EVROPSKA KOMISIJA Bruselj, 14.4.2014 COM(2014) 239 final 2014/0131 (NLE) Predlog SKLEP SVETA o stališču, ki ga je treba v imenu Evropske unije sprejeti na 103. zasedanju Mednarodne konference dela glede priporočila o dopolnitvi Konvencije Mednarodne organizacije dela št. 29 o prisilnem ali obveznem delu iz leta 1930 SL SL
OBRAZLOŽITVENI MEMORANDUM 1. OZADJE PREDLOGA V okviru cilja nadaljevati in okrepiti sedanje uspešne prakse sodelovanja med Unijo in državami članicami ter v skladu s pravili pogodb je ta predlog namenjen določitvi stališča Unije na 103. zasedanju Mednarodne konference dela glede priporočila o dopolnitvi Konvencije Mednarodne organizacije dela (MOD) št. 29 o prisilnem ali obveznem delu iz leta 1930. Konvencija MOD št. 29 o prisilnem ali obveznem delu iz leta 1930 (v nadaljnjem besedilu: konvencija) je ena od osmih temeljih konvencij MOD temeljnih mednarodnih delovnih standardov in velja za instrument človekovih pravic. Mednarodna konferenca dela je ob sprejetju konvencije leta 1930 države članice pozvala, naj čim prej odpravijo prisilno delo, kršitve v zvezi s tem pa opredelijo kot kazniva dejanja. Vendar se več kot 80 let pozneje in kljub skoraj vsesplošni ratifikaciji konvencije ta praksa še vedno izvaja, čeprav v drugačnih oblikah od tistih, ki so povzročale toliko skrbi na začetku dvajsetega stoletja, pri čemer MOD ocenjuje, da je na svetu vsaj 20,9 milijona žrtev prisilnega dela. Cilj priporočila MOD, ki bo obravnavano na 103. zasedanju Mednarodne konference dela (v nadaljnjem besedilu: konferenca), je odpraviti pomanjkljivosti v izvajanju za boljše preprečevanje trgovine z ljudmi za namene izkoriščanja delovne sile ter za večjo zaščito žrtev prisilnega dela in odškodnine zanje. Na dnevnem redu konference je tudi sprejetje protokola v zvezi s to temo, ki se obravnava v ločenem priporočilu za sklep Sveta o odobritvi začetka pogajanj. 1.1. Obravnava in morebitno sprejetje priporočila o dopolnitvi Konvencije MOD št. 29 o prisilnem ali obveznem delu iz leta 1930 na 103. zasedanju Mednarodne konference dela od 28. maja do 12. junija 2014 Na dnevnem redu Mednarodne konference dela 2014 je točka za določitev standardov glede dopolnitve Konvencije št. 29 o prisilnem ali obveznem delu iz leta 1930 s ciljem sprejeti protokol in/ali priporočilo. To točko dnevnega reda konference je upravni odbor MOD izbral na 317. sestanku (marca 2013) kot točko za določitev standardov in edino razpravo na 103. zasedanju konference 1. Ta odločitev temelji na priporočilih, sprejetih februarja 2013 na sestanku strokovnjakov o prisilnem delu in trgovini z ljudmi za namene izkoriščanja delovne sile, ki ga je upravni odbor MOD sklical, da bi se opredelile pomanjkljivosti v sedanjem obsegu standardov MOD in bi se ugotovilo, ali je treba določiti standarde za: (i) dopolnitev konvencij MOD o prisilnem delu za obravnavo preprečevanja, zaščite žrtev in odškodnin zanje ter (ii) odpravo trgovine z ljudmi za namene izkoriščanja delovne sile 2. Postopek spada v okvir dejavnosti MOD za 1 2 GB.317/INS/2(Rev.) in evidenca sklepov, 25. marec 2013. Tristranski sestanek strokovnjakov o prisilnem delu in trgovini z ljudmi za namene izkoriščanja delovne sile (Ženeva, od 11. do 15. februarja 2013), Report for discussion at the Tripartite Meeting of Experts concerning the possible adoption of an ILO instrument to supplement the Forced Labour Convention, 1930 (No. 29) (Poročilo za razpravo na tristranskem sestanku strokovnjakov v zvezi z morebitnim sprejetjem instrumenta MOD o dopolnitvi Konvencije št. 29 o prisilnem ali obveznem delu iz leta 1930) (TMELE/2013); Final report (Končno poročilo) (TMELE/2013/7); Conclusions adopted by the Meeting (Sklepi, sprejeti na sestanku) (TMELE/2013/6). SL 2 SL
učinkovito in splošno upoštevanje, spodbujanje in uresničevanje temeljnih načel in pravic pri delu 2012 2016 3. O vrsti predloženega(-ih) instrumenta(-ov) ali bo to protokol in/ali priporočilo bo odločala konferenca, in sicer na podlagi predlogov, ki jih je Mednarodni urad za delo konec leta 2013 predstavil v poročilu za konferenco marca 2014 po posvetovanju s predstavniki tristranske strukture MOD 4. Nekateri predstavniki so bolj naklonjeni priporočilu, ki bi spremljalo protokol, nekateri pa samo priporočilu, zato je končna odločitev konference glede tega negotova 5. Priporočilo bo konvencijo in morebitni protokol dopolnilo s podrobnejšimi smernicami o tem, kako je treba uporabljati osnovna načela konvencije in morebitnega protokola. Ta predlog je osredotočen na vsebino takega priporočila v katerem koli primeru na podlagi poročila, predloženega konferenci. 1.2. Vsebina predlaganega priporočila Cilj obravnavanega(-ih) standarda(-ov) je odpraviti pomanjkljivosti v izvajanju za izboljšanje ukrepov na področju preprečevanja, zaščite in odškodnin, da bi se učinkovito odpravilo prisilno delo. V predlogu priporočila, ki je del poročila IV (2B), predloženega za 103. zasedanje Mednarodne konference dela 6, so obravnavani naslednji vidiki: nacionalne politike: vključno z načrti ukrepanja, organi za usklajevanje in spremljanje ter zbiranjem podatkov; preprečevanje: strategije za odpravljanje prvotnih vzrokov prisilnega dela, vključno s krepitvijo vloge posameznih ogroženih skupin prebivalstva, področjem uporabe in izvrševanjem delovnega prava, ozaveščanjem, programi usposabljanja in usmerjevalnimi programi za migrante pred odhodom v tujino, uporabo jezikov oziroma prevajanjem, skladnimi politikami preseljevanja in mednarodnim sodelovanjem na področju preseljevanja, osnovno ravnijo socialne zaščite ter zmanjšanjem obsega trgovine z blagom in storitvami, ki vključujejo prisilno delo, ter povpraševanja po njih; zaščita žrtev, ki temelji na njihovem prostovoljnem soglasju, potem ko so ustrezno poučene, in ni pogojena z njihovo pripravljenostjo sodelovati v kazenskem postopku: zagotavljanje takojšnje pomoči ter dolgoročnega okrevanja in rehabilitacije vsem žrtvam, zagotavljanje zdravstvenega varstva, nastanitve, materialne, socialne in ekonomske pomoči, izobraževanja in usposabljanja, zaščite pred ustrahovanjem in povračilnimi ukrepi ter pred kaznovanjem za kazniva dejanja, ki so jih bile žrtve prisiljene storiti, posebne zaščite za otroke, za katere se domneva, da so mladoletni, in za delavce migrante z obdobjem za razmislek in okrevanje, po potrebi z dovoljenjem za začasno ali stalno prebivanje ter varno in po možnosti prostovoljno vrnitvijo v domovino; ukrepi proti goljufijam, povezanim s posredovanjem dela; 3 4 5 6 IMOD: Resolution concerning the recurrent discussion on fundamental principles and rights at work (Resolucija v zvezi s ponovno razpravo o temeljnih načelih in pravicah pri delu), Mednarodna konferenca dela, 101. zasedanje, Ženeva, 2012, točke 8 31. Http://www.ilo.org/ilc/ILCSessions/103/reports/reports-to-the-conference/lang--en/index.htm. Glej odgovore, prejete v okviru posvetovanja, v poročilu IV (2A) za konferenco: http://www.ilo.org/wcmsp5/groups/public/---ed_norm/--- relconf/documents/meetingdocument/wcms_239813.pdf. Javno dostopno na spletišču MOD: http://www.ilo.org/wcmsp5/groups/public/---ed_norm/--- relconf/documents/meetingdocument/wcms_239814.pdf. SL 3 SL
odškodnina in dostop do pravnega varstva: dostop do ustreznih pravnih sredstev za vse žrtve, pravica do pridobitve odškodnine in nadomestila za škodo, obveščanje in svetovanje, možnost zastopanja žrtev, dostop do pravnih sredstev ne glede na državljanstvo in pravni status žrtev na ozemlju, odškodninski skladi za žrtve; izvrševanje: delovna inšpekcija, zaseg dobička, pridobljenega s prisilnim delom, odgovornost pravnih oseb, kaznovanje storilcev, kazalniki za odkrivanje žrtev; mednarodno sodelovanje: strokovno sodelovanje, medsebojna pravna pomoč, izmenjava informacij in dobrih praks. Pogajanja o priporočilu, ki naj bi bilo sprejeto na 103. zasedanju Mednarodne konference dela, bodo temeljila na predlogu priporočila. 1.3. Delitev pristojnosti na področju konvencije in predlaganega priporočila Predlagane določbe priporočila delno spadajo v pristojnosti, ki jih Uniji podeljujejo pogodbe. Poleg tega se številne nanašajo na področja zakonodaje Unije, v okviru katerih je stopnja pravnega urejanja na ravni EU že napredna. Priporočilo obravnava vidike v zvezi z bojem proti trgovini z ljudmi in zaščito žrtev, ki so povezani predvsem s področjem pravosodnega sodelovanja v kazenskih zadevah 7, v njegovem okviru so pravila določena z Direktivo 2011/36/EU o preprečevanju trgovine z ljudmi in boju proti njej ter zaščiti njenih žrtev ( boj proti trgovini z ljudmi ) in Direktivo 2012/29/EU o določitvi minimalnih standardov na področju pravic, podpore in zaščite žrtev kaznivih dejanj ( pravice žrtev ). Te vidike obravnava tudi Protokol Združenih narodov o preprečevanju, zatiranju in kaznovanju trgovine z ljudmi, predvsem ženskami in otroki, ki dopolnjuje Konvencijo Združenih narodov proti mednarodnemu organiziranemu kriminalu, iz leta 2000 ( Protokol ZN o trgovini z ljudmi ), katerega pogodbenica je EU. Priporočilo bo obravnavalo vidike, povezane s področjem socialne politike 8, v njegovem okviru so zahteve določene predvsem z Direktivo 91/533/EGS o obveznosti delodajalca, da zaposlene obvesti o pogojih, ki se nanašajo na pogodbo o zaposlitvi ali delovno razmerje ( pisna izjava ) in Direktivo 2008/104/ES o delu prek agencij za zagotavljanje začasnega dela ter direktivami o varnosti in zdravju pri delu, delovnem času, varstvu mladih ljudi pri delu ali varstvu materinstva 9. Priporočilo bo obravnavalo vidike, povezane s področjem azila in priseljevanja 10, v njegovem okviru so zahteve določene predvsem z Direktivo 2004/81/ES o dovoljenju za prebivanje, izdanem prebivalcem tretjih držav, ki so žrtve nedovoljene trgovine z ljudmi ali so bili predmet dejanj omogočanja nezakonitega priseljevanja, ki sodelujejo s pristojnimi organi, in Direktivo 2009/52/ES o sankcijah zoper delodajalce, ki vede zaposlujejo nezakonito prebivajoče državljane tretjih držav ( sankcije zoper delodajalce ), s katero so določene sankcije, vključno s kazenskimi sankcijami, za delodajalce, ki izkoriščajo nezakonite migrante, in ukrepi glede odškodnin za žrtve takega izkoriščanja. 7 8 9 10 Člen 82(2) in člen 83(1) PDEU. Člen 153 PDEU. Direktiva 89/391/EGS, Direktiva 94/33/EGS, Direktiva 2003/88/ES in Direktiva 92/85/EGS. Člen 79 PDEU. SL 4 SL
Za zaščito delavcev migrantov lahko priporočilo vpliva na prosto gibanje delavcev, zagotovljeno s členom 45 PDEU in Uredbo št. 492/2011 o prostem gibanju delavcev v Uniji. Priporočilo bo vplivalo tudi na mednarodne sporazume EU ter instrumente na področju razvojnega sodelovanja in trgovine s sklicevanjem na temeljne delovne standarde ter ratifikacijo in učinkovito izvajanje temeljnih konvencij MDO v tretjih državah, državah kandidatkah in EU. V priporočilu bodo obravnavane tudi zadeve, ki so zunaj pristojnosti, ki jih EU podeljujejo pogodbe. 2. REZULTATI POSVETOVANJ Z ZAINTERESIRANIMI STRANMI IN OCEN UČINKA Ni relevantno. 3. PRAVNI ELEMENTI PREDLOGA Mednarodni konferenci dela bo na 103. zasedanju zaupana naloga, da obravnava in sprejme navedeni predlog priporočila o dopolnitvi Konvencije MOD št. 29 o prisilnem ali obveznem delu iz leta 1930. Priporočilo ni zavezujoče in ga članicam MOD ni treba ratificirati. Vendar ga organi MOD za nadzorovanje standardov uporabijo za ocenjevanje uporabe zadevnih delovnih standardov, poleg tega zagotavlja smernice za nacionalno politiko, zakonodajo in prakso. V skladu s členom 19(6)(b) in (c) Ustave MOD pogodbenice ob sprejetju priporočila prevzamejo nekatere obveznosti. V zvezi s tem mora vsaka pogodbenica v določenem roku začeti zakonodajne ali upravne postopke za obravnavo prenosa priporočila v svoj nacionalni pravni red in MOD obvestiti o ukrepih, ki jih je sprejela za uskladitev svojega pravnega reda s priporočilom; kadar pa se odloči, da priporočila ne bo uporabila, mora MOD v ustreznih časovnih presledkih obveščati o trenutnem stanju nacionalne zakonodaje in prakse v zvezi z zadevami, obravnavanimi v priporočilu. Iz tega sledi, da bo predvideno priporočilo akt organa, ustanovljenega z mednarodnim sporazumom, s pravnim učinkom v smislu člena 218(9) PDEU. Članice MDO so samo države in samo one lahko predlagajo spremembe ter glasujejo o sprejetju priporočila na Mednarodni konferenci dela. Unija je na konferenco povabljena kot opazovalka. Ker pa bo priporočilo povezano z zadevami, ki spadajo v pristojnosti, ki jih Uniji podeljujejo pogodbe, in v izključno nacionalne pristojnosti, morajo Unija in države članice delovati povezano v duhu lojalnega sodelovanja, kot je določeno v členu 4(3) PEU. Za ta namen bi morale države članice v okviru delovanja v MOD tudi delovati skupaj v interesu Unije. V tej fazi se zdi, da je predlagano priporočilo v skladu z usmeritvami zakonodaje in politik Unije na tem področju. Ni nasprotja med splošnimi načeli, ki se uvajajo s predlaganim priporočilom, ter zakonodajo in politikami Unije, na prvi pogled tudi ni neskladja med predlaganim priporočilom in pravnim redom Unije. Vendar bi bilo treba spremembe predlaganega besedila med konferenco predlagati oziroma sprejeti le, če so združljive z veljavno zakonodajo Unije. SL 5 SL
4. PRAKTIČNI VIDIKI Države članice bi morale v organih MOD delovati povezano in usklajeno v interesu Unije. Glede na pravni okvir MOD lahko v postopku pogajanja samo države članice predlagajo spremembe in glasujejo. Zato bi morale države članice, ko delujejo v okviru nacionalnih pristojnosti in skupaj v interesu Unije, ter Komisija delovati povezano v duhu lojalnega sodelovanja. Za ta namen bi si morale države članice in Komisija medsebojno pomagati pri opravljanju nalog za zagotovitev najboljšega varovanja interesov Unije in njenih držav članic, pri teh nalogah pa bi jih morali podpirati najboljši strokovnjaki držav članic in Komisije. Zaradi medsebojne povezanosti protokola in priporočila, o čemer bodo na konferenci potekale razprave in pogajanja v istem odboru, bi bilo treba podrobno stališče Unije sprejeti po proučitvi pogajalskega izhodišča glede protokola. SL 6 SL
2014/0131 (NLE) Predlog SKLEP SVETA o stališču, ki ga je treba v imenu Evropske unije sprejeti na 103. zasedanju Mednarodne konference dela glede priporočila o dopolnitvi Konvencije Mednarodne organizacije dela št. 29 o prisilnem ali obveznem delu iz leta 1930 SVET EVROPSKE UNIJE JE ob upoštevanju Pogodbe o delovanju Evropske unije, zlasti člena 82(2), člena 83(1), člena 153 in člena 218(9) Pogodbe, ob upoštevanju predloga Evropske komisije, ob upoštevanju naslednjega: (1) Konvencija Mednarodne organizacije dela (MOD) št. 29 o prisilnem ali obveznem delu iz leta 1930 (v nadaljnjem besedilu: konvencija) od pogodbenic zahteva, naj čim prej odpravijo prisilno delo, kršitve v zvezi s tem pa opredelijo kot kazniva dejanja. (2) Obravnava in sprejetje predlogov priporočila o dopolnitvi konvencije (v nadaljnjem besedilu: osnutek priporočila) sta na dnevnem redu 103. zasedanja Mednarodne konference dela (v nadaljnjem besedilu: konferenca) od 28. maja do 12. junija 2014. (3) Cilj osnutka priporočila je odpraviti pomanjkljivosti v izvajanju za boljše preprečevanje trgovine z ljudmi za namene izkoriščanja delovne sile ter za večjo zaščito žrtev prisilnega dela in odškodnine zanje. (4) Pravila konvencije in določbe osnutka priporočila delno spadajo v pristojnosti, ki jih Uniji podeljujejo pogodbe. Poleg tega bo osnutek priporočila medsebojno povezan z veljavnim pravnim redom na področjih socialne politike 11, azila in priseljevanja 12, prostega gibanja delavcev 13 in temeljnih pravic 14. Večina določb osnutka priporočila je zlasti predmet Direktive 2011/36/EU o preprečevanju trgovine z ljudmi in boju proti njej ter zaščiti njenih žrtev ( boj proti trgovini z ljudmi ), kadar je to ustrezno, in Direktive 2012/29/EU o določitvi minimalnih standardov na področju pravic, podpore in zaščite žrtev kaznivih dejanj ( pravice žrtev ). Te vidike obravnava tudi Protokol Združenih narodov o preprečevanju, zatiranju in kaznovanju trgovine z ljudmi, predvsem z ženskami in otroki, ki dopolnjuje Konvencijo Združenih narodov 11 12 13 14 Vključno z Direktivo 91/533/EGS o obveznosti delodajalca, da zaposlene obvesti o pogojih, ki se nanašajo na pogodbo o zaposlitvi ali delovno razmerje ( pisna izjava ), Direktivo 2008/104/ES o delu prek agencij za zagotavljanje začasnega dela ter direktivami o varnosti in zdravju pri delu, vključno z okvirno direktivo 89/391/EGS, direktivo o delovnem času 2003/88/ES, direktivo o varstvu mladih ljudi pri delu 94/33/EGS in direktivo o varstvu materinstva 92/85/EGS. Zlasti Direktiva 2004/81/ES o dovoljenju za prebivanje, izdanem prebivalcem tretjih držav, ki so žrtve nedovoljene trgovine z ljudmi ali so bili predmet dejanj omogočanja nezakonitega priseljevanja, ki sodelujejo s pristojnimi organi, in Direktiva 2009/52/ES o sankcijah zoper delodajalce. Člen 45 PDEU in Uredba št. 492/2011 o prostem gibanju delavcev v Uniji. Listina Evropske unije o temeljnih pravicah, členi 4 (prepoved mučenja in nečloveškega ali ponižujočega ravnanja ali kaznovanja), 5 (prepoved suženjstva in prisilnega dela), 15 (svoboda izbire poklica in pravica do dela), 24 (pravice otroka), 31 (pošteni in pravični delovni pogoji) in 32 (prepoved dela otrok in varstvo mladih pri delu). SL 7 SL
proti mednarodnemu organiziranemu kriminalu, iz leta 2000 ( Protokol ZN o trgovini z ljudmi ), katerega pogodbenica je EU. Osnutek priporočila bo medsebojno povezan tudi z mednarodnimi sporazumi EU ter instrumenti na področju razvojnega sodelovanja in trgovine s sklicevanjem na temeljne delovne standarde ter ratifikacijo in učinkovito izvajanje temeljnih konvencij MDO v tretjih državah, državah kandidatkah in EU. (5) V skladu s členom 19(6)(b) in (c) Ustave MOD pogodbenice ob sprejetju priporočila prevzamejo nekatere obveznosti. Priporočilo poleg tega zagotavlja smernice za nacionalno politiko, zakonodajo in prakso, organi MOD za nadzorovanje standardov pa na njegovi podlagi ocenijo uporabo zadevnih delovnih standardov. Iz tega sledi, da bo osnutek priporočila akt organa, ustanovljenega z mednarodnim sporazumom, s pravnim učinkom. (6) Glede na zgornje navedbe je v skladu s členom 218(9) PDEU potrebno, da Svet sprejme sklep o določitvi stališča, ki se sprejme v imenu Unije v zvezi z zadevami, ki spadajo v pristojnost Unije. Države članice bodo delovale skupaj v interesu Unije, ki ni članica MOD 15. (7) Ker se lahko osnutek priporočila še spremeni, preden ga bo Mednarodna konferenca dela sprejela, je treba zagotoviti, da lahko države članice, ki delujejo skupaj v interesu Unije, med konferenco predlagajo spremembe ali soglašajo z njimi v zvezi z zadevami, ki spadajo v pristojnost Unije, če so te spremembe združljive z veljavno zakonodajo EU SPREJEL NASLEDNJI SKLEP: Edini člen 1. Unija na 103. zasedanju Mednarodne konference dela zavzame stališče, da podpira odobritev predvidenega osnutka priporočila. Besedilo osnutka priporočila je vključeno v poročilo IV (2B), predloženo za 103. zasedanje Mednarodne konference dela 16. 2. Države članice zavzamejo stališče Unije iz odstavka 1, pri čemer delujejo skupaj v interesu Unije, ko na 103. zasedanju Mednarodne konference dela sprejemajo določbe priporočila. 3. Države članice, ki delujejo skupaj v interesu Unije, se lahko o nebistvenih spremembah tega stališča dogovorijo v okviru organov MOD brez dodatnega sklepa Sveta. V Bruslju, Za Svet Predsednik 15 16 Mnenje Sodišča 2/91 z dne 19. marca 1993, Recueil, str. I-1061, točka 26. Javno dostopno na spletišču MOD: http//www.ilo.org/wcmsp5/groups/public/---ed_norm/--- relconf/documents/meetingdocuments/wcms_239814.pdf. SL 8 SL