ümber. Ümberhindamise põhjuseks võib olla nii uute andmete avaldamine, olemasolevate andmete revideerimine ja prognooside muutmine kui ka hindamismetoodikate muutus. Joonistel 1 ja 2 on näitena toodud Eesti toodangulõhe hinnangute muutumine aja jooksul. Sellest nähtub, et kuni 0,5% SKP-st muutused toodangulõhe hinnangule kahe prognoosi vahel ei ole erakordsed. 2016. aasta kevadel toimunud oluline nihe Eesti toodangulõhedes tuleneb metoodikamuutusest, kui rahandusministeerium võttis kasutusele ühtselt kokkulepitud metoodika. Oluline on märkida, et toodangulõhe hinnangud muutuvad ka tagasivaates ehk ajalooliste andmete osas, sest majandustsükli silumisel võetakse arvesse kogu aegrida, sh nii ajaloolisi andmeid kui ka prognoose. Hinnangute pideva muutumise tõttu ei ole mõeldav, et kogu seda informatsiooni oleks võimalik järgmiste aastate eelarve planeerimisel arvesse võtta. Selleks, et vähendada tehniliste muudatuste mõju järgmiste aastate eelarve planeerimisele, kavatsetaksegi ajaloolised struktuursed eelarvepositsioonid fikseerida. 2 Vt näiteks: The Production Function Methodology for Calculating Potential Growth Rates & Output Gaps, European Commission, Economic Papers 535, November 2014. 6
Joonis 1. 2014. aasta toodangulõhe hinnangute revideerimine 2,0 1,5 % pot SKPst Toodangulõhe 2014. aasta kohta prognoosi koostamise aja järgi (% SKPst) 1,0 0,5 0,0-0,5-1,0-1,5-2,0-2,5 2010 kevad 2010 suvi 2011 kevad 2011 suvi Allikas: Rahandusministeerium 2012 kevad 2012 suvi 2013 kevad 2013 suvi 2014 kevad 2014 suvi 2015 kevad 2015 suvi 2016 kevad 2016 suvi Joonis 2. Toodangulõhe hinnangute revideerimine 2016. aastal Rahandusministeriumi hinnang SKP lõhele (ehk toodangulõhele; väljendab tegeliku SKP ning potentsiaalse SKP hinnangute erinevust) % pot. SKPst 15 mln EUR 150 10 Toodangulõhe, 2016 kevadine prognoos Toodangulõhe, 2016 suvine prognoos Struktuurse positsiooni muutus, parem skaala, mln eur 100 5 50 0 0-5 -50-10 Allikas: Rahandusministeerium -100 7
Muudatuse jõustudes fikseeritakse käesoleva aasta kevadel 2014, 2015 ja 2016.a struktuursed eelarvepositsioonid ja saadud tulemusest lähtutakse 2018 2021. a eelarvepositsiooni eesmärkide seadmisel. Senise hinnangu kohaselt oli struktuurne eelarvepositsioon 2014. a ülejäägis 0,2% SKP-st ehk 32 miljonit eurot, 2015. a ülejäägis 0,4% SKP-st ehk 86 miljonit eurot ja 2016. a ülejäägis 0,7% SKP-st ehk 152 miljonit eurot. Seega kujuneb summaarseks ülejäägiks 269 miljonit eurot, mille ulatuses on Vabariigi Valitsusel õigus defitsiiti minna. 2018. a kevadel lisatakse arvestusele 2017. a tulemus jne. Aastane defitsiit tohib siiski olla maksimaalselt 0,5% SKP-st. Piirang on seatud ühekordsete suurte kõikumiste vältimiseks. Samuti on 0,5% puudujäägi piirang kooskõlas Euroopa Liidu eelarveraamistiku reeglitega. RES 7 lõigete 1, 2 ja 4 muutmine. Muudatus tuleneb -i 6 muutmisest ning sellega reguleeritakse korrigeerimismehhanismi rakendumist. Kui varasemalt käivitus see struktuurse puudujäägi prognoosimisel, siis muudatuse järgselt on käivitamine seotud -i 6 kohaselt seatud eelarvepositsiooni eesmärgiga. Korrigeerimismehhanism rakendumine seotakse eelarvepositsiooni eesmärgi mittesaavutamisega. RES 8 muutmine. RES 8 muutmine on samuti seotud RES 6 muutmisega. Kompenseerimismehhanism rakendub, kui fikseeritud kumulatiivne eelarvepositsioon on puudujäägis. Sel juhul tuleb järgmise või järgnevate aastate jooksul planeerida riigieelarved ülejäägilistena, et jõuda tagasi kumulatiivse struktuurse tasakaaluni. Kompenseerida tuleb vähemalt 0,5% SKP-st aastas kuni kumulatiivse tasakaalu saavutamiseni. Kui kompenseerimise vajadus on suurem kui 0,5% SKP-st, võib seda ajatada mitme aasta peale. Ühekordne eelarvepositsiooni parandus üle 0,5% SKP-st võib osutuda liiga järsuks majanduskeskkonna jahutamiseks. Koos -ga 6 moodustub niiviisi reeglistik, kus eelarveid koostades tuleb alati liikuda kumulatiivse struktuurse tasakaalu suunas. Tegelikkuses tekkinud üle- ja puudujäägid tasandatakse. RES 14 muutmine. Säte reguleerib eelarvereeglite täitmise jälgimist. Kehtiva sõnastuse kohaselt annab eelarvenõukogu arvamuse eelarvestrateegias ja stabiilsusprogrammis kajastatud valitsussektori struktuurse eelarvepositsiooni eesmärkide kohta. Eelarvenõukogule on RES 79 lõikes 5 ette nähtud roll avaldada arvamust möödunud eelarveaasta valitsussektori struktuurse positsiooni kohta pärast riigi majandusaasta koondaruande valmimist. Eelnõu näeb ette selle arvamuse nõude toomist varasemaks ja ühtlasi ka ühendamist eelarvenõukogu arvamusega riigieelarve eelnõus ja stabiilsusprogrammis seatud struktuurse eelarvepositsiooni eesmärkidele antud hinnanguga. Muudatus on tingitud sellest, et hinnang valitsussektori struktuurse eelarvepositsiooni kohta on möödunud eelarveaasta kohta olemas juba varem (Statistikaamet avaldab valitsussektori võla ja eelarvepositsiooni andmed eelneva aasta kohta ja esitab need Eurostatile kinnitamiseks igal aastal enne 31. märtsi), mistõttu ei lisandu majandusaasta aruandega uut informatsiooni. (vt ka RES 79 lõike 5 muutmine). RES 16 lõike 4 muutmine. Kehtiva sõnastuse kohaselt võrreldakse makromajandusprognoosi ja rahandusprognoosi asjakohasemate Euroopa Komisjoni ja teiste sõltumatute institutsioonide prognoosidega ja antakse seletuskirjas ülevaade erinevustest. Muudatuse eesmärk on täpsustada nõudeid prognooside kallutatuse kindlakstegemiseks, mistõttu lisatakse nõue hinnata prognooside paikapidavust regulaarselt ka tagantjärele, avaldades vastava hinnangu tulemused. Samuti lisandub kohustus kallutatuse ilmnemisel võtta vajalikud meetmed kallutatuse likvideerimiseks ning ka need avalikuks teha. RES 19 lõike 1 ja 20 lõike 5 muutmine ning 19 lõike 4 ja 20 lõike 3 kehtetuks tunnistamine. 2020. aastast kaob vajadus kohustada valitsemisalasid koostama eraldi valitsemisala arengukavasid ja tegevuskavasid. Vajalik planeerimine ja selle avalikustamine on 8
seejärel tagatud riigi eelarvestrateegia, programmide ja majandusaasta koondaruande koostamiseks esitatavate tulemusaruannetega. Valitsemisala arengukavad dubleerivad ka praegu suuresti valdkondlike arengukavasid, kuid nendest loobumine pole olnud võimalik valdkondlike arengukavade ebaühtlaste ülesehituste ja ebaselgete seoste tõttu riigi eelarvestrateegia ja riigieelarvega. RES 19 lõike 5 muutmine. Sättes asendatakse sõna poliitikavaldkond sõnaga tulemusvaldkond. Tegevuspõhine eelarve liigendatakse tulemusvaldkondade ja programmide lõikes. Teistes RES-i paragrahvides on kasutatud mõistet tulemusvaldkond ja selguse tagamiseks tuleb sama kasutada ka programmi kirjeldamisel. RES 20 lõike 2 täiendamine. Sätte kohaselt esitatakse valdkonna arengukava enne kinnitamist Riigikogule arutamiseks, mida on tõlgendatud selliselt, et arengukava arutatakse Riigikogu täiskogu istungil. Riigikaitse arengukava puhul ei ole sätte täitmine olnud praktikas teostatav. Segaduste vältimiseks rakendamisel on vajalik lisada täpsustus, et Riigikaitse arengukava arutatakse süvitsi Riigikogu riigikaitsekomisjonis. RES 3. peatüki 3. jao ja 4. peatüki pealkirja muutmine ja -de 21, 22, 24 ja 25 kehtetuks tunnistamine. Seni RES 3. peatüki 3. jaos esitatud riigi eelarvestrateegiat puudutavad sätted viiakse seaduse 4. peatükki. Senises eelarveprotsessis kinnitab Vabariigi Valitsus aprillis järgneva nelja aasta kohta riigi eelarvestrateegia ja septembris aastase riigieelarve, mille Riigikogu kinnitab aasta lõpuks. Lisaks tehakse igal aastal sügisel jooksva aasta eelarves muudatusi. Eelarve sisendid esitatakse kolm korda aastas riigi eelarvestrateegia ja riigieelarve koostamise ning jooksva aasta muutmise protsess. Eelarvestamisest on saanud pidev aastaringne protsess, kus valitsemisalade ametnikel tuleb panustada eelarve ettevalmistamisele, poliitiliste valikute vormistamisele ja eelarve muutmisele. Nii mahukas halduskoormus ei ole otstarbekas. Lisaks on eelarveotsused enamasti pikema mõjuga kui üks aasta, mistõttu on vajalik eelarveotsuste tegemisel arvestada tulevaste aastate mõjuga. Kolme eelarveaastale järgneva aasta mõju tuleb esile valitsuse tasandil kinnitatavas eelarvestrateegias, kuid Riigikogus kinnitatav eelarve keskendub vaid järgnevale aastale. Nelja aasta vaate toomine Riigikokku muudaks kõik Vabariigi Valitsuse otsuste mõjud, sh nii pika- kui lühiajalise mõjuga, läbipaistvamaks. Eelnevast tulenevalt tehakse eelnõuga ettepanek koostada kevadel riigi eelarvestrateegia raames sisuliselt ka järgmise aasta riigieelarve. Riigieelarve seletuskirjas antakse ülevaade riigi rahanduse olukorrast ja valitsuse plaanidest järgmise nelja aasta kohta ehk riigi eelarvestrateegia esitatakse riigieelarve seletuskirjana. Seetõttu viiakse sätted, mis puudutavad riigi eelarvestrateegia koostamist ja menetlemist ning olid siiani esitatud RES 3. peatüki 3. jaos riigieelarve lähtealustena, seaduse 4. peatükis osana riigieelarve koostamisest ja menetlemisest. RES 23 lõikega 3 täiendamine. Lõikes esitatakse säte, mis on kehtiva seaduse 25 lõikes 1. Otstarbekas ja selgem on esitada kogu stabiilsusprogrammiga seonduv samas sättes. RES täiendamine -ga 25 1. RES-i riigieelarvet käsitlevasse ossa tuuakse sätted, mis puudutavad riigi eelarvestrateegia koostamist ja menetlemist. Põhjusi on selgitatud eelnevalt. Paragrahvis 25 1 on esitatud kehtiva RES-i 21, 37 ja 38 lõige 3 järgmiste sisuliste muudatustega: - välja on jäetud kululagede mõiste. Kululaed on rida rahastamiskavast valitsemisala piirmääraga vahendid; - eelarvestrateegias esitatakse aastate kaupa informatsioon kavandatavate investeeringute kohta. Kavandatavad investeeringud sisaldavad riigieelarvelisi investeeringuid, 9
investeeringutoetusi ja Riigi Kinnisvara AS poolt tehtavaid investeeringuid. Riigikogu arutas 2016. a kevadel oluliselt tähtsa riikliku küsimusena oma rolli eelarvepoliitika kujundamisel. Riigikogu tegi siis ettepaneku esitada koos riigieelarve materjalidega Riigikogule ülevaade järgnevatel aastatel kavandatavatest investeeringutest. Valitsus on sellest ettepanekust lähtunud ja riigieelarve seletuskirja selle info lisanud. Muudatusega sätestatakse ülevaate esitamine ka kohustusena. Ülevaade on sarnane varasema riiklike investeeringute programmiga. Oluline on arvestada, et nelja aasta jooksul muutuvad nii prioriteedid kui ka täpsustuvad investeeringute tegelikud maksumused. Seetõttu on Riigikogus arutatud investeeringute näol tegu kavandatava jaotusega, milles võib toimuda muutusi; - kehtiva RES 37 lõike 2 kohaselt riigieelarve seletuskirjas esitatav informatsioon võimalikest erimeelsustest teiste põhiseaduslike institutsioonide ja Vabariigi Valitsuse vahel nende eelarvetaotluste menetlemisel, esitatakse riigi eelarvestrateegias, mis on ühtlasi ka riigieelarve seletuskirjaks. RES 26 muutmine. Kehtiv RES 26 lõige 1 sätestab, et riigieelarve on riigi finantsplaan. Muudatusega täpsustatakse, et riigieelarve on riigi aastane rahastamiskava. Tegemist on sõnastusliku ühtlustamisega. Samuti jäetakse analoogselt RES 1 lõikes 2 tehtava muudatusega sättest välja sõna rahalised. 2017. aastast koostatakse riigieelarve tekkepõhise arvestuspõhimõtte alusel. See tähendab, et aastases eelarves kajastub ka osa riigi mitterahalisest majandustegevusest. Esimesena kajastatakse põhivara amortisatsiooni ja tehinguid põhivaraga, millest osa liigitatakse raamatupidamislikult mitterahaliseks ja mida seni eelarves ei planeeritud. RES 26 lõike 2 muutmine ja lõike 3 kehtetuks tunnistamine on seotud sellega, et riigieelarve seaduse pildist jäetakse välja ministeeriumide valitsemisalade liigenduse tase. Valitsuse seatud eesmärkide saavutamiseks on vaja parandada ning võimaldada ministeeriumide koostööd. Valitsuse sisemise ülesehituse ja tööjaotuse otsustamine on muutunud paindlikumaks ja viimastes valitsuskoosseisudes on ministrite vastutusalasid vastavalt poliitilistele prioriteetidele ümber kujundatud. Riigieelarve on aga jäänud senisele jäigale ja valitsemisalasid eristavale kujule. Vabariigi Valitsus on samuti põhiseaduslik institutsioon, mille sisemiste üksuste (ministeeriumite) vahelise eelarvejaotuse otsustab täna Riigikogu ja riigieelarve mõttes pole eelarve mitte Vabariigi Valitsusel, vaid igal valitsemisalal. Samas on valitsusel ühised eesmärgid, mille saavutamine saab toimuda läbi valitsemisalade koostöö ja ühise planeerimise. Seetõttu antakse eelnõuga Vabariigi Valitsusele õigus suunata oma sisemise töökorralduse raames ka oma eelarvet. Kulude jaotuse ja aastasisesed muudatused valitsemisalade tasemel otsustab Vabariigi Valitsus eelarve liigendusega. Selliselt on tagatud võimalus suunata ja ka muuta valitsemisalade vahelist eelarvet lähtuvalt valdkondlikest eesmärkidest. Sellega tagatakse valitsusele võimalus eraldada vahendeid korraga kahele või rohkemale ministrile ühiste algatuste kujundamiseks ja juhtimiseks. RES 26 lõikes 2 sätestatakse, et riigieelarves liigendatakse vahendid administratiivselt Riigikogu Kantselei, Vabariigi Presidendi Kantselei, Riigikontrolli, Õiguskantsleri Kantselei, Riigikohtu ja Vabariigi Valitsuse vahel. Suunamaks riigi vahendite kasutamist kõige olulisemate eesmärkide saavutamisele, on Eesti võtnud suuna tegevuspõhisele eelarvele üleminekule, mis seob strateegilised arengukavad ja riigi finantsjuhtimise. See tähendab eelarve ülesehitamist lähtuvalt valdkondadest ja programmidest, mille raames valitsus seab riigile eesmärke ja juhib inimestele ja ettevõtetele avalike teenuste osutamist. Üleminekuks on kavandatud aastad 2016 2020, mille jooksul minnakse tegevuspõhisele eelarvele üle vastavalt valitsemisalade valmisolekule. Tegevuspõhise eelarve kasutuselevõtmine asendab eelarvevaates senise detailsema majandusliku sisu liigendusega tulemusvaldkondadeks ja programmideks. Muudatused 10
jõustuvad aastaks 2020, et anda piisav aeg üleminekuks, kuid jõuda taas välja ühtedel alustel koostatud eelarveni. Üleminek aastaks 2020 tagab, et järgmise finantsperspektiivi kavandamisel saab kaotada valdava osa keerukust lisavatest erinevustest EL-ist saadavate vahendite ja siseriikliku planeerimise vahel. Tegevuspõhisele eelarvele üleminek lisab eelarvesse uue jaotuse tulemusvaldkond ja programm. Sellega lisanduv liigendamise detailsus suurendab eelarveridade arvu ning sellega kaasnevaid piiranguid eelarve kasutamisel. Tegevuspõhise eelarve kasutamisel on põhimõtteks suur täpsus planeerimisel ja aruandluses, kuid piisava paindlikkuse tagamine poliitika elluviimisel. Elluviimise ehk eelarve rakendamise ajal eeldab tegevuspõhine eelarve, et juhtidel on piisavalt vabadust leida parim viis, kuidas eelarveraha etteantud tegevuspõhistes piirides eesmärkide saavutamiseks kasutada. Vältimaks eelarve kasutamise jäikuse olulist kasvu, on vajalik lisanduvate piirangute vastukaaluks loobuda vähemolulistest ridadest. Selleks vähenevad eelarves muud, pigem finantsarvestuslikud erisused. Nii eelarve planeerimisel (sh seletuskirjas) kui finantsarvestuses 3 (sh eelarve täitmise andmetes) säilivad muud liigendused. Riigieelarve planeerimisel ja finantsarvestuses on eelarve kohta kättesaadav mitu astet detailsem liigendus, kui Riigikogus kinnitatud n-ö seadusepildis. Tulemusvaldkondade määratlemisel lähtutakse Vabariigi Valitsuse tegevusprogrammi struktuurist. Sellest on nii palju kui võimalik lähtutud ka senises praktikas. Vabariigi Valitsuse tegevuskava ja tegevusprogrammi struktuuri ning riigi eelarvestrateegia valdkondliku struktuuri vaheliste erisuste täielikuks kaotamiseks on vajalik tegevuspõhise eelarve terviklik juurutamine. Kasutamaks eelarvet paremini poliitika suunamisel oleks loomulik kui eelarve kajastuks võimalikult vahetult valitsuse seatud prioriteete ning kajastaks eelarveprotsessis nende rahastamiseks tehtud valikuid. Seni puudub terviklik ülevaade valitsuses seatud strateegiliste eesmärkide saavutamiseks kavandatud ja tegelikult kulunud vahenditest. Tegemist on ulatusliku muudatusega senises praktikas ja selle täielik elluviimine eeldab põhjalikku eeltööd finantsandmete kogumisel ja andmebaaside haldamisel. Eeltöö on vajalik usaldusväärsuse tagamiseks, et poliitiliste prioriteetide muutumist kajastav eelarvepilt ei kaotaks aastate vaheline võrreldavust. Võrreldavuse tagab tulemusvaldkondade ja programmide eelarve koostamisel kasutatavate detailsemate arvestusobjektide (kulukoht/ressurss, teenus, tegevus, meede) järjepidevus. Nii on võimalik näiteks ühe tulemusvaldkonna jagunemisel kaheks määratleda milliste asutuste, projektide, kulukohtade jt arvestusobjektide kulud kuuluvad vastavalt ühte või teise uude tulemusvaldkonda. Nende seoste abil on võimalik koostada aruanded eelarveaastate võrdlemiseks nii uue kui vana tulemusvaldkondade jaotuse alusel. Rakenduslikud sammud finantsjuhtimises kooskõlas riigieelarve seaduse muutmisega: 1. Jätkata tööd riigi finantsjuhtimise (sh infosüsteemide) arendustega, sealhulgas kasutusel olevate arvestusobjektide korrastamisega tasemele, mis võimaldab toetada poliitilistest vajadustest tulenevaid erinevaid eelarvevaateid. 2. 2020. aastaks võetakse kõigis riigiasutustes kasutusele tegevpõhisele eelarvele vajalik juhtimisarvestus ning saab tagada, et tegevuspõhine eelarve tugineb arusaadavatele ja juurdunud andmestruktuuridele. Programmide eelarved koosnevad reeglina nende teenuste eelarvetest, mis programmi panustavad. 3. Kahe eeltoodud muudatuse elluviimise ja juurdumise tulemusel saab tulevikus eelarve ülesehitust muuta vastavalt valitsuse prioriteetide muutustele, et tagada ametisoleva valitsuse eesmärkide parem täitmine. Eelarve seaduse ülesehituses hakatakse 3 Kõigi valitsussektori üksuste raamatupidamise andmed on avalikult kättesaadavad http://riigiraha.fin.ee lahenduse kaudu. 11
tulemusvaldkondade määramisel lähtuma täielikult valitsuse tegevusprogrammi ja prioriteetide struktuurist. Riigieelarve seaduse kehtivad rakendusaktid toetavad muudatuse ettevalmistamist. Ettevalmistuste elluviimisel saab rakendamise otsustada rakendusaktide täiendamisega. Põhiseaduslikele institutsioonidele kehtiva seadusega võrreldes muudatusi ei tule. Kehtiva seaduse 29 lõige 3 sätestab, et põhiseadusliku institutsiooni eelarve tegevuspõhise liigendamise otsustab Vabariigi Valitsus põhiseadusliku institutsiooni algatusel. Sama säte esitatakse RES 26 lõikes 6. Kui põhiseaduslik institutsioon ei kasuta tegevuspõhist eelarvet, liigendatakse tema eelarve vastavalt 26 lõikele 4 tuludeks, kuludeks ja finantseerimistehinguteks. Põhiseaduslikelt institutsioonidel detailsema majandusliku sisu põhise liigenduse nõudmine muudaks eri eelarveosade ülesehituse ebaühtlaseks. Eelarve ühtlustaks, kui ka põhiseaduslikud institutsioonid kasutaksid tegevuspõhist eelarvet. RES 28 lõike 1 punkti 2 kehtetuks tunnistamine. Eesti jälgib eelarvepositsiooni reegli täitmiseks valitsussektori struktuurset eelarvepositsiooni, mille prognoos järgneva nelja aasta kohta ja varasemate aastate ülevaade esitatakse riigi eelarvestrateegias ja riigieelarve seletuskirjas. Riigieelarve positsioon on üks komponent valitsussektori positsiooni arvestuses ja ei oma eraldiseisvana olulist väärtust. Riigieelarve positsioon ei arvesta erinevate valitsussektori osapoolte vaheliste tehingutega nagu näiteks riigieelarvelised toetused kohalikele omavalitsustele, riigi ettevõtetele ja sihtasutustele. Seetõttu on riigieelarve positsiooni eraldi välja toomine pigem eksitav ja jäetakse riigieelarvest välja. RES 29 muutmine. Täpsustatakse 29 lõiget 1 ja sätestatakse, et eelarveklassifikaatoriga kehtestatakse ka strateegilises planeerimises kasutatavad põhimõtted ja mõisted. Eesti on võtnud suuna tegevuspõhisele eelarvele üleminekule, mis seob strateegilised arengukavad ja riigi finantsjuhtimise. RES 29 lõige 2 jäetakse seadusest välja, sest vahendite tegevuspõhine liigendus tuleneb -st 26. RES 29 lõige 3 esitatakse 26 lõikes 6. RES 30 kehtetuks tunnistamine. RES 30 tunnistatakse kehtetuks, sest riigieelarve liigendus on esitatud -s 26. RES 31 muutmine. Liigenduse ulatust laiendatakse ka tuludele. Kuna programmides on ka tulud, siis lisandub tulude liigendamine, et oleks selge, kes mille kogumise eest vastutab ja kes milliste tulude arvelt kulusid teha võib. Kuna muudatustega loobutakse riigieelarves vahendite esitamisest ministeeriumide valitsemisalade kaupa, sätestatakse paragrahvis, et Vabariigi Valitsus liigendab riigieelarvega Vabariigi Valitsuse (mitte ministeeriumide valitsemisalade) vahendid. Minister omakorda liigendab valitsuse poolt ministeeriumi valitsemisalale liigendusega eraldatud vahendid. Sättesse lisatakse volitusnorm Vabariigi Valitsuse määruse kehtestamiseks, milles sätestatakse Vabariigi Valitsusele määratud vahendite liigendamise tingimused ja kord. Sättes asendatakse läbivalt kulud, investeeringud ja finantseerimistehingud üldisema sõnaga vahendid. RES 32 muutmine. Tulenevalt tekkepõhisest eelarvestamisest täiendatakse ja korrigeeritakse seadust kassapõhise ja tekkepõhise eelarvestamise põhimõtete erinevuste tõttu. RES 32 lõikes 1 sätestatakse seoses tekkepõhisele riigieelarvele üleminekuga, et piirmäärata vahendite arvel võetavate kohustuste suurusele riigieelarvega piiranguid ei kehtestata. Tekkepõhise eelarve arvestuspõhimõttest tulenevalt limiteeritakse eelarves kohustusi, mitte rahalisi väljamakseid. 12
RES 32 lõike 2 punkti 1 muudatus on tingitud sellest, et tekkepõhise eelarve korral tekib õigus piirmäärata vahendeid kasutada mitte peale tulu tegelikku laekumist, vaid siis, kui on tekkinud nõue ehk õigus tulu saada. RES 32 lõike 2 punkti 4 muutmine: sätestatakse, et piirmäärata vahendid on ka mitterahalised tulud ja kulud, millele analoogselt arvestuslikele vahenditele limiite riigieelarve kasutamisel ei seata. RES 32 täiendamine lõikega 4: Aastaste riigieelarve seaduse selguse huvides on otstarbekas eristada see osa seadusest, mis on olemuselt prognoos ja need read, mis seavad täpsed piirangud avaliku raha kasutamisele. Piirmäärata eelarveread kirjeldavad sisuliselt prognoosi, mis tugineb teistele juba kehtivatele seadustele. Riigieelarve aastane seadus seab aga piirid just piirmääraga ridadele. Nende piiravate ridade väljatoomisel on oluline limiidi selguse tagamine. Selleks on edaspidi neil ridadel otstarbekas kasutada ühtset limiiti. Sisuliselt on kapitalikulud kajastatud juba kulude all ja investeeringute kohta on eraldi aruanne. Suuremad investeeringud on kajastatud vastavalt -le 25 1 eelarve seletuskirjas. Keeld liigutada limiite tegevuskulude ja investeeringute vahel pole enam sisuline ja mõistlik. Investeeringute majandusliku sisu alla kuulub vaid väike osa investeeringutest, mis tehakse riigiasutustes, kuid valdava osa investeeringutest teeb valitsussektor investeeringutoetuste kaudu, mis antakse riigiasutustest edasi teistele keskvalitsusse ja valitsussektorisse kuuluvatele isikutele. Investeeringutoetuste majanduslik sisu kuulub kulude alla. 2017. aastal läks riik tekkepõhisele eelarvele. Ka erasektoris kasutatavas tekkepõhises eelarves on investeeringute mahud läbi mitterahaliste kulude all kajastatava amortisatsiooni. Lisaks antakse edaspidi vastavalt RES -le 25 1 Riigikogule ülevaade kõikidest, mitte vaid riigiasutuste investeeringutest. Lisaks tuleb arvestada, et tegevuspõhises eelarves liigendatakse senisest oluliselt detailsemalt valitsemisalale ette nähtud investeeringud. Suurimad, ehk kinnisvarasse tehtavad investeeringud otsustab vastavalt riigieelarve seadusele valitsus eraldi. Sisuliselt säilib investeeringute eristamise piirang vaid riigiasutustes tehtavatele piiratud hulgale väiksemahulistele investeeringutele, mille kavandamisel on piirav iga kord, kui tehtav ost jääb valele poole 5000 euro piiri, tulla muudatuseks küsima Riigikogu luba. RES 33 muutmine. Tulenevalt tekkepõhisest eelarvestamisest täiendatakse ja korrigeeritakse RES-i kassapõhise ja tekkepõhise eelarvestamise põhimõtete erinevuste tõttu. RES 33 lõikesse 2 lisatakse mitteülekantavate vahendite hulka mitterahalised kulud, millele analoogselt arvestuslike vahenditega limiite kasutamisel ei seata ning seega puudub vajadus nende ülekandmiseks järgmisesse eelarveaastasse. RES 33 lõikest 3 jäetakse välja kassapõhine mõiste laekumine ning selle asemel sätestatakse, et üle kantakse eelarveaasta lõpu seisuga fikseeritud (tekkepõhise) tulu ja selle arvelt tehtud kulude vahe ehk tulu jääk. Samas RES 33 lõikes 4 ei muudeta sõna laekumine, kuna edasiantava maksu saajale edasikandmiseks peab see olema ka reaalselt laekunud, mitte ainult deklareeritud/määratud. RES 33 lõike 5 punktis 4 asendatakse riikliku kaasfinantseeringu mõiste kaarahastamise mõistega. Alates 2020. aastast tunnistatakse RES 33 lõiked 2 5 kehtetuks, lisatakse lõige 1 1 ning ülekandmise korra kehtestamine (RES 33 lõige 6) läheb valdkonna eest vastutavalt ministrilt üle Vabariigi Valitsusele. RES 33 lõikena 1 1 esitatakse ümbersõnastatult kehtiva RES-i 53 lõige 3. Kuna ministeeriumide valitsemisalade vahel enam vahendeid riigieelarve seaduses ei liigendata, määratakse administratiivne jaotus ja otstarve Vabariigi Valitsuse liigendusega. Sisuliselt säilitatakse täna kehtiv olukord, kus vahendeid võib kasutada riigieelarves määratud otstarbel ja otstarvet ei või ülekandmisel muuta. Ülekandmisel võib nii administratiivset liigendust kui 13
ka tulemusvaldkondade ja programmide vahelist jaotus muuta, kui selle tingib ministeeriumi valitsemisala riigiasutuse ümberkorraldamine või lõpetamine. Samuti, kui järgmisel eelarveaastal on tulemusvaldkondade ja programmide vaheline jaotust muudetud, mõni tulemusvaldkond või programm korraldatakse ümber või lõpetatakse, siis on võimalik nende vahelist jaotust muuta, kui sellega ei muudeta vahendite sihtotstarvet. RES 33 lõike 6 alusel kehtestatava määruse rahandusministri tasandilt Vabariigi Valitsuse tasandile toomine annab võimaluse Vabariigi Valitsuse tasemel ülekandmise määrades vastavalt vajadusele senisest teistmoodi kokku leppida, arvestades sealjuures struktuurse positsiooni reeglitega. RES täiendamine -ga 33 1. Paragrahvis 33 1 on esitatud riigi eelarvestrateegia koostamist puudutav, mis kehtivas RES-is on -s 22. Eelnõus on võrreldes kehtiva seadusega järgmised erinevused: - lõiked 3 on täiendusena esitatud Rahandusministeeriumi õigus saada ministeeriumitelt ja valitsussektorisse kuuluvatelt isikutelt andmeid riigieelarve koostamiseks. Riigi eelarvestrateegia ja riigieelarve koostamiseks kogub Rahandusministeerium vajalikud andmeid ühel korral ja kevadel. Majandusolukorra olulise muutumisel (vt eelnõus esitatud 34 lõige 2) võib olla erandkorras vajalik lisainformatsiooni kogumine, et riigi eelarvestrateegia raames tehtud valikuid korrigeerida; - lõike 4 sisu on kehtivas RES-is esitatud 35 lõikes 2. Edaspidi koostatakse riigi eelarvestrateegia ja esialgne riigieelarve eelnõu samaaegselt. Muudatused igal kevadel koostatud riigieelarve eelnõus tehakse vastavalt 34 lõikele 2 juhul, kui sügisene majandusprognoos näitab olulist muudatust eelarvepositsioonis. Kuna valitsemisalad esitavad edaspidi reeglina Rahandusministeeriumile riigieelarve koostamiseks vajalikud materjalid vaid üks kord aastas ja samaaegselt riigi eelarvestrateegiasse sisendi esitamisega, siis on senised erinõuded eelarvepoliitika kujundamiseks vajalikele materjalidele koondatud siia. Kuna kaob kohustus koostada lisaks riigi eelarvestrateegia sisenditele ka riigieelarve projekt, siis on selle eraldi käsitlemiselt riigieelarve seaduses loobutud; - lõikes 4 on esitatud volitusnorm, mis siiani asus RES 35 lõikes 4. Senise sõnastuse järgi kehtestas ministeeriumi valitsemisala eelarve projekti koostamise korra rahandusminister. Strateegiliste arengudokumentide, riigi eelarvestrateegia ja riigieelarve koostamine moodustavad tervikliku protsessi. Kõik olulisemad valikud nende protsesside raames ei tee mitte valdkonna eest vastutav minister, vaid teeb Vabariigi Valitsus tervikuna. Tagamaks töökorralduse selgus, stabiilsus ja kokkulepetest kinnipidamine, ei ole piisav, kui vastavad korrad kinnitab valdkonna eest vastutav minister. Mõistlikuma töökorralduse huvides on oluline, et eelarve koostamiseks on kehtestatud ühtsed reeglid kõikidele valitsemisaladele. Senine lahendus, kus eelarve koostamise korra on vastutava ministrina kinnitanud rahandusminister, on piiranud teemade ringi, mida korras on saanud reguleerida. Näiteks on lisataotluste menetlemise korraldus eelarvevalikute juures väga oluline, kuid eeldab otsust valitsuse kui terviku, mitte vaid rahandusministri poolt. Valitsus on selliseid protseduurilisi valikud teinud vaid üksikute eelarveprotsesside kohta, kuid mõistliku töökorralduse tagamiseks oleks kasulikum, kui reeglid oleks kinnitatud ja ette teada pikema aja vältel. Lahenduseks on koostamise kordade kinnitamine valitsuses. RES täiendamine -ga 33 2. Paragrahvis on esitatud kehtiva RES-i 24 muutumatul kujul. RES 34 muutmine. Muudatusega täpsustatakse, et riigieelarve koostatakse Rahandusministeeriumi kevadise prognoosi alusel. Lisatava lõikega 2 kohustatakse Vabariigi 14
Valitsust muutma kevadise majandusprognoosi põhjal koostatud riigieelarve eelnõud, kui majanduskeskkond on värskema prognoosi kohaselt oluliselt muutunud või kui struktuurne eelarvepuudujääk ületab 0,5% SKP-st. Samuti tuleb riigieelarvet muuta ka siis, kui positsiooni prognoos on halvenenud (kasvõi 0,1% võrra SKP-st) ja eelarvepositsiooni eesmärgiks on seatud puudujääk vastavalt -le 6 (kompenseeritakse möödunud perioodi ülejääke). Oluliseks muutuseks loetakse struktuurse eelarvepositsiooni muutust enam kui 0,25% SKP-st. Struktuurset eelarvepositsiooni tuleb parandada juhul, kui prognoos on halvenenud, ning võib halvendada juhul, kui prognoos on paranenud. Muudatused tuleb teha mahus, mis ületab 0,25% SKP-st. 0,25% SKP-st on seatud piiriks, kuna seda loetakse mitteoluliseks prognoosi muutuseks, mis võib muuhulgas tuleneda ka prognoosi veast. Praeguse SKP ja riigieelarve kulude taseme juures tähendab 0,25% SKP-st ca 0,57% suurust muutust riigieelarves. Vabariigi Valitsus peab muutma kevadise prognoosi põhjal koostatud eelnõud ka juhul, kui eelarvepuudujääk ületab varasemalt kumuleerunud struktuurse ülejäägi kogumahtu. Sellisel juhul tuleb muudatused teha mahus, mille võrra kumuleerunud ülejääki ületatakse. RES täiendamine -ga 34 1. Riigi toimimise paindlikkuse suurendamiseks ning avalike ressursside tulemuslikuks ja efektiivseks kasutuseks võib valitsus riigieelarve koostamise protsessis otsustada tõhustamiskava koostamise ja sellest tulenevate tõhustamisettepanekute rakendamise. Tõhustamiskava on valitsussektori kulutuste kriitiline hindamine eesmärgiga tõhustada valdkondi, vabastada ressursse vajalikeks investeeringuteks ning leida uusi kasvuallikaid. Konkreetse tõhustamiskava läbiviimiseks moodustatakse asjakohane juhtkomisjon, mis lähtub valitsuskabineti suunistest ja tõhustamiskava kontseptsioonist. Juhtkomisjoni tööd koordineerib valdkonna eest vastutav ministeerium. Juhtkomisjon kaasab oma töösse väliseid eksperte ja olulisi sidusgruppe, et leida uusi poliitikaalternatiive avalike teenuste osutamiseks või valdkondade ümberkorraldamiseks. Rahandusministeerium pakub tuge analüüside läbiviimisel, ettepanekute sõnastamisel ning mõjude tuvastamisel. Sättes on esitatud ka volitusnorm Vabariigi Valitsusele tõhustamiskava läbiviimise tingimuste ja korra kehtestamiseks. RES -de 35 37 kehtetuks tunnistamine. Eelnõuga soovitakse seadusest välja jätta valitsuse sisesed töökorralduslikud küsimused riigieelarve eelnõu koostamisel ja Vabariigi Valitsus reguleerib need lisatava 33 1 lõike 5 alusel kehtestatavas määruses. Riigi eelarvestrateegia ja riigieelarve koostamise protsessi ühildamise tõttu puudub ka vajadus näiteks eraldi ministeeriumi valitsemisala eelarve projekti koostamiseks ja Rahandusministeeriumile esitamiseks. Kehtetuks tunnistatavast -st 35 on avalik-õiguslike juriidiliste isikute eelarvetaotlusi puudutav esitatud eelnõus toodud RES 33 1 lõikes 2. Kehtiva RES 37 lõikes 2 esitatu on toodud eelnõus esitatud RES 25 1 lõike 3 punktis 12. Kooskõlastatult Justiitsministeeriumiga ei ole eelnõus esitatud sätteid, mis puudutavad maakohtutele, halduskohtutele ja ringkonnakohtutele riigieelarve eelnõus vahendite kavandamist (kehtiv RES 35 lõige 3 ja 37 lõige 3). Kohtute eelarve kujunemise alused on reguleeritud kohtute seaduses, mistõttu ei ole seda vajalik korrata RES-is. RES 38 muutmine. Muutmaks eelarveotsuste mõjud läbipaistvamaks teeme ettepaneku täiendada riigieelarve seletuskirja nelja-aastase vaatega riigi rahandusele. Eelnõus esitatud RES 25 1 lõikes 3 on esitatud täpsustatud nõuded riigi eelarvestrateegiale ning riigi eelarvestrateegia moodustakski edaspidi riigieelarve eelnõu seletuskirja. Juhul kui riigieelarve eelnõu muudetakse sügisesest rahandusprognoosist tulenevalt, esitatakse riigieelarve 15