Mednarodna zaščita in sekuritizacija azilne politike: primer beguncev in prosilcev za azil v Zvezni republiki Nemčiji

UNIVERZA V LJUBLJANI FAKULTETA ZA DRUŽBENE VEDE Katja Jurič Mednarodna zaščita in sekuritizacija azilne politike: primer beguncev in prosilcev za azil v Zvezni republiki Nemčiji Magistrsko delo Ljubljana, 2015

UNIVERZA V LJUBLJANI FAKULTETA ZA DRUŽBENE VEDE Katja Jurič Mentor: red. prof. dr. Bogomil Ferfila Mednarodna zaščita in sekuritizacija azilne politike: primer beguncev in prosilcev za azil v Zvezni republiki Nemčiji Magistrsko delo Ljubljana, 2015

Mednarodna zaščita in sekuritizacija azilne politike: primer beguncev in prosilcev za azil v Zvezni republiki Nemčiji Mednarodne migracije in varnost sta zgodovinsko gledano ločena koncepta, njuno prepletanje pa je v sodobnem času postalo pomembna politična tema za oblikovanje politik na obeh področjih. Z vidika mednarodnih migracij so v pričujočem delu obravnavane prisilne migracije, ki sodijo v okvir sistema mednarodne zaščite. Mednarodna zaščita je temeljni koncept zagotavljanja človekovih pravic za osebe, ki so predmet preganjanja v domači državi, in jih le-ta ne more zaščititi. Država, v kateri je oseba zaprosila za azil, ji je zato skladno z mednarodnim pravom dolžina nuditi zaščito. Ker pa nacionalne države vse bolj stremijo k ohranjanju varnosti in suverenosti, so begunci in prosilci za azil pogosto dojeti kot varnostna grožnja. Ta pojav analiziram na primeru Zvezne republike Nemčije, ki je imela vse do leta 1993 liberalno politiko dodelitve azila, nato pa je uvedla več restriktivnih ukrepov za zmanjšanje števila prošenj za azil. Z aplikacijo teoretičnega koncepta sekuritizacije ugotovim, da je oblikovanje azilne politike odsev zgodovinskih vzorcev priseljevanja, zavedanja nacionalne identitete ter odsotnosti integracijske politike. Zaostritev azilne politike ter ločevanje družbe deluje izključujoče predvsem na prosilce za azil. Na percepcijo beguncev in prosilcev za azil kot grožnjo pa so vplivali tudi teroristični napadi v Evropi in ZDA ter politični in medijski diskurz. Ključne besede: mednarodna zaščita, azilna politika, varnost, sekuritizacija, Nemčija. International Protection and Securitization of Asylum Policy: the Case of Refugees and Asylum-Seekers in the Federal Republic of Germany Although international migration and security might from a historical perspective be viewed as separate concepts, the intertwining of the two has in recent times become an important political theme as part of policy-making in both areas. In terms of international migration, this work focuses on forced migration, a phenomenon included in the framework of international protection. International protection is the fundamental concept for ensuring the human rights of people who are subject to persecution in their home country, and where the latter is unable to offer them protection. A country in which a person has applied for asylum is therefore obliged in accordance with international law to provide the needed protection. However, with the growing tendency for nation states to strive towards preserving their security and sovereignty, refugees and asylum seekers are often perceived as a security threat. I based my analysis of this phenomenon on the example of the Federal Republic of Germany, which had up until 1993 enforced a liberal policy of granting asylum, yet later introduced several restrictive measures to reduce the number of asylum applications. By applying the theoretical concept of securitization, I have found that asylum policy-making is a reflection of historical immigration patterns, national identity awareness and the absence of integration policy. The tightening of the asylum policy and social segregation has an exclusionary effect, particularly on asylum seekers. Moreover, the terrorist attacks across Europe and the US, as well as political and media discourse, have also affected the perception of refugees and asylum seekers as being a security threat. Key words: international protection, asylum policy, security, securitization, Germany.

KAZALO VSEBINE 1 UVOD... 8 1.1 Opredelitev problema in cilj raziskovanja... 8 1.2 Raziskovalna vprašanja... 10 1.3 Raziskovalne metode... 11 1.4 Struktura dela... 12 2 RAZVOJ SISTEMA MEDNARODNE ZAŠĆITE... 14 2.1 Obdobje Društva Narodov... 14 2.2 Obdobje po 2. svetovni vojni... 17 2.3 Sprejetje Konvencije o statusu beguncev iz leta 1951... 19 2.4 Ustanovitev Visokega komisariata ZN za begunce (UNHCR)... 20 2.5 UNHCR v času hladne vojne in dekolonizacije... 23 2.6 Sprejetje Protokola o statusu beguncev 1967 in OAU Konvencije o beguncih 1969 25 2.7 1970. in 1980. leta: od zavedanja človekovih pravic do novih restrikcij... 25 2.8 Konec hladne vojne, množične repatriacije in skrb za varnost... 27 2.9 21. stoletje: boj proti terorizmu in podnebnim spremembam... 28 3 MEDNARODNI PRAVNI INSTRUMENTI ZA ZAŠČITO BEGUNCEV... 31 3.1 Konvencija o statusu beguncev iz leta 1951... 31 3.1.1 Pregled pomembnejših določb... 31 3.2 Protokol o statusu beguncev iz leta 1967... 36 3.3 Drugi mednarodni dokumenti, ki zagotavljajo pravice beguncev... 36 4 SKUPNI EVROPSKI AZILNI SISTEM... 37 4.1 Institucionalni okvir... 38 4.2 Pravni okvir... 40 4.2.1 Uredba Dublin... 40 4.2.2 Direktiva o azilnih postopkih... 42 4.2.3 Direktiva o pogojih za sprejem... 43 4.2.4 Direktiva o zahtevanih pogojih... 44 4.2.5 Uredba EURODAC... 45 5 SEKURITIZACIJA IN MIGRACIJE... 47 5.1 Teorija sekuritizacije... 47 4

5.2 Sekuritizacija, migracije in begunci... 50 6 MIGRACIJE IN AZIL V NEMČIJI... 54 6.1 Zgodovinski in institucionalni razvoj... 54 6.1.1 Konec 2. svetovne vojne in množične migracije... 54 6.1.2 Združitev obeh Nemčij in azilni kompromis... 57 6.2 Oblike pravne zaščite... 61 6.2.1 Cerkveni azil... 62 6.2.2 Program preseljevanja... 63 6.3 Proces pridobitve zaščite in aktualne zakonske spremembe... 64 6.3.1 Azilni postopek... 64 6.3.2 Porazdelitev bremena po zveznih deželah... 65 6.3.3 Pogoji za sprejem... 66 6.3.4 Varne države izvora... 70 6.4 Azil v številkah... 70 6.5 Problem nedovoljenih migracij... 73 7 DRŽAVLJANSTVO, NACIONALNA IDENTITETA IN INTEGRACIJA... 78 7.1 Državljanstvo kot etnično-kulturna skupnost... 78 7.2 Liberalizacija državljanske politike... 80 7.3 Državljanstvo kot politična skupnost in njegova vloga v procesu integracije... 81 8 Sekuritizacija skozi varnostno politiko, politični diskurz in medije... 83 8.1 Protiteroristični in varnostni ukrepi... 83 8.2 Politični diskurz in odziv javnosti... 86 8.2.1 Desni populizem... 90 8.3 Mediji kot akterji sekuritizacije... 92 9 SKLEP... 95 10 LITERATURA... 101 5

KAZALO GRAFOV Graf 6.1: Število prošenj za azil v Nemčiji od leta 1970 do 2014 60 Graf 6.2: Odstotek pozitivno rešenih prošenj glede na obravnavno število prošenj 72 Graf 8.1: Odstotek anketirancev, ki menijo, da je v Nemčiji preveč tujcev.87 KAZALO TABEL Tabela 6.1: Porazdelitev bremena po EASY sistemu za leto 2015...66 Tabela 6.2: Število prošenj glede na deset najpogostejših držav izvora (januar-oktober 2015).71 Tabela 6.3: Število oseb, ki jim je bila izdana odredba, da morajo zapustiti državo 77 Tabela 6.4: Število oseb, ki so bili zaznani kot nedovoljeni migranti..77 Tabela 8.1: Število napadov na prosilce za azil ter sprejemne centre...92 6

SEZNAM KRATIC AfD Alternative für Deutschland (Alternativa za Nemčijo) BfV Bundesamt für Verfassungsschutz (Zvezni urad za varstvo ustavne ureditve) BMI Bundesministerium des Inneren (Zvezno ministrstvo za notranje zadeve) DVU Deutsche Volksunion (Unija nemškega ljudstva) EU Evropska unija GB/BHE Gesamtdeutsche Block/Bund der Heimatvertriebenen und Entrechteten ICRC International Committee of the Red Cross (Mednarodni odbor Rdečega križa) ILO International Labour Organization (Mednarodna organizacija dela) IOM International Organization for Migration (Mednarodna organizacija za migracije) IRO International Refugee Organization (Mednarodna organizacija za begunce) LWF Lutheran World Federation (Svetovna luteranska zveza) NDR Nemška demokratična republika NPD Nationaldemokratische Partei Deutschlands (Nacionalna demokratska stranka Nemčije) OAU Organization of African Unity (Organizacija afriške enotnosti) PEGIDA Patriotische Europäer gegen die Islamisierung des Abendlandes (Domoljubni Evropejci proti islamizaciji zahoda) PKK Kurdska delavska stranka PTU Physikalisch-technische Urkundenstelle (Urad za fizično-tehnične dokumente) RAF Rote Armee Fraktion (Frakcija rdeče armade) REP Die Republikaner (Republikanci) SHAEF Supreme Headquarters Allied Expeditionary Force UNDP United Nations Development Programme (Program ZN za razvoj) UNHCR United Nations High Commissioner for Refugees (Visoki komisar ZN za begunce) UNRRA United Nations Relief and Rehabilitation Administration (Uprava ZN za pomoč in obnovo) ZN Zduženi narodi ZRN Zvezna republika Nemčija 7

1 UVOD Migracije so družbeni fenomen, ki se je pojavil sočasno z razvojem človeštva. Razlogi, zaradi katerih so se ljudje selili že v zgodnji zgodovini, segajo od podnebnih, vojaških, ekonomskih do političnih in religijskih. Poznali so tako notranje kot zunanje migracije ter tako prostovoljne kot tudi prisilne migracije. Prostovoljne migracije so bile največkrat povezane z menjavo blaga, širjenjem teritorija ali religije, ustvarjanjem novega doma, raziskovanjem ipd. Na drugi strani so neprostovoljne oz. prisilne migracije spodbudili različni dejavniki, kot so neugodni klimatski pogoji, nasilni vdori in spopadi, lakota, bolezni in trgovanje s sužnji. Tudi danes so razlogi za migracije kljub človeškemu in družbenemu razvoju zelo podobni. Ljudje se samoiniciativno selijo zaradi zaposlitve, študija, poslovnih priložnosti, spremembe zakonskega stana ali načina življenja, političnega prepričanja ipd. Razlogi, zaradi katerih so ljudje v sodobnem času primorani zapustiti svoje domove, pa so naravne katastrofe, oboroženi konflikti, trgovina z ljudmi, razvojni problemi ter politična in verska pripadnost. Prvi tip migracij je tako povezan z zavestno odločitvijo posameznika in njegovimi motivi, ki so lahko bodisi osebni bodisi ekonomski ali politični, s ciljem živeti v pogojih, ki so zanj najbolj ugodni. Pri drugem tipu migracij pa gre za negativne dejavnike, ki spodbudijo posameznika k selitvi, sicer bi lahko bila njegova eksistenca ogrožena. 1.1 Opredelitev problema in cilj raziskovanja Kadar gre za zunanje oz. čezmejne migracije, so lahko lastnosti posameznika ter njegovi razlogi in motivi za selitev varnostno vprašanje za državo gostiteljico in njeno družbo. Varnostno vprašanje lahko pomeni grožnjo nacionalni varnosti, ki je temelj vsake države. Da bi se država zaščitila pred zunanjimi grožnjami, morajo državni organi neprestano stremeti k čim boljši zaščiti svojih državljanov, ozemlja države ter njene suverenosti in integritete, k čemur se je mednarodna skupnost obvezala v sklopu vestfalskega miru leta 1648. Čeprav sta se tako koncept varnosti kot koncept migracij pojavila že v daljni zgodovini, pa se je povezava med njima (Security-Migration Nexus) pojavila šele v novodobnem času. Myron 8

Weiner (1995, 135 144) je eden prvih avtorjev, ki je sistematično ponazoril s primeri, kako imigracije ogrožajo državo sprejema. Ta povezava je postala izrazitejša po napadih na New York 11. septembra. Takrat so se migracije bolj kot kdaj koli prej občutile kot varnostna grožnja. Toda, grožnja čemu? Nacionalni varnosti? Ekonomskemu in socialnemu sistemu? Ali nacionalni in kulturni identiteti? Ravno o tem bo tekla beseda v pričujočem delu, v katerem bom skušala prikazati, kako sta povezana koncepta varnosti in migracij. Pri konceptu varnosti se bom oprla na teorijo sekuritizacije (Securitization Theory) t. i. københavnske šole, ki sekuritizacijo opisuje kot najintenzivnejšo stopnjo politizacije in kot govorno dejanje, s katerim je nek problem predstavljen kot grožnja, zaradi katere je potrebno sprejeti nujne varnostne ukrepe (Buzan, Wæver in de Wilde 1998, 21 26). Ker je teorija sekuritizacije dokaj ohlapno zastavljena, mi bo služila kot osnova, pri njeni obravnavni pa bom upoštevala tudi druge teoretike, ki so jo dodatno podkrepili. Eden takšnih je Jef Huysmans (2006, 50 61), ki je predstavil tri načine delovanja procesa sekuritizacije, preko katerih ciljno občinstvo prične dojemati določen problem kot grožnjo. Pri konceptu migracij se bom osredotočila na področje beguncev in prosilcev za azil, ki sodi med prisilne migracije. Cilj raziskovanja bo torej ponazoriti, kako lahko begunci in prosilci za azil postanejo grožnja državi gostiteljici in njeni družbi ter zakaj, se jih kot tako obravnava. Ker se v literaturi, medijih in javnih razpravah pojavljajo nejasnosti in polemike glede poimenovanja posameznih skupin znotraj prisilnih migrantov, se bom v nalogi omejila na naslednje izraze: (1) kot begunec(-e) bom poimenovala osebo, ki ji je bila dodeljena mednarodna zaščita ali azil izven domače države, ali pa skupino oseb, za katere je razvidno, da bežijo pred oboroženimi konflikti. Slednje UNHCR (2001) imenuje prima facie begunci. (2) Kot prosilce za azil bom imenovala osebe, ki so izven svoje države zaprosile za mednarodno zaščito; (3) Kot iskalci azila pa bodo omenjene osebe, ki so zapustile domovino z namenom zaprositi za mednarodno zaščito v drugi državi. (4) Z rabo termina migrant bom označila vsako osebo, ki se seli iz ene v drugo državo oz. se je že ustalila izven svoje domače države. Pri poimenovanju posameznih skupin me bo zanimal izključno njihov status, kot je opisan zgoraj, in ne razlogi, zaradi katerih so posamezniki zapustili svojo državo. Problemu 9

poimenovanja oseb, ki so nezakonito vstopile na ozemlje države, pa se bom natančneje posvetila v 6. poglavju. Kot študijo primera bom obravnavala Zvezno Republiko Nemčijo (v nadaljevanju Nemčija), ki je ena izmed najbolj priljubljenih ciljnih držav v Evropi tako za prostovoljne kot tudi prisilne migrante. Predmet analize so sicer osebe, ki so pridobile status begunca, so zanj vložile prošnjo oz. jo še nameravajo, vendar pa te teme v sklopu Nemčije ni možno natančneje obravnavati tako, da bi povsem izključili vidik ekonomskih migracij, ki so imele velik vpliv na oblikovanje politik na tem področju. Zahodna Nemčija (ZRN) je v 1950. in 1960. letih, ko se je zgodil t. i. gospodarski čudež, z bilateralnimi dogovori sprejela večje število tujih delavcev, katerih bivanje v ZRN je bilo časovno omejeno. Nemci so namreč predvidevali, da se bodo delavci vrnili v svoje domače države, a se to ni zgodilo. Več milijonov tujcev si je kljub poznejši ukinitvi programa zaposlovanja, zagotovilo bivanje na nemškem ozemlju. Sočasno je imela ZRN izjemno liberalno pravico do azila, ki je bila zagotovljena z ustavo, vendar kljub temu relativno nizko število oseb, ki so zanj tudi zaprosile. Po padcu železne zavese je prišlo do množičnih migracij znotraj Evrope, Nemčija pa se je poleg milijonskega števila tujcev, spopadala še s hitro naraščajočim številom prosilcev za azil, ki je leta 1992 doseglo vrhunec. To je pomenilo tudi konec liberalne azilne politike ter vse več restrikcij pri politiki sprejemanja beguncev. Te omejitve so večkrat temeljile na ad hoc odločitvah, ki so pripomogle k zmanjšanju števila prosilcev za azil, vendar pa se niso poglobile v jedro problema, kar bi omogočalo vzpostavitev učinkovitejšega sistema za zagotavljanje zaščite ter varstva človekovih pravic. 1.2 Raziskovalna vprašanja Na mednarodni ravni je Nemčija ratificirala Konvencijo o statusu beguncev iz leta 1951, Protokol o statusu beguncev iz leta 1967 ter 16 od 18 instrumentov o varstvu človekovih pravic (OHCHR 2014), med katerimi so tudi taki, ki vsebujejo določbe o pravicah beguncev. Na regionalni ravni je Nemčija kot članica EU zavezana k upoštevanju evropskih standardov na področju azila. Pa vendar je v javnopolitičnem procesu še vedno dovolj manevrskega 10

prostora za določanje, kdo sme vstopiti na njeno ozemlje in pod kakšnimi pogoji tam ostati; v kakšnih pogojih bodo bivali begunci in prosilci za azil; in kakšen bo njihov položaj v nemški družbi. Pri obravnavi teh vidikov me bodo zanimala sledeča vprašanja: 1. Kateri dejavniki so imeli večji vpliv pri oblikovanju politike sprejemanja v Nemčiji? 2. Ali pogoji sprejema v azilnem postopku omogočajo družbeno vključenost ali so pogojeni z varnostjo? 3. Kakšne učinke ima delovanje političnih akterjev, javnosti in medijev v procesu sekuritizacije migracij? Pri obravnavani študiji primera gre za večdimenzionalen problem, zato bom tudi odgovore na raziskovalna vprašanja iskala na več področjih. (1) Pri prvem vprašanju se bom poglobila predvsem v zgodovino priseljevanja v Nemčijo, ki bo opisana v 6. poglavju. Ker menim, da je na sprejemanje tujcev v družbo vplivala močna nacionalna zavest Nemcev, bom odgovor iskala tudi v 7. poglavju. Kakšna politika se je oblikovala po terorističnih napadih v Evropi in ZDA, pa bom ugotavljala v 8. poglavju. (2) Pri obravnavi drugega vprašanja gre za aktualno problematiko, zato se bom osredotočila na trenutne zakonodajne določbe, ki bodo predstavljene v 6. poglavju. (3) Tretje vprašanje zahteva obravnavo več akterjev, za katere menim, da ne delujejo povsem nepovezano. Delovanje političnih akterjev bom analizirala na ravni sprejemanja politik v 4., 6. in 7. poglavju ter na ravni diskurza v 8. poglavju. V tem poglavju bo predstavljena tudi vloga medijev in javnosti. 1.3 Raziskovalne metode V magistrskem delu bom uporabila sledeče metode družboslovnega raziskovanja: Študija primera Z raziskovalnim pristopom študije primera se bom poglobila v preučevanje države Nemčije z namenom podati čim bolj izčrpno analizo nemške azilne politike v povezavi z varnostnimi 11

vidiki. V tem kontekstu želim prikazati širši okvir delovanja procesa sekuritizacije, ki zajema več faktorjev. Pri tem se bom osredotočila na analizo azilne, migracijske, državljanske, integracijske in varnostne politike; institucionalni okvir; in diskurz. Analiza in interpretacija primarnih virov Z analizo in interpretacijo primarnih virov bom preučila številne uradne dokumente. Na mednarodni ravni so to konvencije in deklaracije; na regionalni ravni je poudarek na evropskih direktivah in uredbah; na nacionalni ravni pa gre za policy instrumente ter uradna poročila. Analiza in interpretacija sekundarnih virov Na podlagi analize in interpretacije sekundarnih virov bom lahko podala teoretično podlago za nadaljnjo analizo, poleg tega pa se bom na sekundarne vire oprla v primeru pomanjkanja primarnih podatkov. Primarni viri bodo obsegali knjige, zbornike, raziskovalne članke, poročila, medijske članke in uradne spletne strani. Zgodovinska metoda Pri študiji primera je preučevanje zgodovinskih dejstev skoraj neizogibno. V moji nalogi bo imel pregled zgodovine oblikovanja politik na področju azilne zaščite osrednjo vlogo, saj so zgodovinski podatki pomembni za širše razumevanje tematike. Opisna statistika Z opisno oz. deskriptivno statistko bom ponazorila statistične podatke, ki jih bom zbrala s pomočjo sekundarnih virov. Podatki bodo predstavljeni v obliki tabel in grafov, ki bodo omogočali preglednejši opis. 1.4 Struktura dela Magistrsko delo se prične z (1) uvodom ter nadaljuje v jedru besedila, ki je sestavljeno iz sedem poglavij. (2) V drugem poglavju najprej predstavim uvod v sistem mednarodne zaščite 12

ter analizo njegovega razvoja od začetkov njegove vzpostavitve do danes. Poznavanje problema begunstva na mednarodni ravni je pomembno za razumevanje političnih odzivov držav ter pomena mednarodne zaščite. (3) Tretje poglavje je namenjeno vsebinskemu pregledu temeljnih mednarodnih dokumentov, ki urejajo pravice beguncev. (4) Četrto poglavje se osredotoča na razvoj skupnega evropskega azilnega sistema. Različne regije zaradi svoje specifičnosti pogosto vzpostavijo svoje sisteme, ki zagotavljajo standarde po svojih zmogljivostih. V primeru Evropske unije (EU) so standardi azilne zaščite opredeljeni v uredbah in direktivah, ki bodo v tem poglavju podrobneje analizirane. (5) V petem poglavju se bom posvetila teoretičnemu konceptu sekuritizacije, ki ga bom nato umestila še v kontekst migracij, to pa predstavlja tudi izhodišče za študijo primera v nadaljnjih poglavjih. (6) Šesto poglavje je namenjeno natančnemu pregledu nemške azilne in migracijske politike. Prične se z zgodovino sprejemanja migrantov in beguncev, ki ji sledi analiza aktualne azilne politike ter problema nedovoljenih migracij. (7) V sedmem poglavju se posvetim nemški državljanski politiki, nacionalni identiteti Nemcev ter problemu integracije. Ti trije sklopi mi bodo pomagali osvetliti vidike, ki so ali še vplivajo na oblikovanje azilne politike. (8) V osmem poglavju se osredotočim na varnostno politiko ter religijski vidik migracij. Pri tem bom analizirala ukrepe, ki so bili sprejeti po 11. septembru; politični diskurz, ki je bil uporabljen v primerih večjega števila prihodov beguncev in prosilcev za azil, in odziv javnosti; ter medijski diskurz in njegovo delovanje v procesu sekuritizacije. Delo se zaključi s (9) sklepom, v katerem podam zaključne ugotovitve ter odgovore na raziskovalna vprašanja. 13

2 RAZVOJ SISTEMA MEDNARODNE ZAŠĆITE Mnogo avtorjev predstavlja problematiko beguncev kot novodobno temo in jo postavlja v obdobje po hladni vojni, medtem ko avtorji, ki se teme lotijo z zgodovinskim pristopom, začetek mednarodne zaščite beguncev opisujejo z letnico 1951, ko je bila sprejeta Konvencija o statusu beguncev. Vendar, problem beguncev ni le sodobna tema. Tudi tokovi beguncev v preteklosti niso bili nepovezani med seboj. Če kritično ovrednotimo dinamiko selitve beguncev v preteklih desetletjih, vidimo, da se zgodovina pravzaprav ponavlja, saj ni nikakršne konceptualne razlike med begunci iz Rusije v 1920. letih, judovskimi begunci iz 1930. let, madžarskimi begunci iz 1950. let, vietnamskimi begunci iz 1970. let in begunci iz Ruande v 1990. letih. Ključni akterji so vedno enaki in konstantni; vsak begunski problem potrebuje domačo državo, razseljeno osebo in državo gostiteljico. Ostali akterji se lahko spreminjajo, kot so npr. nevladni akterji v vlogi preganjalca ali nevladne organizacije v vlogi varuha (Haddad 2008, 4 5). 2.1 Obdobje Društva Narodov Mednarodna zaščita beguncev se je začela pojavljati skupaj z nacionalizmom v poznem 19. in zgodnjem 20. stoletju (Gibney 2010, 7). Prvi formalni poskusi vzpostavitve sistema v mednarodni skupnosti segajo v leto 1921, ko je na pobudo Mednarodnega odbora Rdečega križa (ICRC) in Mednarodne zveze društev Rdečega križa in Rdečega polmeseca Društvo narodov ustanovilo Visoki komisariat za ruske begunce kot odgovor na masovno razseljenost po koncu boljševiške revolucije in razpadu Otomanskega cesarstva (Jaeger 2001, 728). Na mesto visokega komisarja je bil izvoljen norveški raziskovalec in humanitarec Fridtjof Nansen, ki je za begunce zasnoval potovalni dokument t. i. 'Nansenov potni list', s katerim so begunci lahko prestopili meddržavne meje (Gibney 2010, 7). Mandat visokega komisarja je bil leto pozneje razširjen na zaščito armenskih beguncev ter leta 1928 na zaščito ostalih kategorij beguncev, v katero sodijo manjšinska ljudstva kot so Asirci, Kaldejci, Sirci, Kurdi in majhen delež Turkov. Izdaja Nansenovih potovalnih dokumentov, vračanje beguncev, pravna 14

vprašanja, delovni pogoji, socialna in humanitarna vprašanja, davčni režim ter ostali administrativni ukrepi so bili zajeti v Konvenciji o mednarodnem statusu beguncev iz leta 1933. S tem dokumentom so se države članice prvič obvezale, da bodo zaščitile begunce iz Rusije, Armenije ter zgoraj omenjenih manjšinskih ljudstev (Jaeger 2001, 729 730). Kljub začetnemu poskusu Nansena, da bi novonastala konvencija vključevala ne samo begunce iz komunističnega režima v Rusiji, temveč vse, ki so prisiljeni zapustiti domove, so se zahodne države striktno oklepale prvotnega načrta, saj beguncem niso želele priznati preveč pravic. To se je odražalo tudi v samem dokumentu, ki ne poda jasne definicije begunca, ne zagotavlja pravice do azila, zaobide pravice beguncev in ne podpira načela nevračanja. Ker je tako šibka vsebina še vedno preveč radikalna za nekatere države, je dokument prejel le osem podpisov (Barnett in Finnemore 2004, 78). Jaeger (2001, 729 730) vseeno meni, da Konvencija iz leta 1933 predstavlja mejnik na področju mednarodne zaščite in osnovo za poznejšo Konvencijo iz leta 1951. Ratificiralo jo je devet držav, med njimi tudi takrat najpomembnejši velesili Francija in Velika Britanija. Slednja pa ni sprejela drugega odstavka 3. člena, ki se nanaša na prepoved zavračanja beguncev na državni meji. V tem času je mednarodno sodelovanje na področju zaščite beguncev še vedno mnogokrat zastalo, saj večina držav zaradi svojih proti-migracijskih teženj ni izrazila dosledne in koherentne predanosti. Ob nastopu velike gospodarske krize konec 1920. let so skoraj vse zahodne države menile, da imata javnofinančna omejitev in visoka brezposelnost prednost pred vsemi humanitarnimi iniciativami za sprejem beguncev. Kljub pozivom humanitarnih organizacij za dodatna mesta za naselitev beguncev, ki so bili preganjani med 1. svetovno vojno, so se države odzvale s še bolj strogim režimom (Loescher in drugi 2008, 9). Leta 1933 Društvo narodov ustanovi Visoki komisariat za begunce iz Nemčije. Z namenom zaščititi prebežnike iz Tretjega Rajha države sprejmejo Začasno ureditev statusa beguncev iz Nemčije leta 1936 in Konvencijo o statusu beguncev iz Nemčije leta 1938. Leto po sprejetju Konvencije je bil k pogodbama dodan še dodatni Protokol, ki vključuje begunce iz Avstrije. Čeprav je Konvencija temeljila na prejšnji Konvenciji iz leta 1933, begunci iz Nemčije niso bili upravičeni do Nansenovih potnih listov, zato so zanje izdali posebne potovalne dokumente (Jaeger 2001, 730 731). Organizaciji s sprejetimi pogodbami vseeno ni uspelo 15

zaščititi judovskih ter ostalih prebivalcev v Nemčiji (Weiner 1995, 150). Niti Začasna ureditev niti Konvencija 1938 nista vključevali načela nevračanja, zagotavljanje zaščite je bilo zasnovano precej bolj ohlapno kot v Konvenciji 1933. Določeno je bilo celo, da se lahko v izjemnih primerih begunce vrne nazaj čez mejo Tretjega Rajha (Jaeger 2001, 731). Pomemben dokument za nemške in avstrijske begunce je bila Resolucija, ki jo je sprejel Medvladni odbor za begunce (1938 1947) v Evianu 14. julija 1938. Konferenco, ki je potekala izven okvira Društva narodov, je sklical tedanji predsednik Franklin Roosevelt z namenom olajšati prisilno emigracijo iz Nemčije in Avstrije za osebe, ki morajo državo zapustiti zaradi svojih političnih prepričanj, verske ali rasne pripadnosti in za osebe, ki so državo že zapustile, vendar še nimajo urejenega bivališča v drugi državi. S tem se je mandat mednarodne zaščite prvič razširil na osebe, ki se še vedno nahajajo v državi odhoda (prav tam, 731 732). Kljub podpisu sporazuma nekatere države niso imele formalnih namenov sprejeti begunce. Za vstop v Avstralijo je bil leta 1938 potreben vizum, dovoljenje za pristanek in najmanj 200 gotovine. Poleg tega pa so begunci morali imeti še določeno količino kapitala oz. poroka, ki se obveže, da bo skrbel zanje. Ker je bilo v tistem času skoraj nemogoče Avstrijo zapustiti s premoženjem, je bilo veliko beguncev odvisnih od pomoči sorodnikov, verskih in drugih humanitarnih organizacij (Jupp, 2001, 178). Da so se države, ki so sodelovale na konferenci, izogibale odgovornosti sprejemanja beguncev, meni tudi Birnbaum (2009, 2), ki trdi, da so bile te še posebej proti sprejemanju judovskih beguncev. Brazilija je npr. zahtevala, da se ob prošnji za vizum priloži še krstni list; Avstralija je poudarila, da si na svojih tleh ne želi rasnih problemov; Velika Britanija je bila pripravljena sprejeti le judovske otroke, ne pa tudi njihovih staršev ipd. Pod vodstvom Društva narodov mednarodni odziv na begunce ni prinesel učinkovitega režima. Prav tako mednarodni skupnosti ni uspelo sprejeti univerzalne razlage 'begunca', temveč je za begunce označila le določene narodnostne skupine ter jim dodelila minimalne pravice. Z namernim oženjem mandata in majhnim proračunom je omejevala tudi prizadevanja visokega komisarja. Da je Društvu narodov sploh uspelo vzpostaviti mehanizme za pravno zaščito beguncev, je zaslužen predvsem Fridtjof Nansen, ki se je z inovativnim pristopom zavzemal za begunce ter v upanju na rešitev sodeloval tudi z drugimi 16

mednarodnimi agencijami. Izstopi Nemčije, Japonske in Italije ter neuspešno reševanje mandžurske in etiopske krize so močno zamajali politično moč in kredibilnost Društva narodov, s tem pa tudi njegove kompetence za reševanje begunske problematike (Loescher in drugi 2008, 8 9). Ne glede na neuspehe v 1920. in 1930. letih so mednarodna prizadevanja podala pomembno osnovo za globalni režim na področju zaščite beguncev, ki je bil zasnovan po koncu 2. svetovne vojne. 2.2 Obdobje po 2. svetovni vojni Druga svetovna vojna je povzročila razseljenost več deset milijonov oseb po vsem svetu. Sprva je mednarodna skupnost sledila vzorcu, ki je nastal v času obeh svetovnih vojn tj. vzpostaviti začasni sistem za rešitev krizne situacije (prav tam, 9). Države so se najprej na ad hoc podlagi osredotočile na posamezne primere in jih obravnavale individualno (Barnett in Finnemore 2004, 78). Koordiniran pristop je prvi pokazal SHAEF, ki je razseljenost videl kot problem ogromnih razsežnosti, ki ogroža tako politični kot družbeni red v Evropi. SHAEF je kmalu naletel na kontroverzne kritike, saj je vračal veliko število beguncev nazaj v Vzhodno Evropo, čeprav se številni niso želeli vrniti zaradi strahu pred preganjanjem (Loescher in drugi 2008, 9). Pozneje je SHAEF opustil neprostovoljno vračanje na območje Vzhodne Evrope zaradi številnih protestov ter samomorov beguncev, obenem pa tudi zaradi visoke politične cene, ki bi jo s tem plačale zahodne sile. Ti dogodki so pozneje prispevali k podpori ideje, da mora biti vrnitev beguncev prostovoljna (Barnett in Finnemore 2004, 79). Še pred koncem 2. svetovne vojne, novembra 1943, so zahodne sile ustanovile Upravo Združenih narodov za pomoč in obnovo (UNRRA), ki bi nadaljevala delo SHAEF-a in pod vodstvom zavezniških sil nadzorovala vrnitev beguncev v domovino. Tako kot njen predhodnik, tudi UNRRA ni ponudila dolgoročne rešitve za razseljene osebe. Bila je namreč pooblaščena le za začasno asistenco, ne pa tudi za preseljevanje beguncev v tretje države (Loescher in drugi 2008, 9 10). UNRRA se je kmalu po nastanku znašla med dvema 17

ognjema, Zahodom in Vzhodom. Pogledi obeh blokov na vrnitev v domovino so se močno razlikovali. Sovjetska Zveza je menila, da so do pomoči Uprave upravičeni samo tisti begunci, ki se vrnejo v domovino. Komunistične države so se bale, da bi njihovi državljani, v kolikor bi ostali na Zahodu, osramotili in diskreditirali njihov režim, zato so bili označeni kot vojni kriminalci in izdajalci. Na drugi stani so zahodne države vztrajale, da imajo razseljene osebe pravico odločati o tem, ali želijo ostati ali ne, ter da je potrebno pomagati tudi tistim, ki se ne želijo vrniti domov. Na koncu je bil sklenjen kompromis, da repatriacija v domovino ne bo prisilna, vendar pa so bili tisti, ki se niso želeli vrniti, upravičeni le do šest mesecev pomoči. Posledično UNRRA ni bila zmožna pomagati več tisoč osebam, ki se niso želele vrniti, niso imele doma ali pa se niso želele ustaliti na trenutnem območju, ker so bile tja pripeljane bodisi pod prisilo bodisi kot suženjska delovna sila. Navkljub sklenjenemu kompromisu, ZDA niso želele finančno podpirati organizacijo, ki prisilno vrača ljudi na območja Vzhodnega bloka, in so Upravo ukinile (Barnett in Finnemore 2004; Loescher in drugi 2008, 9 10). Z Resolucijo 62 (I) Generalne skupščine Združenih narodov je bila 15. decembra 1946 ustanovljena Mednarodna organizacija za begunce (IRO). Kmalu je postala znana kot agencija za preseljevanje, saj je bila ena njenih primarnih nalog preseliti begunce iz osrednje Evrope v ZDA, Avstralijo, Zahodno Evropo, Izrael, Kanado in Južno Ameriko. V ustavnem dokumentu je bila organizaciji zaupana pravna in politična zaščita oseb, za katere je bila zadolžena. Med IRO in vladami je bila sklenjena splošna klavzula, ki potrjuje kompetence organizacije, za razliko od predhodnih agencij, pa ima IRO v nekaterih pogledih elemente supranacionalne agencije (Jaeger 2001, 732). Za razliko od UNRRE, je imela IRO precej več nalog. Poleg repatriacije in preseljevanja, je bila njena skrb še identifikacija, registracija in klasifikacija beguncev, nudenje pomoči, oskrbe ter pravne in politične zaščite. Skrbela je tudi za prevoz beguncev in v ta namen najemala posebne ladje (Lewis 2012, 8). Novonastali organizaciji je prvič v zgodovini uspelo doseči dva pomembna cilja. Prvič, države so formalno priznale pravico beguncev, da se jih ne vrne v domovino proti njihovi volji in drugič, koncept begunca je postal vezan na strah pred preganjanjem. Definiranje begunca v povezavi s strahom pred preganjanjem je imelo dva pomembna učinka. Določanje 18

statusa begunca se ni več osredotočalo na njegovo narodno pripadnost, definicija begunca pa je s tem postala bolj univerzalna, saj je bila vezana na generične lastnosti in ne na specifično narodno pripadnost (Barnett in Finnemore 2004, 79). V prvem letu delovanja je IRO preselila večino beguncev, katerih primere je 'podedovala' od svoje predhodnice UNRRE. To ji je uspelo predvsem zato, ker so države takrat sprejemale begunce zaradi pomanjkanja domače delovne sile. Kljub temu, je konec 1940. let v begunskih taborih ostalo več sto tisoč beguncev, ki niso izpolnjevali pogojev za preselitev (Loescher in drugi 2008, 12). Z uveljavljanjem pravice do nevračanja v domovino je na tisoče ljudi ostalo v begunskih taborih, kjer so psihično in fizično propadali. V letih med 1947 1950 se je na vzhodni blok vrnilo le 54,000 oseb. Več kot dve leti po koncu 2. svetovne vojne naj bi 1,25 milijona beguncev še vedno čakalo na rešitev (Haddad 2008, 132). Poleg tega se je z nastopom hladne vojne problem beguncev pričel širiti proti Indiji, Koreji, Kitajski in Palestini, kjer so politični dogodki ustvarili problem več milijonov beguncev. Naraščajoče število beguncev ter mišljenje, da je število beguncev, ki jih določena država lahko sprejme, omejeno, in da je IRO izjemno draga operacija, je zahodne politike spodbudilo k ustanovitvi nove agencije v sklopu Združenih narodov (Loescher in drugi 2008, 12). 2.3 Sprejetje Konvencije o statusu beguncev iz leta 1951 IRO bi morala prvotno svoje operacijske dejavnosti zaključiti 30. junija 1950, a je postalo očitno, da problem beguncev do tega dne ne bo izginil. Na podlagi resolucije Komisije za človekove pravice je Ekonomsko-socialni svet zaprosil Generalnega sekretarja ZN za izvedbo študije o trenutnem stanju in nacionalni zakonodaji na področju zaščite razseljenih oseb. Študija z naslovom Študija o brezdržavljanstvu (A Study of Statelessness) predstavlja ključen dokument o mednarodni zaščiti beguncev v času moderne zgodovine. Študija je vključevala natančen pregled zgodovinskega razvoja mednarodne zaščite od Društva narodov do vključno z IRO ter preučila različne vidike statusa osebe brez državljanstva. Avtorji študije so predlagali sistem, ki je obstajal v času Društva narodov in razpravljali o primernem organu, ki bi bil odgovoren za zaščito. Kriteriji za takšen organ so bili delovanje znotraj Sekretariata ZN, 19

ustanovitev Urada Visokega komisarja, nadaljevanje dejavnosti IRE v drugi obliki ali ustanovitev specializirane agencije. Po preučitvi študije je Ekonomsko-socialni odbor vzpostavil ad hoc Odbor za begunce in razseljene osebe ter predlagal pripravo konvencije o statusu beguncev in oseb brez državljanstva. Po pregledu večjega dela besedila bodoče konvencije se je Generalna skupščina ZN 3. decembra 1949 odločila ustanoviti Urad Visokega komisarja za begunce in 14. decembra 1950 sklicala konferenco v Ženevi s predstavniki vlad z namenom dokončati osnutek ter podpisati Konvencijo o statusu beguncev, ki je bila sprejeta 28. julija 1951 (Jaeger 2001, 732 736). 2.4 Ustanovitev Visokega komisariata ZN za begunce (UNHCR) Pred formalnim nastankom UNHCR-ja so svetovne vlade dve leti razpravljale o ključnih točkah organizacije, med njimi o njenih pristojnostih in funkcijah, pravnih definicijah in operacionalizaciji konceptov, kot sta zaščita in pomoč (Barnett in Finnemore 2004, 80). Mnenja držav so se na teh področjih močno razlikovala. ZDA so želele vzpostaviti začasno agencijo z omejenimi pooblastili in funkcijami, ki pa ne bi imela humanitarne vloge, temveč bi njena izključna naloga bila mednarodna pravna zaščita (Loescher in drugi 2008, 13). ZDA so bile mnenja, da rešitev begunske krize leži v ekonomskem razvoju, ki ga lahko zagotovi Marshallov plan. Poleg tega pa so v kontekstu hladne vojne ZDA bile bolj naklonjene bilateralnim kot pa multilateralnim policy instrumentom, saj so želele omejiti nadzor nad svojimi politikami ter se tudi izogniti Sovjetski zvezi. Na drugi strani so evropske države želele vzpostaviti mehanizme za porazdelitev bremena z namenom znižati stroške posameznih držav. Francija si je UNHCR predstavljala kot močno, multilateralno, trajno in neodvisno organizacijo (Barnett in Finnemore 2004, 80). Ostale države, ki so bile pred velikim številom beguncev zaščitene s pomočjo geografskih faktorjev, npr. Velika Britanija, so bile mnenja, da bi za begunce morale biti odgovorne države gostiteljice. Podobno kot Francija sta menila tudi Indija in Pakistan, ki sta trdila, da mora biti UNHCR močna in stalna organizacija z globalno odgovornostjo in zmožnostjo zbiranja sredstev za humanitarno pomoč (Loescher in drugi 2008, 13). 20

Različni interesi in nasprotujoča si stališča so ključno vplivali tako na določitev funkcij in avtonomije UNHCR-ja, trajnih rešitev, definicije pojmov kot sta 'begunec' in 'zaščita' kot tudi na višino finančne podpore. Pri vseh točkah so si najbolj nasprotovala mnenja ZDA, ki so se zavzemale za bolj restriktivno politiko, in Evropskih držav, ki so bile bolj liberalnih nazorov. Pri določanju definicije begunca so ZDA vztrajale pri ozki definiciji, ki bi bila vezana na begunce kot posledico nedavnih dogodkov v Evropi. S tem so želele končati dejavnosti IRE ter prekiniti delovanje kakršnekoli mednarodne ustanove za begunce. Evropske države so na drugi strani trdile, da so begunci stalni problem svetovne politike. Tudi nekdanji uslužbenci IRE so se zavzemali za bolj univerzalno definicijo, sklicujoč se na masovne navale beguncev v Južni Aziji in na Bližnjem Vzhodu, ki niso bežali toliko zaradi preganjanja, temveč zaradi konfliktov in nasilja. Na koncu je prevladalo mnenje ZDA in UNHCR je postala organizacija, ki naj bi prevzela skrb za begunce, ki so to že postali in so tudi prestopili mednarodno mejo, ne pa tudi za bodoče begunce. Prav tako se je status begunca nanašal le na osebe, ki jih je preganjala njihova država, ter izključno na individualne osebe in na skupine oseb (Barnett in Finnemore 2004, 81 82). Tudi pri določanju definicije zaščite se nasprotujoča si pola, ZDA in Evropa, nista zedinila. Po mnenju ZDA bi morala biti zaščita izključno pravne narave, medtem ko so se Evropske države zavzemale tudi za materialno pomoč. ZDA so bile proti finančni in logistični podpori, ki bi morala biti naloga posameznih vlad, zasebnih humanitarnih ustanov in mednarodnih agencij, kot je ICRC. Čeprav so ZDA vztrajale pri pravni zaščiti, je osebje UNHCR-ja definicijo razširilo tako, da je ta vključevala tudi dobrobit begunca (prav tam, 82 83). Pri opredeljevanju trajnih rešitev za begunce so se države veliko pogovarjale o repatriaciji kot eni izmed rešitev. Francija in ZDA so bile sprva proti vključitvi te možnosti, saj bi to pomenilo vračanje beguncev v komunistične države. UNHCR se je zavzel za stališče, da je edina uspešna rešitev trajna preselitev begunca izven domovine. Repatriacija je bila kljub začetnemu nasprotovanju vseeno vključena v statut organizacije, prvi visoki komisarji pa so se jasno izrekli proti tej možnosti (prav tam, 83). 21

V skladu s svojo restriktivno retoriko, so se ZDA na področju avtonomije organizacije zavzele za stroge nadzorne mehanizme ter visokega komisarja, ki bi bil podrejen Generalnemu sekretarju ZN. Evropa pa je nasprotno zagovarjala pozicijo, da bi takšna agencija morala imeti diskrecijo ter neodvisnega visokega komisarja. Na koncu je bil sklenjen kompromis, da visokega komisarja izvoli Generalni sekretar ZN, ki poroča Generalni skupščini, dejavnosti UNHCR-ja pa je natančno spremljal Posvetovalni odbor vlad (od leta 1957 Izvršni odbor). Operativni mandat agencije je bil omejen na tri leta (prav tam, 83 84). Pri finančnih vprašanjih so ZDA vztrajale pri omejenih sredstvih, ki ne bi zagotavljala finančne neodvisnosti. Da bi se le-ta povsem preprečila, UNHCR ni smel zbirati ali porabljati sredstev brez odobritve Generalne skupščine. Proračun za glavne dejavnosti v vrednosti $300.000 so prispevali ZN iz svojega splošnega operativnega proračuna (prav tam, 84). Stroške dejavnosti visokega komisarja so krili izključno prostovoljni prispevki posameznih vlad. S finančno odvisnostjo želijo države še dandanes ohraniti nadzor nad dejavnostmi UNHCR-ja (Loescher in drugi 2008, 14). Na vsebino Statuta Urada visokega komisarja ZN za begunce, ki ga je 14. decembra 1950 z Resolucijo 428 (V) sprejela Generalna skupščina, so najbolj vplivali interesi najmočnejše velesile ZDA, ki so želele ustvariti agencijo, ki ne bi predstavljala grožnje njihovi suverenosti ter novih finančnih obveznosti. Poleg tega pa je zahodnim silam koncept političnega preganjanja v statutu služil kot ideološki način stigmatiziranja komunističnega režima v vlogi preganjalca (prav tam, 14 15). S sprejemanjem beguncev so želele poudariti slabosti komunističnega sistema, še posebej z vidika človekovih pravic ter si zagotoviti večjo politično legitimnost v kontekstu hladne vojne (Haddad 2008, 138). 22

2.5 UNHCR v času hladne vojne in dekolonizacije Še nobena mednarodna organizacija ni imela ob nastanku toliko ovir pred seboj kot UNHCR. Imel je namreč izjemno omejen proračun, h kateremu ZDA prva tri leta niso prispevale nič, saj so raje finančno podpirale druge humanitarne organizacije, med katerimi je tudi US Escapee Program, ki so jo ustanovile same. Kljub 400.000 razseljenim osebam znotraj Evrope, za katere je UNHCR od IRE prevzel odgovornost, UNHCR-ju ni bilo dovoljeno vzpostaviti programov za materialno pomoč, saj je bila njegova pristojnost izključno pravna zaščita. Prvi visoki komisar za begunce Gerrit Jan van Heuven Goedhart je imel tako le tri leta časa ter praktično nič sredstev, da kljub številnim omejitvam dokaže relevantnost agencije (Loescher in drugi 2008, 17 19). Dejavnika, ki sta najbolj omejila pristojnosti visokega komisarja, sta bili mednarodni normi suverenosti in nevmešavanja v notranje zadeve držav. Pristojnost komisarja je bila izključno omejena na asistenco beguncem, ki so že prestopili mednarodne meje, pri tem pa mu je bilo izrecno prepovedno vmešavanje v politične aktivnosti. Njegova primarna naloga je bila tako reševanje begunske problematike v državah gostiteljicah, namesto v državah, iz katerih so begunci pravzaprav zbežali. Zaradi takšnih restrikcij se je UNHCR izogibal opazovanju kršitev človekovih pravic (human rights monitoring) ter občutljivim političnim debatam v državah gostiteljicah (prav tam, 18). Ne glede na omejitve je Goedhartu uspelo pridobiti sredstva Ford fundacije, s katerimi so podprli nevladne organizacije pri promociji integracije beguncev v Zahodni Evropi. Visoki komisar je s svojo zavzetostjo poskrbel tudi, da je agencija uživala večji mednarodni ugled ter vpliv, še posebej v humanitarnih krogih. Večje znake napredkov pri obravnavanju begunske tematike je pokazal drugi mandat agencije, ki ga je prevzel visoki komisar August R. Lindt leta 1956 v času madžarske revolucije, ko je 200.000 beguncev zbežalo na ozemlje Avstrije in Jugoslavije. UNHCR se je odzval na pomoč ter Avstriji zagotovil nujna sredstva, koordiniral vse nujne ukrepe na njenem ozemlju in tesno sodeloval z ZDA in Mednarodnim odborom za evropske migracije glede stalne preselitve beguncev na druga ozemlja. V tem primeru se je 23

hitro izkazalo, da je ob takem številu beguncev nemogoče preučiti vsak posamezen primer, zato je UNHCR vsem Madžarom, ki so pribežali v Avstrijo in Jugoslavijo, dodelil status prima facie beguncev. Lindt je tudi jasno pozval vse vlade, naj prevzamejo odgovornost (Gordenker 1988, 278 288; Loescher in drugi 2008, 20 21). V prvih letih delovanja se je UNHCR osredotočal na begunce v Evropi, vendar so se po koncu 2. svetovne vojne, ko številne države v Afriki in Aziji postale neodvisne od evropskih kolonij, kmalu pokazale potrebe po geografski širitvi delovanja. S procesom ponekod nasilne dekolonizacije so ZN pridobili nove države članice, ki so zahtevale pomoč za begunce na svojih ozemljih, s tem pa je UNHCR kmalu postal razpet med političnimi interesi zahodnih kolonizacijskih sil in varnostnimi problemi novih članic. Da bi se UNHCR izognil percepciji, da begunce v državah v razvoju obravnava drugače kot evropske, so ZN ubrali povsem nov pristop, t. i. 'dobre usluge' (good office). Generalna skupščina je s tem pristopom agenciji podelila pristojnost, da v izjemnih primerih deluje izven svojega mandata. Takšen primer je bil pomoč kitajskim beguncem, ki so se zatekli v tedanjo britansko kolonijo Hongkong in se spopadali z ogromnimi pravnimi in političnimi ovirami glede formalnega statusa ter nejasnostmi, ali sploh sodijo v okvir mandata UNHCR-ja (Loescher in drugi 2008, 22 23). V 1960. letih, ko je krmilo Lindta prevzel Felix Schnyder, je UNHCR skladno s političnimi in ekonomskimi problemi v državah tretjega sveta razširil svoj program na tem območju. Ker so bili begunci le en del ekonomske in socialne krize ter nerazvitosti v Afriki, je bil Schnyder mnenja, da bi le-ti morali biti vključeni v širši razvojni kontekst, ki zahteva aktivno delovanje več agencij ZN ter nevladnih organizacij. UNHCR je zato pričel sodelovati z mednarodnimi organizacijami ILO, UNDP in LWF, da bi vzpostavili shemo naseljevanja beguncev na ruralna območja ter gostiteljske skupnosti v Afriki. UNHCR je s tem poudaril nujno pomoč ter razvoj kot prioriteti pred pravno zaščito, s čimer pa se niso strinjali pravniki v ZN, ki so trdili, da je pravni status izjemno pomemben za integracijo beguncev (prav tam, 26 28). 24

2.6 Sprejetje Protokola o statusu beguncev 1967 in OAU Konvencije o beguncih 1969 Z množičnim pojavljanjem novih beguncev v nerazvitem svetu se je izkazalo, da obstoječe pravne norme za begunce iz Afrike in Azije niso primerne, saj te niso bežali zaradi dogodkov, ki so se v Evropi zgodili pred letom 1951, prav tako pa večina od njih ne bi izpolnjevala kriterijev za pravni status (prav tam, 28). Da bi se odpravile časovne omejitve, vezane na dogodke pred letom 1951, kot je zastavljeno v Konvenciji iz leta 1951, je mednarodna skupnost sprejela Protokol o statusu beguncev, ki je stopil v veljavo 4. oktobra 1967. Protokol so podpisale številne države, tudi tiste, ki niso podpisnice Konvencije (Cutts 2000, 53). Kmalu se je tudi med državami v razvoju pričelo širiti nezadovoljstvo z obstoječimi pravnimi instrumenti. Organizacija afriške enotnosti (OAU) je zato ustanovila Komisijo za probleme beguncev v Afriki in v sodelovanju z UNHCR pripravila osnutek OAU Konvencije o beguncih, ki je glede na stanje v Afriki vsebovala širšo definicijo beguncev. UNHCR je zaradi želje po enem univerzalnem instrumentu sprva oklevala, a je zaradi specifične situacije v Afriki privolila v sodelovanje z OAU, obe organizaciji pa sta se strinjali, da bo nova konvencija le dopolnilni regionalni dokument h Konvenciji iz leta 1951 (prav tam, 56). 2.7 1970. in 1980. leta: od zavedanja človekovih pravic do novih restrikcij Zaradi številnih konfliktov in humanitarnih kriz po vsem svetu so se pokazale potrebe po novih ukrepih. Leta 1971 je samo v Indijo pred nemiri v Pakistanu pribežalo 10 milijonov ljudi, zaradi česar je stalni predstavnik Indije pri ZN zaprosil za mednarodno pomoč. V odgovor na prošnjo je Generalni sekretar UNHCR-ju dodelil vlogo 'informacijske točke' (focal point) za koordinacijo humanitarne pomoči ZN. Šlo je za povsem novo nalogo agencije, ki se je povsem razlikovala od njenih običajnih aktivnosti, vključevala pa je mobilizacijo mednarodne pomoči in sredstev, dobavo in dostavo paketov pomoči ter koordinacijo z indijsko vlado (prav tam, 60 62). Leta 1976 je Ekonomsko-socialni svet potrdil funkcijo UNHCR-ja kot koordinatorja (Loescher in drugi 2008, 30). 25

Državni udari ter politična represija v Argentini, Čilu, Grčiji, Sovjetski zvezi, Ugandi, Urugvaju in Vietnamu so sprožili val zavedanja kršenja človekovih pravic. Zagovorništvo človekovih pravic se je močno razširilo, s tem pa so se pričele ustanavljati nevladne organizacije, kot je Amnesty International. Tudi ameriški in evropski politiki so se pričeli intenzivneje ukvarjati s to problematiko ter podprli program preseljevanja za žrtve kršenja človekovih pravic (prav tam, 30 31). Kot odziv na problem razseljenosti v Latinski Ameriki je bila sprejeta Kartagenska deklaracija iz leta 1984, ki tako kot OAU Konvencija, vsebuje širšo definicijo begunca. Kartagenska deklaracija kot vzroke za beg določa nasilje, notranje konflikte in masovno kršenje človekovih pravic ter poudarja, da je dodelitev azila humanitarne narave (Kneebone in Rawlings-Sanaei 2007, 9). Zaradi širitve hladne vojne v države tretjega sveta in lažje dostopnosti potovanja z letalom je v začetku 1980. let pribežalo več deset tisoč oseb v ZDA in Zahodno Evropo, kjer so vložile prošnjo za azil. Veliko število jih je pripotovalo s pomočjo lažnih dokumentov, kar je povzročilo precej nejevolje pri zahodnih vladah, ki so takšno početje označile kot»nezakonito«, osebe pa kot»lažne begunce«in»oportuniste«. Ravno takšni primeri so v ZDA prispevali k sovražno naravnanemu javnemu mnenju ter splošni percepciji beguncev in prosilcev za azil kot nezakonitih migrantov. Razmere so dodatno zaostrili prihodi pribežnikov s Kube, Haitija, iz Salvadorja in Gvatemale, ki so s čolni dosegli ameriške obale, zato so oblasti sprejele stroge ukrepe, kot so prepoved plovbe čolnov, ki prevažajo begunce, pridržanje prosilcev za azil ter hitro deportacijo. UNHCR je neuspešno protestiral proti takšni politiki, sklicujoč se na Protokol iz leta 1967, ki so ga ZDA podpisale, še bolj pa je bil razočaran nad stanjem v Evropi, ki je svojo liberalno azilno politiko prav tako močno zaostrila. UNHCR je ob tem lahko dogajanje le opazoval ter izdajal poročila, pri tem pa so se zahodne vlade pritoževale, da gre za vmešavanje v notranje zadeve. Agencija je s tem pričela izgubljati svoj vpliv, do konca 1980. let pa je bila že skoraj povsem izključena iz razprav o azilni politiki (Loescher in drugi 2008, 32 35). 26