ARHITEKTURNA SLIKA EVROPSKE UNIJE

Lex localis, letnik II, številka 2, leto 2004, stran 1-43 ARHITEKTURNA SLIKA EVROPSKE UNIJE Rajko Knez 1 doktor pravnih znanosti Pravna fakulteta Univerze v Mariboru UDK: 339.923:061.1 EU Povzetek Avtor poskuša v prispevku prikazati ustroj Evropske unije in Evropske skupnosti, prepletanje ene in druge strukture, najpomembnejše inštitucije, od katerih je odvisen obstoj Evropske unije ter njihovo delovanje. Prispevek poudarja idejo njihovega nastanka, ki je danes odmaknjena in zapostavljena, vendar pa je pravilno razumevanje ustroja EU bistveno za razumevanje te»sui generis«organizacije. Opis inštitucij je zato precej podroben in prikazan po pristojnostih. Tematika prispevka zato ni povsem pravna, ampak politično-pravna saj prikazuje delitev oblasti v Uniji in Skupnosti, ki pa ni enaka delitvi v demokratičnih sistemih. Gre bolj za delitev po kriteriju zastopanja interesov: Evropski parlament zastopa interese državljanov unije, Svet EU zastopa interese držav članic in Komisija ES zastopa interese same Skupnosti. Od teh treh institucij pa je odvisno vsakodnevno delovanje Skupnosti in Unije. THE INSTITUTIONAL ARCHITECTURE OF THE EUROPEAN UNION Summary The author of the paper tries to show the structures of the European Union and the European Community, intertwining of both structures, and the most important institutions and their performance, on which the existence of the European Union depends. The paper emphasises the idea of their formation, which is remote and neglected nowadays. However, the right understanding of the European Union structure is essential for understanding this sui generis organisation. Therefore the institutions are described in more detail and shown according to their competences. The paper topic is not entirely legal, but it is political and legal, because the paper illustrates the division of authority in the European Union and in the European Community, which is not identical to the division of authority in democratic systems. It is more about the division according to the ARCHITEKTURBILD DER EUROPÄISCHEN UNION Zusammenfassung In seinem Beitrag versucht der Autor die Gestaltung der Europäischen Union und der Europäischen Gemeinschaft, die Verflechtung der einen und der anderen Struktur, die wichtigsten Institutionen, von denen das Bestehen der Europäischen Union und ihre Tätigkeit abhängig sind, darzustellen. Im Beitrag wird die Bedeutung der Idee für ihre Entstehung hervorgehoben, die heute ein wenig zurückgestellt und benachteiligt ist, doch die richtige Einsicht in die Struktur der EU ist wesentlich für das Verstehen dieser "sui generis" Organisation. Deswegen ist die Beschreibung der Institutionen sehr genau und nach Zuständigkeiten dargelegt. So ist die Thematik nicht völlig juristisch bezogen, sondern politisch-juristisch, denn es wird die Machtteilung in der Union und in der Gemeinschaft dargestellt, die aber der Teilung 1 Docent, Pravna fakulteta Univerze v Mariboru. 1

criterion of representation of interests: the European Parliament represents the interests of EU citizens, the Council of the European Union represents the interests of Member States, and the Commission of the European Communities represents the interests of the Communities themselves. Daily performance of the European Communities and Union depends on these three institutions. in den demokratischen Systemen nicht gleich ist. Es handelt sich mehr um die Teilung nach dem Kriterium der Interessenvertretung: Das Europäische Parlament vertritt die Interessen der Bürger der Union, der EU Rat die Interessen der Mitgliedstaaten und die Kommission der EG vertritt die Interessen der Gemeinschaft, als solche. Von diesen drei Institutionen hängt die alltägliche Tätigkeit der Gemeinschaft und der Union ab. Ključne besede Evropska unija, Evropska skupnost, Svet EU, Komisija ES, pravni viri v EU, Evropski svet, Sodišče ES. Keywords European Union, European Community, EU Council, European Commission, EU legal sources, European Council, European Court of Justice. Schlüsselworte Europäische Union, Europäische Gemeinschaft, EU Rat, Kommission der EG, Rechtsquellen in der EU, Europarat, Gerichtshof der EG. 2

I Uvod Namen prispevka je v okvirih prikazati ustroj Evropske unije, ki je potreben za razumevanje delovanje le-te. Gre za splošno temo, ki ni namenjena zgolj zaposlenim v lokalni samoupravi in vsem, ki se ukvarjajo s tem področjem. Gre za splošno temo. Na ustroj Evropske unije in na pravno ureditev Evropske skupnosti je potrebno gledati iz različnih zornih kotov. Da bi pravilno razumeli položaj Evropske skupnosti znotraj Evropske unije, si je potrebno približati vsaj tri področja: (i) zgodovinski razvoj od nastanka Evropske gospodarske skupnosti do Evropske unije (ii) institucionalno strukturo in institucije, ki so temelj ustroja Evropske skupnosti ter (iii) pravni red, ki ureja odnos med Evropsko skupnostjo in državami članicami. Navedeno je predstavljeno v nadaljevanju, tudi z namenom, da bi lahko spoznali, da je Evropska skupnost še vedno temelj gospodarske integracije v Evropi in da si brez nje ni mogoče zamisliti političnega združevanja Evrope. II Zgodovina "V začetku petdesetih let, torej že v ozračju hladne vojne, je zahodna Evropa živela pod vtisom dveh nevarnosti: ene notranje (Nemčija) in druge zunanje (Sovjetska zveza). V dilemi, kateremu aspektu varnosti posvetiti večjo pozornost, je rešilni predlog prišel iz ust francoskega notranjega ministra Roberta Schumana 9. maja 1950 torej natanko pet let po koncu druge svetovne vojne. Predlagal je ustanovitev "skupnega trga"." 2 Skupni trg (danes "notranji trg") je v bistvu pomenil sodelovanje med evropskimi državami, ki bi odpravilo težave pri oskrbi črne metalurgije v nekaterih evropskih državah, s postavitvijo rudnikov in železarn pod skupno upravo pa bi se preprečila obnova oborožitvene industrije v Nemčiji. Na tej podlagi je bila leta 1951 podpisana Pogodba o ustanovitvi Evropske skupnosti za premog in jeklo. 3 Dobre izkušnje s to pogodbo so leta 1957 pripeljale še do dveh pogodb: Pogodbe o ustanovitvi Evropske gospodarske skupnosti in Pogodbe o ustanovitvi evropske skupnosti za atomsko energijo. Vse tri omenjene pogodbe skupaj so tvorile tako imenovane Evropske skupnosti. Najpomembnejša za gospodarsko sodelovanje med državami podpisnicami prvotnih pogodb (te so bile Belgija, Francija, Italija, Luksemburg, Nizozemska in Zvezna Republika Nemčija) je bila Pogodba o Evropski gospodarski skupnosti (EGS, v angleščini EEC in v nemščini EWG), ki jo poznamo tudi pod imenom Rimska pogodba. Njena obletnica je vsako leto 25. marca; podpisana je bila namreč tega dne leta 1957. V začetku šestdesetih let so torej obstajale tri skupnosti in vse tri so bile pravne osebe. Takrat še ni bilo govora o Evropski uniji (odslej EU). Šele leta 1993, ko se je Rimska pogodba spremenila (čeprav to ni bila prva njena sprememba), je bil po več letih sprejet načrt o prenovi ustroja takratnih skupnosti. Z Maastrichtsko pogodbo o EU, ki je začela 2 Mi. Ilešič et al, Pravo Evropske Skupnosti, tretja dopolnjena izdaja, Maribor 1998, str. 20. 3 Ta pogodba je bila sklenjena za dobo 50 let in je prenehala veljati leta 2002. Pravna naslednica za vsa finančna vprašanja ESPJ je Evropska skupnost. Tako Protocol annexed to the Treaty establishing the European Community on the financial consequences of the expiry of teh ECSC Treaty and on the research found for coal and steel. Official Journal of the European Communities, C 340, 10. november 1997. 3

veljati 1. novembra 1993, je bila ustanovljena EU. Pogodba o EU (odslej PEU) pa ni niti približno tako obsežna kot pogodba o E(G)S, ki je sicer del PEU. A to ni nič presenetljivega, kajti gospodarske integracije so bile še vedno osrednje povezovalno orodje med državami članicami, ki jih je bilo takrat že 12. EU ni nadomestila EGS ali katere od obeh skupnosti, niti ne vseh treh skupaj. EU je bila ustanovljena na novo in obstaja poleg omenjenih treh skupnosti. Pravzaprav obstaja nad njimi. EU je namreč sestavljena iz treh stebrov. Prvi steber, ki je jedro gospodarske integracije, je sestavljen iz omenjenih treh skupnosti, pri čemer ne gre spregledati, da je EGS z Maastrichtsko pogodbo spremenila ime in postala Evropska skupnost (odslej ES). Leta 1993 je bila zmešnjava torej velika, če že ne popolna. Ker so že pred tem obstajale Evropske skupnosti (omenjene tri), je bila sedaj že samo izpustitev množine dovolj, da nismo več vedeli, kaj natančno je imel sogovornik v mislih vse skupnosti ali preimenovano EGS ali prvi steber ali kar celo EU. Nanovo ustanovljeni drugi steber je bil namenjen sodelovanju pri skupni zunanji in varnostni politiki, tretji pa sodelovanju na področju pravosodja in notranjih zadev. Še danes, devet let po teh spremembah, je ustroj EU enak, le tretji steber je spremenil ime in izgubil nekaj pristojnosti, kajti del sodelovanja na področju pravosodja je z Amsterdamsko pogodbo (to ni zadnja veljavna sprememba Rimske pogodbe, sicer veljavna od 1. maja 1999. 1.2.2003 je pričela veljati Pogodba iz Nice, ki vsebuje zadnje spremembe) prešel v pristojnost ES. Tako se danes tretji steber imenuje policijsko in pravosodno sodelovanje na področju kazenskih zadev. Zakaj različni stebri? Razlike med njimi so velike. Pristojnosti institucij EU so v prvem stebru znatno obširnejše in pomembnejše kot v drugem in tretjem. Drugi in tretji steber sta namreč namenjena le medvladnemu sodelovanju, značilnost prvega stebra pa je njegova nadnacionalnost. To pomeni, da se sprejeti predpisi v prvem stebru uporabljajo pred predpisi držav članic in izpodrivajo primarno uporabo domačega prava (v prvem stebru imamo opravka z nadnacionalnim pravom). V tem stebru se torej "nahaja" del suverenosti držav članic, ki so jo te prenesle na institucije EU. Drugi in tretji steber pa z ekonomskimi integracijami nimata veliko skupnega. Namenjena sta bolj političnemu sodelovanju, kajti stopnja integracij na lestvici mednarodnih ekonomskih integracij za doseženim skupnim trgom je denarna unija in nato politična integracija. Slednjo želi doseči pogodba o EU z besedami v svojem prvem členu "ever closer union". Ni torej natančno znano, kje so bo nehalo sodelovanje oziroma kje je končna stopnja razvoja EU. III Institucionalna struktura Poznavanje pristojnosti posameznih institucij je pomembno za razumevanje celotnega ustroja EU in ES. Institucije so namreč tiste, ki vodijo vse tri skupnosti, jih povezujejo v EU, ki to predstavljajo tudi navzven - npr. tudi v odnosih s Slovenijo, in od katerih je ne nazadnje odvisno, kako trdna je ta mednarodna organizacija. Pogled na delo institucij, ki skupaj zaposluje približno 40.000 ljudi, na njihov razvoj in spremembe njihovih pristojnosti ter na njihovo medsebojno povezanost nam pomaga razumeti, kako EU kot takšna sploh deluje in zakaj ni mogoče vedno vleči paralele, na primer z državnimi institucijami v 4

Sloveniji ter delitvijo oblasti, kot jo poznamo po slovenski Ustavi. Ne smemo namreč prezreti pomembnega dejstva, da so prve institucije nastale že 1953. leta in da je bilo v tistem času govoriti o prenosu pooblastil in suverenosti na neke skupne organe še precej»pregrešno«. Vzrok temu je tudi svojevrstna ureditev institucionalnega ustroja EU, predvsem tistega, ki ga opredelimo kot političnega - ko torej govorimo o političnih institucijah. 1 Institucije 1.1 Uvod Pogodba iz Nice 4 v 7. členu (nekdanjem 4. členu) opredeljuje najpomembnejše institucije v EU, vendar jih ne poimenuje z uradnimi imeni. To bi sicer od temeljnega akta, kakršen je PES, na vsak način pričakovali, vendar pa je uradna imena najti povsod prej kot v temeljni pogodbi. Najpomembnejše institucije so: Evropski parlament (das Europäische Parlament; European Parlament), Svet (der Rat; Council), Komisija (die Kommission; Commission) in Sodišče (der Gerichtshof; Court of Justice) z dodanim Sodiščem prve stopnje (das Gericht erster Instanz; Court of first Instance). K seznamu dodajam tudi evropski svet, ki sicer ni institucija, ampak sestanek na najvišji ravni, ki se ga udeležujejo predsedniki držav ali vlad, ki jih spremljajo zunanji ministri in predsednik Komisije. Ta sestanek se organizira najmanj dvakrat letno, pomemben pa je, ker daje institucijam v EU temeljne smernice za njihovo delovanje; znotraj te tematike bo deležen enake pozornosti kot institucije v EU. 1.2 Evropski parlament Evropski parlament, ki je zastopnik državljanov držav članic Evropskih skupnosti, se ni vedno imenoval Evropski parlament. V prvotnih pogodbah o ustanovitvi vseh skupnosti se je imenoval Skupščina (die Versammlung, Assembly). Skupščina je bila ustanovljena po Pogodbi o ustanovitvi Evropske skupnosti za premog in jeklo leta 1952 (20. člen). 5 Ime sta prevzeli tudi PES (Rimska pogodba z dne 25. marca 1957, 137. člen) in Pogodba o ustanovitvi Evropske skupnosti za atomsko energijo (107. člen). Ime si je kasneje spremenila Skupščina sama z Resolucijo o poimenovanju Evropskega parlamenta iz leta 1962. 6 To spremembo imena so kasneje sprejele države članice v Enotnem evropskem aktu 7 4 Pogodba o ustanovitvi Evropske skupnosti (odslej PES), Official Journal of the European Communities, C 80 z dne 10 marca 2001. 5 Pogodba o ustanovitvi Evropske skupnosti za premog in jeklo je prenehala veljati 23. julija 2002, sredstva in obveznosti te nekdanje skupnosti, ki je bila pravna oseba, pa so prenesena na Evropsko skupnost (Protocol on the financial consequences of the expiry of the ECSC Treaty and on the research fund for coal and steel; ta protokol je dodan PES). 6 Entschließung, betreffend die Benennung des Parlaments vom 30. 3.1962, Amtsblatt der Europäischen Gemeinschaften 1962, str. 1045, objavljeno 26. aprila 1962. 7 Single European Act, Official Journal of the European Communities, No L169, z dne 29. junija 1987. 5

(3. člen). Skladno s tem členom so v uradnih besedilih ime Skupščina zamenjali z imenom Evropski parlament. Evropski parlament namreč ni bil predmet tako imenovane spojitvene pogodbe (Fusionsvertrag; Merger Treaty). 8 Ta se je nanašala le na Svet in na Komisijo in bo obravnavana v nadaljevanju (pri Svetu EU). Že od vsega začetka je bila namreč ena sama skupščina za vse tri skupnosti (Evropsko gospodarsko skupnost (EGS), danes je to Evropska skupnost (ES), Evropsko skupnost za premog in jeklo (ESPJ) in Evropsko skupnost za atomsko energijo (EURATOM). Takšen položaj tedanje Skupščine je opredelila posebna konvencija, ki je bila podpisana isti dan kot Rimska pogodba, to je 25. marca 1957. 9 1.3 Svet EU Organ z najvišjimi pristojnostmi za sprejemanje predpisov in drugih odločitev v Evropski skupnosti (odslej Skupnost) je Svet EU, ki ga sestavljajo po en predstavnik vsake države članice, in sicer predstavnik na ministrski ravni, ki ima pooblastila, da lahko sprejema odločitve v imenu svoje države (203. člen PES). V različnih besedilih pa najdemo za ta organ celo vrsto imen (Ministrski svet, Svet ministrov, Svet Evropskih skupnosti, Svet EU), poleg tega pa obstaja tudi nevarnost zamenjav s podobnimi imeni (Evropski svet, Svet Evrope). Že sam Council kot organ predstavnikov držav članic je v nekaj desetletjih institucionalnega razvoja evropske integracije zamenjal celo vrsto imen, ne da bi se pri tem njegove pristojnosti ali sestava kaj bistveno spremenile: Svet ministrov" (Council of Ministers) po ustanovitveni pogodbi Evropske skupnosti za premog in jeklo iz leta 1951, Svet (Council) po ustanovitvenih pogodbah EGS in EURATOM iz leta 1957, Svet Evropskih skupnosti (Council of the European Communities) po pogodbi o združitvi institucij (Merger Treaty) iz leta 1967 in, končno, Svet Evropske unije (Council of the European Union) po uveljavitvi Pogodbe iz Maastrichta (1992). 10 Pravilno ime za Svet je Svet Evropske unije (Svet EU). Niti Pogodba o EU (odslej PEU) niti PES sama ne predvideva nikakršnega preimenovanja organov, temveč si je Svet kar sam določil novo ime z odločbo 93/591/EC. 11 S spojitveno pogodbo je bil torej ustanovljen Svet Evropskih skupnosti. Vse do 8. novembra 1993, ko se je sam preimenoval v Svet Evropske unije 12, se je torej imenoval Svet Evropskih skupnosti. Svet EU ima pač zakonodajno pristojnost in preimenovanje mu je bilo omogočeno. Povod za takšno spremembo so bile pristojnosti Sveta EU na področju drugega in tretjega stebra EU, to je na področju policijskega in pravosodnega sodelovanja v kazenskih zadevah. To sta področji, ki jih ureja PEU, in ne PES. 13 Na podlagi PEU države 8 Tudi to ni uradno ime pogodbe, čeprav je že ustaljeno. Uradno gre za Pogodbo o ustanovitvi Skupnega sveta in Skupne komisije Evropskih skupnosti (Vertrag zur Einsetzung eines Gemeinsamen Rates und einer Gemeinsamen Kommission der Europäischen Gemeinschaften; Treaty establishing a single Council and a single Commission of the European Communities, Official Journal of the European Communities, No 152, z dne 13.7.1967). 9 Convention on certain institutions common to the European Communities. 10 M. Ilešič, et al, Pravo Evropske Skupnosti, tretja dopolnjena izdaja, Maribor 1998, str. 11. 11 COUNCIL DECISION of 8 November 1993 concerning the name to be given to the Council following the entry into force of the Treaty on European Union, O. J. L 281/ 18, 1993/11/16. 12 Odločba Sveta z dne 8. novembra 1993 o spremembi imena, ki se dodeli Svetu po veljavnosti PEU, Official Journal of the European Communities, L 281/18. 13 Več o tem glejte P. Grilc, T. Ilešič, Pravo EU, Cankarjeva založba, Ljubljana 2001, str. 72-75. 6

članice sicer niso prenesle na skupne institucije toliko pristojnosti (suverenosti) kot na podlagi PES; Svet EU kot institucija, v kateri (a ne po pravilu) sedijo zunanji ministri držav članic, pa ima med vsemi institucijami v EU na področju drugega in tretjega stebra najvidnejšo vlogo. Izogibati se je torej imena Svet, če ni povsem jasno, kateri svet imamo v mislih. Lahko je Svet Evrope, medvladna organizacija, katere članica je Slovenija od leta 1994, lahko je Evropski svet, ki ni institucija EU, ampak sestanek na najvišji ravni, in tako naprej. Pravilno ime je Svet EU. 1.4 Komisija Evropskih skupnosti Prvoten naziv Komisije Evropskih skupnosti je bil različen. Le po dveh pogodbah, Pogodbi o ustanovitvi Evropske gospodarske skupnosti in Pogodbi o ustanovitvi Evropske skupnosti za atomsko energijo, se je imenovala Komisija - Komisija Evropske gospodarske skupnosti in Komisija Evropske skupnosti za atomsko energijo. Po Pogodbi o ustanovitvi Evropske skupnosti za premog in jeklo pa se je ta organ imenoval Visoka oblast (High Authority). Z omenjeno spojitveno pogodbo je bil ustanovljen za vse tri skupnosti enoten organ, in sicer Komisija Evropskih skupnosti. Njeno sestavo in organiziranost so opredelili členi od 9. do 19. spojitvene pogodbe. Komisija Evropskih skupnosti, ki je gibalo celotne integracije, ker ima monopol zakonske iniciative in pravico nadzora nad izvajanjem prava Skupnosti, je vse do danes zadržala svoje ime, kot ga določa spojitvena pogodba. Tega sicer ni mogoče najti niti na primer na domači spletni strani, je pa zapisano na vsaki odločbi Sodišča Evropskih skupnosti, kjer v postopku sodeluje tudi Komisija Evropskih skupnosti. Nasploh je za Komisijo Evropskih skupnosti večkrat zaslediti neuradno kot pa uradno poimenovanje. Neuradno (a še vedno pravilno) poimenovanje je le Komisija ali pa tudi Evropska komisija (Commission, European Commission). Nikakor pa ni pravilno ime Komisija EU. V tem prispevku bo odslej poimenovana Evropska komisija. 1.5 Sodišče Evropskih skupnosti Sodišče (Europäische Gerichtshof, Court of Justice) ni uradno ime. Podobno, kot je bilo pojasnjeno za Evropski parlament, je bilo tudi Sodišče Evropskih skupnosti od vsega začetka eno samo. S konvencijo o nekaterih skupnih institucijah 14 je v 3. členu določeno, da imajo vse tri skupnosti eno samo sodišče. Tudi danes je tako. Sodišče Evropskih skupnosti ima le izjemoma pristojnost reševati spore, ki izhajajo iz PEU. 15 Z omenjeno konvencijo je Sodišče Evropskih skupnosti dobilo uradno ime le posredno, kajti uradno ime je imelo Sodišče za vsako skupnost posebej. K vsaki od treh ustanovitvenih pogodb je bil namreč dodan Statut sodišča, ki je določal uradno ime sodišča za vsako skupnost posebej. Tako je na primer v statutu sodišča za EGS (14. julij 1957) zapisano: Court of Justice of the Europen Economic Community. Spojitvena pogodba je torej spremenila tri različna imena v enega samega, ki velja še danes: Sodišče Evropskih skupnosti (Gerichtshof der Europäischen Gemeinschaften, Court of Justice of the European Communities). Bolj pogosto je zaslediti ime Evropsko sodišče, kar pa, če ni pripisano kako pojasnilo ali 14 Glejte opombo 8. 15 Primerjajte 46. člen PEU (nekdanji člen L). 7

sklicevanje, ni priporočljivo zaradi možne zamenjave z Evropskim sodiščem za človekove pravice. Paziti je potrebno, da je sodišče v ednini in da so skupnosti v množini. Nikakor tudi ni pravilno poimenovanje Sodišče EU. V tem prispevku bo odslej poimenovano Evropsko sodišče. Opisan je samo razvoj imen najpomembnejših institucij v EU. V tabeli pa so zapisana uradna in splošno sprejeta imena ter okrajšave tudi drugih organov v EU v angleškem (krepki tisk) in nemškem (ležeči tisk) jeziku. 2 Uradna in neuradna imena institucij EU ter njihove okrajšave Uradno ime 16 Neuradno ime 17 Okrajšava European Parliament Parlament (European) EP Europäisches Parlament Parliament (Europäisches) EP Council of the European Union 18 Rat der Europäischen Union Commission of the European Communities Kommission der Europäischen Gemeinschaften Court of Justice of the European Communities Gerichtshof der Europäischen Gemeinschaften Court of First Instance of the European Communities Das Gericht erster Instanz der Europäischen Gemeinschaften Court of Auditors of the European Communities 21 Rechnungshof der Europäischen Gemeinschaften Agriculture Council Fisheries Council 19 Rat der Europäischen Union (Rat) European Commission (Commission) Europäische Kommission (Kommission) Court of Justice (Court) Gerichtshof Court of First Instance (Court) Gericht erster Instanz European Court of Auditors Court of Auditors (Court) Europäischer Rechnungshof (Rechnungshof) 20 EK ECJ EuGH CFI EuGeI ECA ERH 16 Za pravna besedila. 17 Za druga besedila in pravna besedila, če je institucija prvič zapisana z uradnim imenom. 18 Opozarjamo na zamenjavo z Evropskim svetom, ki ni institucija, ampak le sestanek predsednikov držav članic in njihovih vlad. 19 Glede na to, ali je sestanek namenjen reševanju problemov na področju kmetijstva, ribištva in tako naprej. V tem primeru se takšnega sestanka udeležijo pristojni ministri, in ne zunanji ministri. 20 Ne uporablja se okrajšava EC, saj bi nastala zmešnjave; EC je namreč tudi kratica za European Community. 21 of the European Communities se redko uporablja, in še to le z dovoljenjem Sodišča Evropskih skupnosti. V uradnem listu Evropskih skupnosti vedno: Court of Auditors. 8

Uradno ime 22 Neuradno ime 23 Okrajšava Economic and Social Committee of the European Communities Wirtschafts- und Sozialausschuß der Europäischen Economic and Social Committee (Committee) Wirtschafts- und Sozialausschuß ESC WSA Gemeinschaften Committee of the Regions of the European Union Ausschuß der Regionen der Europäischen Union 3 Sedeži institucij Committee of the Regions (Committee) Ausschuß der Regionen COR AdR Podobne težave kot pri imenih institucij je bilo v preteklosti zaslediti tudi pri njihovih uradnih sedežih. Prihajalo je celo do sporov med državami članicami. Nekdanja Skupščina je imela skupaj z Visoko oblastjo po Pogodbi o ustanovitvi Evropske skupnosti za premog in jeklo sedež v Strasbourgu, Svet EU in Evropsko sodišče pa v Luksemburgu. Na Edinburškem vrhu leta 1992 so predstavniki vlad držav članic sprejeli sklep sedežev, sklep pa je bil s protokolom dodan tudi k PES (sprememba PES iz Amsterdama). Evropski parlament ima sedež v Strasburgu, kjer opravi najmanj letno skupščino, nekatera zasedanja in sestanke različnih odborov pa ima v Bruslju. Zanimivo (in drago) je dejstvo, da ima svojo centralno administracijo (General Secretariat) pa v Luksemburgu in ne v krajih, kjer sicer zaseda. Evropska komisija in Svet EU imata sedež v Bruslju, sestanke Sveta EU v aprilu, juniju in oktobru pa organizirajo v Luksemburgu. Nekaj oddelkov Evropske komisije ima seveda sedež poleg Evropskega sodišča v Luksemburgu. Sedež Evropskega sodišča in sedež Sodišča prve stopnje 24 se nista spreminjala in sta v Luksemburgu. IV Vloga posameznih institucij v EU 1 Uvod Poznavanje pristojnosti posameznih institucij je pomembno za razumevanje celotnega ustroja EU. Institucije so namreč tiste, ki vodijo vse tri skupnosti, jih povezujejo v EU, ki EU predstavljajo tudi navzven, na primer tudi v odnosih s Slovenijo, in od katerih je ne nazadnje odvisno, kako trdna je ta mednarodna organizacija. Pogled na delo institucij, njihov razvoj in spremembe njihovih pristojnosti ter njihovo medsebojno povezanost nam pomaga razumeti, kako deluje EU ter zakaj ni mogoče vedno potegniti vzporednice na primer z državnimi institucijami v Sloveniji in delitvijo oblasti, kot jo poznamo po 22 Za pravna besedila. 23 Za druga besedila in pravna besedila, če je institucija prvič zapisana z uradnim imenom. 24 Sodišče prve stopnje je bilo ustanovljeno leta 1989, da bi razbremenili delo Evropskega sodišča. PES določa, da je Sodišče prve stopnje dodano (attached) sodišču, kar pomeni, da je to navzven nesamostojna institucija. Reforma Evropskega sodišča predvideva samostojno organizacijo Sodišča prve stopnje, ki je danes pristojno samo za določene vrste sporov. 9

slovenski ustavi in v vseh demokratičnih državnih ureditvah. Ne smemo namreč prezreti pomembnega dejstva, da so prve institucije nastale že leta 1953 in da je bilo v tistem času govoriti o prenosu pooblastil in suverenosti na neke skupne organe še precej nesprejemljivo. Vzrok temu je tudi svojevrstni institucionalni ustroj EU, predvsem tisti, ki ga opredeljujemo kot političnega (Svet EU in Evropski parlament). Kljub vsem spremembam pogodb o Evropski skupnosti in spremembam, ki jih je prinesla PEU, ostajajo institucije v EU bolj ali manj enake, se pa spreminjajo njihove pristojnosti in medsebojne povezave. 2 Ali govorimo o institucijah po PEU ali po PES? Omenil sem že, da EU sestavlja troje področij, ki se med seboj razlikujejo po vrsti značilnosti. Prevladujoč vpliv v EU ima PES (ki je v prvem stebru); opredeljuje tudi pristojnost institucij. Omenjam pa tudi, kako se posamezne pristojnosti razlikujejo na področju skupne zunanje in notranje politike in na področju policijskega in pravosodnega sodelovanja v kazenskih zadevah (drugi in tretji steber). Iz povedanega lahko sklepamo, da imajo institucije različne pristojnosti glede na to, na katerem področju (stebru) delujejo. Institucije so sicer urejene v PES, svoje področje pa nekatere izmed njih širijo tudi na delovanje v drugem in tretjem stebru, ki pridobivata vedno večji pomen, saj postaja EU vedno bolj politična, in ne le ekonomska integracija. 3 Institucije, pristojnosti in sestava O pristojnostih posameznih institucij v EU je enopomensko težko govoriti. Pri institucijah v EU ne poznamo načina delitve pristojnosti, podobnega načinu delitve oblasti po posameznih funkcijah v večini držav, v katerih so zakonodajna, izvršilna in sodna oblast zaupane različnim organom. Izjema je Evropsko sodišče, ki izvaja sodno oblast, medtem ko pri zakonodajni in izvršilni funkciji ni organa, ki bi bil samostojen pri njunem izvajanju. Prav tako institucionalno razmerje med posameznimi institucijami v Evropski skupnosti in EU ni konstantna dimenzija, ampak se je skozi obdobja in spremembe ustanovitvenih pogodb stalno spreminjala. 25 Naddržavna ureditev prava Skupnosti torej ne sledi klasični demokratični delitvi oblasti na zakonodajno, izvršno in sodno. Institucionalna sestava v Evropski skupnosti in tudi v EU temelji na načelu zastopanja različnih interesov. Tako Evropski parlament zastopa državljane EU, Svet EU države članice, Evropska komisija pa interese Skupnosti. 3.1 Evropski parlament (189. - 201. člen PES) Evropski parlament je edina mednarodna ustanova, katere člani se volijo na neposrednih splošnih volitvah. Ima pomembno, vendar ne ključno vlogo v procesu demokratičnega nadzora ter pri snovanju, dopolnjevanju in sprejemanju evropske zakonodaje. Evropski parlament se razlikuje od državnih parlamentov po manjši zakonodajni vlogi, od skupščin 25 M. Platiše: Svet Evropske unije in Evropski svet v znamenju sprememb po pogodbi iz Nice. 7. dnevi javnega prava, Portorož 2001, str. 201. 10

(parlamentov) v drugih mednarodnih organizacijah pa po tem, da so poslanci v njem neodvisni. Na začetku razvoja Skupnosti, v nekdanji Skupščini, so namreč člane parlamenta delegirali državni parlamenti. Od leta 1979 ni več tako. Evropski parlament zaseda v Strasburgu in ima 626 poslancev. Pogodba o Evropski skupnosti iz Nice je omejila število poslancev na 732. 6 poslancev Luksemburg, 12 poslancev Irska, 13 poslancev Danska, 13 poslancev Finska, 17 poslancev Avstrija, 18 poslancev Švedska 22 poslancev Belgija, 22 poslancev Grčija, 22 poslancev Portugalska, 25 poslancev Nizozemska, 50 poslancev Španija, 72 poslancev Francija, 72 poslancev Italija, 72 poslancev Velika Britanija, 99 poslancev Nemčija. Za države kandidatke pa takole: 5 poslancev Malta, 6 poslancev Estonija, 6 poslancev Ciper, 7 poslancev Slovenija, 8 poslancev Latvija, 10 poslancev Češka, 12 poslancev Litva, 13 poslancev Slovaška 17 poslancev Bolgarija, 20 poslancev Madžarska, 33 poslancev Romunija, 50 poslancev Poljska. Število poslancev določa PES za vsako državo članico, način volitev pa je odvisen od vsake države posebej. Torej lahko za poslanca Evropskega parlamenta izvolijo celo nekoga, ki ni državljan države članice. Parlament zastopa»narode držav, povezanih v Evropsko skupnost«(190. člen). Pooblastila parlamenta so se po letu 1957 postopoma krepila in večala. Še zlasti velik korak k večjim pristojnostim Evropskega parlamenta pomeni sprejetje Enotnega evropskega akta leta 1986, s katerim je bila spremenjena prva Pogodba o Evropski gospodarski skupnosti, ki jo poznamo tudi pod imenom Rimska pogodba. Tudi PEU iz Maastrichta iz leta 1992 je za 11

Evropski parlament pomembna. Od tedaj ta s Svetom EU enakovredno sodeluje pri sprejemanju evropske zakonodaje, če se za sprejetje izbranega akta uporabi tako imenovani postopek soodločanja (co-decision procedure). Sicer pa daje PES Evropskemu parlamentu tele osrednje pristojnosti: sodelovanje pri sprejemanju evropske zakonodaje; pristojnost pri sprejemanju proračuna in pristojnost za nadzor na izvršno oblastjo. Podrobneje pa lahko opredelimo tele pristojnosti Evropskega parlamenta: Evropski parlament izvaja nadzorne in posvetovalne naloge, ki mu jih nalaga PES. Šolski primer uresničitve nadzorne pristojnosti je bil časovno še ne tako oddaljen nadzor nad Evropsko komisijo. Namreč 201. člen PES določa, da se lahko z dvotretjinsko večino v Evropskem parlamentu doseže odpoklic članov Evropske komisije. Januarja 1999 je Evropska socialistična stranka zahtevala odpoklic Evropske komisije pod vodstvom Jacquesa Santerja. V Evropskem parlamentu sicer predlog ni dobil potrebne podpore, vendar pa je bila ustanovljena komisija, ki je ugotovila, da so člani Evropske komisije zlorabljali svoj uradni položaj in posledično so odstopili vsi člani Evropske komisije (komisarji). Evropski parlament sodeluje pri sprejemanju zakonodaje Skupnosti, vendar v manjši meri, kot smo vajeni pri državnih parlamentih. Omenili smo že, da to vlogo prevzema Svet EU s pomočjo Evropske komisije. Vloga Evropskega parlamenta v zakonodajnih postopkih je bila tako sprva omejena na dajanje soglasij (assent procedure 26 ) in mnenj (advisory opinions). 27 Pravica Evropskega parlamenta, da sodeluje v zakonodajnem postopku, se je razvijala na več stopnjah. Prva stopnja je bila v obdobju Rimske pogodbe, ko je bila vloga Evropskega parlamenta samo posvetovalna. Na drugi stopnji je Enotni evropski akt uvedel tako imenovani postopek sodelovanja. 28 Tretja stopnja pa se je začela s spremembami, ki jih je vnesla PEU (iz Maastrichta). Ta je uvedla tako imenovani postopek soodločanja. Slednji je sicer zapleten, njegovo bistvo pa je, da mora Evropska komisija posredovati predlog akta tako Evropskemu parlamentu kot tudi Svetu EU. Evropski parlament da mnenje, ki ga mora Svet EU sprejeti z dvotretjinsko večino. Posledica je skupno stališče, ki se vrne Evropskemu parlamentu. Če ta zahteva amandmaje, poteka postopek prek posvetovalnih komitejev, sicer pa Svet EU takšen akt lahko sprejme. S tem postopkom se doseže, da Svet EU ne more sprejeti akta proti volji Evropskega parlamenta. To uvršča Evropski parlament na isto raven, na kateri je Svet EU pri sprejemanju zakonodaje. S soodločanjem se je Evropski parlament najbolj približal zakonodajni pristojnosti, a še vedno ne moremo govoriti o tem, da je to njegova značilnost, kot smo tega vajeni pri državnih parlamentih. 26 S postopkom soglasja (assent procedure) je dobil Evropski parlament pravico veta na določenih področjih, ki niso povsem zakonodajne narave. Parlament mora dati soglasje za vse pridružitvene sporazume in sporazume o polnopravnem članstvu, še preden o tem odloča Svet ministrov. 27 Primerjajte 251. in 252. člen v zvezi z 192. členom PES. 28 Postopek sodelovanja (Co-operation procedure) daje Evropskemu parlamentu nekoliko manjše pristojnosti kot postopek soodločanja (co-decision procedure). Svet EU lahko (ni pa nujno) upošteva predloge Evropskega parlamenta iz druge obravnave. Ta postopek je v praksi uvedel dvostopenjsko sprejemanje pravnih aktov. 12

Poslanci Evropskega parlamenta imajo pravico do zakonodajnih predlogov. Parlament namreč uživa pravico zakonodajne pobude (to initiate legislation). Vendar lahko to uresničuje le tako, da Evropsko komisijo pozove, naj pripravi predlog akta, kajti Evropska komisija ima pri uradni zakonodajni pobudi monopol. Evropski parlament vsako leto presoja letno poročilo, ki ga pripravi Evropska komisija (200. člen). Poleg tega lahko poslanci postavljajo vprašanja članom Evropske komisije, ki morajo nanje odgovoriti pisno ali ustno. Odgovori se objavljajo v uradnem listu Skupnosti. Prednost ustnih vprašanj je, da se lahko postavljajo še dodatna, ki se navezujejo na zastavljeno vprašanje. Vprašanja se lahko postavljajo tudi Svetu EU (197. člen PES). Evropski parlament lahko, poleg tega, da zahteva odgovore na vprašanja, nastopa tudi kot tožnik pred Evropskim sodiščem. Izpodbija lahko zakonitost aktov Skupnosti (to je bilo nekaj časa sporno, nato pa je Evropsko sodišče razsodilo, da je treba institucije v EU obravnavati enakopravno in dodelilo pravico tožiti /locus standi/ tudi Evropskemu parlamentu). Prav tako lahko ob pomoči Evropskega sodišča zahteva odgovore na vprašanja komisarjev. Pogodba iz Nice je Evropskemu parlamentu tudi formalno podelila enako pravico izpodbijanja aktov Skupnosti, kot jo imajo drugi privilegirani tožniki (Evropska komisija, Svet EU, države članice). Evropski parlament ima pravico imenovati ombudsmana, ki je odgovoren za preiskavo pritožb državljanov držav članic EU, ki se nanašajo na zlorabo uradnega položaja, ki so jo zagrešile institucije v EU. Evropski parlament deluje v polkrogu (hemicycle). Delo poslancev namreč vsak mesec poteka na treh različnih krajih. Enkrat mesečno se za en teden zberejo v Strasburgu na plenarnem zasedanju. Zasedanja odborov (teh je 20) so v Bruslju, da bi se tako olajšali stiki z Evropsko komisijo in Svetom EU. Zasedanja odborov trajajo običajno dva tedna vsak mesec. Pri vsem tem pa ima generalni sekretariat (tajništvo) Evropskega parlamenta sedež v Luksemburgu. Sicer je Evropski parlament ena tistih institucij, ki deluje še najbolj na očeh javnosti. 3.1.1 Evropski parlament in demokratični deficit Kritika institucionalne sestave v praksi in v literaturi je tako imenovani demokratični deficit. V parlamentarnih ureditvah držav članic lahko poslanci vplivajo tudi na delo vlade. Ureditev sicer ne deluje vedno brez napak, vendar v bistvu deluje. V parlamentu je več političnih strank, od katerih ima ena ali več skupaj večino in oblikuje vlado. Vlada vodi državo in stranka(e), ki je(so) na oblasti, je(so) odgovorna(e) za njeno početje. Politično(e) stranko(e) bo(do) ob naslednjih volitvah nagradili volivci (ali pa ne), pač glede na (ne)uspešnost njenega vladanja. V EU na drugi strani ni vlade oziroma, če bi že lahko šteli evropsko komisijo za vlado, potem to ni vlada politične stranke. Nobena politična stranka nima oblasti. Torej nobena politična stranka ni odgovorna za politiko vlade. Če se stvari dobro razvijajo, nobena 13

stranka od tega nima koristi, če se stvari razvijajo slabo, nobena stranka od tega nima škode. Nobene politične stranke ni mogoče kriviti. Ko pride čas volitev, torej volivci ne morejo izbirati poslancev niti na podlagi (ne)uspešnega vladanja niti na podlagi opozicijskih obljub. Tako se volivci pri izbiranju članov Evropskega parlamenta odločajo bolj na podlagi (ne)uspešnosti vladanja domače vlade. Če bodo na primer za domači parlament volili Konzervativno stranko, bodo tudi za Evropski parlament volili konzervativne člane. Iz tega zornega kota evropski parlament ne zagotavlja mehanizma javnega mnenja, ki bi vplival na politiko skupnosti. 29 3.2 Evropski svet V pravnem jeziku je potrebno poudariti, da je Evropski svet sestanek in ne institucija. Predsedniki držav ali vlad držav članic in predsednik Evropske komisije se namreč najmanj dvakrat letno sestanejo v okviru Evropskega sveta, ki je tako z»najvišjo udeležbo«političnih voditeljev držav članic na eni in institucij EU na drugi strani postal najpomembnejši politični organ (most important political body). Prav tako je potrebno poudariti, da je več kot samo terminološko potrebno razlikovati med Svetom EU 30 in Evropskim svetom, v katerem so sicer prav tako zastopane vse države članice EU, vendar na višji ravni, t.j. na ravni predsednikov držav ali vlad. V razvoju evropskih integracij se je namreč že kmalu pokazalo, da Svet EU pogosto zaide v slepo ulico, ko naleti na vprašanja, za rešitev katerih ministri nimajo pooblastil svojih držav. Ta vprašanja so se zato pričela reševati na"vrhunskih" srečanjih (t.i. Summits) članic ES in že na takšnem srečanju decembra 1970 v Parizu je bil sprejet sklep, naj se tovrstna srečanja odslej odvijajo vsaj dvakrat letno kot redna oblika političnega sodelovanja. Vendar pa je bila ta oblika sodelovanja, ki se je je v praksi oprijel izraz "Evropski svet" ("European Council", "Europaeischer Rat", "Conseil européen") formalno prevzeta v institucionalno ureditev ES šele z Enotnim evropskim aktom leta 1986 (člen 2) ter kasneje tudi s Pogodbo iz Maastrichta (1992, člen D) - danes je to 4. člen Pogodbe o Evropski uniji (odslej PEU). 31 Predsednik Evropskega parlamenta na začetku vsakega sestanka predstavi stališča Evropskega parlamenta do glavnih vprašanj, ki jih bodo obravnavali na sestankih. Ta sestanek na najvišji ravni omogoča politično usmerjanje nadaljnjega evropskega povezovanja. Določba 4. člena PEU definira Evropski svet kot sestanek, ki daje temeljne politične smernice. Ustanovitev Evropskega sveta ni bila brez kritik. Vprašanja, kot zakaj je potrebna neformalna institucija, kakšen bo učinek novega pristopa, ki ga PES ne pozna, ali bo zmanjšana vloga Evropske komisije in Sveta EU, če bo sestanek prevzel nekaj njihovih pristojnosti itd, so izražala predvsem strah Sveta EU in Evropske komisije. V praksi so se strahovi izkazali za nepotrebne. Predlogi, ki jih Evropski svet obravnava na iniciativo Evropske komisije in jih nato odobri, pridobijo pomembnost in Evropski komisiji omogoča lažjo izvršitev. Prav tako velja za politične predloge, ki jih sprejeme Svet EU in jih nato potrdi Evropski svet. 29 Več o tem glejte Hartley C. Trevor, Constitutional Problems of the European Union. Hart Publishing, Oxford 1999, str. 18-21. 30 Več o tej instituciji glejte v nadaljevanju. 31 Ilešič, Mi., et al, Pravo Evropske Skupnosti, tretja dopolnjena izdaja, Maribor 1998, str. 11. 14

Evropski svet koordinira tudi politiko s tretjimi državami. Dejansko je zunanja politika že dve desetletji glavni interes Evropskega sveta. Veliko vlogo ima Evropski svet zato tudi v drugem in tretjem stebru področij EU. Njegova naloga je sprejemati odločitve iz skupne zunanje in varnostne politike in integrirati Western European Union (WEU) v EU. Na področju policijskega in pravosodnega sodelovanja na področju kazenskih zadev PEU Evropskemu svetu ni podelil tako velike vloge. V tretjem stebru imajo še vedno najvidnejšo vlogo same države članice. Pač pa izvršuje Evropski svet pristojnosti glede ekonomske in denarne politike (economic and monetary policy). V svojih sklepih (conclusions) zapiše široke in temeljne usmeritve ekonomske politike. Na tem področju tudi sprejema poročila Evropske centralne banke, Sveta EU in Evropske komisije. Evropski svet se torej sestane pod vodstvom države, ki predseduje Svetu EU in tudi celotni EU. Sestanek je običajno na koncu njihovega predsedovanja, zato ni redko, da sta sestanka vsaj junija in decembra vsako leto. 32 Predsedstvo je pomembno, kajti to daje možnost tej državi, da na dnevni red vključi zadeve, ki jih sama smatra za prioritetne ali kjer ima tudi sama interese. Evropski svet v nemškem jeziku ponazorijo tudi z»impulsbeger für die wichtrigsten politischen Initiativen.«Dejansko se na t.i.»vrhovih«določijo temeljne smernice notranje in zunanje politike Evropske unije. Ker se je dejansko oblikoval s prakso, način njegovega delovanja pa je v primerjavi z ostalimi organi prost številnih formalnih spon in zapletenih postopkov odločanja. Tako se od Sveta EU ne loči le po različni sestavi članstva, temveč tudi po svoji nevezanosti na pravila poslovnika in svoji nevezanosti na formalne zakonodajne predloge Evropske komisije. Odloča s konsenzom. Neredko vse do začetka zasedanja ne obstaja formalni dnevni red. Lahko pa je ta določen že na prejšnjem sestanku Evropskega sveta. Zaradi neformalnosti lahko Evropski svet tako tudi hitro reagira na zapletene situacije, v katerih se znajde Svet EU. To je bil primer Edinburškega vrha decembra 1992, ko je Evropski svet odločal o nepripravljenosti Danske, da sprejme spremembe Pogodbe o ES (odslej PES) iz Maastrichta. Evropski svet je pozval k večji transparentnosti vprašanj, pomembnih za Evropsko denarno unijo, ki je bila predmet odločitve. Tudi, ko je odstopila Evropska komisija (16. marca 1999), je Evropski svet na izrednem zasedanju v Berlinu nominiral novega predsednika Evropske komisije in tako preprečil pasivnost v tej instituciji. Evropski svet nima posebnih pravil postopka niti stalnega sedeža. Lahko je to mesto, ki je glavno mesto države predsednice, lahko je to tudi katerokoli drugo mesto. Vendar pa je vsak sestanek Evropskega sveta vzet izredno resno in mora biti dobro pripravljen. Delo Evropskega sveta pripravi Svet EU. Zunanji ministri sestankujejo nekaj dni prej (General Affairs Council). Dnevni red, ki ga bodo predlagali Evropskemu svetu, je odvisen tudi od predlogov Evropske komisije. Zunanjim ministrom omogoči tekoče delo odbor stalnih predstavnikov (COREPER) 33. Začetek sestanka pa je vedno pridržan predsedniku Evropskega parlamenta. Odločitve, ki jih v dveh dneh sprejme Evropski svet so bolj politične in manj pravne narave, čeprav lahko po spremembah PEU sprejema tudi odločbe 32 V praksi je veliko sestankov poleg običajnih v juniju in decembru. Imenujemo jih tudi neformalni Evropski sveti (informal European Councils). 33 Odbor je pobliže predstavjen v okviru Sveta EU. 15

kot zavezujoče akte. Politični dogovor je sprejet v obliki konsenza in zapisan v sklepih (conslusions). Gre za dokument, ki šteje običajno okoli 40 strani in vsebuje veliko neobvezujočih pravnih stavkov. Kljub neobvezujoči naravi sklepov pa se le-ti spoštujejo tako s strani institucij kot tudi s strani držav članic. Evropski svet je tako postopoma prevzel vlogo glavne gonilne sile razvoja EU in danes sodijo med njegove naloge odločanja o poglabljanju pristojnosti EU, o njeni širitvi na nove države ter o posameznih časovnih fazah v razvoju EU, oblikovanje njenih ciljev in določanje njenih prioritet ter koordiniranje evropskih politik. Do Sveta EU predstavlja tudi neke vrste prizivno instanco v primerih, ko znotraj Sveta EU ni bilo mogoče skleniti potrebnega kompromisa. Pogodba iz Nice skopih in ohlapnih določb o Evropskem svetu v ničemer ne spreminja in utrjuje tradicijo fleksibilnega delovanja tega organa. 34 Seveda je na drugi strani lahko pomembno tudi, da njegove vloge z ničimer ne zmanjšuje in tako Evropski svet še naprej ostaja najpomembnejši politični organ v EU. 3.3 Svet Evropske unije - Svet ministrov (v nadaljevanju: Svet, 202. - 210. člen PES) 3.3.1 Organizacija in pristojnosti Sveta Organ z najvišjimi pristojnostmi za sprejemanje predpisov in drugih odločitev v okviru ES (odslej Skupnosti) in EU 35 je Svet ("The Council"), ki ga sestavlja po en predstavnik vsake države članice, in sicer predstavnik na ministrski ravni, ki ima pooblastila, da lahko sprejema odločitve v imenu svoje države (člen 203. PES, prej 146. člen). 36 Svet je torej sestavljen iz predstavnikov vsake države članice na ministrski ravni (203. člen). Za razliko od Evropske komisije sestava Sveta ni stalna in variira glede na področje oziroma tematiko, ki se obravnava (kljub temu pa je Svet formalnopravno enoten organ). Če gre za splošne zadeve, bodo prisotni zunanji ministri, sicer pa tisti ministri, katerih področje bo predmet sestanka. Npr. za vprašanja v zvezi s politiko kmetijstva bodo pristojni kmetijski ministri držav članic. Čeprav bi bilo mogoče, nobena država nima t.i. evropskega ministra, ki bi državo članico predstavljal na vseh sestankih. Poglavitne pristojnosti Sveta na področju prvega stebra (Evropske skupnosti) so: 34 Platiše M., Svet Evropske unije in Evropski svet v znamenju sprememb po pogodbi iz Nice. 7. dnevi javnega prava, Portorož 2001, str. 208. 35 S sprejemom Maastrichtske pogodbe (1993) je bila oblikovana EU, ki je razširila področja sodelovanja med državami članicami na skupno zunanjo in varnostno politiko ter notranje zadeve in pravosodje. Ker se države članice na tako občutljivih področjih niso bile pripravljene povsem odpovedati svojim suverenostim, so bila nova pooblastila podeljena predvsem tisti instituciji, nad katero imajo največji nadzor - Svetu ministrov. Ta je zaradi novih nalog in pristojnosti, ki so mu bile zaupane, kmalu po uveljavitvi omenjene pogodbe odločil o svojem novem imenu: iz Sveta ministrov se je preimenoval v Svet EU. Platiše M, Svet Evropske unije in Evropski svet v znamenju sprememb po pogodbi iz Nice. 7. dnevi javnega prava, Portorož 2001, str. 208. 36 Ibidem. 16

Svet je primarni zakonodajni organ Skupnosti in poskuša uresničevati kolektivne interese držav članic. Na več področjih prava Skupnosti skupaj z Evropskim parlamentom izvaja zakonodajno vlogo. Njegova zakonodajna vloga je poleg vloge Evropskega parlamenta, omejena tudi s pristojnostjo Evropske komisije, da predlaga zakonodajne predloge. Tudi sam Svet sicer lahko predlaga sprejetje določenega akta, vendar mora predlog poslati Evropski komisiji, ki diskrecijsko odloči, ali bo uradno predlagala predlog v sprejem na samem Svetu; zagotavljati mora koordinacijo med državami članicami glede splošne ekonomske politike; v imenu Skupnosti lahko sklepa mednarodne pogodbe med Skupnostjo in tretjimi državami ali mednarodnimi organizacijami; 37 skupaj z Evropskim parlamentom predstavljata proračunsko oblast in sprejmeta proračun Skupnosti; 38 na Evropsko komisijo sme prenesti pristojnosti za izvrševanje pravil, ki jih sprejme Svet. Svet si lahko tudi pridrži pravico, da sam skrbi za izvrševanje pravil. Na področju drugega in tretjega stebra pa Svet: sprejema odločitve, ki se nanašajo na skupno zunanjo in varnostno politiko, na temelju osnovnih smernic sprejetih s strani Evropskega sveta; koordinira dejavnosti držav članic in sprejema odločitve na področju policijskega in pravosodnega sodelovanja na področju kazenskih zadev. V Svetu se predstavljajo interesi držav članic. Te interese zastopajo ministri držav članic. Zunanji ministri se sestanejo običajno enkrat na mesec. Sestanek zunanjih ministrov je t.i. splošni sestanek (»The General Affairs Council«). Na njegovem dnevnem redu so vprašanja splošne politike Skupnosti. Dodatno pa se letno skliče še približno 80 posameznih sestankov Sveta, ki se nanašajo na posamezne pristojnosti Skupnosti in v EU. Takšnih sestankov se običajno udeležijo ministri, ki so pristojni za posamezne resorje, ki se jih dnevni red sestanka dotika. Nekateri od teh sestankov imajo tudi svoje ime. Tako se npr. sestanek gospodarskih in finančnih ministrov imenuje»the Ecofin Council«, ministrov za kmetijstvo»the Agriculture Council«itd. Predsedstvo Sveta se izmenjuje vsakih šest mesecev. Vrstni red si določi sam Svet, in sicer naj bi sledil načelu, da veliki državi sledi mala država. Predsedstvo se menja vsakega prvega januarja in prvega julija. Za kontinuiteto razvoja Skupnosti in EU skrbi t.i.»trioka«: predsedujoča država članica, predsedujoča pred njo in predsedujoča po njej. Predsedujoča država članica je zadolžena za splošno koordinacijo in organizacijo sestankov. Ko je država članica predsednica v bistvu predstavlja celotno EU proti tretjim državam. Tako tudi majhne države lahko izrazijo del svoje politike in so prepoznavne v svetovnih okoliščinah. Sedež Sveta je v Bruslju, čeprav je dovoljeno sestanke Sveta sklicati kjerkoli na območju držav članic. 37 Po 281. členu PES je Skupnosti pravna oseba. 38 Ta npr. je za leto 2002 znašal 95,7 milijard evrov. 17

3.3.2 Sestava Sveta En predstavnik vsake države članice na ministrski ravni. Kateri resorni minister se bo udeležil sestanka Sveta, je odvisno od dnevnega reda sestanka. Svet za splošne zadeve (General Affairs Council) Svet za gospodarske in finančne zadeve (Ecofin) Svet za transport Svet za kmetijstvo Odbor stalnih predstavnikov (Coreper I in II) Poseben odbor za kmetijstvo (CSA) Delovne skupine Tajništvo s približno 2 600 administrativnimi delavci Pristojnosti Priprava zakonodaje Koordinacija ekonomskih politik Proračunski nadzor Razmerja s tretjimi državami Predsedovanje Prva polovica leta Druga polovica leta 2003 Grčija Italija 2004 Irska Nizozemska Za svoje delo je Svet sprejel pravila. Delo poteka v treh fazah. Pripravljalno delo za Svet pripravljata dva organa znotraj Sveta: to sta odbor stalnih predstavnikov (Permanent Representatives Committee, odslej Coreper, ki je okrajšava, izpeljana iz francoskega imena»comité des Représentants Permanents«) in tajništva (»General Secretariat«). Seveda sami ministri ne pripravljajo gradiva za sestanke, kjer se sprejemajo pomembne odločitve in obvezujoče pravne akte. Coreper je odbor, ki pripravlja gradivo in sploh vse delo Sveta. Njegova vloga je velika in brez njega bi praktično bilo onemogočeno delovanje Sveta. Coreper dejansko pripravlja vse podlage za delo Sveta. Opredeljen je v 207. členu PES. Odbor je sestavljen iz dveh teles oziroma deluje na dveh ravneh: Coreper I je sestavljen iz namestnikov veleposlanikov, Coreper II pa iz samih veleposlanikov posameznih držav članic. 39 Delo Coreper-ja poteka v številnih delovnih skupinah (okoli 100 jih je), države 39»Kljub temu da si odbora hierarhično nista podrejena, velja pravilo, da COREPER II obravnava pomembnejša vprašanja, predvsem tista z ekonomskega in finančnega področja, mednarodnih odnosov, na splošno tista, pri katerih se lahko pričakuje nasprotovanje posameznih držav članic. COREPER I pa praviloma rešuje vprašanja s področij, kakor so okolje, socialna varnost, notranji trg in promet.«tako P. Grilc, T. Ilešič, Pravo Evropske unije. Cankarjeva založba, Ljubljana 2001, str. 197. 18