VIEŠOJI POLITIKA IR ADMINISTRAVIMAS

Transcription

1 ISSN KAUNO TECHNOLOGIJOS UNIVERSITETAS MYKOLO ROMERIO UNIVERSITETAS VIEŠOJI POLITIKA IR ADMINISTRAVIMAS Nr. 23 TECHNOLOGIJA KAUNAS 2008

2 Vyriausieji redaktoriai: Prof. habil. dr. Vladislavas Domarkas, Kauno technologijos universitetas Prof. dr. Kęstutis Masiulis, Mykolo Romerio universitetas Redaktorių kolegija: Prof. PhD Erik Aalbek, Aalborgo universitetas, Danija Prof. dr.maria Aristiqueta, Pietų Floridos Universitetas, JAV Prof. PhD Larry Bakken, Hamlino universitetas, JAV Prof. PhD Howard Balanoff, Teksaso valstybinis universitetas, JAV Prof. dr. Viktorija Baršauskienė, Kauno technologijos universitetas Doc. dr. Eugenijus Chlivickas, Lietuvos viešojo administravimo lavintojų asociacija Prof. habil. dr. Eduardas Jančauskas, Generolo Jono Žemaičio Lietuvos karo akademija Prof. dr. Algis Krupavičius, Kauno technologijos universitetas Doc. dr. Irmina Matonytė, Socialinių tyrimų institutas Prof. habil. dr. Borisas Melnikas, Vilniaus Gedimino technikos universitetas Prof. habil. dr. Vladimiras Obrazcovas, Mykolo Romerio universitetas Doc. dr. Jolanta Palidauskaitė, Kauno technologijos universitetas Prof. dr. Rimantas Petrauskas, Mykolo Romerio universitetas Prof. dr. Alvydas Pumputis, Mykolo Romerio universitetas Prof. habil. dr. Stasys Puškorius, Mykolo Romerio universitetas Prof. dr. Alvydas Raipa, Kauno technologijos universitetas Doc. dr. Tadas Sudnickas, Mykolo Romerio universitetas Doc. dr. Alvydas Šakočius, Lietuvos Respublikos Vidaus reikalų ministerija Doc. dr. Rasa Šnapštienė, Kauno technologijos universitetas Prof. dr. Norbert Thom, Berno universitetas, Šveicarija Prof. dr. Theo Toonen, Leideno Universitetas, Olandija Prof. habil. dr. Edvins Vanags, Latvijos universitetas, Latvija Prof. dr. Michiel S. de Vries, Nijmegen universitetas, Olandija Šio numerio atsakingasis redaktorius Prof. habil. dr. Vladislavas Domarkas Atsakingasis sekretorius Doc. dr. Aleksandras Patapas Interneto svetainės adresai: Redakcijos adresai: KTU Socialinių mokslų fakultetas MRU Viešojo administravimo fakultetas Viešojo administravimo katedra Viešojo administravimo katedra K.Donelaičio g. 20 Ateities g Kaunas Vilnius El. paštas: El. paštas: Leidžiama nuo 2002 metų Kauno technologijos universitetas, 2008 Mykolo Romerio universitetas, 2008

3 KAUNAS UNIVERSITY OF TECHNOLOGY MYKOLAS ROMERIS UNIVERSITY ISSN PUBLIC POLICY AND ADMINISTRATION No. 23 TECHNOLOGIJA KAUNAS 2008

4 Editors: Prof. Dr. Habil. Vladislavas Domarkas, Kaunas University of Technology Prof. Dr. Kęstutis Masiulis, Mykolas Romeris University Editorial Board Prof. PhD Erik Aalbek, Aalborg University, Denmark Prof. PhD Maria Aristiqueta, University of South Florida, USA Prof. PhD Larry Bakken, Hamline University, USA Prof. PhD Howard Balanoff, Southwest Texas State University, USA Prof. Dr. Viktorija Baršauskienė, Kaunas University of Technology Assoc. Prof. Dr. Eugenijus Chlivickas, Lithuanian Association of Public Administration Trainers Prof. Dr. Habil. Eduardas Jančauskas, The General Jonas Žemaitis Military Academy of Lithuania Prof. Dr. Algis Krupavičius, Kaunas University of Technology Assoc. Prof. Dr. Irmina Matonytė, Institute for Social Research Prof. Dr. Habil. Borisas Melnikas, Vilnius Gediminas Technical University Prof. Dr. Habil. Vladimiras Obrazcovas, Mykolas Romeris University Assoc. Prof. Dr. Jolanta Palidauskaitė, Kaunas University of Technology Prof. Dr. Rimantas Petrauskas, Mykolas Romeris University Prof. Dr. Alvydas Pumputis, Mykolas Romeris University Prof. Dr. Habil. Stasys Puškorius, Mykolas Romeris University Prof. Dr. Alvydas Raipa, Kaunas University of Technology Assoc. Prof. Dr. Tadas Sudnickas, Mykolas Romeris University Assoc. Prof. Dr. Alvydas Šakočius, Ministry of the Interior of the Republic of Lithuania Assoc. Prof. Dr. Rasa Šnapštienė, Kaunas University of Technology Prof. Dr. Norbert Thom, Bern University, Switzerland Prof. Dr. Theo Toonen, Leiden University, Netherlands Prof. Dr. Habil. Edvins Vanags, Latvijos universitetas, Latvija Prof. Dr. Michiel S. de Vries, University of Nijmegen, The Netherlands Editor of this issue Prof. Dr. Habil. Vladislavas Domarkas Executive secretary Assoc. Prof. Dr. Aleksandras Patapas Internet addresses: Editorial offices: Department of Public Administration Department of Public Administration Faculty of Social Sciences Faculty of Public Administration Kaunas University of Technology Mykolas Romeris University K.Donelaičio str. 20 Ateities str Kaunas, Vilnius Published since 2002 Kaunas University of Technology, 2008 Mykolas Romeris University, 2008

5 ISSN VIEŠOJI POLITIKA IR ADMINISTRAVIMAS Nr. 23 TURINYS Viešojo administravimo raidos tendencijos Viešojo administravimo etika Socialinių tyrimų metodologija Ekonominės politikos įgyvendinimo problemos Informacinė visuomenė ir elektroninė valdžia Žmogiškųjų išteklių vystymas Nukreipiantis Jungtinių Tautų Organizacijos vaidmuo viešojo administravimo raidos procesuose... Vladislavas DOMARKAS Etikos iššūkiai globaliajam valdymui... Charles GAROFALO Subjektyvi gyvenimo kokybė kaip socialinis indikatorius: viešojo sektoriaus kontekstas.... Gediminas MERKYS Rūta BRAZIENĖ Gita KONDROTAITĖ Koncesijų reglamentavimas Lietuvoje: vadybinis ar politinis metodas?... Alvydas RAIPA Violeta KAVALIAUSKAITĖ E. įtrauktis kaip e. valdžios vystymosi Lietuvoje dalis... Rimantas PETRAUSKAS Tatjana BILEVIČIENĖ Austė KIŠKIENĖ E. valdžios ir viešojo sektoriaus sąveikos Lietuvoje analizė... Rimantas GARUCKAS Adolfas KAZILIŪNAS Valdžios, verslo ir piliečių elektroninės sąveikos plėtra Lietuvoje: viešųjų elektroninių paslaugų poreikis kaimiškuosiuose regionuose... Eglė BUTKEVIČIENĖ Danguolė RUTKAUSKIENĖ Kintamas viešojo administravimo žmogiškųjų išteklių vaidmuo šiuolaikiniuose demokratijos vystymo procesuose... Vita JUKNEVIČIENĖ Policijos personalo rengimo šiuolaikinės kryptys Vainius SMALSKYS Pilietinės visuomenės kūrimo teoriniai ir praktiniai aspektai Knygų apžvalga Lietuvos kaimų ir miestelių vietos bendruomenių funkcionalumą lemiantys veiksmai Saulius NEFAS Valstybės tarnyba Lietuvoje praeities ir dabarties refleksijos... Gediminas BUBNYS Informacija Atmintinė žurnalo publikacijų autoriams

6 ISSN VIEŠOJI POLITIKA IR ADMINISTRAVIMAS Nr. 23 CONTENTS Tendencies of Public Administration Development Ethics of Public Administration Metodology of Social Research Role of National Administration in Economic Affairs Directive Role of the United Nations in Public Administration Development Processes... Vladislavas DOMARKAS Ethical Challenges in Global Governance... Charles GAROFALO Subjective Quality of Life as Social Indicator: the Context of Public Sector.. Gediminas MERKYS Rūta BRAZIENĖ Gita KONDROTAITĖ Regulation of Concessions in Lithuania: Managerial or Political Approach?. Alvydas RAIPA Violeta KAVALIAUSKAITĖ Information Society and E-Government E-Inclusion as the Part of E-Government Development in Lithuania... Rimantas PETRAUSKAS Tatjana BILEVIČIENĖ Austė KIŠKIENĖ Analysis of the E-Government and Public Sector Interaction in Lithuania... Rimantas GARUCKAS Adolfas KAZILIŪNAS Development of Electronic Interaction among Government, Business and Citizens in Lithuania: the Need for E-Services in Rural Regions... Eglė BUTKEVIČIENĖ Danguolė RUTKAUSKIENĖ Human Resource Development The Changing Role of Public Administration Human Resources in Processes of Contemporary Democracy Development... Vita JUKNEVIČIENĖ Current Trends in the Police Personnel Training Vainius SMALSKYS Theory and Practice of Civil Society Formation Book Reviews Actions Determining Functionality of Local Communities of Villages and Towns in Lithuania Saulius NEFAS Public Service in Lithuania Reflections on Past and Present..... Gediminas BUBNYS Information Notes for Contributors

7 ISSN VIEŠOJI POLITIKA IR ADMINISTRAVIMAS Nr. 23 Nukreipiantis Jungtinių Tautų Organizacijos vaidmuo viešojo administravimo raidos procesuose Vladislavas Domarkas Kauno technologijos universitetas K.Donelaičio g.20, Kaunas Straipsnyje aptariamos Jungtinių Tautų Organizacijos (JTO) veiklos formos, skatinant bendradarbiavimą viešojo administravimo srityje, pasaulio mastu apibendrinant įvairių valstybių bei institucijų patirtį šioje sferoje bei dalyvaujant gerosios patirties sklaidoje. Akcentuota, kad svarbiausios tokios veiklos formos yra: pasaulio viešojo sektoriaus analitinės apžvalgos bei atskiras viešojo administravimo kryptis ir problemas analizuojantys leidiniai; pasauliniai forumai, specializuotos konferencijos ir ekspertų pasitarimai; informacijos sklaida UNPAN tinklapyje. Analizuojant JTO 2007 m. liepos mėn. Vienoje surengto Septintojo pasaulinio valdžios pertvarkos forumo: kuriant pasitikėjimą valdžia medžiagą, parodyta, kad ši medžiaga gali padėti prognozuoti tolimesnes viešojo administravimo raidos tendencijas. Raktažodžiai: Jungtinių Tautų Organizacija, viešojo administravimo raidos tendencijos. Keywords: United Nations, development of public administration. Įvadas Globalizacijos sąlygomis vis labiau ryškėja globalaus valdymo, tiksliau - globalaus viešojo administravimo procesų raidos koordinavimo, įtaka. Nacionalinės valdžios institucijos valdymo funkciją dalijasi su regioninėmis ir globaliai veikiančiomis tarptautinėmis organizacijomis, institucijomis ar agentūromis. Dėl daugiasluoksnio viešojo valdymo nebeliko aiškaus valdžios centro, kuris diktuotų ir kontroliuotų politinių ar valdymo procesų turinį ir eigą [8]. Tarptautinės organizacijos daro vis didesnę įtaką gerosios patirties sklaidai, skelbdamos įvairiais aspektais viešojo administravimo problemas analizuojančias studijas, organizuodamos tarptautines konferencijas ir pan. Iš tokių organizacijų pirmiausia paminėtinos pasaulinio masto tarptautinės organizacijos Jungtinių Tautų Organizacija (JTO) bei Ekonominio bendradarbiavimo ir vystymo organizacija (angl. Organisation for Economic Co-operation and Development - OECD) ir regioninė viršnacionalinė tarptautinė Vladislavas Domarkas Kauno technologijos universiteto Viešojo administravimo katedros vedėjas, profesorius, technologijos mokslų habilituotas daktaras. El. paštas: vladislavas.domarkas@ktu.lt Straipsnis įteiktas redakcijai 2008 m. vasario mėn.; recenzuotas; parengtas spaudai 2008 m. kovo mėn. organizacija Europos Sąjunga. Viešojo administravimo klausimais šios organizacijos pastaraisiais metais yra paskelbusios įvairių deklaracijų, išleidusios vertingų apžvalgų; jos aktyviai padeda organizuoti pasaulio ir regiono masto forumus, kuriuose dalyvauja mokslininkai ir praktikai, tarp jų ministrai ir tarptautinių organizacijų atstovai. Tarptautinių organizacijų vaidmuo viešojo administravimo raidos procesuose Lietuvos viešojo administravimo krypties publikacijose vis dar retai nagrinėjamas. Tačiau gilesnė šių organizacijų darbų analizė sudaro prielaidas geriau išryškinti viešojo administravimo šiuolaikines raidos tendencijas, ir ši analizė aktuali tiek teoriniu, tiek praktiniu aspektais. Įvertinant JTO nukreipiantį vaidmenį šiuose procesuose, straipsnyje aptariamos jos veiklos šia kryptimi formos, pagrindinį dėmesį sutelkiant 2007 m. liepos mėn. Vienoje vykusio šios organizacijos surengtame Septintajame pasauliniame valdžios pertvarkos forume: kuriant pasitikėjimą valdžia išryškintoms viešojo administravimo raidos tendencijoms. Viešojo administravimo raidą nukreipiančios veiklos formos Sprendžiant bendruosius tarptautinių santykių stabilizavimo bei visuotinės taikos stiprinimo klausimus ir akcentuojant žmogaus teisių ir pagrindinių 7

8 laisvių gynimą bei demokratijos, vystymosi ir pagarbos žmogaus teisėms sąveikos didinimą, JTO netiesiogiai darė įtaką viešojo administravimo raidai nuo pat jos įkūrimo. Daugiau kaip penkiasdešimt metų JTO Viešojo administravimo ir vystymo programa (angl. Programme in Public Administration and Development) padeda valstybėms narėms tobulinti ir reformuoti valdymo sistemas ir administravimo institucijas [15]. Tačiau ta įtaka ypač ėmė ryškėti pastarąjį praėjusio šimtmečio dešimtmetį, kai, remiant JTO, buvo surengta keletas pasaulinių konferencijų, kuriose analizuotos globalios aplinkos apsaugos, žmogaus teisių, socialinio vystymo ir kt. problemos, siekiant parengti atitinkamas rekomendacijas valstybių valdymui ir administravimui tobulinti. Tuo pačiu laikotarpiu atlikti ir kai kurie struktūriniai pakeitimai, sudarę prielaidas palankesnei viešojo administravimo gerosios patirties sklaidai. Naujas veiklos formas pradėjo taikyti betarpiškai toje srityje veikiantis Ekonomikos ir socialinių reikalų departamento (angl. The Department of Economic and Social Affaires UNDESA) Viešojo administravimo ir vystymo vadybos skyrius (angl. Division for Public Administration and Development Management - DPADM). Viena svarbiausių tų naujų veiklos formų Jungtinių Tautų viešojo administravimo ir finansų internetinis tinklas (angl. The United Nations Online Network in Public Administration and Finance - UNPAN). Tuos procesus skatino vis didėjantis Generalinės Asamblėjos dėmesys viešojo administravimo raidai m. Generalinės Asamblėjos keturiasdešimt devintosios sesijos rezoliucijoje buvo akcentuota, kad vyriausybės ir viešasis administravimas turi vaidinti svarbų vaidmenį, reaguojant į naujus ekonomikos augimo ir darnaus vystymosi reikalavimus, kad turi skatinti socialinį vystymąsi, sudarantį prielaidas mažinti skurdą ir socialinęekonominę atskirtį bei įgyvendinti aplinkos apsaugos priemones [2, p. 340]. Kitais metais į penkiasdešimtąją Generalinės Asamblėjos sesiją buvo pakviesti daugelio šalių aukšti vietojo administravimo pareigūnai ir, įvertinant skirtingą įvairių šalių išsivystymo lygį, skirtingas politines ir administracines sistemas, buvo bandoma apibrėžti galimus iššūkius viešajam administravimui dvidešimt pirmajame amžiuje. Rengiant šią sesiją, prasidėjo glaudus JTO bendradarbiavimas su Tarptautiniu administravimo mokslų institutu (angl. International Institute of Administrative, Sciences - IIAS), kuris tęsiasi iki šiol. Šios sesijos rezoliucijoje akcentuota, kad, siekiant valdžios efektyvumo, visose šalyse būtina didinti viešojo administravimo efektyvumą, kartu didinant jautrumą žmonių poreikiams ir įgyvendinant socialinį teisingumą. Drauge buvo pabrėžiama viešojo sektoriaus svarba vystymosi procesuose, ir visų valstybių vyriausybės buvo kviečiamos stiprinti savo administracinius ir finansų vadybos gebėjimus atitinkamomis reformomis, kurios padėtų didinti viešųjų institucijų našumą ir efektyvumą, atskaitomybę ir jautrumą piliečių poreikiams [17]. Kvietimas stiprinti valdžios institucijas tuo metu buvo lyg ir oponavimas naujosios viešosios vadybos nuostatoms, tačiau laikoma, kad ši rezoliucija tuo metu padėjo pagrindą viešojo administravimo reformas nagrinėti tarptautiniame kontekste [2, p. 343]. Tos rezoliucijos nuostatos apibrėžė ir naujus JTO Viešojo administravimo programos akcentus: 1) valdžios institucijų gebėjimų didinimas viešosios politikos srityje; 2) viešojo administravimo restruktūrizavimas; 3) žmoniškųjų resursų vystymas; 4) viešojo ir privataus sektorių bei pilietinės visuomenės bendradarbiavimo plėtojimas, siekiant subalansuoto socioekonominio vystymosi. Svarstant tos rezoliucijos įgyvendinimo per penkerius metus rezultatus, 2001 m. Generalinės Asamblėjos sesijoje, buvo nuspręsta, kad diskusijas dėl viešojo administravimo raidos tikslinga įtraukti į visų Generalinės Asamblėjos sesijų darbotvarkę. Kaip minėta, JTO Viešojo administravimo ir vystymo vadybos skyrius 1999 m. Generalinės Asamblėjos sprendimu yra įkūręs Jungtinių Tautų viešojo administravimo ir finansų internetinį tinklą UNPAN, siekiant pagerinti informacijos apie viešojo administravimo patirtį sklaidą ir sustiprinti šios veiklos srities pasaulinių, regioninių ir nacionalinių organizacijų ryšius [6]. Šis tinklas susietas partnerystės ryšiais su daugeliu tarptautinių, regioninių ir subregioninių institucijų. Palaikomas ryšys su regioninėmis institucijomis, esančiose įvairiuose kontinentuose. Europoje tokie parneriai yra: Centrinės ir Rytų Europos viešojo administravimo institutų tinklas (angl. Network of Institutes and Schools of Public Administration in Central and Eastern Europe NISPAcee); Europos Viduržemio jūros regiono administracinių inovacijų centras (angl. Centre for Administrative Innovation in the Euro-Mediterranean Region CAI- MED), Privatizavimo ir antreprenerystės aukštoji mokykla (angl. Supreme School of Privatization and Entrepreneurship SSPE), Lyderystės, etikos, atskaitomybės ir profesionalumo viešajame sektoriuje mokykla (angl. Programme on Leadership, Ethics, Accountability and Professionalism in the Public Sector - LEAP) ir Jungtinių Tautų ekonomikos komisija Europai (angl. United Nations Economic Commission for Europe ECE). 8

9 Būdinga tai, kad UNPAN dinamiškai vystosi, reaguodamas į besikeičiančią socialinę ir politinę aplinką bei kintamus vartotojų poreikius ir įvertindamas tai, kad pirminės vartotojų poreikių sritys yra: 1) valdymo sistemos ir institucijos; 2) viešosios paslaugos ir inovacijų vadyba; 3) socialinis ir ekonominis valdymas; 4) viešųjų finansų vadyba ir 5) žinių sistemos ir elektroninė valdžia [6]. Panašiai aprašomi ir JTO Viešojo administravimo ir vystymo programos tikslai. Kaip minėta, šią programą įgaliotas vykdyti Viešojo administravimo ir vystymo vadybos skyrius (DPADM). Šis skyrius taip pat atlieka tos veiklos srities koordinavimo funkciją, bendradarbiaujant su kitais JTO departamentais ir agentūromis ir su kitomis valdžios bei nevyriausybinėmis organizacijomis. Skyrius analizuoja šiuolaikinius iššūkius viešajam administravimui ir pasaulines jo raidos tendencijas, ypatingą dėmesį kreipdamas į naująsias vystymosi kryptis, tokias kaip informacinės technologijos ir žinių vadyba. Tačiau visą laiką analizuojamos ir tradicinės valdymo ir administravimo bei su tuo susietos politikos analizės, viešosios ekonomikos ir finansų bei privataus ir viešojo sektorių sąveikos temos. Laikant, kad Viešojo administravimo ir vystymo programa turėtų padėti valstybėms narėms sėkmingiau įgyvendinti nacionalines vystymo programas, DPADM savo veiklą fokusuoja į šias kryptis: 1) valdymo sistemos ir institucijos; 2) decentralizavimas; 3) valstybės kintamas vaidmuo ir viešųjų paslaugų reforma; 4) sąžiningumas ir skaidrumas bei atskaitomybės sistemos; 5) viešoji politika ir viešoji ekonomika; 6) viešieji finansai ir finansų administravimas; 7) informacinių technologijų taikymas valdyme; 8) viešojo sektoriaus vaidmuo pokonfliktiniuose atkuriamuosiuose darbuose [15]. Pastarąjį dešimtmetį DPADM rengia ir kas du metai išleidžia pasaulio viešojo sektoriaus analitines apžvalgas (angl. The World Public Sector Report), kuriose spausdinama daug aktualios medžiagos apie šio sektoriaus raidos tendencijas, ir todėl šios apžvalgos yra labai vertingos įvairių šalių viešosios politikos formuotojams bei vietojo administravimo specialistams. Šį dešimtmetį išleistos šios apžvalgos: 1) Žmonių reikalas: piliečių įtraukimas ir viešasis valdymas (People Matter: Civic Engagement in Public Governance, 2008); 2) Atveriant žmogiškąjį potencialą viešojo sektoriaus veiklai (angl. Unlocking the Human Potential for Public Sector Performance, 2005); 3) E. valdžia kryžkelėje (angl. E-Government at the Crossroads, 2003); 4) Globalizacija ir valstybė (Globalization and the State, 2002). Be to, šitas skyrius nuo 2002 m. rengia ir leidžia e. valdžios apžvalgas (angl. The UN E-government Survey), kuriose pagal atitinkamus e. valdžią apibūdinančius parametrus suranguojamos 192 valstybės. Tie duomenys yra geras šaltinis lyginamajai analizei ir e. valdžios raidos tendencijoms išryškinti. Pastaraisiais metais išleistos šios to tipo apžvalgos: 1) Nuo e. valdžios susietojo valdymo link (angl. From E-government to Connected Governance, 2008); 2) Nuo e. valdžios e. įtraukties link (From E-government to E-inclusion, 2005); 3) Prieigos pagal galimybes link (angl. Towards Access for Opportunity, 2004); 4) JT pasaulinė e. valdžios apžvalga (angl. UN Global E- government Survey, 2003) [9]. Jau visą dešimtmetį (nuo 1999 m.) rengiami JTO globojami pasauliniai valdžios pertvarkos forumai. Tuos forumus organizuoja DPADM, padedant instituciniams partneriams ir šalies, kurioje vyksta forumas, vyriausybei. Tai didžiausi forumai, į kuriuos renkasi JTO atstovai, daugelio šalių ministrai bei aukštesnieji viešojo administravimo pareigūnai, akademinių sluoksnių, nevyriausybinių ir kt. organizacijų atstovai diskutuoti dėl viešojo administravimo inovacijų bei mokytis gerosios patirties. Pirmieji forumai vyko kasmet, pastaraisiais metais kas dveji metai. Jų vieta pasirenkama vis kitoje valstybėje. Pirmasis forumas 1999 m. vyko JAV, Vašingtone, antrasis 2000 m. Brazilijoje, trečiasis 2001 m. Italijoje, ketvirtasis 2002 m. Maroke, penktasis 2003 m. Ispanijoje, šeštasis 2005 m. Korėjos Respublikoje (apie šį forumą rašyta šio žurnalo 13- ajame numeryje [7]) ir septintasis Austrijoje. Bendrinis forumo pavadinimas Pasaulinis valdžios pertvarkos forumas (angl. Global Forum on Reinventing Government) panaudotas tik pirmajam forumui. Vėlesniųjų forumų pavadinimai praplėsti papildomais žodžiais, akcentuojančiais siauresnę nagrinėjamų klausimų sritį. Pavyzdžiui, trečiojo forumo pavadinimas Trečiasis pasaulinis valdžios pertvarkos forumas: demokratijos ir vystymosi skatinimas taikant e. valdžią (Third Global Forum on Reinventing Government: Fostering Democracy and Development through e-government); šeštojo Šeštasis pasaulinis valdžios pertvarkos forumas: bendro ir skaidraus valdymo link (Sixth Global Forum on Reinventing Government: Toward Participatory and Transparent Governance); septintojo, vykusio 2007 m. liepos dienomis Vienoje - Septintasis pasaulinis valdžios pertvarkos forumas: kuriant pasitikėjimą valdžia (Seventh Global Forum on Reinventing Government: Building Trust in Government). 9

10 Siekiant išryškinti dabartines viešojo administravimo raidos aktualijas, toliau šiame straipsnyje peržvelgiamos praėjusių metų liepos pabaigoje vykusiame pastarajame Septintajame pasauliniame valdžios pertvarkos forume analizuotos temos. Viešojo administravimo raidos aktualijos: Septintojo pasaulinio valdžios pertvarkos forumo akcentai Septintojo pasaulinio forumo deklaracijoje nurodoma, kad pasitikėjimo valdžia didinimas dabartiniu laikotarpiu yra pasaulinio masto uždavinys, ir tam uždaviniui spręsti nėra vieno recepto. Todėl apibendrinamai teigiama, kad universalioji viešojo administravimo tobulinimo nuostata demokratinio valdymo įtvirtinimas ir skaidrumo bei atskaitingumo didinimas ir piliečių įtraukimas atskirose valstybėse gali būti įgyvendinama skirtingais keliais [23]. Bandant konkretizuoti, kokiu būdu tai turėtų būti daroma, išskirti šie pasitikėjimo valdžia didinimo būdai: 1) valdžios teisėtumo didinimas, akcentuojant, kad valdžia turi būti teisėta, teisinga ir instituciniu požiūriu stipri tai turėtų būti daroma gerbiant ir saugant pagrindines žmogaus teises ir konstituciją, įskaitant tinkamą funkcijų pasiskirstymą tarp įstatymų leidžiamosios ir vykdomosios valdžios šakų bei išsaugant teisminių institucijų nepriklausomumą; 2) paslaugų teikimo prioritetų nustatymas ir jų įgyvendinimas, laikant, kad valdžia gali išsikovoti pasitikėjimą tik teikdama paslaugas, kurios naudingos piliečiams, užtikrinant teisingumą, lygybę ir socialinio kapitalo vystymą; 3) skaidrumo ir atskaitingumo didinimas siekiant kovoti su korupcija, laikant, kad korupcija yra pasaulinio masto problema ir kad ją sprendžiant būtina siekti įgyvendinti JTO konvenciją dėl antikorupcijos; 4) prieigos prie informacinių ir komunikacinių technologijų gerinimas, siekiant tai panaudoti valdymo skaidrumui didinti, valstybės tarnybos potencialui stiprinti, piliečiams į valdymo procesą įtraukti, paslaugų teikimui tobulinti ir kt., kartu akcentuojant, kad valdžia turi vaidinti svarbiausią vaidmenį sudarant duomenų apsaugos ir asmeninio gyvenimo privatumo prielaidas; 5) efektyvaus piliečių įtraukimo į valdymo procesus skatinimas, laikant, kad pilietinės visuomenės formavimas padeda didinti pasitikėjimą valdžia, o pilietinės visuomenės formavimo procesai turėtų būti skatinami modernizuojant teisinę bazę; 6) laisvos žiniasklaidos konstruktyvaus suinteresuotumo skatinimas, pripažįstant, kad informacinės revoliucijos laikotarpiu žiniasklaidos vaidmuo valstybės valdymo procesuose stipriai išaugo, ir kad būtina siekti, jog žiniasklaidos priemonės daugiau dėmesio skirtų teigiamiems rezultatams; 7) valdžios ir piliečių artinimas, laikant, kad efektyviausia priemonė atotrūkiui tarp piliečių, politinių atstovų ir vykdančiosios valdžios institucijų mažinti - vietos savivalda, ir kad būtina toliau didinti savivaldos galimybes būti ryšio kanalais tarp piliečių ir valdžios; 8) sąlygų partnerystės ryšiams tarp valdžios ir privataus sektorių sudarymas, siekiant sudaryti prielaidas geriau panaudoti abiejų sektorių galimybes visuomenei naudingoms programoms įgyvendinti, laikant, kad tie partnerystės ryšiai turėtų būti ir visuomenės ekspertinės priežiūros objektas; 9) inovatyvių viešojo sektoriaus reformų palaikymas, pripažįstant, kad pasitikėjimas valdžia priklauso nuo to, kiek ji sugeba tobulinti savo gebėjimus, ir laikant, kad vyriausybės turėtų skatinti institucijas ir asmenis, įgyvendinančius inovacijas, padedančias geriau atlikti valstybės tarnybos uždavinius, vertinant juos naudingumo visuomenei aspektu; 10) pasitikėjimo valdžia grąžinimas krizinėse ir pokonfliktinėse valstybėse, akcentuojant, kad tose valstybėse labai svarbu tinkamai suformuoti teisinę bazę, reabilituoti konfliktuojančių jėgų atstovus ir imti priemonių pilietinei visuomenei kurti. Septintajame pasauliniame forume minėtosios temos buvo aptartos pranešimuose septyniuose plenariniuose posėdžiuose ir detaliau nagrinėtos septyniose sekcijose. Forumo atidarymo ceremonijoje dalyvavo ir kalbėjo kai kurių valstybių vadovai bei vyriausybių vadovai, aukšti JTO pareigūnai bei šiaip garbios asmenybės. Plenarinių posėdžių ir sekcijų pavadinimai buvo panašūs, tačiau jie atspindėjo ir kai kuriuos skirtingus akcentus. Plenarinių posėdžių pavadinimai buvo šie: 1) Piliečių viltys ir pasitikėjimas valstybe; 2) Pasitikėjimo kūrimas skaidriu valdymu ir informacijos prieiga; 3) Pasitikėjimo kūrimas geresne paslaugų prieiga ir jų teikimu; 4) Pilietinei visuomenės įsipareigojimai ir piliečių dalyvavimas; 5) Rinkimai, parlamentai ir piliečių pasitikėjimas; 6) Pasitikėjimo kūrimas viešojo ir privataus sektorių partneryste; 7) Iššūkiai valdymui krizinėse ir pokonfliktinėse valstybėse. Sekcijų pavadinimai: 1) Pasitikėjimą valdžia atkūrimas viešojo sektoriaus inovacijomis; 2) Žinių vadyba pasitikėjimui valdžia kurti; 3) Decentralizavimas ir vietos valdymas; 4) Rinkiminio ir parlamentinio proceso kokybės gerinimas; 5) Pasitikėjimo kūrimas pilietinės visuomenės įsipareigojimu; 6) Sąžininga pertvarka: JT konvencijos prieš korup- 10

11 ciją panaudojimas; 7) Iššūkiai valdžiai krizių ir pokonfliktinėse šalyse. Forume svarstant nurodytąsias temas, nukreipiantį vaidmenį atliko JTO Ekonomikos ir socialinių reikalų departamento Viešojo administravimo ir vystymo vadybos skyriaus šiam forumui parengti leidiniai [3; 10-12; 18; 19; 21]. Todėl, atsižvelgiant į šio straipsnio temą ir įvertinant, kad šie leidiniai gana gerai išryškina šiuolaikines viešojo administravimo raidos aktualijas, toliau trumpai apžvelgiamos juose aptariamos temos. Pasitikėjimą valdžia lemiantys veiksniai Siekiant tiksliau apibrėžti Forume nagrinėjamų temų ratą, paruoštas atskiras pranešimas, kuriame, remiantis literatūros šaltiniais, atskleidžiama šiuolaikinė pasitikėjimo valdžia sampratos esmė [3]. Skiriami du pasitikėjimo sampratos variantai: 1) politine prasme vertinamas pasitikėjimas, arba politinis pasitikėjimas kaip visuomenės nuomonė apie valstybinę santvarką [16, p. 53] ir 2) socialinis pasitikėjimas, apibūdinantis socialinės bendruomenės narių pasitikėjimą vieno kitu, įskaitant ir valdžios atstovus. Abi šios sampratos glaudžiai susijusios. Analizuojant pasitikėjimo valdžia klausimus vis dėlto dažniau vartojama politinio pasitikėjimo samprata, kuri savo ruožtu gali turėti organizacinio ir individualaus politinio pasitikėjimo prasmes, t. y. pasitikėjimo valdymo sistema, atskiromis valdžios institucijomis ir tų institucijų lyderiais prasmes. Visais šiais aspektais ir buvo Forume analizuojamos pasitikėjimo valdžia problemos. Organizacinis ir individualus politinis pasitikėjimas priklauso nuo pasitikėjimu grindžiamo viešosios politikos formavimo. Savo ruožtu tas pasitikėjimas gali būti grindžiamas racionalumu, kai apskaičiuojama, kiek įgyvendinamoji politika derinasi su visuomenės ar atskirų interesų grupių siekiais ir psichologinėmis nuostatomis, t. y. vertinant valdžios, institucijų ir jų lyderių moralines vertybes. Visa tai lemia, kaip visuomenė palaiko valdžios įgyvendinamas politines nuostatas. Pasitikėjimas valdžia ir atskiromis jos institucijomis dinaminis procesas, kurio eiga priklauso nuo šalies ekonominio ir socialinio išsivystymo lygmens bei politinės kultūros. Pavyzdžiui, Europos Sąjungos senosiose valstybėse gana aukštas pasitikėjimas policija, armija ir teismais, tuo tarpu naujosiose valstybėse pasitikėjimas šioms institucijomis beveik perpus mažesnis [3, p. 10]. Pastaruoju laiku net ir daugelyje išvystytos demokratijos valstybių pastebimi kai kurie demokratijos negalios simptomai (mažėjantis dalyvavimas rinkimuose ir piliečių įtraukimas į valdymo procesus, jaunimo nesuinteresuotumas politine veikla ir kt.), kurie kartu rodo ir mažėjantį politinį pasitikėjimą valdžia. Tas nepasitikėjimas valdžia dažniausiai siejamas su visuomenės nepasitenkinimu dėl neefektyvios valdžios ekonominės politikos, nesugebėjimo tinkamai reaguoti į fiskalinius ir finansinius iššūkius, nepakankamo dėmesio užimtumo, švietimo, sveikatos apsaugos ir kt. problemoms. Antra vertus, kai kuriais atvejais nepasitikėjimo valdžia ekonominės priežastys nėra pirminės, o daugiau lemia politinės ir socialinės priežastys, tarp jų korupcijos apraiškos. Laikoma, kad dabartiniu laikotarpiu korupcija yra viena svarbiausių kliūčių, trukdančių socialiniam ir ekonominiam vystymuisi bei politiniam teisėtumui, ir vienas svarbiausių veiksnių, mažinančių politinį pasitikėjimą valdžia tiek besivystančiose, tiek ir išsivysčiusiose šalyse [1]. Globalizacijos įtakoje besiformuojančioje naujojoje pilietinės visuomenės kultūroje daugiau akcentuojamas ryšių patikimumo (tarpinstitucinis ar tarpasmeninis pasitikėjimas), o ne racionalusis pasitikėjimas [13]. Todėl pasitikėjimą valdžia dabar labai lemia valdžios institucijų ir piliečių bendravimas, t.y. pilietinės visuomenės ir valdžios sąveika. Laikoma, kad sprendimų skaidrumas ir juos priimančiųjų atskaitingumas labiau padeda stiprinti pasitikėjimą valdžia negu naujų reformų, galinčių paspartinti ekonominę raidą, inicijavimas [14]. Šiuolaikinėse valstybėse valdymo efektyvumą ir raidos procesus lemia trys posistemiai: valdžios institucijos, pilietinė visuomenė ir privatus sektorius. Todėl geras valstybės valdymas turi harmonizuoti šių posistemių sąveiką. Kitais žodžiais tariant, geras valdymas turi sudaryti prielaidas racionaliai tvarkyti viešuosius reikalus, efektyviai naudojant resursus ir siekiant visuomenės gerovės, garantuojant žmogaus teises. Geras valdymas yra efektyvaus valdymo sinonimas, kuriam būdingas piliečių įtraukimas, skaidrumas ir atskaitingumas [5]. Pasitikėjimas valdžia yra rodiklis, kaip tos nuostatos įgyvendinamos. Viešasis administravimas ir demokratinis valdymas. JTO DPADM leidinys Viešasis administravimas ir demokratinis valdymas: piliečiams tarnaujanti valdžia (angl. Public Administration and Democratic Governance: Governments Serving Citizens) [20] didelės apimties daugelio autorių analitinius darbus apimantis leidinys, kuriame nagrinėjami įvairūs viešojo administravimo ir gero viešojo valdymo, kurio apibendrinta 11

12 charakteristika pateikta ankstesnėje pastraipoje, aspektai. Iš viso tame leidinyje yra 11 įvairių autorių parašytų skyrių, kuriuose nagrinėjamos įvairios viešojo administravimo raidos problemos, siejant jas su globalizacijos iššūkiais, elektroninės valdžios vystymu, viešojo ir privataus sektoriaus partneryste, pilietinės visuomenės vystymu, valdymo inovacijomis, valdymo procesų skaidrumu ir kt. Daugelis tų temų apibendrintos D. A. Rondinelli parašytame skyriuje Valdžia, tarnaujanti žmonėms: viešojo administravimo kintamas vaidmuo demokratiniame valdyme (angl. Governments Serving People: Changing Roles in Public Administration in Democratic Governance). Čia vėl pakartojama nuostata, kad valstybė turi likti svarbi politinė institucija, galinti daryti įtaką žmonių gerovei, o visų valstybių politiniams ir vykdomosios valdžios lyderiams keliamas uždavinys modifikuoti valdžios vaidmenis, ieškant kuo geresnių viešojo ir privataus sektorių bendradarbiavimo formų, kurios padėtų piliečiams geriau orientuotis neapibrėžtumo aplinkoje ir pasinaudoti globalizacijos teikiamomis galimybėmis [20, p. 3]. Beje, vertinant vietojo administravimo reformas Europoje, šiame leidinyje pateikiama kritinių pastabų ir dėl reformų, vykdomų remiantis naujosios viešosios vadybos paradigma, efektyvumo [4]. Apibendrindamas pastarųjų dešimtmečių įvairių valstybių patirtį diegiant inovacijas viešajame administravime, D. A. Rondinelli rašo, kad valstybės, inovatyviai keičiančios valdžios vaidmenį ir funkcijas veiklos kokybės gerinimo linkme, gali sustiprinti ryšius su piliečiais, verslo sektoriumi ir pilietinės visuomenės organizacijomis. Be to, apibrėždamos tarptautinės sąveikos taisykles, vyriausybės gali sudaryti prielaidas, kad labiau išryškėtų globalizacijos teikiamos galimybės ir būtų išvengta neigiamų pasekmių. Viešojo administravimo inovacijų svarba greitai kintamoje ekonominėje ir technologinėje aplinkoje išsamiai analizuojama leidinyje Inovacijos valdyme ir viešajame administravime (angl. Innovations in Governance and Public Administration: Replicating what works) [12], kuriame atspausdinta DPADM 2005 metais Tunise organizuoto tarptautinio ekspertų pasitarimo pranešimų medžiaga. Valdymas ir Jungtinių Tautų paskelbti tūkstantmečio vystymosi tikslai [11]. JTO Generalinės Asamblėjos 2000 m. rugsėjo 8 d. sesijoje priimtoje vadinamojoje Tūkstantmečio deklaracijoje (angl. Millennium Declaration) apibrėžti didingi, svarbūs visai žmonijai tikslai: panaikinti skurdą, didinti pagarbą žmogaus orumui ir lygiateisiškumui bei pasiekti taiką, įgyvendinti demokratiją ir užtikrinti aplinkos apsaugą [22]. Tai paskatino apibrėžti vadinamuosius Tūkstantmečio vystymosi tikslus (angl. Millennium Development Goals MDGs) laikotarpiui iki 2015 m., konkretizuotus pagal laiką ir apimtį uždavinius kiekvienam Deklaracijoje nurodytam apibendrintam tikslui pasiekti. Šitie tikslai tapo varomoji vystymosi jėga tiek atskirų valstybių nacionaliniu lygmeniu, tiek tarptautiniu lygmeniu, kur koordinuojantį vaidmenį atlieka JTO, ir kelia atitinkamus uždavinius viešajam administravimui. Laikoma, kad valdymas ir MDGs susieti dviem būdais: 1) netiesiogiai su šalies vystymusi ir 2) tiesiogiai per atskirus valdymo elementus, betarpiškai reikalingus atitinkamiems tikslams pasiekti. Beveik kiekvienas valdymo elementas susietas su lėšomis, kurios reikalingos valdžios ar privačioms investicijoms, kad galėtų įgyvendinti iškeltus uždavinius. Be to, MDGs tikslų efektyviai galima siekti tik taikant gerojo valdymo patirtį ir investuojant į žmogiškąjį kapitalą ir infrastruktūrą. Kad būtų įgyvendinti MDGs, daugeliu atvejų būtinos ekonomikos institucijų stiprinimo reformos arba efektyvus viešojo sektoriaus decentralizavimas paslaugų teikimo aspektu. Be to, daugeliu atvejų tenka įgyvendinti antikorupcines priemones. Nėra metodų, kurie padėtų rasti geriausius MDGs įgyvendinimo būdus, tinkamus visoms valstybėms. Atlikti atskirų atvejų tyrimai išryškino, kad daugeliu atvejų MDGs sėkmingai įgyvendinami, jeigu viešojoje politikoje laikomasi šių nuostatų: 1) taikomos pačioje valstybėje subrandintos idėjos; 2) skiriamas atitinkamo dydžio palaikomasis finansavimas; 3) taikomos priemonės priderinamos prie vietinių socioekonominių ir politinių sąlygų; 4) visuose vystymo ir diegimo lygmenyse įtraukiami socialiniai partneriai, atitinkamai pakeitus jų mąstyseną socialinės mobilizacijos aspektu; 5) taikoma tinkama vadyba, koordinavimas ir stebėsena realistiškai parinktiems uždaviniams išspręsti; 6) mokomasi iš savo ir kitų patirties; 7) reikiamu lygiu finansiškai ir techniškai remiama vietos donorų ir tarptautinės visuomenės, teikiant efektyvią, suderintą ir apibrėžtą pagalbą. Apibendrinant tas nuostatas, siūloma siekti tokių valdymo dimensijų: Suformuoti skurdo mažinimo nuostatas, įvertinant galimas makroekonomikos ir sektorinės viešosios politikos priemones, kurios padėtų siekti ilgalaikio makroekonomikos stabilumo, gero ekonominio vystymosi ir užimtumo; 12

13 MDGs turi būti priderinti prie vietinio lygio, o poreikių paskirstymas laike - priderintas prie vietos politinių, socioekonominių ir geografinių sąlygų; Viešojo administravimo reforma turėtų remtis keturiais pamatiniais blokais : 1) stiprūs centrinės valdžios gebėjimai formuluoti ir koordinuoti viešąją politiką; 2) institucijų reforma paslaugų teikimo aspektu; 3) motyvuotas ir gebantis personalas bei lyderiavimo vystymas; 4) efektyvūs sąveikos tarp vietojo sektoriaus įstaigų mechanizmai. Tai savo ruožtu reikalauja investicijų į personalą (atlyginimų didinimas, kvalifikacijos tobulinimas ir pan.) bei valdymo sistemos tobulinimo (informacinių, komunikacinių technologijų taikymas, valdymo procesų supaprastinimas ir kt.); Eiti vietos valdymo decentralizavimo keliu, nes tai yra efektyvi priemonė paslaugų teikimui tobulinti; Įgyvendinti tikslines priemones jautriose srityse, tokiose kaip švietimas, vaikų ir motinų sveikatos priežiūra, vandens tiekimas ir sanitarija bei kt., siekiant padidinti naudojimosi šiomis paslaugomis galimybes bei pagerinti tų paslaugų kokybę; Pasiekti, kad būtų laisvi ir sąžiningi rinkimai ir jie suformuotų atsakingas, atskaitingas ir skaidrias atstovaujančiąsias institucijos; Įgyvendinti antikorupcines priemones, taikant prevencines priemones, sudarant žmonėms galimybę laisvai naudotis informacija, nevaržyti žiniasklaidos bei vystyti pilietinę visuomenę; Stiprinti teisinę sistemą, atskiriant atskirų šakų valdžios galias, ir siekti, kad teisingumą įgyvendinančios institucijos pašalintų diskriminacijos galimybę; MDGs įgyvendinti žmogaus teisėmis grindžiamoje aplinkoje; Sukurti pilietinės visuomenės kūrimo teisines, politines ir institucines prielaidas, kad piliečiai galėtų išreikšti savo požiūrį ir aktyviai dalyvauti vystymosi procese; Įgyvendinti priemones, padedančias gauti reikalingą efektyvią ir gerai koordinuojamą pagalbą [11, p. iv-vii]. Gerbiant valstybių suverenumą, laikoma, kad reformas turi inicijuoti ir vykdyti pačių valstybių organizacijos. Tarptautinių organizacijų personalas prireikus gali tik patarti. Suprantama, kad kai kuriais atvejais vykdant reformas labai svarbi tarptautinių organizacijų finansinė parama, kuri gali būti teikiama tų organizacijų atitinkamų programų rėmuose. Mokymo ir kvalifikacijos tobulinimo vaidmuo šiuolaikiniuose vietojo administravimo kaitos procesuose. Forumui pateiktas leidinys Meistriškumas ir lyderiavimas viešajame sektoriuje: švietimo ir kvalifikacijos tobulinimo vaidmuo (angl. Excellence and Leadership in the Public Sector: the Role of Education and Training), taip pat daugelio autorių darbų rinkinys [10]. Šis leidinys - DPADM ir Tarptautinės administravimo mokyklų ir institutų asociacijos (angl. International Association of Schools and Institutes of administration - IASIA) bendros iniciatyvos rezultatas. Bendradarbiavimas tarp tų institucijų prasidėjo prieš trejetą metų, siekiant įgyvendinti idėją, kad, norint išugdyti dabartinius ir būsimosios kartos vietojo administravimo lyderius, pasaulio mastu būtina siekti meistriškumo viešojo administravimo mokymo ir kvalifikacijos tobulinimo sistemose. Tai paskatino organizuoti jungtinę Viešojo administravimo mokymo ir kvalifikacijos tobulinimo standartų ir meistriškumo darbo grupę (angl. Taskforce on Standards of Excellence in Public Administration Education and Training), kurios narių dauguma straipsnių ir atspausdinta šiame leidinyje. Tarp daugelio idėjų, kurios turėtų padėti tobulinti viešojo administravimo specialistų rengimą, paminėtinas Indianos universiteto Viešųjų ir aplinkos reikalų mokyklos apibrėžtos penkios šiuolaikiniam viešojo administravimo specialistui būtinos kompetencijų sritys: 1. Globalizacija, įskaitant ekonomines, politines, socialines ir ekonomines dimensijas, ir nacionalinės atsakomybės poslinkiai tarptautinių ir vietos institucijų bei privataus sektoriaus link; 2. Valdymas, įskaitant valdymo institucijas ir jų veiklos teisinę bazę bei tų institucijų tarpusavio sąveiką ir sąveiką su privačiu ir ne pelno sektoriais; 3. Strateginė analizė ir vadybos veiksmai, kuriems atlikti reikia suprasti valdžios įstaigų finansinę, politinę ir ekonominę aplinką, gebėti vykdyti pokyčių vadyba, turėti pakankamus įgūdžius viešajai politikai vertinti ir įgyvendinti; 4. Organizacinė vadyba, įvertinant individualią ir organizacijos elgseną, taip pat organizacijos santykius su klientų grupėmis, įvai- 13

14 rovės vadybą, gebėjimą dirbti komandose ir ugdyti lyderio savybes; 5. Profesionalumas, orientuotas į ryšius su visuomene, vertybių vaidmenį valdyme ir atitinkamos etinės kultūros ir profesionalaus meistriškumo ugdymą [10, p ]. Visos šios kompetencijos turėtų padėti kurti tinkamą viešąjį administravimą. SNO dėmesys nurodytoms sritims, tarp jų viešojo administravimo specialistų rengimui bei kvalifikacijos tobulinimui, rodo, kad ši organizacija kompleksiškai analizuoja viešojo administravimo raidos problemas ir organizacine savo veikla daro įtaką tos raidos kryptims. Apibendrinimas JTO vaidmuo skatinant bendradarbiavimą viešojo administravimo srityje, pasaulio mastu apibendrinant įvairių valstybių bei institucijų patirtį šioje srityje bei dalyvaujant gerosios patirties sklaidoje, yra svarbus ir nepaneigiamas. Ši organizacija sugeba sutelkti skirtingo ekonominio išsivystymo lygio bei skirtingų kultūrų, religijų ir t. t. valstybes diskutuoti dėl bendrų viešojo administravimo problemų bei priimti konkrečius veiksmų planus. Viešojo administravimo patirties sklaidai naujoms tendencijoms išryškinti labai svarbios šios trys pagrindinės SNO veiklos formos: 1) pasaulio viešojo sektoriaus analitinės apžvalgos bei atskiras viešojo administravimo kryptis ir problemas analizuojantys leidiniai; 2) pasauliniai forumai, specializuotos konferencijos ir ekspertų pasitarimai; 3) informacijos sklaida UNPAN tinklapyje, kuriame pateikiama įvairi informaciją apie JTO veiklą viešojo administravimo srityje, šios srities leidiniai bei dokumentai, taip pat informacija apie įvairių šalių viešojo administravimo sistemas. Pastarojo SNO surengto Septintojo pasaulinio valdžios pertvarkos forumo: kuriant pasitikėjimą valdžia medžiaga gerai atspindi šiuolaikines viešojo administravimo raidos aktualijas ir gali padėti prognozuoti tolimesnes viešojo administravimo raidos tendencijas. Literatūra 1. Anti-Corruption Program. wbi/governance/pubs.html [ ]. 2. Bertucci, G., Alberti, A. The United Nations Programme in Public Administration: Reinventing Itself to Help Reinvent Public Administration. International Review of Administrative Sciences, 2005, Vol. 71, No 2, Blind, P. K. Building Trust in Government in the Twenty-first Century: Review of Literature and Emerging Issues. Seventh Global Forum on Reinventing Government: Building Trust in Government. UN Headquarters in Vienna, June Cassese, S., Savino, M. Accountable Governance and Administrative Reform in Europe. In: Public Administration and Democratic Governance: Governments Serving Citizens. Seventh Global Forum on Reinventing Government: Building Trust in Government. UN Headquarters in Vienna, June 2007, Corruption and Good Governance in a Globalised Society. United Nations Development Program (UNDP). Discussion Paper 3. New York: July Discover UNPAN. [ ]. 7. Domarkas V. Viešojo administravimo raidos aktualijos. Viešoji politika ir administravimas, 2005, Nr. 13, Domarkas V., Masionytė R. Viešojo administravimo modernizavimo galimybės globalizacijos sąlygomis. Viešoji politika ir administravimas, 2005, Nr. 11, DPADM Flagship Products and Services. unpan.org/ [ ]. 10. Excellence and Leadership in the Public Sector: the Role of Education and Training. Seventh Global Forum on Reinventing Government: Building Trust in Government. UN Headquarters in Vienna, June Governance for the Millennium Development Goals: Core Issues and Good Practices. Seventh Global Forum on Reinventing Government: Building Trust in Government. UN Headquarters in Vienna, June Innovations in Governance and Public Administration: Replicating what works. Seventh Global Forum on Reinventing Government: Building Trust in Government. UN Headquarters in Vienna, June Job, J. How is Trust in Government Created? It Begins at Home, but Ends in the Parliament. Australian Review of Public Affairs, 2005, Vol. 6, No 1, Krahn, H., Harrison, T. Democracy, Political Institutions, and Trust: The Limits of Current Electoral Reforms Proposals. Canadian Journal of Sociology, 2006, Vol. 31, No 2, Message from the Director: the UN programme in Public Administration and Development. unpan.org/ dpepa.asp [ ]. 16. Newton, K., Norris, P. Confidence in Public Institutions: Faith, Culture, or Performance? In: Pharr, S. J., Putnam, R. D. (Eds.). Disaffected Democracies: What s troubling the Trilateral Democracies? New Jersey: Princeton University Press, 2000, Official Records of the General Assembly, Fiftieth Session. United Nations, 1996, A/RES/50/ Osborne, D. Reinventing Government: What a Difference a Strategy makes. Seventh Global Forum on Re- 1 Nurodytuoju interneto adresu galima rasti ir kitų forumo pranešimų medžiagą. Todėl prie kitos šio forumo medžiagos interneto adresas nebenurodomas. 14

15 inventing Government: Building Trust in Government. UN Headquarters in Vienna, June Public Administration and Democratic Governance: Governments Serving Citizens. Seventh Global Forum on Reinventing Government: Building Trust in Government. UN Headquarters in Vienna, June Rondinelli, D. A. Governments Serving People: Changing Roles in Public Administration in Democratic Governance. In: Public Administration and Democratic Governance: Governments Serving Citizens. Seventh Global Forum on Reinventing Government: Building Trust in Government. UN Headquarters in Vienna, June 2007, The Challenges of Restoring Governance in Crisis and Post-Conflict Countries. Seventh Global Forum on Reinventing Government: Building Trust in Government. UN Headquarters in Vienna, June The Declaration of Millennium Assembly. United Nations, Official Records of the General Assembly, Fiftyfifth Session, Supplement No 49, A/RES/55/ The Vienna Declaration on Building Trust in Government. Seventh Global Forum on Reinventing Government: Building Trust in Government. UN Headquarters in Vienna, June http// th glo balforum.org [ ]. Vladislavas Domarkas Directive Role of the United Nations in Public Administration Development Summary The article discusses forms of UN activity aimed to promote a cooperation in public administration by generalizing experiences of different states and institutions in this field and participating in good practice dissemination. The authors emphasize that the most important forms of such activity are: analytical reviews of public sector in different countries and publications analyzing certain issues and problems of public administration; global forums, dedicated conferences and expert meetings; spread of information through UNPAN website. By making the analysis of materials of the United Nations Seventh Global Forum on Reinventing Government: Building Trust in Government held in Vienna in July 2007, it is shown that this information can serve to forecast the future tendencies of public administration development. 15

16 ISSN VIEŠOJI POLITIKA IR ADMINISTRAVIMAS Nr. 23 Ethical Challenges in Global Governance Charles Garofalo Department of Political Science, Texas State University, San Marcos, Texas, USA This article focuses, first, on the moral legitimacy, leadership, and capacity of public service, and their potential role in considerations of ethics in international relations, in general, and corruption, in particular. Second, arguing that realpolitik has attenuated our analysis of corruption and our ability to oppose it on moral grounds, a case is made for linking the scholarly work on corruption and the scholarly work on morality in international relations, in order to enrich our understanding of corruption as a key moral concern of global governance, and to enable us, as well, to design and deliver effective anti-corruption initiatives across the globe. Finally, the article concludes with a call for morally independent and resilient public administrators as key players in competent states, as well as collaboration between practitioners and scholars in the development of new skills and strategies to advance democratic discourse and decision making at all levels of governance. Raktažodžiai: morali institucija, teisėtumas, lyderiavimas, korupcija, globalioji etika. Keywords: moral agency, legitimacy, leadership, corruption, global ethics. Introduction Charles Garofalo Teksaso valstijos universiteto San Marcos Politikos mokslų departamento profesorius. El. paštas: cgarofalo@austin.rr.com Straipsnis įteiktas redakcijai 2007 m. spalio mėn.; recenzuotas; parengtas spaudai 2008 m. vasario mėn. Mark Huddleston s (2000) piece, Onto the Darkling Plain: Globalization and the American Public Service in the Twenty-First Century, seems especially apt for consideration of global ethics and global governance. While Huddleston s analysis focuses on the United States, it can be extended to public administration everywhere. His argument, in brief, is that globalization s hollowing out of the state will induce crises of accountability, competence, and legitimacy in public administration, and that two possible scenarios will ensue: global regime management or neomedieval administration. The first assumes a globalized public service that will be, essentially, manageable or tame, compared to the second scenario - neomedieval administration - which assumes turmoil, dissensus, and fragmentation. Yet, although Huddleston s darkling plain is vivid and provocative, it is neither inevitable nor desirable. There is still a strong case to be made for the state and state capacity, particularly given 21 st -century governance challenges such as nuclear proliferation, human rights, and corruption. There is also a strong need to pay attention to the questions that a number of scholars such as Carol Lewis and Stuart Gilman (2005, 1996) and Terry Cooper and Diane Yoder (2002), have raised about an emerging global ethic for public administration, global initiatives based on central and international values, and a burgeoning consensus on integrity, responsibility, and transparency. While the position and potency of the public service vary across the planet and across regions, between, for example, the developing and developed nations, or within the European Union, government at all levels continues to confront the problems of every polity: the economic security of its citizens, sovereignty, equity, environmental protection, and demographic change, as well as a host of others. Therefore, although globalization presents public administration with new challenges, it also presents new opportunities to revisit and revitalize the fundamentals of the field. Legitimacy In this context, this paper focuses on three fundamental and interrelated qualities of public service - its moral legitimacy, its moral leadership, and its capacity to anticipate change, adapt 16

17 to emerging conditions, and advance a moral agenda in the midst of global governance. For example, the cliché that government should be run like a business should be reversed in 21 st - century governance, and, instead, business should be run like government. Or to put it another way: Despite Alan Doig s (2007) astonishing assertion that tomorrow s public service might not want or need moral public administrators, public administration, by its very nature, will continue to be a fundamentally moral enterprise that qualifies it as a prototype for other professions to emulate as we try to meet the governance challenges of the new century, and as we try to find common ground for creating a common future (Garofalo and Geuras, 2006). The public administrator is a moral agent and, therefore, a moral exemplar for the private citizen. An agent is one who acts in behalf of another, the principal, and the public administrator has multiple principals with multiple interests and priorities. But morality itself is the public administrator s fundamental principal, a principal with a different status from other principals, and one that is foundational to the legitimacy of public administration. When obligations to conflicting principals must be balanced, morality is not just one principal among many to be balanced against the others. On the contrary, it is the supreme principal. The concept of moral agency also can be extended to professions and organizations, some of which have a moral mission. They exist to perform a morally justified task. A profession or organization founded on a moral purpose is inherently moral, and the members of such a profession or organization are moral agents. Public organizations and public administrators have this special moral status because, first, they exist to serve the public good, to serve values that the society feels are significant enough to support, and second, in contrast to private organizations and private managers, public organizations and public administrators are dedicated to the provision of goods and services that are considered important enough to justify their collective efforts and resources. The public administrator also serves as an exemplar for private individuals both because public administration is inherently moral, and because the private individual is a citizen as well. The status of citizen is the foundation of political authority in a democracy, and the nature of public administration situates the public administrator as an appropriate moral teacher by example. Public administrators must justify their professional goals and the means by which they pursue them as advancing the values of society. Public administrators derive their professional existence from those values and are professionally dedicated to them. This professional dedication is identical to the civic dedication conferred and expected by the status of citizen. As a citizen, each person is responsible for honoring the values of society, and as a citizen, one is beholden to society. The public administrator, however, is not the only moral agent in the polity. For example, legislators, too, are moral agents, but their moral agency differs from the public administrator s. In one sense, the legislator has more proximate responsibility to the public, so expresses the public will more directly than the administrator. In another sense, there is no question about the legislator s discretion; it is considered essential to the legislative role. The public administrator s discretion, on the other hand, is a kind of open secret. But a third difference may suggest a reason why the public administrator may serve as a better model of moral agency than the legislator: Legislators enact measures for the entire society but represent smaller constituencies. They are expected to act as advocates for specific constituents in seeking governmental benefits. Public administrators, in contrast, are not expected to benefit an individual or a district. They are agents of the whole - the country, the state, the province, or the city. Clearly, public administrators are tied to constituencies, such as the poor, the disabled, students, contractors, and pharmaceutical companies. But the point is that, although these constituencies may deserve the public administrator s attention, their interests may well conflict with the public interest, and the public administrator is responsible for resolving or reconciling such conflicts. Finally, there is one important respect in which the moral agency of legislators differs from that of public administrators: The professional life of the public administrator resembles that of the citizen more than does the legislator s. Regardless of popular imagery, bureaucrats are more like us, citizens might say. Public administration is so vast and multifaceted that it encompasses activities comparable to virtually every form of work, which is not true of legislators or judges, for example, and which provides one impetus for privatization. No one has yet suggested that either legislatures or courts be contracted out. Public administration serves best as a model of moral agency because the professional activities of the administrator most 17

18 resemble those of citizens, and therefore, at least in principle, public administration can claim moral legitimacy in governance. Leadership Moral legitimacy is not sufficient, however, for effective public service leadership. It must be accompanied by moral competence, which is a key dimension of the professional skills required by good governance. Moral competence is nested in reciprocal commitments between citizens and public servants, an active understanding of the common good, recognition of the moral space for making choices, and the capacity to engage in ethical inquiry, manage competing claims, and tolerate moral ambiguity. But, obviously, it is not simple or straightforward, especially in light of the typical pressures and priorities of organizational culture. To cite a few well-worn examples: Is it ethical to spend money at the end of the fiscal year so there will not be any to return to the general fund? Can we avoid distorting employee performance evaluations without damaging or even destroying an employee s prospects or career? Or how do we deal ethically with diversity? Leadership, including ethical leadership, is, in the American vernacular, one of those motherhood-and-apple-pie matters. No one is against it - at least in theory. But when we consider actual public administrators and leadership, it remains an unresolved question. Do we really want public administrators to lead, and if so, on what issues? The idea of ethical leadership by public administrators, which presupposes the legitimacy of administrative leadership in the first place, continues to be unsettled and sometimes even controversial in many, if not all, administrative systems. What images of public administrators do we carry around with us in our minds? As Mark Moore (1995) has suggested, we have images of the administrator as either the faithful agent who provides expertise and loyalty to elected officials or the independent moral actor who expresses her own personal views on the right and the good, and actively resists injustice or corruption. Both of these images evoke fear and concerns in the citizenry: On the one hand, we fear public officials who blindly follow orders, assume no responsibility, and are not accountable; on the other hand, we fear public officials who pursue their own views of public value, independent of what either their political masters or citizens prefer. But Moore offers a third image of the public administrator as explorer, who searches for public values, exercising initiative and judgment but also being responsive to political authority. This image might be more appealing than the first two, but it raises many questions as well. At any rate, to varying degrees across polities, citizens tend to be ambivalent about public administrators, just as they tend to be ambivalent about government and bureaucracy overall. Yet, if we believe that public administration is a profession, then it follows that public administrators should be expected to be professionals. No one expects a physician, an attorney, or an airline pilot to be an amateur, so why would we want amateur administrators? (Wills, 1999). There are, however, a few exceptions: We do expect police officers, firefighters, and emergency medical personnel to be professionals, particularly, for example, in the aftermath of 9/11, Hurricane Katrina, the Madrid bombings, or other catastrophes. But at least the American ambivalence about government, in general, remains unresolved, and American citizens are therefore in a double bind: They want public officials to be efficient and effective but not so efficient and effective as to be expert and, perhaps, vindictive, arrogant, or officious. In reality, of course, amateurism is no safeguard against these behaviors; in fact, it might even encourage them. We have encountered these kinds of tensions in our recent experiences with the so-called new public management or reinventing government, which claims to liberate public administrators from red tape, rules, and other constraints, and to transform them into rule-bending, rule-breaking, risk-taking entrepreneurs. Many citizens, already anxious about overbearing and officious bureaucrats, are not likely to embrace such qualities and behaviors, and might tend to be confused about the mixed messages. On the other hand, a different slant is that leadership is a legitimate obligation of public administrators, particularly given vague and conflicting legislative missions, limited resources, competing priorities, lack of citizen knowledge, information, and experience, and most important, public administration s inherent moral nature. But this is not heroic or reckless leadership, nor narrow, limited leadership. It is, instead, leadership that articulates values, develops a vision, and includes moral competence, clarity, and conviction, a leadership that entails discretion, hard choices, and transparency. Leadership and leadership development, therefore, must be an integral part of capacity-building in governance, especially ethical governance. Public servants are moral actors whose 18

19 discretion and decisions demand the application of moral judgment both in management and policy, rather than simple obedience to hierarchical directives. While this does not exclude the need for laws, codes, and sanctions, these legalisms are not surrogates for genuine moral leadership. Clearly, this is not an easy or quick process. Instilling ethics in governance can be seen as an adaptive, even generative, change, a disruption of the rules-based status quo, and therefore a threat to the comfort and convenience of many players. But it also can be seen as a sign of civic health, an acknowledgment of the inherently moral nature of public service. In many situations, it may well be appropriate to act based on how we feel. Experience should teach us something, and it is with the routine problems that we can use what we call common sense. Often, though, the situations or problems that public administrators face are not routine, and commonsensical solutions will not work. The right-versus-right decisions, those involving competing values, for example, require more than routine responses (Kidder, 1995), and it is here that administrators need the tools for exercising effective ethical leadership. Public administrators need not become philosophers, but they need to add applied or professional ethics to their toolkit, in order to do their job with moral clarity, coherence, and courage. Public Administration and Global Governance The third fundamental quality of public administration is its evolving role in global governance, which clearly includes the challenge of corruption. Shifting from public administration s legitimacy and leadership, we first consider conventional approaches to corruption, and then offer a few recommendations for possible academic and administrative collaboration to confront this issue. Proscriptions and penalties attached to corruption are necessary but not sufficient for substantive, enduring change to occur. On the contrary, in addition to rules and sanctions, moral agency and moral competence are vital if corruption is to be reduced or controlled across the planet. Many scholars, such as Robert Klitgaard (1988), Paolo Mauro (1995), Donatella della Porta (1996), Kimberly Ann Elliott (1997), Susan Rose-Ackerman (1999), Gerald Caiden, O. P. Dwivedi, Joseph Jabbra (2001), Mlada Bukovansky (2002), and Oskar Kurer (2005), have treated corruption from various vantage points and with various purposes. Therefore, we know much about corruption s economic effects, kleptocracy, the need for civil service reform, and international initiatives to combat corruption. But as Bukovansky suggests, policymakers and students of international political economy have largely failed to articulate the moral underpinnings of corruption or the impact of this neglect on corruption and its consequences. According to Bukovansky, in contemporary scholarly discourse the dominant rationale for the emerging anticorruption regime has been economic and institutional rather than normative (p. 18). Anti-corruption efforts, therefore, require an image of a good polity, and require moral behavior of both public officials and private individuals. The values underlying any conception of a good polity must be made explicit, rather than treated as impersonal facts of life that cannot be considered, let alone changed. Fortunately, as Lewis and Gilman (2005) suggest, professional public managers around the globe share some core values that are associated with their role and training rather than cultural particulars (p. 229). Although cultural particulars are operative, Lewis and Gilman believe that shared ethical standards are developing on a global scale (p. 229). Honesty, trust, and stability have been identified as central to global standards, there is evidence of a worldwide rejection of official bribery, and there is a global emphasis on professionalism, transparency, and accountability. Just as many scholars have contributed to the study of corruption, many, such as Ralph Pettman (1979), Mary Maxwell (1990), Daniel Warner (1991), Luigi Bonanate (1995), Jean Bethke Elshtain (1998), Mark Amstutz (1999), and Amitai Etzioni, (2004, 2007), have contributed to the study of morality in international relations. A consistent theme in this literature is that, although moral discourse is integral to politics, academic analysis has generally ignored moral claims in world affairs. Following in the tradition of Hans Morgenthau and other realists, many scholars have dismissed moral claims as mere moralism or the rationalization of self-interest. Power and morality have been divided. Yet, moral expectations persist, despite the numerous complex questions that remain unresolved. The important point is that, if one accepts the historically dominant view in international relations, realpolitik - the belief that ethical imperatives are invalid - then one necessarily has no moral basis on which to oppose corruption. But if one believes that corruption subsumes ethical as well as economic and institutional dimensions, then one acknowledges the legitimacy of moral 19

20 claims in international affairs. This core issue links the scholarly work on corruption and the scholarly work on ethics in international relations, and corruption then becomes a transnational, cross-cultural phenomenon that cannot be explained or justified simply by reference to raison d etat, national sovereignty, or notions of group morality. While these obstacles to international morality are formidable and resistant to change, once corruption is understood as a key moral concern of global governance, its power to distort and deceive is considerably weakened. But we cannot resolve the problem of corruption without resolving the divisions within international relations regarding ethics, and without answering the fundamental question of whether corruption is a moral problem that transcends particular polities, cultures, and economies. The conventional view implies that contemplating the reduction of corruption across different polities, cultures, and economies signifies either extraordinary naivete or even delusion. Corruption is described as a permanent fixture on the world s political, cultural, and economic landscape. Societies are different; they have different values. What is considered corrupt here may not be considered corrupt there. Thus, despite anti-corruption laws, resolutions, and strategies, diplomats and international relations theorists frequently claim that the only universal principles are self-interest, greed, and the drive to power. Still, it is a perplexing problem. Moral expectations persist, and no nation proclaims pride in its corruption. On the contrary, corruption either operates in the shadows or is embedded in visible and routine conduct that is not generally considered corrupt. For example, it can be argued that bureaucratic incompetence or irresponsibility is a form of corruption. Nonetheless, often the worst that shirkers can expect is that their performance reviews will not lead to an increase in salary. But even that outcome is not necessarily a foregone conclusion, given the typical pressures associated with personnel evaluation, highlighting the reciprocal nature of administrative corruption in some systems. Or if one asks whether policy always trumps morality, then one might question the legitimacy of certain geopolitical decisions, such as the imposition of economic sanctions on vulnerable or suffering citizens. These issues are complex. The question here is simply whether policy decisions can or should be made absent moral considerations. The aim, in any event, is not bureaucratic hegemony, infallibility or perfection but, rather, the strategic exercise of morally informed judgment in an environment of conflicting agendas, competing priorities, and scarce resources. Thus, what is required, initially, is an acknowledgment of the limits of such characteristics as self-interest, greed, and the drive to power. Although these tendencies are clearly evident in human nature, they do not comprise the sum total of human nature. A seemingly realistic Machiavellian or Manichean view of humanity is, in a word, like an ideology that provides a single prism that enables the faithful to simplify the world s complexities and controversies, and to find comfort in its cloak of security and stability, its freedom from risk and responsibility. It is a view that is both divisive and debilitating, and, perhaps, most important for governance, it is a selffulfilling prophecy that perpetuates itself in endless confusion, conflict, and confrontation. The design and delivery of effective anti-corruption initiatives presuppose a vision of a good polity. The illegitimacy of corruption is grounded in a moral reason, namely, the idea that the public good and the public trust are fundamental societal values - an idea consistent with the proposition that public administration is an inherently moral enterprise, and consistent with the reconceptualization of corruption as more than the use of public office for private gain. If the case is to be made for the legitimacy of moral claims in global governance, then a priori ethical analysis of policies, programs, and practices must be conducted, and the obligation to justify policies, programs, and practices must be met. Critical in themselves, such steps also might help to reduce the insularity and sense of entitlement that seem to afflict many public officials who, in their desire to appear realistic, consider only so-called hard data in their decision making and omit the soft side such as values, principles, and integrity. In order to move toward the continued development of a global ethic in governance, practitioners and scholars, together, need to identify a common set of moral principles; to collaborate on ways to structure the exercise of discretion in public service, to apply moral reasoning, judgment, and values to the concrete circumstances and dilemmas that public servants confront daily; and to commit to morally informed discourse, within their own organizations, with their counterparts in other organizations and polities, and, above all, with citizens. The immediate challenge is to convince skeptical, even cynical, citizens, politicians, and journalists, as well as scholars, that these goals are in their own interest and in the public interest as well. 20

21 Conclusion This discussion seems to lead to a place somewhere between Mark Huddleston s two scenarios noted at the outset: business-as-usual, essentially tame public administration, or neomedieval administration characterized by turmoil, dissensus, and fragmentation. It leads to a place between complacency and crisis, where public administrators strive to serve the public interest while confronting daily problems of enormous complexity. Reform, under any circumstances, is daunting, basically a political act, not merely a technical exercise. Therefore, if Donald Kettl (2002) is correct in his contention that the transformation of governance is a permanent fixture on the global landscape, then public administration everywhere will continue to entail multiple challenges, including the challenges of political will, moral agency, and citizenship. As David Held (2004) puts it, the creation of a global covenant, or what may be called the administrator s universal responsibility. With an eye toward the realization of cosmopolitan principles such as equal worth and dignity, active agency, and personal responsibility and accountability (p.171), Held argues that the development of both regional and global independent political authority and administrative capacity is critical to the enactment of global social democracy. State power and capacity would not be diminished, as the continuing significance of the nation-state would be recognized. But there would be layers of governance to address broader and more global questions, accountable and responsive polities, and multilevel citizenship based not on exclusive membership in a territory but on general rules and principles applied in diverse settings. In fact, according to Held, practices of citizenship are already changing in some areas. For example, a resident of Glasgow can vote in city elections, as well as those in Scotland, the United Kingdom, and Europe. At the same time, Held acknowledges that the establishment of global democratic governance, at a minimum, requires a far longer-term and broader political perspective, and perhaps, it might be added, a catholicity of spirit, than is ordinarily the case. A similar point may be made from the administrative perspective, namely, that, above all, public administrators need a level of integrity, independence, and resilience that doubtless can be very difficult to create or sustain in many circumstances. For example, if legitimate public sector reform is understood, in a given jurisdiction, to consist of assaults on the bureaucracy, then administrators cannot be expected to be willing targets in order to serve particular political interests, especially since such attacks are nothing more than unethical, partisan ploys, rather than serious attempts to strengthen our collective capacity for defining and solving public problems. There is a global need for individual moral agency, moral citizenship, and moral competence. There is also a need for competent states with the political will to resist the delegitimization of politics and the deprofessionalization of the civil service, states with the will to foster the public service, and to answer the question of whether the bureaucracy is, in fact, indispensable to governance (Suleiman, 2003). As far as corruption, in particular, is concerned, although there are no simple solutions, competent states, with the requisite moral and political will, free press, and vigilant civil society, are clearly essential for effective reform. For practitioners and scholars, finally, with a serious interest in resolving such issues as inequality, poverty, and injustice, as well as corruption, the benefits of moral agency and moral competence, seem obvious. Clear moral positions, coupled with political and administrative skills and strategies, are formidable opponents of the merely expedient, familiar, and convenient. For public administration scholars, clear moral positions, coupled with sophisticated research, communication, and collaborative skills and strategies, are equally essential. Together, they can contribute to the creation of a new set of profiles and proficiencies for public officials and to the advancement of democratic discourse and decision making in governance at all levels. References 1. Amstutz, M. R. International Ethics. Lanham, MD: Rowman & Littlefield Publishers, Inc., Bonanate, L. Ethics and International Politics. Columbia, SC: University of South Carolina Press, Bukovansky, M. Corruption is bad: Normative Dimensions of the Anti-corruption Movement Caiden, G, O. P Dwivedi, and J. Jabbra (Eds.). Where Corruption Lives. Bloomfield, CT: Kumarian Press, Cooper, T. L., and D E. Yoder. Public Management Ethics: Standards in a Transnational World. Public Integrity, 2002, Vol. 4, Della Porta, D. Actors in Corruption: Business Politicians in Italy. International Social Science Journal, 1996, Vol. 48,

22 7. Doig, A. Review of Common Ground, Common Future: Moral Agency in Public Administration, Professions, and Citizenship. Public Administration, 2007, Vol. 85, Elliott, K. A. (Ed.). Corruption and the Global Economy. Washington, D. C.: Institute for International Economics, Elshtain, J. B. New Wine and Old Bottles: International Politics and Ethical Discourse. Notre Dame, IN: University of Notre Dame Press, Etzioni, A. From Empire to Community: A New Approach to International Relations. New York: Palgrave Macmillan, Etzioni, A. Security First: For a Muscular, Moral Foreign Policy. New Haven: Yale University Press, Garofalo, C., and D. Geuras. Common Ground, Common Future: Moral Agency in Public Administration, Professions, and Citizenship. Boca Raton: Taylor & Francis, Gilman, S. C., and C. W. Lewis. Public Service Ethics: A Global Dialogue. Public Administration Review, 1996, Vol. 56, Held, D. Global Covenant: The Social Democratic Alternative to the Washington Consensus. Cambridge, UK: Polity Press, Huddleston, M. Onto the Darkling Plain: Globalization and the American Public Service in the Twenty-First Century. Journal of Public Administration Research and Theory, 2000, Vol. 10, Kettl, D. F. The Transformation of Governance. Baltimore, MD: The Johns Hopkins University Press, Kidder, R. M. How Good People Make Tough Choices. New York: Fireside, Klitgaard, R. Controlling Corruption. Berkeley, CA: University of California Press, Kurer, O. Corruption: An Alternative Approach to Its Definition and Measurement. Political Studies, 2005, Vol. 53, Lewis, C. W., and Gilman, S. C. The Ethics Challenge in Public Service, 2 nd ed. San Francisco: Jossey-Bass, Mauro, P. Corruption and Growth. Quarterly Journal of Economics, 1995, Vol. 110, Maxwell, M Morality Among Nations: An Evolutionary View. Albany, NY: State University of New York Press, Moore, M. Creating Public Value: Strategic Management in Government. Cambridge, MA: Harvard University Press, Pettman, R. (Ed.). Moral Claims in World Affairs. New York: St. Martin s Press, Rose-Ackerman, S. Corruption and Government. Cambridge, UK: Cambridge University Press, Suleiman, E. Dismantling Democratic States. Princeton, NJ: Princeton University Press, Warner, D. An Ethic of Responsibility in International Relations. Boulder, CO: Lynne Rienner Publishers, Inc., Wills, G. A Necessary Evil: A History of American Distrust of Government. New York: Simon & Schuster, Charles Garofalo Etikos iššūkiai globaliajam valdymui Santrauka Straipsnyje analizuojami moralės teisėtumo, lyderiavimo ir korupcijos bei viešosios tarnybos gebėjimų ir jos potencialaus vaidmens, apibrėžiant etikos nuostatas tarptautiniuose santykiuose, aspektai. Akcentuojama, kad korupcija išlieka svarbus mokslinių tyrimų objektas, analizuojant globalaus valdymo problemas ir ieškant būdų pasaulinio masto antikorupcinėms priemonėms. Nurodoma, kad ugdant moraliai nepriklausomus ir jautriai į aplinką reaguojančius šiuolaikinius valstybės tarnautojus, sugebančius dirbti įvairiuose valdymo lygmenyse, būtinas glaudus praktikų ir mokslininkų bendradarbiavimas. 22

23 ISSN VIEŠOJI POLITIKA IR ADMINISTRAVIMAS Nr. 23 Subjektyvi gyvenimo kokybė kaip socialinis indikatorius: viešojo sektoriaus kontekstas Gediminas Merkys, Rūta Brazienė, Gita Kondrotaitė Kauno technologijos universitetas K.Donelaičio g.20, LT Kaunas Straipsnyje atskleidžiama socialinių indikatorių samprata, jų reikšmė moderniai viešojo administravimo praktikai ir atitinkamos pakraipos moksliniams tyrimams. Pabrėžiama būtinybė Lietuvoje sukurti ir patvirtinti nacionalinę socialinių indikatorių sistemą. Atskleidžiamos metodologinės problemos, kylančios pagrindžiant socialinių indikatorių tematinę (dimensinę) struktūrą. Parodomos socialinių indikatorių sąsajos su tokiomis procedūromis kaip socialinis matavimas ir vertinimas, socialinė diagnozė, socialinis prognozavimas. Išryškinamos socialinių indikatorių prasminės sąsajos su tokiais konceptais, kaip socialinė gerovė, gyvenimo kokybė, darnioji plėtra ir naujoji viešoji vadyba. Remiamasi prielaida, jog naujoji viešoji vadyba yra instrumentas darniai plėtrai užtikrinti, o ši turi kurti prielaidas gyvenimo kokybei. Nagrinėjama gyvenimo kokybės socialinių indikatorių problema, pagrindžiama būtinybė derinti vadinamuosius objektyvius ir subjektyvius gyvenimo kokybės indikatorius, išryškinamas pažintinis subjektyviosios gyvenimo kokybės indikatorių vaidmuo. Straipsnyje pateikiama konkreti savivaldybės gyventojų viešosios nuomonės tyrimo metodika, kuri paremta subjektyviais gyvenimo kokybės vertinimo indikatoriais. Pagrindžiamos prasminės metodikos sąsajos ne tik su gyvenimo kokybės, bet ir su naujosios viešosios vadybos bei darniosios plėtros konceptais. Raktažodžiai: socialiniai indikatoriai, objektyvi gyvenimo kokybė, subjektyvi gyvenimo kokybė, viešoji nuomonė, naujoji viešoji vadyba, darnioji plėtra. Keywords: social indicators,, objective quality of life, subjective quality of life, public opinion, new public management, sustainable development. Įvadas Gediminas Merkys Kauno technologijos universiteto Sociologijos katedros ir Socialinių tyrimų laboratorijos vedėjas, profesorius, socialinių mokslų habilituotas daktaras. El. paštas: gediminas.merkys@ktu.lt Rūta Brazienė Kauno technologijos universiteto Sociologijos katedros docentė, socialinių mokslų daktarė. El. paštas: ruta.braziene@ktu.lt Gita Kondrotaitė Kauno technologijos universiteto Socialinių tyrimų laboratorijos doktorantė. El. paštas: gikond@mruni.lt Straipsnis įteiktas redakcijai 2008 m. vasario mėn.; recenzuotas; parengtas spaudai 2008 m. kovo mėn. Socialiniai indikatoriai tarnauja modernios visuomenės savižinai ir vaidina išskirtinį vaidmenį valstybės valdyme. Informacija apie socialinius indikatorius gaunama renkant ir apdorojant statistinės prigimties duomenis. Vis dėlto rutininis žinybinės statistikos rinkimas apie įvairius visuomenės gyvenimo bei valdymo sektorius ir socialinių indikatorių sistema yra toli gražu ne tas pats. Apie kiekvieną valdymo sektorių paprastai renkama labai detali informacija pagal daugelį požymių. Tuo tarpu į socialinių indikatorių sistemą įtraukiami tik pavieniai, patys informatyviausi ir iškalbingiausi visuomenės socialinės raidos rodikliai. Taigi socialinių indikatorių sistemą sudaro rodikliai-reprezentantai, atstovaujantys pačioms įvairiausioms visuomenės gyvenimo ir valstybės valdymo sritims. Tokia prieiga įgalina žvelgti į visuomenę apibendrintai, pažinti ir vertinti jos raidą, nepaskęstant didžiuliame informacijos sraute ir neįklimpstant į pavienes detales. Turinio prasme socialinių indikatorių sistema susisieja su tokiomis kategorijomis kaip socialinė gerovė, gyvenimo kokybė. Svarbus informacinis šaltinis plėtojant socialinių indikatorių sistemą yra masinės gyventojų apklausos. Visuotinai žinoma autoritetinga Europos Sąjungos institucija EUROSTAT. Paminėtina ir masinių gyventojų apklausų sistema EUROBARO- 23

24 METER 2.Vis dėlto greta minėtų institucijų dar lygiagrečiai egzistuoja Europos socialinių indikatorių sistema 3. Maža to, nacionalines socialinių indikatorių sistemas turi pasitvirtinusios pavienės valstybės Anglija, Vokietija, Šveicarija 456. Simptomiška, kad nacionalines socialinių indikatorių sistemas turi pasitvirtinusios ne visos ES valstybės senbuvės. Antai dar 2002 m. prancūzų autorius kritikavo padėtį, kad savo nacionalinių indikatorių sistemos dar neturi Prancūzija ir pagrįstai ragino tokią sistemą sukurti ir patvirtinti 7. Pažymėtina, kad savo nacionalinės socialinių indikatorių sistemos iki šiol neturi pasitvirtinusi ir Lietuvos Respublika. Žinoma, pastaruoju metu šalyje tobulėjo valstybinės statistikos surinkimas, buvo atlikta nemažai analitinių studijų, išleista leidinių. Čia ypač pažymėtina Statistikos departamento prie LR Vyriausybės veikla. Pastaruoju metu kuriamos modernios statistinių duomenų rinkimo, analizės ir archyvavimo sistemos pagal atskiras žinybas ir sektorius. Kaip labai vykęs pavyzdys paminėtina nauja Švietimo valdymo informacinė sistema ŠVIS, kurią padėjo kurti britų ekspertai 8. Verta dėmesio iniciatyva kurti socialinių mokslų duomenų bazę, kuri kauptų, saugotų ir suinteresuotiems tyrėjams (antrinės analizės tikslais) teiktų pirminius duomenis, jau sukauptus šalies socialinių tyrimų praktikoje. Čia turimas galvoje projektas LIDA - Lietuvos informacinių duomenų archyvas 9. Šalyje renkama statistika ir pagal kitas visuomenės gyvenimo sritis bei valdymo sektorius. Vis dėlto šalyje sukurtos ir patvirtintos nacionalinės socialinių indikatorių sistemos kol kas nėra. Straipsnio autorių duomenimis, sistemingų tyrimų socialinių indikatorių konstravimo klausimu šalyje neatliekama, pasigendama minėtos tematinės pakraipos informacinių didaktiniu leidinių, skirtų visų pirma viešojo administravimo ir vadybos studentams Europos socialinių indikatorių sistema. org/en/social_monitoring/social_indicators/eu_reporting/ eusi.htm 4 Vokietijos Federacinės Respublikos socialinių indikatorių sistema. ikatoren/daten/system_sozialer_indikatoren/index.htm 5 Jungtinės Karalystės socialinių indikatorių sistema. 6 Šveicarijos socialinių indikatorių sistema. bfs.admin.ch/bfs/portal/de/index.html 7 Perret B. Indicateurs sociaux, état des lieux et perspectives Rapport au Conseil de l'emploi, des Revenus et de la Cohésion Sociale (CERC), janvier fr/bernard.perret/indicsoc.htm [ ] 8 Švietimo valdymo informacinė sistema. Prieiga per Internetą: [ ] 9 Lietuvos HSM duomenų archyvas. Prieiga per Internetą: [ ] bei kvalifikacijos kursų klausytojams. Socialinių mokslų studijų programų apžvalga parodė, kad pasigendama (praktiškai nėra) studijų modulių apie socialinių indikatorių sistemas. Visa tai rodo, kad socialinių indikatorių klausimu šalyje atsiliekama. Kita vertus, šiuo požiūriu esama neišnaudotų galimybių tobulėti, pasiekti proveržį. Išdėstyti argumentai ir nulėmė šio straipsnio konkrečias tikslines nuostatas išnagrinėti socialinių indikatorių sampratą, atskleisti jų reikšmę modernios visuomenės valdyme ir savivaldoje, atskleisti pagrindines socialinių indikatorių konstravimo metodologines problemas, pristatyti konkretų autorių įdirbį atitinkamoje srityje. Kadangi tyrėjų komandą sudaro sociologai, todėl pagrindinis dėmesys skiriamas subjektyviajai gyvenimo kokybei ir jos indikatoriams, apie kuriuos informacija paprastai renkama, pasitelkus viešosios nuomonės tyrimus. Socialinių indikatorių samprata ir tyrimai Socialinių indikatorių konstravimas turi gilias istorines šaknis. Jo užuomazgos sietinos su senovinėmis monarchijomis, absoliutizmu, centralizuotos valdžios stiprėjimu, kai buvo siekiama geresnio mokesčių surinkimo, sklandaus šauktinių kariuomenės formavimo ir kitų labai pragmatiškų valdymo dalykų. Minimalus istorinis ekskursas šiame kontekste prasmingas tuo, jog jis parodo vieną esminę aplinkybę - tiek rodiklių konstravimas, tiek visuomenės administravimas savo atsiradimo ištakose jau buvo neatsiejamai susiję. Bet kuriai valdžiai daugiau ar mažiau būdingas siekis pažinti valdomą objektą, savo ruožtu objekto pažinimas įgalina iškelti naujus valdymo tikslus, tobulinti valdymą pasiremiant kuo patikimesne ir išsamesne informacija. Simptomiška yra tai, kad platus ir viešas socialinių indikatorių taikymas bei naudojimas yra būtent demokratinės pilietinės visuomenės bruožas. Šiuo požiūriu pamokanti totalitarizmo istorija, ypač nacistinės Vokietijos ir stalininės SSRS patirtis [4]. Atitinkama informacija, kuri paprastai atspindima socialiniais indikatoriais, būdavo renkama ribotai, ją rinkdavo ne mokslininkai ir tyrėjai, bet uždarų valstybinio planavimo, kontrolės struktūrų ir slaptųjų tarnybų specialistai. Informacijos teikimas natūraliai išsikreipdavo dėl vadinamosios politinio raporto psichologijos, kai žemesnio lygio vadovai neretai buvo linkę teikti pagražintus duomenis, orientuotus į ideologinę-politinę konjunktūrą. Bet kuriuo atveju atitinkama informacija nebūdavo naudojama viešai. Valdžios palaiminti ir išleisti įvairūs statistiniai rinkiniai būdavo cenzūros prafiltruoti ir paprastai tarnaudavo ne objektyviai procesų analizei, bet propagandai. Tai rodo ir iškalbingas faktas, kad stalininėje SSRS net pati statistika kurį laiką buvo apšaukta me- 24

25 lagingu buržuaziniu mokslu, ir tik vėliau reabilituota kaip tarybinė statistika, paremta teisingu marksistinės filosofijos mokymu. Taigi visuomenės problemų, strateginio vystymo tikslų, viešojo biudžeto ir kitų dalykų, kurie operacionalizuojami ir(arba) iliustruojami konkrečiais socialiniais indikatoriais, viešas svarstymas profesionalų ir piliečių bendruomenėse yra esminis demokratijos bruožas. Noras giliai pažinti save, sekti ir reflektuoti savo būvį yra ne tik demokratinės, bet ir modernios visuomenės bruožas. Sociologijos klasikų veikaluose visuomenė ne kartą lyginta su gyvu organizmu [36], kuris yra labai sudėtinga sistema, funkcionuojanti pagal sinergijos ir saviraidos dėsnius. Nors tokia metafora sukėlė biologinio redukcionizmo pavojų socialinio pažinimo procese, vis dėlto leido visuomenės pažinimą išplėsti. Pasirėmus biologine analogija, socialiniai indikatoriai gali būti apibrėžti kaip visuomeninio organizmo receptorių ir sensorių sistema, pranešanti valdančiajam centrui smegenims informaciją apie organizmo vidinę būseną ir išorinę aplinką. Kuo labiau ši sensorių sistema išplėtota, tuo sudėtingesnė sistema, tuo modernesnė yra visuomenė. Kitaip tariant, apie visuomenės modernumo laipsnį netiesiogiai galima spręsti ir iš to, kaip giliai, visybiškai ji siekia save pažinti ir kokiais rodikliais remdamasi ji tai daro [10]. Socialinių indikatorių konstravimas ir nagrinėjimas jau buvo be galo svarbus industrinei visuomenei, o ką kalbėti apie žinių visuomenę. Dar XX a. pradžioje italų statistikas ir kriminologas Alfredo Niceforo knygoje Les indices numerique de la civilisation et du progres [31] siekė apibrėžti socialinių indikatorių sistemą, kuri leistų matuoti socialinę pažangą laiko ir erdvės požiūriu. Vis dėlto paradoksas tas, jog kaip savarankiška ir fundamentali tyrimų kryptis socialinių indikatorių konstravimas atsirado palyginti neseniai ir yra naujai besiformuojanti tyrimų kryptis. Atitinkami tyrimai pradėti JAV 6-ojo dešimtmečio viduryje. Socialinių indikatorių pradininku moderniajame moksle laikomas Raymond Bauer, kuris 1967 išleido veikalą Social Indicators. Šis autorius pateikė ir šiuolaikinę socialinių indikatorių sampratą, kuri nepraranda aktualumo ir dabar. Pasak Bauer, socialiniai indikatoriai - tai,,statistika, statistinės eilutės ir kitos įrodymų formos, kurios leidžia mums įvertinti kur mes esame ir kur link mes einame, atsižvelgiant į mūsų vertybes ir tikslus; suteikia galimybę įvertinti atitinkamas programas ir apibūdinti jų įtaką [2]. Verta dėmesio ir Jungtinių Tautų Organizacijos pateikiama socialinių indikatorių samprata: Socialiniai indikatoriai apibrėžiami kaip statistika, kuri sėkmingai atspindi svarbias socialines sąlygas ir palengvina šių sąlygų evoliucijos vertinimą. Socialiniai indikatoriai naudojami socialinėms problemoms identifikuoti, prioritetams nustatyti, įvairioms programoms bei politikos efektyvumui vertinti [9]. Kituose apibrėžimuose greta statistinės metrologinės socialinių indikatorių prigimties akcentuojamas jų turinys, paskirtis bei prasmė. Pasak Rice, socialiniai indikatoriai,,... apibrėžia socialinę valstybę, apibūdina socialines problemas bei žymi socialines tendencijas [9]. Panašiai nagrinėjamą objektą apibrėžia ir McEwin:,,Socialiniai indikatoriai yra socialinės gerovės matavimai, atspindintys svarbias šiuolaikines gyvenimo sąlygas ir palengvinantys šių sąlygų evoliucijos vertinimą [17]. Kaip minėta, socialiniu indikatoriumi neturėtų būti laikoma bet kokia statistinės prigimties informacija apie visuomenę. Pasak McEwin, socialiniai indikatoriai turi pasižymėti tam tikromis savybėmis: atspindėti atitinkamą socialinę idėją, būti validūs ir reikšmingi, būti jautrūs tiriamam fenomenui, aiškiai interpretuojami [17]. Paminėtini ir kiti reikalavimai, keliami empiriniams indikatoriams socialiniuose tyrimuose apskritai (objektyvumas, validumas, reliabilumas, naudingumas, ekonomiškumas, principinis paprastumas, informatyvumas etc.) [30]. Tikslinga diskusijai kelti klausimą ir apie tai, ar socialiniu indikatoriumi iš principo laikytina tik kiekybinės statistinės prigimties socialinė informacija? Ar gali būti socialinio indikatoriaus konstravimas paremtas kokybinėmis socialinių tyrimų metodikomis, pavyzdžiui, atvejo analize, interviu, kokybiniu stebėjimu, etnografine studija ir pan.? Bet kuriuo atveju verta atkreipti dėmesį į tai, kad socialinių indikatorių mokslas užgimė ir vystėsi kiekybinių tyrimų paradigmoje. Socialinių indikatorių konstravimas yra ta veiklos sritis, kur mokslo ir valdymo praktikos bendradarbiavimas yra labai prasmingas ir netgi būtinas. Identifikuojamos bent devynios labai stambias visuomenės gyvensenos ir viešojo sektoriaus sritys, kur socialinių indikatorių naudojimas bei taikymas yra nepamainomas. Visų pirma paminėtinos tokios sritys: 1. Įvairių socialinių problemų identifikavimas, jų paplitimo masto ir aštrumo laipsnio įvertinimas; 2. Socialinių pokyčių monitoringas; 3. Socialinės gerovės matavimas ir vertinimas; 4. Moksliškai pagrįstų socialinių prognozių parengimas; 5. Socialinės ir ūkinės raidos strateginių planų parengimas; 6. Motyvuotas ir pagrįstas viešojo biudžeto projektų parengimas; 25

26 7. Socialinės (plačiąja prasme) ir ūkinės politikos, taip pat įvairių diegiamų socialinių-ekonominių programų efektyvumo vertinimas; 8. Socialinių pranešimų apie žmogaus ir visuomenės raidą parengimas; 9. Metinių pranešimų ir ataskaitų, kurias visuomenei paprastai pateikia demokratiškai išrinkti lyderiai, parengimas. Ypač pažymėtina, kad visos minėtos devynios indikatorių taikymo sritys gali būti nagrinėjamos pačiu įvairiausiu lygmeniu. Čia turima galvoje tarptautinis ir nacionalinis lygmuo, regionų ir municipalinis lygmuo. Pavyzdžiui, socialiniai indikatoriai reikalingi tiek federalinės valstybės, tiek mažos savivaldybės biudžetui parengti, tiek didelės valstybės vadovo, tiek savivaldybės mero metiniam pranešimui (ataskaitai) parengti. Savo ruožtu tokie parametrai kaip socialinė gerovė, vykdomos politikos ir įdiegtų programų efektyvumas etc. taip pat gali būti indikatoriais pagrindžiami ir iliustruojami tiek vietos, tiek nacionaliniu, tiek ir tarptautiniu lygmeniu. Natūralu, kad socialinių indikatorių sistemomis ilgainiui pradėjo domėtis tarptautinės institucijos, ir šis susidomėjimas pastaruoju metu tik auga. Svarų impulsą socialinių indikatorių tyrimų krypties plėtrai davė tai, kad 1970 m. Ekonominio bendradarbiavimo ir vystymo organizacija (angl. Organisation for Economic Co-operation and Development, OECD) pradėjo socialinių indikatorių tyrimo programą [34]. Beveik tuo pat metu Jungtinių Tautų Organizacijos (JTO) Socialinė ir ekonominė taryba inicijavo projektą Socialinės ir demografinės statistikos sistema, kurioje socialiniams indikatoriams teko pagrindinis vaidmuo. JTO dar 1975 m. apibrėžė konkrečią tematinę socialinių indikatorių struktūrą, kuri buvo tobulinama, tačiau tam tikrą savo branduolinę struktūrą išsaugojo iki šių dienų. Kaip vienas naujesnių socialinių indikatorių sistemos pavyzdžių paminėtina Europos Komisijos metais parengta Europos socialinių indikatorių sistema. Ši sistema laikoma instrumentu, atliekančiu socialinės situacijos ir socialinių pokyčių Europoje monitoringą [12]. Tarptautinių ir nacionalinių socialinių indikatorių sistemų turinio struktūros palyginimas pateiktas 1 lentelėje. 1 lentelė. Tarptautinių ir nacionalinių socialinių indikatorių sistemų turinio struktūros palyginimas Tarptautinės socialinių indikatorių sistemos Jungtinių Tautų Organizacija 10 Europos Sąjunga 11 Gimstamumas Švietimas Sveikatos apsauga Pajamos ir ekonominė veikla Užimtumas Apsirūpinimas geriamuoju vandeniu ir sanitarija Gyventojai, namų ūkis ir šeima Švietimas ir profesinis rengimas Sveikata Apsirūpinimas būstu Transportas Laisvalaikis, žiniasklaida ir kultūra Socialinis ir politinis dalyvavimas bei integracija Darbo rinka ir darbo sąlygos Pajamos, vartojimo standartas Aplinka Socialinis saugumas Nusikalstamumas ir viešasis saugumas Bendroji gyvenimo situacija Nacionalinės socialinių indikatorių sistemos Vokietija 12 Populiacija Švietimas Socialinė stratifikacija Darbo rinka Pajamos ir paskirstymas Socialinė apsauga Transportas Sveikata Dalyvavimas ir bendradarbiavimas Aplinka Viešasis saugumas ir nusikalstamumas Laisvalaikis ir žiniasklaida Jungtinė Karalystė 13 Šveicarija 14 Populiacija Švietimas Žemės ūkis Nusikalstamumas ir teisingumas Rinkimai Aplinka ir energetika Sveikata Apsirūpinimas būstu Vietos savivalda Socialinis saugumas Informacinė visuomenė Švietimas Aukštasis mokslas Profesinis rengimas Ekonominiai ir finansiniai duomenys Mokslas ir technologijos Aplinka Žiniasklaida Darnioji plėtra 10 Jungtinių Tautų Organizacijos socialinių indikatorių sistema: [ ]. 11 Europos socialinių indikatorių sistema. EU_Reporting/eusi.htm [ ]. 12 Vokietijos Federacinės Respublikos socialinių indikatorių sistema. indi katoren/daten/system_sozialer_indikatoren/index.htm [ ]. 13 Jungtinės Karalystės socialinių indikatorių sistema. [ ]. 14 Šveicarijos socialinių indikatorių sistema. [ ]. 26

27 Pažymėtina, kad kiekvienoje įvardytoje srityje matavimo dimensijos ir indikatoriai paprastai išskiria atitinkamus individualios gyvenimo kokybės aspektus, o visuomeniniu lygmeniu - socialinės gerovės, socialinės sanglaudos ir darnios plėtros komponentus. Nacionalinių Vakarų Europos valstybių socialinių indikatorių sistemų turinio struktūra glaudžiai siejasi su Europos socialinių indikatorių sistema, nors turi kai kurių savitumų (žr. 1 lentelę). Pavyzdžiui, Šveicarija aplenkė kitas šalis, į savo indikatorių sistemą įsivesdama tematinį bloką informacinė visuomenė ; VFR socialinių indikatorių sistema turi subtilų tematinį bloką socialinė stratifikacija, tuo tarpu komentuojamoje tarptautinėje sistemoje tokio atskiro bloko nėra. Savo ruožtu Anglijos socialinių indikatorių sistema savita tuo, kad kaip atskiras teminis blokas išskirta tokia sritis kaip žemės ūkis, ko analogiškoje Europos Sąjungos socialinių indikatorių sistemoje nėra. Krenta į akis, kad skirtumai sąlygoti kai kurių nacionalinių tradicijų 15. Bet kuriuo atveju dėmesio vertos Anglijos, Šveicarijos, Vokietijos ir kitos nacionalinės socialinių indikatorių sistemos, juolab kad Lietuvos Respublika šiuo metu nacionalinės socialinių indikatorių sistemos pasitvirtinusi neturi [12]. Socialinių indikatorių sistemų apžvalga rodo, kad bendros ir visuotinai pripažintos sistemos nėra. Tokią sistemą sunku sukurti. Tai galima būtų padaryti nebent tik politinio ir mokslinio susitarimo pagrindu. Savaime suprantama, kad toks kūrybinis produktas turėtų tik konvento tiesos statusą. Sunkumų objektyviai kyla todėl, kad žmonių ir visuomenės gyvenimas yra labai įvairialypis, ir jame galima išskirti be galo daug dimensijų. Išskirti kokį nors teisingą ir baigtinį sąrašą čia būtų labai sunku. Be to, socialinis gyvenimas yra labai kontekstualus, sąlygotas konkrečios kultūros bei konkrečios situacijos. Indikatorių sistema, sukurta viename kontekste bus bent jau iš dalies problemiška kitame kontekste 16 : ją teks nuolat adap- 15 Vokietijos socialiniuose moksluose ilgą laiką išskirtines pozicijas turėjo vadinamoji kritinė teorija (J.Habermas, T.Adorno ir kt.), todėl atsispindi padidintas interesas socialinei stratifikacijai; nors žemės ūkis nėra pagrindinė didžiosios Britanijos kaip valstybės tapatybės dalis, tačiau žemės ūkis daugelio tos šalies aristokratų, taip pat ir kareliškosios šeimos pomėgis, iš čia galbūt ir padidintas interesas žemės ūkiui. 16 Iškalbingas kultūrinio specifiškumo ir kontekstualumo pavyzdys yra elementarūs sanitariniai ir higieniniai indikatoriai (apsirūpinimas geriamu vandeniu, kanalizacijos sistemos, viešųjų tualetų pakankamumas ir būklė etc.). Minėti indikatoriai išskirtinai aktualūs besivystančioms šalims tuo tarpu Vakarų valstybėse tai jau yra trivialybė. Čia žymiai aktualesni dalykai, kurie susiję su chemizacijos kontrole, prietaisų (pvz. monitoriaus) skleidžiamo spinduliavimo kontrole ir pan. tuoti, papildyti ir pan. Išdėstyti argumentai rodo, kad, ieškant tobulos socialinių indikatorių turinio struktūros, tenka kalbėti apie egzistuojančius tam tikrus ontologinius apribojimus. Pagrįstai galima kalbėti ir apie tam tikrus epistemologinius apribojimus. Problema ta, kad vieno ar kito indikatoriaus konstravimas yra paremtas: a) konkrečiu pirminės informacijos šaltiniu ir b) konkrečiu informacijos gavimo metodu. Pavyzdžiui, nusikaltimai, savižudybės, eismo nelaimės, nekilnojamojo turto sandoriai ir pan., kaip įvykę teisiniai faktai, paprastai užfiksuojami valstybinės statistikos. Vadinasi, atitinkamų socialinių indikatorių konstravimas bus paremtas tokiu informacijos šaltiniu kaip žinybinė statistika ir tokiu metodu, kaip antrinių šaltinių analizė. Sparčiai vystantis skaitmeninėms technologijoms, vis daugiau pavienių socialinių įvykių yra patikimai užfiksuojami ir saugomi kompiuterinėse duomenų bazėse. Ateityje kuo toliau, tuo labiau didės tokių duomenų bazių vaidmuo konstruojant ir analizuojant pačius įvairiausius socialinius indikatorius. Vis dėlto socialinių indikatorių konstravimas gali būti paremtas įvairiais informacijos šaltiniais, kitais informacijos rinkimo metodais namų ūkių lankymu ir stebėjimu, masine gyventojų apklausa, ekspertų apklausa ir pan. Pavyzdžiui, indikatoriai, atspindintys subjektyvią gyvenimo kokybę, adekvačiai gali būti atspindėti tik subjektyviais metodais pasitelkus apklausas ir interviu. Problema ta, kad įvairius sukonstruoto indikatoriaus parametrus veikia ne tik jo turiningoji dimensija, atitinkamos socialinės srities kontekstas, bet ir panaudoti informacijos šaltiniai bei informacijos nuskaitymo ir agregavimo metodai. Indikatorius, paremtas objektyvia informacija, ir indikatorius paremtas nuomone, yra skirtingi dalykai. Minėti ontologiniai ir epistemologiniai apribojimai sąlygoja tai, kad tikslinga kalbėti ne apie kokį nors teisingą baigtinį socialinių indikatorių sąrašą, bet apie vienokią ar kitokią darbinę socialinių indikatorių taksonomiją. Ši tezė ypač veiksminga tada, kai į socialinių indikatorių konstravimą žiūrima kaip į metodologinę socialinių matavimų ir vertinimų procedūrą, o ne vien kaip į biurokratinį socialinės informacijos rinkimą administravimo tikslais. Žinoma, mokslininkai iš principo gali produktyviai remtis esamomis tarptautinėmis ir(arba) nacionalinėmis socialinių indikatorių sistemomis. Vis dėlto jie, prisirišdami save prie esamųjų sistemų ir joms besąlygiškai įsipareigodami, patys sau užkirstų galimybes pasidrabuoti mokslui ir visuomenei, t.y. išplėsti ir patobulinti esamas socialinių indikatorių sistemas. Socialinių indikatorių konstravimas yra laukas, kur savitai susikerta biurokratinis ir akademinis 27

28 požiūriai bei interesai. Mokslinė analizė pasižymi didele specializacija. Pavyzdžiui, kuriami labai detalizuoti sveikatingumo, viešojo saugumo, transporto, švietimo indikatoriai. Tuo tarpu viešojo administravimo praktika formuluoja užsakymą labai taupiems ir iškalbingiems socialiniams indikatoriams. Valdymo praktikoje paprastai dirbama su pačiais informatyviausiais indikatoriais reprezentantais, kryptingai atrinktais iš konkrečių socialinių sričių. Ši akademinio ir pragmatinio interesų kolizija galbūt ir paaiškina, kodėl socialiniai indikatoriai, nepaisant jų išskirtinės, daugiaplanės svarbos, taip ilgai nelaikyti fundamentali universitetinio mokslo problema ir, vaizdžiai tariant, buvo suvokiami kaip taikomieji tyrimai ar tiesiog biurokratinė statistika. Kontrastingas pavyzdys konstravimas psichologinių testų, kuriais matuojamos individo asmenybės charakteristikos ir būsenos, tradiciškai yra pripažįstamas kaip fundamentalus mokslas. Tuo tarpu visuomenėje vykstančių procesų matavimas ir vertinimas, kuris yra, matyt, gerokai sudėtingesnis (bent jau nėra paprastesnis) nei individo sąmonės charakteristikų vertinimas, kartais nepagrįstai devalvuojamas iki taikomojo tyrimo, prilyginamas rutininio matavimo procedūroms (klimatiniams matavimams, praktinėms reikmėms masiškai atliekamiems klinikiniams tyrimams ir pan.). Akivaizdu, kad socialinių indikatorių konstravimas tiesiogiai susijęs su tokiais dalykais kaip socialinis matavimas, socialinis vertinimas, socialinė diagnostika ir socialinis prognozavimas. Socialinių indikatorių konstravimas yra metodologinė (epistemologinė) socialinio pažinimo problema. Socialinių indikatorių konstravimo procese galima išskirti dvi dedamąsias epistemologinę ir ontologinę. Tai reiškia, kad 1) indikatorių konstravimo procesas turi atitikti tam tikrus mokslo metodologinės kultūros reikalavimus; 2) indikatorių konstravimo procesas turi remtis konkrečiomis dalykinėmis teorijomis ir konceptualizacijomis, atspindinčiomis įvairias socialinio gyvenimo sritis sveikatą, švietimą, viešąjį saugumą ir t.t. Visiškai akivaizdu, jog gerokai paprasčiau apie socialinių indikatorių dimensinę struktūrą kalbėti ir ją modeliuoti teoriniu lygmeniu. Čia turima galvoje tematinių-probleminių socialinio gyvenimo bruožų išskyrimas, numatymas, pagal kuriuos turėtų būti renkama pirminė informacija. Tokio teorinio modeliavimo ar mintinio eksperimento nevaržo (iki tam tikros ribos) formalios metodologinės ir metrologinės procedūros. Socialiniai indikatoriai visuomet yra turiningi, kadangi negali būti socialinio indikatoriaus apie nieką. Labai svarbus momentas yra konkrečios indikatorių sistemos teorinis pagrindimas ar bent jau konceptualizacija. Kita vertus, indikatorių sistemos teorinis pagrindimas neturėtų būti fetišizuojamas. Netgi visai pragmatiniais sumetimais suformuota indikatorių struktūra, (ypač tokia, kuri tenkina patikimumo ir išsamumo reikalavimus), vėliau gali būti sėkmingai panaudota kaip turinio požiūriu ganėtinai įvairių teorinių darinių empirinis referentas. Esamų socialinių indikatorių sistemų dimensinės struktūros refleksija leidžia konstatuoti, jog prasme ji labai glaudžiai siejasi su kai kuriais esminiais ir visuotinai pripažintais socialinių mokslų konceptais, įgavusiais šiandien tarpdisciplininį statusą. Visų pirma paminėtini tokie metateoriniai konceptai kaip socialinė gerovė, gyvenimo kokybė, darnioji plėtra. Socialinių indikatorių sistemų analizė atskleidžia svarbią tendenciją nyksta principinės ribos tarp socialinės gerovės, gyvenimo kokybės ir darniosios plėtros indikatorių sistemų. Tai visai prasminga tendencija, kadangi gyvenimo kokybės laidavimas yra vienintelis ir svarbiausias darniosios plėtros tikslas [1]. Keliant socialinių indikatorių konceptualizacijos klausimą, aktuali tampa ir naujosios viešosios vadybos samprata [37]. Tai visai natūralu ir prasminga, kadangi naujoji viešoji vadyba yra instrumentas darniajai plėtrai užtikrinti, o pastaroji turi kurti prielaidas gyvenimo kokybei laiduoti. Gyvenimo kokybė kaip socialinis indikatorius Socialinių indikatorių konceptualizacijos kontekste centrine kategorija tampa gyvenimo kokybės sąvoka. Konkretaus turinio požiūriu sąvoka gyvenimo kokybė atspindi labai įvairias socialinio gyvenimo sritis. Antai Mencer vadovavo gyvenimo kokybės studijoms daugiau kaip 380 šalių ir regionų visame pasaulyje. Minėtas autorius rėmėsi detaliais dešimties kategorijų (politinė ir socialinė aplinka; ekonominė aplinka, sociokultūrinė aplinka; gydymo ir sveikatos vertinimas; mokyklos ir švietimas; viešosios paslaugos ir transportas; poilsis; vartojimo prekės; gyvenimo sąlygos; gamtos sąlygos) ir 39 kriterijų įvertinimais bei apskaičiavimais [11]. B.Haas, išanalizavusi iki 1997 m. mokslinėje literatūroje spausdintus straipsnius apie gyvenimo kokybę, atliko minimo koncepto analizę ir pateikė penkis esminius šią sąvoką apibūdinančius kriterijus [11]: 1. Gyvenimo kokybė yra dabartinių individo gyvenimo aplinkybių vertinimas (čia ir dabar); 2. Gyvenimo kokybė savo pobūdžiu (turiniu) yra daugialypė; 3. Gyvenimo kokybė yra pagrįsta individualiomis vertybėmis ir kintama; 4. Gyvenimo kokybė apima objektyvius rodiklius ir subjektyvius vertinimus; 28

29 5. Gyvenimo kokybė geriausiai gali įvertinti asmenys, gebantys atlikti subjektyvią savianalizę 17. Simptomiška, kad gyvenimo kokybės konceptas gali būti taikomas ir individualiu, ir lokalinės bendruomenės, ir visos visuomenės lygmeniu. Šie lygmenys yra susiję visuomenės gyvenimas negali būti kokybiškas, jeigu nėra kokybiški individualūs gyvenimai, tačiau kokybiškas visuomenės ar bendruomenės gyvenimas nėra aritmetinė individualių gyvenimo kokybių suma [35]. Gyvenimo kokybė yra tas teorinis konstruktas, kuris susieja skirtingus socialinės gerovės faktiško realizavimo lygmenis. Tai: a) makrolygmuo (bendros socialinės sąlygos ir prielaidos); b) bendruomenės (municipalinis) lygmuo (konkrečios galimybės, paslaugų infrastruktūra ir kokybė); c) individo lygmuo (faktiškas pasinaudojimas socialiniais ištekliais, taip pat subjektyvus galimybių, pasitenkinimo vertinimas iš individualios patirties perspektyvos). Šiame kontekste verta prisiminti, kad šiuolaikinė gyvenimo kokybės samprata ir atitinkami tyrimai yra kildinami iš penkių tradicijų, tai: 1) socialinių rodiklių tyrimai (!); 2) laimės studijos; 3) sėkmingo senėjimo mokslo studijos (gerontologija); 4) psichologinės gerovės studijos; 5) visuomenės sveikatos studijos. Beje, simptomiška, kad Lietuvoje gyvenimo kokybės tyrimų ir atitinkamų rodiklių nagrinėjimo srityje bene labiausiai pažengę yra visuomenės sveikatos specialistai [8; 13; 14]. Iš paminėtų penkių tradicijų sąlyginių pavadinimų akivaizdžiai matyti, kad, modeliuojant ir rekonstruojant gyvenimo kokybę, nemenkas vaidmuo tenka jos subjektyviajai dedamajai. Vertinant vien formalios metrologijos požiūriu, gali susiformuoti nepagrįsta nuomonė, kad subjektyvaus pobūdžio gyvenimo kokybės indikatoriai, paremti gyventojų nuomonėmis bei vertinimais, yra antrarūšiai, pagalbiniai, palyginti juos su objektyviais rodikliais. Iš tiesų, kam gyventojų klausti, tarkime, ar juos tenkina viešasis ir eismo saugumas ar teikiamų švietimo paslaugų kokybė savivaldybėje? Juk, remiantis žinybine statistika, galima išvesti objektyvius konkrečios vietovės situaciją atspindinčius indeksus: nusikalstamumo, avaringumo, švietimo prieinamumo indeksus, pažiūrėti, koks nuo- 17 Galima daryti pagrįstą prielaidą, kad adekvačiai savo gyvenimo kokybės gali nepajėgti įvertinti būtent neįgalūs, neveiksnūs ir pan. asmenys. Paradoksas ir rizika čia pasireiškia tuo, kad gyvenimo kokybės sąvoka ir gyvenimo kokybės laidavimo praktika yra itin aktuali būtent socialinės rizikos grupės asmenims. šimtis gyventojų mokosi įvairiuose švietimo sektoriuose, kiek kvadratinių kilometrų teritorijos vidutiniškai aptarnauja viena bendrojo lavinimo mokykla, ir pan. Maža to, visi šie rodikliai gali būti objektyviai palyginti su analogiškais kitų savivaldybių, regionų ar net kitų valstybių rodikliais. Vis dėlto subjektyvūs gyvenimo kokybės indikatoriai nėra antrarūšiai ar pagalbiniai gyvenimo kokybės (plačiąja prasme) empiriniai referentai. Subjektyvioji gyvenimo kokybė yra savitas reiškinys ir autonomiškas socialinių tyrimų objektas. Visai neatsitiktinai moderniojoje sociologijoje žmonių socialinis gyvenimas anaiptol nėra traktuojamas vien kaip objektyvi duotybė. Socialinis vyksmas, socialinių aktorių poelgiai, individo tapatybės formavimasis yra suvokiami kaip socialinės sąveikos bei socialinio konstravimo rezultatas, ir subjektyvūs parametrai, tokie kaip vertybės, valia, apsisprendimas ir pasirinkimas modernioje visuomenėje, įgyja esminę reikšmę [36]. Vadinasi, vienas ar kitas faktiškai pasiektas, objektyviais ekonometriniais rodikliais apibūdintas gyvenimo kokybės lygmuo įvairių žmonių, esančių įvairiuose kontekstuose, gali būti vertinamas labai skirtingai. Tai priklauso ir nuo kultūros, tradicijų, papročių, vyraujančios mados, vertybių, socioekonominių prielaidų, individualių poreikių ir aspiracijų. Tarkime, galimybę per savaite a) bent kartą nusiprausti šiltu vandeniu ir b) bent du kartus gauti šilto maisto viename sociokultūriniame kontekste reikštų didelį pasiekimą, kitame kontekste reikštų ganėtinai prastą ar netgi nepriimtiną gyvenimo standartą. Įmanomas ir toks reiškinys (beje, labai būdingas pastarojo meto Lietuvai), kai objektyvus ekonometrinis parametras - bendrasis vidaus produktas ir kiti panašūs rodikliai - daug metų šalyje sparčiai auga, tačiau dėl neapdairios socialinės politikos minėtas augimas nevirsta viešąja gerove, praktiškai neatsispindi atskirų socialinių grupių ir regionų gyvenime, nepagerina pavienių žmonių gyvenimo kokybės. Kita vertus, subjektyvių indikatorių ir subjektyviai suvoktos gyvenimo kokybės taip pat nereikia suabsoliutinti. Gali būti, kad objektyviai pamatuojamos gyvenimo kokybės prielaidos yra netgi labai neblogos ir šalies, ir municipaliniu lygmeniu, tačiau individas neturi, nejaučia gyvenimo kokybės todėl, kad neranda, kur save realizuoti, neturi pripažinimo, geidžiamų socialinių kontaktų, nenusisekė asmeninis jo gyvenimas, išgyvena netektį, pasiligojo ir pan. Galima teigti tarp objektyviosios ir subjektyviosios gyvenimo kokybės esant dialektinį santykį ir pabrėžti būtinybę, siekiant gilesnio 29

30 socialinio pažinimo, nagrinėti abiejų tipų indikatorius. Objektyvūs statistiškai agreguoti indikatoriai makrolygmeniu atspindi realiai egzistuojančias gyvenimo kokybės prielaidas. Tuo tarpu subjektyvios prigimties indikatoriai atspindi individualiai išgyventą gyvenimo kokybę, kuri tradiciškai apibūdinama tokiomis psichologizuotomis sąvokomis kaip laimė, pasitenkinimas, saugumo pojūtis. Šiuo požiūriu visai prasmingos tokios individualizuotos ir psichologizuotos sampratos, kad gyvenimo kokybė yra tai, kaip jaučiasi atskiras asmuo, kaip patys individai ją vertina; gyvenimo kokybė distancija tarp asmens pozicijos ir jo tikslų bei siekių; gyvenimo kokybė apima ir socialines prielaidas, būtinas individų tikslams ir siekiams realizuoti [1]. Subjektyvi gyvenimo kokybė kaip socialinis indikatorius parodo, kaip žmogus suvokia įvairias socialinės aplinkos sritis viešąjį saugumą, sveikatos ir socialinę apsaugą, gyvenamosios vietovės estetiką, švarą, ekologiją, komunalines paslaugas, švietimą, galimybes prasmingai dalyvauti bendruomenės viešajame gyvenime, turiningai leisti laisvalaikį ir kt. Šalies vidaus produktas gali augti, o konkretus žmogus gali pasižymėti pakankamais dvasiniais ištekliais ir asmenybinėmis prielaidomis būti veiklus ir laimingas, tačiau, jei mikrorajone prastas geriamasis vanduo, buto radiatoriai šalti, kieme duobės, šiukšlėmis užversti konteineriai, nėra kur statyti automobilio, nuolat gaištama automobilių spūstyje, nėra arti darželio vaikui etc., tai jo gyvenimo kokybei tiesiog nėra prielaidų. Subjektyvi gyvenimo kokybė parodo žmogaus suvoktas, įvertintas galimybes faktiškai (arba potencialiai) pasinaudoti įvairiais socialiniais ištekliais, viešųjų paslaugų infrastruktūra, galimybes socialiai dalyvauti (taip pat ir vietos bendruomenės veikloje) etc. Rekonstruojant ir modeliuojant gyvenimo kokybės konceptą, svarbu tinkamai subalansuoti požiūrio mastelį. Čia turima galvoje tai, jog nepakanka apsiriboti vien makrorodikliais, arba vien individualizuotais psichologinio pasitenkinimo ir komforto rodikliais. Svarbus vaidmuo tenka vidutiniam masteliui, tiksliau pasakius, tai gyvenimo kokybės infrastruktūrai, kuri parastai užtikrinama (arba neužtikrinama) vietos bendruomenės (municipaliniu, komunaliniu) lygmeniu. Paprastai tokia infrastruktūra rūpinasi vietos savivalda. Aptarta subjektyvios gyvenimo kokybės samprata, taip pat subjektyvios kilmės indikatorių pažintinio potencialo ir daugiaplanio informatyvumo suvokimas aktualizuoja masinių viešosios nuomonės tyrimų, atliekamų savivaldybių lygmeniu, reikšmę. Tokie tyrimai aktualūs ne tik gyvenimo kokybės įvertinimo požiūriu. Jie svarbūs dar ir tuo, jog gali būti, kaip indikatorius, leidžiantis įvertinti viešojo sektoriaus efektyvumą savivaldybių lygmeniu. Šiuo požiūriu pagrįstai galima kalbėti apie tokių tyrimų prasminius sąryšius su naujosios viešosios vadybos konceptu. Taigi konkrečių apklausos metodikų, skirtų gyvenimo kokybei vertinti vietos bendruomenės lygmeniu, pagrindimas, konstravimas ir empirinis išbandymas yra aktualus uždavinys tiek viešojo administravimo praktikai, tiek ir atitinkamos pakraipos akademinių tyrimų praktikai [6]. Šiame kontekste tolimesniame poskyryje aprašoma konkreti ir originali savivaldybės gyventojų nuomonių apklausos metodika. Gyvenimo kokybės vertinimo, paremto viešosios nuomonės tyrimu, metodika Metodika paremta subjektyvios kilmės indikatoriais ir įgalina vertinti įvairius gyvenimo kokybės tematinius aspektus. Metodikos savitumas tas, kad ji vienija tematiškai labai skirtingas indikatorių grupes, kurios tradiciškai gali būti atspindėtos ir objektyviais rodikliais, paremtais žinybinės statistikos analize. Gali kilti klausimas, kodėl indikatoriai, kuriuos galima vertinti palyginti patikimai ir objektyviai, konvertuojami į subjektyvius indikatorius? Reikalo esmė ta, kad žinybinės statistikos indikatorių sistema Lietuvoje ir jos savivaldybėse šiuo metu nėra pakankamai išplėtota. Vienų socialinių (plačiąja prasme) sričių rodikliai pagrįsti ir išplėtoti labiau, o kitų silpniau. Statistinių rodiklių rinkimo pagal atskirus sektorius metodika nėra pakankamai standartizuota. Duomenų rinkimo procese, kaip rodo patirtis, įsivelia ir sisteminių, ir atsitiktinių klaidų. Žinybinės statistikos duomenys paprastai vėluoja vos ne metus. Vadinasi, palyginti su apklausų būdu gauta informacija, žinybinė statistika mažiau operatyvi. Dabar šalyje egzistuojanti statistinių duomenų rinkimo sistema paprastai interesantams neleidžia (nebent pavienės išimtys) prieiti prie pirminių požymių matricų. Vadinasi, automatiškai netenkama galimybės: a) konstruoti tyrėją ar užsakovą dominančius agreguotus indeksus; b) statistiškai sugretinti įvairias požymių grupes, įskaitant daugiamačių metodų taikymą. Tuo tarpu taikant apklausos metodą, daugelis minėtų apribojimų išnyksta. Standartizuotai pateikus klausimus ir atsakymų formatą, įmanoma suformuoti vieną pirminių duomenų matricą. Tai, kad visi tematiškai labai skirtingi rodikliai yra 30

31 operacionalizuojami per subjektyvių psichologizuotų vertinimų prizmę, paverčia juos vienarūšiais nuomonės indikatoriais, nepriklausomai nuo to, kokį socialinio gyvenimo ruožą ar sektorių jie atspindi. Be abejo, tokia procedūra matuojamą sistemą iš dalies daro grubesnę ir paprastesnę. Kita vertus, laimima taip pat nemažai. Galima konstruoti išvestinius rodiklius bet kuriuo pageidaujamu rakursu; nagrinėti statistinius sąryšius tarp požymių, pasitelkus modernius matematinius metodus. Be to, atsiveria dar viena galimybė palyginti ir reitinguoti įvairias sritis ir sektorius, susijusius su gyvenimo kokybe. Remiantis vien žinybinės statistikos duomenimis, labai skirtingų sferų kaip, tarkime, sveikatos apsauga, viešasis saugumas, transportas, laisvalaikio sektorius tarpusavyje niekaip negalima palyginti ir negalima nustatyti jokių reitingo dėsningumų. Taip yra todėl, kad minėti sektoriai apibūdinami tarpusavyje niekaip nepalyginamais žinybinės statistikos rodikliais. Tuo tarpu kai minėti rodikliai virsta nuomones atspindinčiais vienarūšiais indikatoriais, atsiveria galimybė atskleisti statistinius reitingo dėsningumus. Visai prasmingai galima konstatuoti, kad, visų skausmingiausia problema konkrečioje savivaldybėje ar seniūnijoje yra, pavyzdžiui, sanitarijos ir higienos dalykai (geriamojo vandens kokybė, prastas centralizuotas šildymas ir pan.). Atitinkamai galima identifikuoti palyginti mažiausiai problemiškas sritis. Tokia informacija yra neįkainojama, pagrindžiant gyventojų (rinkėjų) interesus bei lūkesčius atliepiantį savivaldybės biudžetą, rengiant strateginės plėtros planus ir pan. Taigi gyventojų viešosios nuomonės tyrimui savivaldybėse atlikti buvo sukurta originali apklausos tyrimo metodika. Teorinį suformuotos indikatorių sistemos pagrindą sudarė gyvenimo kokybės, socialinės gerovės ir darniosios plėtros konceptai. Turint omenyje tyrimo tikslinę paskirtį, indikatorių struktūra buvo kryptingai orientuota į vietos savivaldos kontekstą, glaudžiai susieta su jos problemomis bei specifika, su konkrečiomis funkcijomis, kurias šalies įstatymai suteikia savivaldybėms 18. Galiausiai tyrimo indikatorių struktūrą paveikė ir naudojamas mokslinės informacijos rinkimo šaltinis (nuomonė) bei metodas (masinė apklausa). Kitaip tariant, buvo pasirinkti tik tokie indikatoriai, apie kuriuos prasminga klau- 18 Nors tyrimas atitinka Lietuvos kontekstą, vis dėlto savivaldybės visose šalyse atlieka panašias funkcijas, todėl metodika ir jos indikatorių struktūra pasižymi potencialia tarpkultūrinio pritaikymo galimybe. sinėti masinėje gyventojų populiacijoje, naudojant standartizuotos apklausos raštu metodą. Tyrimo metodika atspindi ne tik tradicinius gyvenimo kokybės indikatorius, bet kartu leidžia atskleisti gyventojų nuomonę apie vietos savivaldos sprendimus, įvertinti gyventojų pasitenkinimą (arba nepasitenkinimą) viešųjų paslaugų kokybe. Tam tikra prasme čia kalbama apie galimybę, pasiremiant tokia metodika, vertinti vešiojo sektoriaus efektyvumą apskritai. Tokios apklausos užtikrina vietos valdžiai ir specialistams grįžtamąjį ryšį apie jų veiklos efektyvumą. Palyginimui: versle klientai balsuoja pinigais, ir tai yra pati geriausia grįžtamoji informacija apie teikiamų paslaugų kokybę. Viešajame sektoriuje tokio paprasto ir iškalbingo informacinio kanalo nėra. Būtent masiniai viešosios nuomonės tyrimai pasitenkinimo tema, atliekami moksliniais pagrindais, yra išskirtinės svarbos grįžtamojo ryšio informacinis kanalas, esmingai papildantis kitus kanalus. Čia turimi galvoje rinktų vietos lyderių susitikimai su rinkėjais, skundų ir pasiūlymų nagrinėjimas, žiniasklaida, rinkėjų elgsena ir kt. (plačiau apie tai žr. [18]). Pažymėtina, kad tyrimo indikatorių struktūra atspindi verslo ir viešojo sektoriaus sąveikos dialektiką, kadangi anaiptol ne visi tyrime naudojami indikatoriai yra vien tik savivaldybės ar jos padalinių atsakomybės sritis. Kai kurias funkcijas savivaldybė realizuoja per savo įmones, dar kitas konkurso tvarka deleguoja verslo įmonėms, dar kitas paveikia tik netiesiogiai (pvz., prekybos, buitines paslaugas etc.). Tai, kad tyrimo indikatorių struktūroje atspindėta ir socialinė-kultūrinė, ir ūkinė, ir aplinkosauginė sritys, rodo, kad metodika koresponduoja ir su darniosios plėtros koncepcija. Suformuotoje socialinių indikatorių struktūroje viešosios nuomonės tyrimas remiasi 170 pirminių klausimų (indikatorių). Pastarieji faktorinės validacijos būdu apibendrinami iki 33 sričių. Vėliau, derinant teorinę ir faktorinę validaciją, požymių struktūra buvo sutankinama iki 10 ir galiausiai iki dviejų sričių ūkio sferos ir socialinės sferos plačiąja prasme (žr. 2 ir 3 lenteles). Jei, kalbant apie nuomonių tyrimo būdu išmatuotus gyvenimo kokybės rodiklius, taip pat turima galvoje savivaldybės veiklų įvairovė, tai sąvokos indikatorius, paslauga, socialinė sritis ir jos būklė šios metodikos kontekste sąlygiškai traktuojamos kaip sinonimai. Pavyzdžiui, švietimas tam tikra prasme yra ir socialinė sritis (sektorius), ir socialinė (plačiąja prasme) paslauga, ir socialinis (gyvenimo kokybės) indikatorius. 31

32 2 lentelė. Klausimyno diagnostiniai blokai Eil. Nr. Diagnostinis blokas 1. Gyvenamosios aplinkos būklė ir teikiamų komunalinių paslaugų kokybė 2. Sveikatos ir socialinės apsaugos paslaugų kokybė X savivaldybėje 3. Švietimo ir kultūros paslaugos bei būklė 4. Sudarytos aktyvaus poilsio galimybės seniūnijoje 5. Dabartinis visuomeninis gyvenimas ir vietos bendruomenių veikla 6. X savivaldybės žiniasklaida, informavimo priemonės, savivaldybės įvaizdis 7. Teikiamos prekybos, buitinės ir transporto paslaugos 8. Dabartinė žemės ūkio būklė seniūnijoje 9. Paraiškų ES paramai gauti teikimas ir jos panaudojimas 10. Teisėsaugos reikalų būklė savivaldybėje 3 lentelė. Tyrimo indikatorių struktūra Veiklos sferos Ūkio sfera Teritorijų būklė ir komunalinės paslaugos Prekyba, buitinės ir transporto paslaugos Žemės ūkis ES Veiklos sritys (33) Pirminių indikatorių skaičius (130) Komunalinės paslaugos 14 Sanitarija, higiena, ekologija Žaliojo rūbo puoselėjimas Kapinių priežiūra Transporto paslaugos Prekyba ir buitinės paslaugos Prekyba mobiliuosiuose taškuose Plėtros prielaidos 9 Konkurencingumo prielaidos Pasėlių deklaravimas, konsultavimas, išmokos ES paramos panaudojimas Tipiniai pirminių indikatorių pavyzdžiai (klausimas, kaip vertinate?) Gatvių ir kelių priežiūra kritinėmis oro sąlygomis (apledėjus, pustant) Centralizuotai teikiamo geriamojo vandens kokybę Geriamojo vandens iš gyventojų šulinių(gręžinių) kokybę Palaikomą švarą gyvenamojoje teritorijoje Galiojančią šiukšlių ir buitinių atliekų surinkimo tvarką Atliekamus dekoratyvinio apželdinimo darbus (medelių, gėlynų priežiūra) Parkų, žaliųjų vejų būklę ir priežiūrą Kapinių išdėstymą ir pakankamumą seniūnijoje Įvairių tarnybų darbą tvarkant ir prižiūrint kapines Sudarytas sąlygas Jūsų seniūnijoje pasinaudoti privačių vežėjų mikroautobusais Privačių vežėjų teikiamų paslaugų kokybę, jų gebėjimą užtikrinant susisiekimą X savivaldybėje Turgaviečių išsidėstymą, jų pakankamumą Šiuo metu veikiančių degalinių išsidėstymą, tankumą ir jose teikiamų paslaugų kokybę Dėvėtų drabužių prekybos taškų reikalingumą Prekybos kioskus ir aptarnavimo kokybę juose 2 Parduotuvių ant ratų, reguliariai atvykstančių į atokius kaimelius, vaidmenį Galimybes pasinaudoti veterinarijos gydytojo paslaugomis seniūnijoje 6 6 Reikalingų ūkininkavimui paslaugų pakankamumą (malūnų, ž.ū. technikos remonto dirbtuvių, grūdų laikymo ir kt.) Savivaldybės žemės ūkio pelningumo perspektyvas Jaunų ūkininkų (iki 40 metų) pakankamumą seniūnijoje Pieno supirkimo organizavimą ir atsiskaitymo už jį tvarką Pasėlių deklaravimo organizavimą 4 Savivaldybėje teikiamą specialistų pagalbą ir konsultacijas ES paramos gavimo klausimais 32

33 Veiklos sferos Socialinė sfera Sveikatos ir socialinė apsauga Švietimas ir kultūra Aktyvus poilsis Poolitinis gyvenimas ir bendruomenių veikla Veiklos sritys (33) Žiniasklaida ir įvaizdis Rūpinimasis socialiai remtinais asmenimis Valstybės sektoriaus sveikatos paslaugos Nedarbo problemos Privataus sektoriaus sveikatos paslaugos Kultūros infrastruktūra ir paslaugos Pirminių indikatorių skaičius (130) Švietimas ir paveldas 6 Profesinis mokymas ir papildomas ugdymas Ikimokyklinis ugdymas Sporto infrastruktūra Turizmo infrastruktūra Poilsis po atviru dangumi Savivaldybės lygmuo Seniūnijos lygmuo Įvaizdis ir viešieji ryšiai 5 5 Tipiniai pirminių indikatorių pavyzdžiai (klausimas, kaip vertinate?) Rūpinimąsi senyvo amžiaus, neįgaliais, neveiksniais asmenimis Rūpinimąsi rizikos grupės asmenimis (probleminėmis šeimomis, benamiais, alkoholikais, narkomanais ir kt.) Pagal gyvenamąją vietovę teikiamą medicininę pagalbą pirminės sveikatos priežiūros įstaigoje (ambulatorijoje) Suteiktas galimybes laiku patekti pas bendrosios praktikos (šeimos) gydytoją ir gauti kokybišką pagalbą 1 Darbo biržos veiklą, sprendžiant nedarbo problemą 3 7 Privačios medicinos kabinetų pakankamumą savivaldybėje (pvz., stomatologo, masažo, optikų) Tai, kaip organizuojamas vaikų ir jaunimo užimtumas gyvenamojoje teritorijoje Kultūrinių renginių įvairovę (parodos, spektakliai, koncertai, šventės) Kultūrinių renginių kokybę (parodos, spektakliai, koncertai) Valstybinėse švietimo įstaigose teikiamų paslaugų kokybę Bendrojo lavinimo mokyklų išsidėstymą ir pasiekiamumą Bendrojo lavinimo mokyklų pastatų fizinę būklę Papildomo ugdymo įstaigų (dailės, muzikos, sporto mokyklų, būrelių) įvairovę ir pasiekiamumą 3 Perkvalifikavimo ir suaugusiųjų švietimo būklę seniūnijoje(savivaldybėje) (galimybę įgyti naują profesiją, lankyti įvairius kursus) Vaikų darželių-lopšelių pakankamumą ir būklę Galimybes gauti vaikui vietą darželyje-lopšelyje Žaidimų aikštelių vaikams pakankamumą Sporto salių atvirumą ir prieinamumą gyventojams, jaunimui Stovyklaviečių įrengimą ir priežiūrą Kempingų ir motelių pakankamumą Rekreacinių zonų Jūsų gyvenamojoje vietoje, pakankamumą ir būklę Savivaldybėje veikiančių nevyriausybinių organizacijų aktyvumą, naudingumą Savivaldybėje veikiančių jaunimo organizacijų aktyvumą, veiklą Savivaldybės tarybos veiklą Savivaldybės administracijos specialistų ir darbuotojų veiklą Vietos bendruomenių aktyvumą, jų veiklos naudingumą 5 Jūsų gyvenamojoje vietovėje veikiančios bendruomenės pirmininko darbą Lauko reklamos (skelbimai, plakatai) turinį ir estetiką Dabartines vietos valdžios pastangas ir pasiekimus 8 formuojant patrauklų X savivaldybės įvaizdį Seniūnijos bendruomenės pastangas ir pasiekimus formuojant patrauklų X savivaldybės įvaizdį Informavimo apie įvairius renginius pakankamumą ir išsamumą 33

34 Veiklos sferos Socialinė sfera Žiniasklaida ir įvaizdis Teisėsauga Veiklos sritys (33) Pirminių indikatorių skaičius (130) Tipiniai pirminių indikatorių pavyzdžiai (klausimas, kaip vertinate?) Regioninė 4 Savaitraščio X darbą Apskrities laikraščio X darbą žiniasklaida Informacijos gyventojams pateikimą informaciniame leidinyje 100% Eismo saugumas 4 Pėsčiųjų saugumą važiuojamojoje dalyje Vairuotojų ir pėsčiųjų eismo kultūrą Priešgaisrinės gelbėjimo tarnybos darbą: gaisringumas, gaisrų prevenciją Saugos ir gebėjimo tarnybos 2 Privačių saugos tarnybų darbą Viešosios policijos patruliavimo veiksmingumą Policija 4 Policijos įstaigų (padalinių) skaičių ir tinkamą išdėstymą savivaldybės teritorijoje Notarai ir advokatai Nusikaltimų išaiškinamumas ir saugumas Seniūno veikla 1 Nepilnamečių nusikalstamumo prevencija 1 Galimybes negaištant laiko pasinaudoti notariatų ir advokatūros įstaigų paslaugomis Bendrą kriminogeninę padėtį seniūnijos teritorijoje 5 Asmenų turto saugumą seniūnijoje Seniūno veiklą užtikrinant viešąją tvarką (seniūnas gali nagrinėti administracines bylas, bausti administracine tvarka) 1 Vykdomą nepilnamečių nusikalstamumo prevenciją, asocialių nepilnamečių grupuočių sutramdymą Prie kiekvieno iš 170 klausimų (indikatorių) buvo pateiktas tipinis atsakymo formatas, susidedantis iš penkių vertinimo pakopų (kategorijų). Kuo didesnis rutuliukas pažymimas, tuo palankiau vertinama atitinkama paslauga (socialinis indikatorius). Atsakymai buvo koduojami balais nuo 1 iki 5: aukštesnis balas atitinka palankesnį paslaugos (indikatoriaus) vertinimą (žr., pvz., 4 lentelę). 4 lentelė. Indikatorių vertinimo balais sistema ĮVERTINKITE: labai blogai labai gerai Gatvių ir kelių priežiūrą kritinėmis oro sąlygomis (apledėjus, pustant) Atokesnių kelių ir privažiavimų dangos būklės priežiūrą kritinėmis oro sąlygomis Gatvių, šaligatvių, kelių remontavimą (duobių sutvarkymą, asfaltavimą) Gatvių, šaligatvių, kelių tiesimą Melioracijos, drenažo darbų vykdymą Kelių ir gatvių ženklinimo būklę Gatvių apšvietimą tamsiu paros metu Bendrą gyvenamosios teritorijos estetinį vaizdą metais tyrimas buvo atliktas septyniose šalies savivaldybėse [20; 21; 23; 24; 25; 26; 27]. Šiuo metu empirinę duomenų bazę sudaro atvejai. Specialiomis statistinėmis priemonėmis buvo patikrinta klausimyno metodologinė kokybė. Pažymėtina, kad jai būdingos labai aukštos charakteristikos. Atliekant duomenų analizę sudaromas įvairių sričių ir paslaugų, tiesiogiai susijusių su gyvenimo kokybe, vertinimo reitingas tiek visos savi- 34

35 valdybės, tiek atskirų seniūnijų masteliu. Be to, statistinio normavimo ir statistinių išskirčių metodu tarpusavyje palyginamos seniūnijos išryškinant pirmaujančias, vidutines ir palyginti atsiliekančias. Sudaromas pasiekimų (ir jų deficito) žemėlapis pagal konkrečias seniūnijas bei vertinamas sritis ir paslaugas. Apibendrinimas Viešojo administravimo praktikoje išskirtinos bent devynios stambios sritys, kurių visavertis funkcionavimas be socialinių indikatorių sistemos panaudojimo praktiškai sunkiai įmanomas. Tai: 1) socialinių problemų identifikavimas; 2) socialinių pokyčių monitoringas; 3) socialinės gerovės matavimas ir vertinimas; 4) socialinių prognozių parengimas; 5) socialinės ir ūkinės raidos strateginių planų parengimas; 6) viešojo biudžeto projektų parengimas; 7) socialinės ir ūkinės politikos bei diegiamų socialinių ir ekonominių programų efektyvumo vertinimas; 8) socialinių pranešimų apie žmogaus ir visuomenės raidą parengimas; 9) metinių pranešimų ir ataskaitų, kurias visuomenei pateikia demokratiški išrinkti lyderiai (prezidento metinis pranešimas ir pan.), parengimas. Informacija apie statistinius indikatorius surenkama agreguojant statistinius duomenis. Vis dėlto socialinių indikatorių sistemos vystymas anaiptol nėra procedūra, identiška rutininiam žinybinės informacijos surinkimui pagal atskirus valstybės ir visuomenės gyvenimo sektorius. Apie kiekvieną valdymo sritį paprastai yra renkama labai daug ir įvairių statistinių rodiklių, tuo tarpu į socialinių indikatorių sistemą įtraukiami tik patys svarbiausi ir informatyviausi statistiniai rodikliaireprezentantai, leidžiantys pažvelgti į socialinę raidą apibendrintai, visybiškai, nepaskęstant informacinio srauto smulkmenose ir detalėse. Valdymo sprendimų grindimas socialiniais indikatoriais yra demokratinės ir modernios visuomenės bruožas. Technologiškai, ekonomiškai atsilikusiose, taip pat nedemokratiškose ir(arba) autoritarinėse valstybėse valdymo sprendimai socialiniais indikatoriais paprastai nėra pagrindžiami, atitinkama informacija objektyviais būdais nerenkama, o jeigu renkama, tai nėra vieša, viešinami tik cenzūruoti duomenys, kurie naudojami ideologinės propagandos tikslais. Modernioje visuomenėje objektyviai pagal svarbiausias socialinių indikatorių sritis surinkta informacija atlieka visuomenės socialinės raidos veidrodžio funkciją; yra vienas svarbiausių informacinių kanalų, per kurį valdžios ir valdymo institucijos gauna grįžtamąją informaciją apie padarytų sprendimų efektyvumą (arba neefektyvumą), apie svarbiausias visuomenės problemas ir iššūkius, kuriuos institucijos turės ateityje spręsti. Socialiniai indikatoriai gali būti konstruojami ir taikomi, tiek tarptautiniu, tiek nacionaliniu, tiek ir regioniniu bei municipaliniu lygmeniu. Lietuvos Respublika kol kas dar neturi patvirtintos bendros socialinių indikatorių sistemos, taip pat nėra požymių, kad tokią sistemą būtų ketinama kurti. Socialinių indikatorių tyrimai šalyje sistemingai ir nuosekliai neatliekami, ekspertinė patirtis šiuo svarbiu klausimu nekaupiama. Šiuo požiūriu Lietuva atsilieka nuo vadinamųjų senbuvių Europos Sąjungos valstybių, kurios turi pasitvirtinusios savo nacionalines socialinių indikatorių sistemas. JAV ir Vakarų Europos valstybėse socialinių indikatorių konstravimas, šio proceso teorinė ir metodologinė refleksija yra institucionalizavęsi kaip savarankiška ir reikšminga tyrimų kryptis socialiniuose moksluose. Europos Sąjunga taip pat turi patvirtintą, ir svarbiausia, detaliai išplėtotą socialinių indikatorių sistemą. Įvairių ES šalių nacionalinės socialinių indikatorių sistemos turinio prasme glaudžiai tarpusavyje koresponduoja, bet vis dėlto jos nėra identiškos. Įvairių šalių socialinių indikatorių sistemų daliniai neatitikimai yra nulemti tradicijos ir nacionalinio konteksto ypatumų. Turint galvoje, kad informacijos rinkimas vis labiau standartizuojamas, o įvairios nacionalinės indikatorių sistemos pasižymi konvergencija į unifikuotus ES standartus, tikslinga būtų Lietuvos socialinių indikatorių sistemą kurti analogiško ES modelio pagrindu, prireikus papildant kuriamą sistemą rodikliais, atliepiančiais nacionalinę specifiką. Turinio prasme tarptautinėse ir nacionalinėse socialinių indikatorių sistemose paprastai būna atspindimos šios pagrindinės tematinės-probleminės sritys: demografija; apsirūpinimas būstu; transportas; laisvalaikis, žiniasklaida ir kultūra; socialinis ir politinis dalyvavimas bei integracija; švietimas ir profesinis rengimas; darbo rinka ir darbo sąlygos; pajamos, vartojimo standartai; sveikata, aplinka (ekologija); nusikalstamumas ir viešasis saugumas ir pan. Jungtinių Tautų patvirtinta socialinių indikatorių sistema (dėl glaudaus minėtos organizacijos bendradarbiavimo su besivystančiomis valstybėmis) papildomai apima apsirūpinimą vandeniu ir sanitarinius-higieninius rodiklius. Socialiniai indikatoriai naudojami ne tik viešojo administravimo reikmėms bei ir ati- 35

36 tinkamų visuomenės raidos sričių (demografijos, švietimo, visuomenės sveikatos, politologijos, viešojo administravimo etc.) moksliniams tyrimams. Savo ruožtu atitinkamų sričių tematiniai tyrimai, gautos naujos žinios padeda plėtoti ir atnaujinti pačią indikatorių sistemą. Šiuo metu vienos visuotinai pripažintos socialinių indikatorių sistemos ir juolab vienos standartizuotos operacionalizacijos nėra. Čia trukdo įvairių nacionalinių kontekstų skirtumai, skirtingas atskirų šalių raidos tempas ir inovacinis požiūris į socialinių indikatorių sistemą, būtinybė šią sistemą nuolat atnaujinti, taip pat metodologinės problemos (nepakankama skirtingų mokslų žinių integracija), metodinės duomenų rinkimo ypatybės. Metateoriniu lygmeniu socialinių indikatorių turinys koresponduoja su tokiais moderniais tarpdisciplininiais socialinių mokslų konceptais kaip socialinė gerovė gyvenimo kokybė, darnioji plėtra ir naujoji viešoji vadyba. Naujoji viešoji vadyba yra adekvatus instrumentas darniajai plėtrai, o ši nėra savitikslis dalykas: ji (darnioji plėtra) turi sąlygoti socialinę gerovę ir gyvenimo kokybę. Gyvenimo kokybė yra vienas iš pagrindinių teorinių konceptų, kuris prasminiu požiūriu glaudžiai koresponduoja su socialinių indikatorių sistema. Kitaip tariant, dauguma socialinių indikatorių tiesiogiai ar netiesiogiai atspindi gyvenimo kokybę. Gyvenimo kokybė yra atspindima ir objektyviais, ir subjektyviais indikatoriais. Daugelis autorių visai pagrįstai akcentuoja gyvenimo kokybės sąvokos turinio priklausomybę nuo konkretaus sociokultūrinio konteksto, be to, pabrėžia šios sąvokos prasmines sąsajas su tokiomis sąvokomis kaip pasitenkinimas, saugumas, laimė. Pastaruoju metu socialiuose moksluose intensyviai eksploatuojama subjektyvios gyvenimo kokybės sąvoka. Visa tai rodo, jog visavertis gyvenimo kokybės teorinis pažinimas neįmanomas be subjektyvios dedamosios pažinimo. Savo ruožtu funkcionali konceptų gyvenimo kokybė ir subjektyvi gyvenimo kokybė operacionalizacija neįmanoma be subjektyvios (psichologizuotos ir individualizuotos) prigimties indikatorių plėtojimo. Savo ruožtu, konstruojant tokius subjektyvios prigimties indikatorius, išskirtinis vaidmuo tenka masiniams gyventojų nuomonių tyrimams, kurie gali būti atliekami tiek tarptautiniu, tiek nacionaliniu, tiek ir municipaliniu lygmeniu. KTU socialinių tyrimų laboratorijos mokslininkai parengė ir pastaraisiais metais išbandė naują viešosios nuomonės tyrimo standartizuotą klausimyną. Jis skirtas savivaldybės gyventojų masinei apklausai. Klausimynas buvo sukurtas kaip pagalbinė informacinė priemonė, pagrindžianti savivaldybių strateginių planų rengimo ir jų įgyvendinimo monitoringo procesą. Tyrimo instrumento klausimai ir atsakymų formatas sudaryti taip, kad gyventojai galėtų vertinti įvairias savivaldybės gyvenimo sritis, įvairių reikalų būklę vietos bendruomenėje, taip pat pasitenkinimą (arba nepasitenkinimą) įvairiomis paslaugomis. Klausimyno turinio dimensinė struktūra apima 10 stambių sričių: 1) gyvenamosios aplinkos ir teikiamų komunalinių paslaugų kokybė; 2) sveikatos ir socialinių paslaugų kokybė; 3) švietimo ir kultūros paslaugų kokybė; 4) aktyvaus poilsio galimybės; 5) visuomeninis gyvenimas ir vietos bendruomenių veikla; 6) žiniasklaida, informavimo priemonės; 7) prekybos, buitinės ir transporto paslaugos; 8) žemės ūkio būklė; 9) paraiškų ES paramai gauti teikimas ir jos panaudojimas; 10) teisėsaugos reikalų būklė. Klausimyną sudaro 170 pirminių indikatorių, faktorinės validacijos būdu apibendrinamų į 33 sritis. Toliau šios sritys redukuojamos iki 10 minėtų sričių. Klausimynas išbandytas 7 šalies savivaldybėse, ištirta bemaž 7 tūkstančių gyventojų, atstovaujančių 78 seniūnijoms, nuomonė. Nuomonių klausimynas pasižymi labai aukštomis psichometrinės kokybės charakteristikomis. Turinio požiūriu klausimyno indikatorių struktūra susisieja su pagrindiniais gyvenimo kokybės tematiniais indikatoriais. Informacijos rinkimas apie indikatorius nuomonių apklausos būdu leidžia gautą rezultatą traktuoti kaip subjektyviai interpretuojamą gyvenimo kokybę. Tai, kad instrumento struktūroje daugiau ar mažiau proporcingai atspindimi socialiniai, aplinkosauginiai ir ūkiniai-ekonominiai indikatoriai, leidžia teigti, kad jis nusitaiko ir į darniosios plėtros vertinimą konkrečios vietos bendruomenės lygmeniu. Tai, kad klausimyno indikatorių struktūroje atspindimos savivaldybės tiesiogiai (arba netiesiogiai) gyventojams teikiamos paslaugos, apibendrinta gyventojų nuomonė gali būti traktuojama, kaip savivaldybės, jos padalinių, įmonių etc. veiklos efektyvumo rodiklis. Šiuo požiūriu viešosios nuomonės tyrimo metodika susisieja su naujosios viešosios vadybos konceptu, kurio esminė dedamoji yra viešojo sektoriaus veiklos efektyvumo laidavimas. Literatūra 1. Anderson, R, Litske, H., Krieger, H. Quality of Life in Europe. European Foundation for the Improvement and Living and Working Conditions,

37 2. Bauer, R. Social Indicators. The MIT Press, Berger-Schmitt, R., Noll, H.H. Conceptual Framework and Structure of a European System of Social Indicators. EuReporting Working Paper No. 9, Subproject "European System of Social Indicators". Mannheim: Centre for Survey Research and Methodology (ZUMA), Social Indicators Department, Cassinelli, C., W. Total Revolution: A Comparative Study of Germany under Hitler, the Soviet Union under Stalin, and China under Mao. Contemporary Sociology, 1978, Vol. 7, No. 3, Drewnowski, J. Studies in the Measurement of Levels of Living and Welfare. Report No Geneva: United Nations Research Institute for Social Development, Developing Quality of Life Indicators for Canadian Municipalities. Research & Development Highlights, 1993, Issue 10, Fanchette, S. Social Indicators Problems: Methodology and Selection. UNESCO Press, Furmonavičius, T. Su sveikata susijusios gyvenimo kokybės tyrimų metodologiniai aspektai. Medicina, 2004; 40(6), / 9. Handbook of Social Indicators. United Nations publication, 1989, Series F, No Giddens, A. Social Theory and Modern Sociology. Cambridge: Polity Press, Haas, B.K. A multidisciplinary concept analysis of quality of life. Western Journal of Nursing Research, 1999, Vol. 21, No 6, Europos socialinių indikatorių sistema. gesis.org/en/social_monitoring/social_indicators/eu_ Reporting/eusi.htm [ ]. 13. Juozulynas A., Mečiūnas E., Zabulytė D., Paltanavičienė A., Kilinskas V. Darbininkų darbo ir gyvenimo kokybės tyrimas. Sveikatos mokslai, 2005, Nr.3, Kazlauskaitė M., Rėklaitienė R. Vidutinio amžiaus Kauno gyventojų gyvenimo kokybė. Medicina, 2005; 41(2), Society at a Glance. OECD Social Indicators. Paris, OECD, Osborne, D., Gaebler, T. Reinventing Government: How the Entrepreneurial Spirit is Transforming the Public Sector. Reading, MA: Addison-Wesley, McEwin, M. Social Indicators and Social Statistics in Australia. Statistical Journal of the United Nations. Economic Commision for Europe, 1995, Merkys G., Brazienė R., Urbonaitė-Šlyžiuvienė D., Misiovič J. Lietuvos vietos savivaldos įgyvendinimo klausimu: gyventojų viešosios nuomonės tyrimo metodikos pristatymas. Jurisprudencija, 2007, 6(96), Merkys G. Testavimas socialinių mokslų principas. Metolologinio diskurso projekcija. Socialiniai mokslai, 1999, T. 19, Nr. 2, Merkys G., Krupavičius A., Urbonaitė-Šlyžiuvienė D., Brazienė R., Misiovič J. Kupiškio rajono gyventojų nuomonės tyrimas strateginio plano įgyvendinimo kontekste. Kupiškio rajono savivaldybės administracija, Merkys G., Urbonaitė-Šlyžiuvienė D., Brazienė R., Misiovič J. Vilkaviškio rajono gyventojų nuomonės tyrimas strateginio plano įgyvendinimo kontekste. Vilkaviškio rajono savivaldybės administracija, Merkys G, ir. kt. Mokytojų poreikio prognozė iki 2015 m. Lietuvos bendrojo lavinimo mokyklose bei ikimokyklinio ugdymo įstaigose. Lietuvos Respublikos švietimo ir mokslo ministerija, Merkys G., Urbonaitė-Šlyžiuvienė D., Brazienė R., Misiovič J. Kauno rajono gyventojų nuomonės tyrimas strateginio plano įgyvendinimo kontekste. Kauno rajono savivaldybės administracija, Merkys G., Vaitkevičius S., Misiovič J., Bačkauskaitė D. Širvintų rajono gyventojų nuomonės tyrimas strateginio plano įgyvendinimo kontekste. Širvintų rajono savivaldybės administracija, Merkys G., Krupavičius A., Urbonaitė-Šlyžiuvienė D., Brazienė R., Misiovič, J. Ukmergės gyventojų nuomonės tyrimas strateginio plano įgyvendinimo kontekste. Ukmergės savivaldybės administracija, Merkys G., Urbonaitė-Šlyžiuvienė D., Brazienė R., Misiovič J. Kazlų Rūdos gyventojų nuomonės tyrimas strateginio plano įgyvendinimo kontekste. Kazlų Rūdos savivaldybės administracija Merkys G., Urbonaitė-Šlyžiuvienė D., Misiovič J., Titkov D., Blužaitė D. Radviliškio rajono gyventojų ir ekspertų nuomonės tyrimas strateginio plano įgyvendinimo kontekste. Radviliškio rajono savivaldybės administracija, Merkys G., Vaitkevičius S., Šaparnienė G., Misiovič J., Titkov D. IKT taikymo Švietime tyrimas, parengiant rodiklius ir stebėsenos tvarką. Švietimo informacinių technologijų centras, Merkys G., Balčiūnas S., Merkienė R., Brašiskis R., Jonušaitė S., Tiškutė S. Mokytojų poreikio kaita ir profesinės karjeros ypatumai, optimizuojant mokyklų tinklą. Lietuvos Respublikos Švietimo ir mokslo ministerija, Merkys G., Urbonaitė-Šlyžiuvienė D., Vaitkevičius S. Užsakomųjų tyrimų ataskaitos rengimas. Švietimo ir mokslo ministerijos rekomendacijos rengėjams. ŠMM, (rankraštis). docs/smm_rekomendacijos_tyrejams_ doc [ ]. 31. Niceforo, A. Les indices numeriques de la civilisation et du progress. Paris: Flammarion, Noll, H. H. Towards a European System of Social Indicators: Theoretical Framework and System Architecture. In: M.Hagerty, J.Vogel and V.Moller. (Eds.) Assessing Quality of Life and Living Conditions to Guide National Policy. Social Indicators Research Series, Vol. 11. Dordrecht: Kluver Academic Publishers, Noll, H.H. Towards a European System of Social Indicators: Theoretical Framework and System Architecture. In: Social Indicators Research, Special Issue, 2002, Vol. 58, No 1-3,

38 34. Norkus Z. Ar galime gyventi geriau? Velfarizmas ir jo alternatyvos. Politologija, 2004, T. 4, Nr.36, Quality of Life Report 2005.The Economist Inteligence Unit s Quality of Life Index Ritzer, G. Sociological Theory. Harvester Wheatsheaf: Worchester, Staponkienė J. Naujosios viešosios vadybos elementų identifikavimas. Viešoji politika ir administravimas, 2005, Nr. 13, Gediminas Merkys, Rūta Brazienė, Gita Kondrotaitė Subjective Quality of Life as Social Indicator: the Context of Public Sector Summary This paper aims to disclose the concept of social indicators and its meaning for modern public administration practice and appropriate scientific research. The necessity to create a national system of social indicators in Lithuania is emphasized. Methodological problems of legitimating the thematic (dimensional) structure of social indicators is discussed as well. The article indicates a coherence of social indicators with fundamental methodological problems of society cognition: social measurement and evaluation, social diagnostics and social prognosis. The authors state a coherence of social indicators with social welfare, quality of life, sustainable development and New Public Management concepts. Paper is based on assumption, that the New Public Management is an instrument to assure sustainable development: it has to create prerequisites for quality of life. The problem of quality of life indicators is analysed, assuming a necessity to combine both objective and subjective indicators of quality of life in a particular research. It is indicated, that subjective indicators are a source of scientific informatikon, while subjective quality of life indicators are an independent object of social cognition. The paper presents a methodology for research of public opinion in a particular municipality, based on subjective quality of life indicators. 38

39 ISSN VIEŠOJI POLITIKA IR ADMINISTRAVIMAS Nr. 23 Regulation of Concessions in Lithuania: Managerial or Political Approach? Alvydas Raipa, Violeta Kavaliauskaitė Kauno technologijos universitetas K.Donelaičio g. 20, LT Kaunas The purpose of the article is to analyse the regulation of concessions in Lithuania through the managerial and political approaches of public administration and within the context of the New Public Management theory. The article considers the problem of the regulation of concessions within the context of such disciplines as Public Administration and Law. Since the EU law is a constituent part of the legal system of the Republic of Lithuania, the paper also discusses the Community legislative framework with regard to the regulation of concessions. Further, it provides an overview of the regulation of concessions laid out in the Law on Concessions of the Republic of Lithuania. The goal is to determine which approach managerial or political has been dominating in the regulation of concessions in Lithuania and which approach would be more effective. Preliminary findings are in favour of the managerial approach with regard to regulation of concessions in Lithuania. Raktažodžiai: viešasis administravimas, naujoji viešoji vadyba, politinis metodas, vadybinis metodas, koncesijos, viešasis interesas. Keywords: public administration, New Public Management, political approach, managerial approach, concessions, public interest. Introduction The way a state is governed depends on the laws it has and how those laws are implemented. The drafting, explanation and interpretation, enforcement of the laws as well as protection of individual rights would be within the scope of the discipline of law, while the application of the law in the governing of the state is within the field of study of public administration. Nevertheless, it could be said that public administration also involves the drafting, interpretation and enforcement of the laws. When the government is authorized by the law of the Parliament, it can pass decisions, various government agencies may be authorized to Alvydas Raipa Kauno technologijos universiteto Viešojo administravimo katedros profesorius, socialinių mokslų daktaras. El. paštas: alvydas.raipa@ktu.lt Violeta Kavaliauskaitė Kauno technologijos universiteto Viešojo administravimo katedros doktorantė. El. paštas: violeta.kavaliauskaite@ktu.lt. Straipsnis įteiktas redakcijai 2007 m. gruodžio mėn.; recenzuotas; parengtas spaudai 2008 m. vasario mėn. pass various rules and regulations. Further, it could be said that unofficial interpretation of the law is done by each public servant before applying it, while some government agencies may be authorized to perform the enforcement of the laws. Consequently, this demonstrates the interrelatedness of the disciplines of law and public administration and the need to analyse certain aspects of state government within the context of both of these disciplines. Both from the theoretical and the practical aspects the regulation of concessions in Lithuania is a rather new issue. Although Lithuania had the Law on Concessions from 1996 not a single concession was granted for over eight years. This demonstrates that the Law was not effective. It was passed just for the sake of having it, probably because some politician heard that it was a good idea. Theoretically speaking, there was just a formal legal framework regulating concessions, but the institutional framework was absent. Further, there was neither any policy nor mechanism for the implementation of the existing Law. The Law did not work in practice. The passing of a new drafting of the Law gave hopes that it will be alive. Since according to the 39

40 evaluation of the European Bank for Reconstruction and Development the new drafting was evaluated as the best drafted law in the region it was expected that it will stimulate the cooperation between the public and private sectors and attract investment to Lithuania. However, the first attempts with concession projects were not as successful as expected due to the lack of experience in implementing it, absence of the vision and policy with regard to concessions and failure to educate the public about this new way of public-private partnerships. All of these aspects prompt to look for deeper reasons than just the imperfect law or lack of experience in implementing it. The issue should be considered within a broader context of state governance and the management of business matters of the public sector. Thus, the scientific problem raised in the article concerns the regulation of concessions Lithuania viewed from the perspective of two disciplines law and public administration with particular attention to the analysis of the problem through managerial and political approaches in public administration. Concessions alone are a rather new subject in Lithuania. There are few research publications on concessions apart from several conference presentations analysing more practical aspects of their application and some articles in the press. Moreover, there are no publications presenting an interdisciplinary view on concessions. All of these reasons constitute the novelty of the scientific problem analysed in this article. The aim of the article is to analyse the regulation of concessions in Lithuania through the managerial and political approaches of public administration and within the context of the European Union (EU) legislative framework and the New Public Management theory. The aim of the article is achieved by systemic analysis of the research literature, the EU and Lithuanian laws, and by analysis of the surveys concerning the object of the article. Theoretical perspectives of the managerial and political approaches in public administration According to Rosenbloom there are three approaches to studying public administration political, legal and managerial (Rosenbloom, 1986, p ). More recent studies in the discipline distinguish one more occupational approach. Public administration must be studied from the political perspective because in essence it cannot exist outside of its political context, because that is what makes it different from business administration. Further, every act of the state must be backed by and performed further to the provisions of the law. Public administration could not exist without its legal basis. However, all the laws of the state would not be worth much without the managerial skills in state management (Shafritz, 2007, p.13). As in most private bodies the state also applies principles of management in taking care of its public business matters. Finally, occupational approach concerns public administration as an occupation, a field where one may seek a career, or it may mean work in the academic field of study (Shafritz, 2007, p.23 28). For the purposes of this article only managerial and political approaches to public administration will be discussed in more detail. Managerial approach Defined in managerial terms public administration is practically the same as running a business. The same managerial principles and values are applicable and the distinction between the public and private administration is considered to be minimal. The managerial approach originated in the nineteenth century when the civil service reformers in the United States suggested it for the proper organization of civil service. Since the appointment of people to public service based on their political loyalties led to corruption and inefficiency, the reformers argued that appointments had to be made based on the efficiency and performance of public servants. According to the reformers the government had to perform its management functions, especially those related to the business part of the government, in a proper businesslike way. Consequently, such businesslike public administration was expected to maximize effectiveness, efficiency and economy and eventually it became a standard way for running public service (Rosenbloom, 1986, p ). Today the same expectations are valid when public administration is implemented through managerial approach. Public administration is management. The concept of management here covers the management of people, resources and processes. There are two types of managers top management and middle management. Top managers are politicians who have been elected or appointed to the office. They are the ones who take big decisions although seldom are professional managers or consider themselves management experts. Thus, the efficiency of contemporary public service relies on the body of middle management who are professional public administrators and who are actually responsible for the interpretation and implementation of top management policies (Shafritz, 2007, p ). 40

41 Managerial approach promotes a bureaucratic organizational structure, which is associated with specialization (division of labour), hierarchy (chain of authority) and emphasis of formal criteria in all its functions. As a result of that the view of any individual (employee, client, person aggrieved by public agency) in managerial approach is highly impersonal. The essence of the bureaucratic organization is dehumanization, disposing of irrational emotions that may interfere with the efficient performance of bureaucrat s job. In terms of clients addressing bureaucratic organization, they are never persons but only cases. In order to be serviced in a bureaucratic organization the person must qualify as a case. The worst scenario is in case of persons aggrieved by public administrators. These victims may be depersonalized to such an extent that they would no longer be considered human. This may be especially commonplace in mental health facilities, prisons and police functions (Rosenbloom, 1986, p ). Political approach Differently from the managerial approach where the emphasis was on how public administration should be reformed, the political approach evolved from the observation and study of the existing facts and day-to-day activities of the reality. There are many aspects of the political approach to public administration. It could be simply said that public administration is what government does in direct (government employees provide services to the public) or indirect (when government outsources goods and services through contracting with private parties) way for public interest (Shafritz, 2007, p. 9). It may sound like management, which is the object of the managerial approach; however, the political approach emphasizes the fact that the management is affected by the cultural norms, beliefs and political views of the people who implement it. Further, public administration may be seen as a phase in the public policy making cycle. There are just two types of decisions that the government is always considering to do or not to do something for the public interest. Such decisions are taken by the politicians who are in power (the top management) and implemented by the administrative officers of the bureaucracy (Shafritz, 2007, p. 10). Responsibility to popular control is another aspect of political approach that was emphasized by Wallace Sayre stating (in Rosenbloom, 1986, p. 18): Public administration is ultimately a problem in political theory: the fundamental problem in a democracy is responsibility to popular control; the responsibility and responsiveness of the administrative agencies and the bureaucracies to the elected officials (the chief executives, the legislators) is of central importance in a government based increasingly on the exercise of discretionary power by the agencies of administration (Sayre, 1978). Thus, viewed as a highly political engagement, political approach promotes different set of values from those of managerial approach. If managerial approach stresses effectiveness, efficiency and economy, the political approach is based on such values as representativeness, political responsiveness and accountability to people who elected the public administrators. These values are considered higher than those promoted by the managerial approach because they are considered to be at the core of the concept of government and the maintenance of constitutional democracy. Further, it should be noted that the values associated with the political approach to public administration often clash with those of managerial approach. Efficiency in the sense of managerial approach may be in tension with accountability in the sense of political approach. For example, the fact that public administrators will be exposed to public scrutiny in implementing certain regulation may discourage them from taking action although those actions could be the most efficient, or a certain public service agency may not be the most efficient because the duties of representativeness and accountability may be costly and time-consuming (Rosenbloom, 1986, p. 19). In terms of the organizational structure managerial and political approaches are opposed as well. If the managerial approach is associated with bureaucratic organization, which represents strict specialization, hierarchy, unity, order and impersonal and politically neutral body, the political approach rests on the idea of political pluralism within public administration. According to Seidman [e]xecutive branch structure is in fact a microcosm of our society. Inevitably it reflects the values, conflicts, and competing forces to be found in a pluralistic society (Rosenbloom, 1986, p. 20). The lower branch structures such as administrative agencies and bureaus also both are politically influenced and exert political influence due to the diversity of people who work there. The administrative branch is central in the government policy making and its diversity helps to be represented of the variety of organized political, economic and social interests that exist in a society. Thus, different 41

42 groups of the society seeking the representation in the administrative structure make the organizational structure politicized (Rosenbloom, 1986, p. 21). As for the view of the individual the political approach does not depersonalize it as does managerial. Rather it groups into categories individuals with similar or identical social, economic or political interests. For example, government action may be directed towards such specific society groups as women, handicapped people, gays and lesbian, farmers, etc. Thus, the political approach does not ignore the individual but refers to it in collective terms (Rosenbloom, 1986, p. 21). New public management and the emergence of public-private partnerships Twenty first century among other things brought changes in the public sector management. The changes that occurred both in the theoretical approach to public sector governance and in real life public institutions demonstrated that the old ways of governance promoted by traditional public administration are no longer effective and they simply do not work. The insights about the new ways of public sector governance are organized under the theory of New Public Management (NPM). It rests on the ideas from the disciplines of law and economics. The introduction, development and implementation of NPM reform was particularly influenced by the institutional economic theory that emphasized the rationalization of public sector activities (Zarco-Jasso, 2005; Lane, 2001, p ). The origins of NPM go back to 1980s Anglo-America dominated by neo-liberal governments (especially Thatcher and Reagan). The emergence of NPM was strongly promoted by such world s financial institutions as the World Bank and the International Monetary Fund and its dominance in the public sector governance reached its peak in the early 1990s (Drechsler, 2005). NPM means the adopting of business and market principles and management techniques from the private into the public sector. NPM emphasizes that more market orientation in the public sector will lead to greater cost-efficiency for governments, with limited side effects for other undertakings. The goal of outcomes and efficiency is sought through elevation of economic and leadership principles, better management of public budget, decentralization of management within public services (e.g., the creation of autonomous agencies and devolution of budgets and financial control), increasing use of markets and encouraging competition between public sector organizations as well as promoting contracting-out of public sector works and services. According to NPM, beneficiaries of public services are customers while citizens are the shareholders. These characteristics demonstrate a lot of parallels with the private sector, especially competition and treatment of beneficiaries (Drechsler, 2005; Larbi, 1999; Lane, 2000, p ). Viewed from the perspective of managerial and political approaches to public administration, NPM clearly could be more associated with the managerial approach rather than political because it emphasizes economic efficiency. However, political approach cannot be considered as completely nonexistent. Commenting on several studies of contractual arrangements between the public and private parties Zarco-Jasso provides an interesting insight that focusing just on governance and economic efficiency many advocates of NPM fail to notice other important factors dependent on such institutional elements as political influence and interest group competition, which are clearly within the scope of political approach (Zarco-Jasso, 2005). As a result of NPM reform not only business and market principles were transferred to public sector but also the public and private sectors were brought closer to each other. The new public sector management practices and arrangements necessarily prompted the formation of public-private partnerships (PPP). The concept of a public-private partnership covers cooperation between the public and private sector under management, lease, utility services, concessions and other contracts. Thus, the object of this paper regulation concessions should be analysed in the broader context of public-private partnerships. However, neither the Community, nor the Lithuanian Law lay down any special rules covering the phenomenon of PPPs. Speaking about PPPs within the NPM reform it should also be taken into consideration that there are huge cultural and institutional differences between the public and private sectors. Thus, the successful transfer of the business and market principles and management techniques to public sector as well as the success of PPPs depends on the availability of the suitable institutional infrastructure corresponding to market requirements. As Zarco- Jasso noted: At a minimum, this institutional infrastructure includes effective laws and the legal institutions to implement them. If markets are to work effectively, there must be well established and clearly defined property rights; there must be effective competition, which requires antitrust enforcement; and 42

43 there must be confidence in the markets, which means that contracts must be enforced and that antifraud laws must be effective, reflecting widely accepted codes of behaviour (Zarco-Jasso 2005). The availability of a suitable institutional infrastructure, namely, effective laws and the legal institutions, is particularly important in developing countries and countries in transition. Lithuania probably could still be referred to as a country in transition although already a member of the EU. Thus, the following sections focus on the analysis of the concept of concessions as they are understood in the EU as well as the discussion of the regulation of concession in Lithuania. Legislative framework governing concessions in the EU The Constitutional Act of the Republic of Lithuania on Membership of the Republic of Lithuania in the European Union of 13 July 2004 provides that the norms of the European Union law are a constituent part of the legal system of the Republic of Lithuania and they should be applied directly, while in the event of collision of legal norms, they have supremacy over the laws and other legal acts of the Republic of Lithuania. Therefore, first of all it is necessary to discuss the legislative framework governing concessions in the EU. There is no definition of concessions in the Treaty establishing the European Community. Only Directive 93/37/EEC on public works contracts contains specific provisions for works concessions. Service concessions, however, are subject to the rules and principles of the EC Treaty. Works concessions. According to Directive 93/37/EEC a works concession differs from a public works contract in the way that the concessionaire is granted the right to exploit a construction because it has built it. Determining factor is the existence of an exploitation risk related to the made investment. Besides the right of exploitation the concessionaire may also receive partial payment but it should not be as high as to allow the concessionaire to dispose of the risk inherent in exploitation because if the risk is eliminated the concession might be reclassified as a public works contract. By giving the right of exploitation the grantor transfers to the concessionaire such responsibilities of operation as technical, financial and managerial aspects of the construction. This means that the concessionaire is under obligation to make the necessary investments to ensure good conditions and availability of the construction to users. He bears the burden of financing the construction as well as the risks associated with the construction, management and use of the facilities but benefits from the payments of those who use the structure erected and/or tolls or fees. However, Directive 93/37/EEC as well as later Directive 2004/18/EC talk about concessions in very general terms. More specific rules are laid out only in Article 3(1) of Directive 93/37/EEC and Articles 56 to 59 of Directive 2004/18/EC concerning certain advertising obligations to ensure competition of potential concessionaries, and an obligation concerning the minimum period of time for turning in applications. All the other matters associated with the concession, including the selection of a private partner, are entirely within the discretion of the grantor to the extent that they do not violate the principles and rules of the Treaty (Green Paper, 2004). Service concessions. Directive 92/50/EEC concerns public service contracts but it does not define service concessions. However, they are defined in the new Directive 2004/18/EC as contracts of the same type as a public service contract except that the concessionaire is entitled to the right to exploit the service or this right along with remuneration for the provision of services. The key for determining a service concession is the risks to which the concessionaire is exposed in establishing and exploiting the service. As an operator of the service the concessionaire receives income from users, particularly by charging fees. Similarly as with works concessions, transfer of responsibility for exploitation characterizes the service concessions. However, these rules with regard to service concessions in the Directive are not detailed. Therefore, additionally the principles and rules of the EC Treaty should be applied. Both works and service concessions are subject to Articles 28 to 30 and 43 to 55 of the Treaty establishing the European Community. Commenting on these articles, in the Green Paper (2004) the Commission provides the following summary of the obligations that constitute the rules with regard to works and service Concessions: Fixing of the rules applicable to the selection of the private partner, adequate advertising of the intention to award a concession and of the rules governing the selection in order to be able to monitor impartiality throughout the procedure, introduction of genuine competition between operators with a potential interest and/or who can guarantee completion of the 43

44 tasks in question, compliance with the principle of equality of treatment of all participants throughout the procedure, selection on the basis of objective, non-discriminatory criteria (Green Paper, 2004). Finally, there are a couple more directives related to the regulation of concessions, namely, Directive 89/665/EC on review procedures for public works contracts applies to works concessions, and Directive 93/37/EEC on works concessions establishes specific advertising rules. The need for more clarity with regard to concessions resulted in the publication by the Commission of the Interpretative communication on concessions under Community law (2000) as well as Green paper on public-private partnerships and Community law on public contracts and concessions (2004). The Commission noted in the Green Paper (2004) that although the Interpretive Communication (2000) to a certain extent discussed the obligations of public authorities when selecting the economic operators to whom concessions are granted, it still lacked clarity. In particular interested groups stressed the lack of certainty with regard to impact on the contractual relationship by the private party chosen as a concessionaire or a party to any other type of PPP (Green Paper, 2004). To sum up, it must be stated that the legislative framework of the EU with regard to concessions is rather general and has no significant impact on national legislations of the Member States or intention to coordinate or control it in any way. Moreover, the Commission points out in the Green Paper (2004) that there are just a few Member States that chose to adopt detailed regulation of concessions. Due to this fact it may be stated that the criteria for the selection of a private party for the works or service concession may differ case by case provided they do not violate the Treaty and secondary legislation. However, the Commission also expresses a concern that the absence of detailed regulation and the lack of coordination of national legislation may undermine the aim of making some concession type projects truly international as well as increase the costs of organizing them (Green Paper, 2004). Regulation of concessions in Lithuania The first Law on Concessions in Lithuania was passed on 10 September 1996 and it contained just principal rules without entering into details. A new drafting of the Law was passed by the Parliament on 24 June 2003 and came into force on 1 October of the same year hoping that the new legal framework regulating concessions will be more attractive to the private sector and will add flexibility to administrative rules governing concession granting, negotiation and implementation. Although Lithuania had the Law on Concessions for eight years before the new drafting was passed, there was not a single concession granted in that period (EBRD, 2003). The comparison of definitions alone in the two versions of the Law demonstrates that the Law of 2003 is much more comprehensive. For example, the Law of 1996 defined concessions as the right to use the existing state-owned or municipal property or property that is to be created, which is granted under contract for the performance of certain business activity, while the Law of 2003 provides a much broader and more detailed definition. According to it "Concession" means: the authorisation granted by the awarding authority to the concessionaire in compliance with the concession contract under the terms and conditions set forth therein to engage in the economic and commercial activity connected with the design, construction, development, renovation, transformation, repairs, management, use and/or maintenance of infrastructure objects, to provide public services, manage and/or use state-owned, municipal property (including the exploitation of mineral resources) where the concessionaire assumes under the concession contract all or part of the operating risk and undertakes the relevant rights and duties, while the consideration of the concessionaire for the activity consists solely of the granting of the right to engage in the relevant activity and income from the activity or the granting of the right and income from the activity together with a consideration paid to the concessionaire by the awarding authority in light of the risk assumed by the latter. It should be mentioned that the preparation of the new Law was financed by the European Bank for Reconstruction and Development (EBRD) and its drafting was assisted by its specialists (EBRD, 2003). Its provisions correspond to the EU legislation and recommendations on concessions as well as to UNCITRAL 1 legislative guide on privately financed infrastructure projects (EBRD, 2003). Thus, it may be said that legislative framework for 1 United Nations Commission on International Trade Law 44

45 concessions in Lithuania exists; the question is where the Lithuanian Law stands compared to concession laws in other countries. In 2005 EBRD performed an evaluation of concession laws in each of the countries of its operations using best international practice as a benchmark. Lithuanian Law on Concessions was evaluated as the best drafted Law in the region due to its very high compliance to international standards (EBRD, 2005). Compared to the Law of 1996, besides a much more detailed definition, it introduces a new concept of service concessions, clearly identifies entities that may be involved and sectors where concessions are possible, many of them new as, for example, education, health care and prison sectors. Differently from the earlier Law the list is open-ended. The provisions assuring fair and transparent selection process were present in the earlier Law, but in the new one they are much more detailed. This part of the Law was expanded the most compared to the Law of If there were only a few requirements for the concession agreement in the old Law directing the parties to use a typical concession contract approved by the Government, the new Law indicates much more of the recommended items to be included in the concession agreement but leaves the list open allowing the parties to freely negotiate its terms. Further, the new Law includes new provisions such as awarding concessions without tendering procedure, notice of the decision to award a concession contract as well as indicating specific features of public works concessions. Since the Law of 2003 is more comprehensive and corresponds to international standards it demonstrates the managerial approach of the Government in setting up a legal framework for regulations of concessions in Lithuania. Within the context of New Public Management the proper legal framework is one of the important elements ensuring successful public-private partnerships for the development of infrastructure and providing public services. Another element is the policy framework. However, policy is already within the scope of political approach to public administration. According to EBRD report, not even a general policy framework for improving the legal environment and promoting PPPs has been identified in Lithuania in Moreover, EBRD also indicated the lack of practical experience in the implementation of the Law (EBRD, 2005), which is probably the result of the absence of policy with regard to its implementation. The fact of the absence of policy framework and the lack of practical experience in the implementation raises the question as to the effectiveness of the existing Lithuanian Law on Concessions. In 2006 EBRD performed Legal Indicator Survey on concessions, the purpose of which was to measure the effectiveness of concession laws in the transition countries. Case studies for the award and implementation of a concession were presented to lawyers in each country. The case studies had to be analysed considering the four areas of the legal and institutional framework for concessions, namely, presence (examples of successful of implementation or lack thereof), process (fairness, transparency, possibilities of challenging), implementation (fairness and transparency in terms of compliance to agreement terms or lack thereof and possible remedy) and termination (recovery of investment in case of early termination). The legal specialists in each country were asked a number of questions about how the legal and institutional framework in their country would operate in a situation described in the case study. After processing the replies EBRD pointed out that Lithuania, along with Bulgaria, Romania and Slovenia received a high effectiveness rating. Thus, although concession implementation in Lithuania started quite recently, according to the results of the EBRD survey there was no indication of encountering difficulties with the implementation of the Law on Concessions (EBRD, 2006). The above survey of EBRD, however, presents a rather formal point of view as to the effectiveness of the Lithuanian Law on Concessions. Theoretically difficulties should not be encountered. The stories in the media in the last couple of years about the first unsuccessful attempts to implement concession projects, however, draw quite a different picture as to the effectiveness of the Law. Since concession projects usually are big, significant and attractive, they draw a lot of public attention. Due to the facts that it is a rather new undertaking both for the public and private sectors, there is a lack of experience in implementing concession projects and the concept of concessions is little know to the public, the public attention to some concession projects in Lithuania in the past couple of years turned into scandals. There was a suspicion that public officials are catering to the interests of certain private sector interest groups. As a result of that, the implementation of some projects was discontinued; others came under detailed scrutiny by controlling institutions and the media. The public, however, is right in demanding accountability (explanation of the policy and actions) from public officials who are in charge of concession projects given 45

46 that the idea of the concession the government engages in is gaining benefit for public interest. From the point of view of public officials, however, it may be said that the conservative attitudes of people and the fear of changes frequently cause unsubstantiated scandals, often blown up to unreasonable proportions by the media, and create obstacles for the successful cooperation of public and private sectors. Moreover, since there is a tendency to look for the conflict of interests or corruption of the public officials implementing concession projects, the public sector is very careful and shows little initiative. The private sector, on the other hand, is sceptical due to insufficient results of such cooperation implemented in a very tense atmosphere and possible complications with the media. Thus, Lithuania has the best drafted Law in the region but it is not effective due to the lack of policy framework and experience in implementing it. From the point of view of managerial and political approaches it may be stated that managerial rather than political approach is dominating in the regulation of concessions in Lithuania. There are good rules for the management of concessions, there are institutions to implement them, but there is lack of political will to do so because of the fear of accountability. This demonstrates that the political approach is also important because policy framework is among the key elements for the successful regulation of concessions in Lithuania. Conclusions The analysis of the problem concerning the regulation of concessions in Lithuania within the context of the disciplines of law and public administration led to the following conclusions: 1. Concessions ought to be analysed within the context of public-private partnerships, which emerged due to the New Public Management reform. Since the idea behind the NPM is bringing business and market principles into public sector governance, it clearly demonstrates that regulation of concessions is more within the scope of the managerial approach rather than political; 2. The EU law, which is applied directly in Lithuania and is above the Lithuanian law, does not lay down any detailed provisions concerning concessions nor attempts to coordinate or control the national legislation on concessions. The regulation of concessions in the EU is subject more to the general practice that formed over the years and the policy recommendations of the Commission that could not be considered legislation. Thus, it could be concluded that political rather than managerial approach is dominant in the regulation of concessions in the EU; 3. Taking into consideration the foreign experience in the regulation of concessions, Lithuania is taking leading position in terms of legislative framework because it has the best drafted Law on Concessions in the region. The presence of a good legislative framework for the regulation of concessions demonstrates managerial approach; 4. Although the EBRD survey showed that the implementation of the Lithuanian Law on Concessions is effective, the reaction of the public to the first attempts with the concession projects demonstrated that implementation is difficult and its effectiveness is questionable in the absence of policy framework. This demonstrates that the regulation of concessions in Lithuania applying only managerial approach is not efficient. The implementation of the Lithuanian Law on Concessions would be more effective if both managerial and political approaches were integrated; 5. Balance needs to be found between the managerial and political approaches in the regulation of concessions in Lithuania, because to much emphasis on the accountability of public officials, which is the element of political approach, may discourage them to show initiative in implementing concession projects. References 1. Commission Interpretative Communication on Concessions under Community Law. Brussels: Commission of the European Communities, Official Journal, C 121, 29 April Communication from the Commission to the European Parliament, the Council, the European Economic and Social Committee and the Committee of the Regions on Public-private Partnerships and Community Law on Public Procurement and Concessions. Brussels: Commission of the European Communities, , COM (2005) 569 final. 3. Constitutional Act of the Republic of Lithuania on Membership of the Republic of Lithuania in the European Union of 13 July 2004 No. IX Valstybės žinios, 2004, Nr Council Directive 89/665/EEC of 21 December 1989 on the Coordination of the Laws, Regulations and Administrative Provisions Relating to the Application of Review Procedures to the Award of Public Supply and Public Works Contracts. Official Journal, L 395, 30 December Council Directive 92/50/EEC of 18 June 1992 relating to the Coordination of Procedures for the Award of Public Service Contracts. Official Journal, L 209, 24 July

47 6. Council Directive 93/37/EEC of 14 June 1993 Concerning the Coordination of Procedures for the award of Public Works Contracts. Official Journal, L 199, 9 August Directive 2004/18/EC of the European Parliament and of the Council of 31 March 2004 on the Coordination of Procedures for the Award of Public Works Contracts, Public Supply Contracts and Public Service Contracts. Official Journal, L 134, 30 April Green Paper on Public-private Partnerships and Community Law on Public Contracts and Concessions. Brussels: Commission of the European Communities. COM (2004) 327. Official Journal, C 122, 30 April Building the Legal Environment for PPPs. EBRD, about/transcr.pdf [ ]. 10. EBRD helps improve Concession Law in Lithuania. EBRD Press release of 30 July com/new/pressrel/2003/101july30.htm [ ]. 11. Concession Assessment Project. EBRD, Cover analysis report of August [ ]. 12. Concession LIS Final Report. EBRD, December [ ]. 13. Drechsler, W. The Rise and Demise of the New Public Management, iew/ issue33/drechsler33.htm [ ]. 14. Frederickson, H. G, Kevin, B. S. The Public Administration Theory Primer. Boulder: Westview, Hughes, O. E. Public Management and Administration: an Introduction. New York: Palgrave, Lane, J. E. New Public Management. London and New York: Routledge, Lane, J. E. Viešasis sektorius. Vilnius: Margi Raštai, Larbi, G. A. The New Public Management Approach and Crisis States, website/document.nsf/0/5f280b19c6125f b FDB [ ]. 19. Law on Concessions. 10 September 1996, No. I New drafting on 1 October 2003, Nr. IX Valstybės žinios, 2003, Nr (As last amended on 11 July 2006, No X-749). 20. Peters, B. G., Pierre, J. [Eds.]. Handbook of Public Administration. London: Sage, Rosenbloom, D. H. Public Administration: Understanding Management, Politics, and Law in the Public Ssector. New York: Random House, Shafritz, J. M., Russell, E.W., Christopher P. B. [Eds.]. Introducing Public Administration. New York: Pearson Longman, Shafritz, J. M., Hyde, A. C., Parkes, S. J. [Eds.] Classics of Public Administration. Belmont, Calif.: Thomson/Wadsworth, Zarco-Jasso, H. Public-private Partnerships: a Multidimensional Model for Contracting. International Journal of Public Policy, 2005, Vol. 1, No 1/2, Alvydas Raipa, Violeta Kavaliauskaitė Koncesijų reglamentavimas Lietuvoje: vadybinis ar politinis metodas? Santrauka Šio straipsnio tikslas - išanalizuoti koncesijų reglamentavimą Lietuvoje, pasitelkiant vadybinį ir politinį metodus, naudojamus viešajame administravime bei atsižvelgiant į Naujosios viešosios vadybos teorijos koncepcijas. Koncesijų reglamentavimo klausimas straipsnyje analizuojamas per dviejų disciplinų viešojo administravimo ir teisės prizmę. Kadangi Europos Sąjungos teisė yra sudedamoji Lietuvos Respublikos teisinės sistemos dalis, straipsnyje taip pat aptariama Bendrijos teisinė bazė, susijusi su koncesijų reglamentavimu. Toliau pateikiama koncesijų reglamentavimo Lietuvos Respublikos koncesijų įstatyme apžvalga. Straipsnyje siekiama nustatyti, kuris metodas vadybinis ar politinis dominuoja reglamentuojant koncesijas Lietuvoje, bei kuris iš šių metodų yra efektyvesnis. Preliminariai nustatyta, kad pirmumas teikiamas vis dėlto vadybiniam metodui, kuris ir laikomas efektyvesniu reglamentuojant koncesijas Lietuvos Respublikoje. 47

48 ISSN VIEŠOJI POLITIKA IR ADMINISTRAVIMAS Nr. 23 E-Inclusion as the Part of E-Government Development in Lithuania Rimantas Petrauskas, Tatjana Bilevičienė, Austė Kiškienė Mykolas Romeris University Ateities str. 20, LT Vilnius The paper is based on a research dealing with the e-inclusion policy in Lithuania. Authors describe and analyse public and private initiatives, designed to avoid electronic disjuncture, as these initiatives can be realized through innovative projects. E-inclusion is an activity, an instrument of creation of information society for everyone. e-inclusion helps to decrease the risk of digital disjuncture, to secure that disabled persons, elder persons and socially sensitive sets be involved in development of e-government and avoid new forms of disjuncture caused by information illiteracy and poverty of access to internet. Mykolas Romeris University participated as a national correspondent for Lithuania in einclusion@eu project, which was launched under the European Union s Information Society Technology program in The paper is grounded on the material of this project. Raktažodžiai: e.įtrauktis, informacinės technologijos, e.paslaugos, neįgalieji Keywords: e-inclusion, information technology, e-services, disabled people Introduction Information and Comunication Technology (ICT) has great potential to enhance social inclusion and cohesion by empowering all Europeans to fully participate in and contribute to the economy and society. E-inclusion means both inclusive ICT and the use of ICT to achieve wider inclusion objectives. In other words, e-inclusion refers to the extent to which information and communication technologies help to equalise and promote participation in society at all levels by enhancing social relationships, facilitating economic opportunities for work and entrepreneurship, developing cultural aspects of society, encouraging civic participation [20]. Rimantas Petrauskas Mykolo Romerio universiteto Informatikos ir statistikos katedros vedėjas, profesorius, technologijos mokslų daktaras. El. paštas: rpetraus@mruni.lt Tatjana Bilevčienė - Mykolo Romerio universiteto Informatikos ir statistikos katedros lektorė. El. paštas: tbilev@mruni.lt Austė Kiškienė Mykolo Romerio universiteto Informatikos ir statistikos katedros lektorė. El. paštas: auistek@mruni.lt Straipsnis įteiktas redakcijai 2007 m. lapkričio mėn.; recenzuotas; parengtas spaudai 2008 m. vasario mėn. The e-inclusion problem is therefore both the lack of inclusive ICT, i.e. an information society that has barriers due to the technology itself, as well as the lack of contributing with ICT to advancing economic and social inclusion in general. All citizens should have equal opportunities to use information technologies for social demands. Public services of information character should be presented with orientation to customers. E- inclusion is about using ICT to remove obstacles which limit or prevent people from participation in the economy and wider society. It also seeks to overcome barriers to ICT products and services that exclude people and create a new form of exclusion, i.e. digital exclusion. E-inclusion also seeks to find new digital opportunities for traditionally excluded social groups to become equal participants of the modern information society. E- inclusion is an important aspect in building an inclusive Europe with greater social cohesion and mobility, highly participative democracies, better quality of life, and enhanced opportunities for employment and education [4]. In addition, everyone benefits from e-inclusion initiatives, which influence the whole society by creating more opportunities, access and equality. Such initiatives play a significant role in our daily lives with products and services designed to meet our changing needs. However, in 48

49 particular they benefit those at risk of exclusion. In other words, e-inclusion helps people overcome barriers so they can participate more fully in society, regardless of disabilities, age, gender, ethnicity, and educational achievements, financial and technological resources. E-inclusion is an important issue for the European Union. i2010 A European Information Society for growth and employment [1] deceded to support policies to address e-inclusion and quality of life. The 2006 Riga Ministerial Conference on Information and Comunication Technology for an Inclusive Society provides strategic guidance and is a major step towards this initiative. Future work in e-inclusion shall build on national, regional and local initiatives, and link into European policies already in place [3]. Lithuanian e-inclusion policy and other public and private initiatives are aimed at strengthening information society and fighting digital divide, which most of all affects socially disadvantaged people, such as disabled, elderly, minorities, etc. This article aims to analyse Lithuanian e- inclusion policy and describe the public and private initiatives aimed at fighting digital divide that are examples of good practice and innovative projects. In the first part of the article, authors describe overall e-inclusion issues and main aspects of e- Inclusion related policy. The second part focuses on the Lithuanian e-inclusion issues. The authors analyze e-inclusion policy in Lithuania and the main related conceptual and legal documents; in addition, they discuss the adaptation of Lithuanian state websites for disabled persons and present good practice and innovative e-inclusion projects examples. The authors conclude that, despite the existing efforts to correspond to the needs of those who are affected by the digital divide, it is essentially important to work with the attitude and priorities of responsible institutions, i.e. organizations of disabled persons, since e-inclusion-related issues usually are not their highest priorities. ICT and inclusion processes E-inclusion refers to the interactions between ICT and social inclusion processes [5]. These interactions may have several different forms and outcomes: Replication and/or reinforcement of existing disadvantage. If traditionally disadvantaged groups are also disadvantaged in relation to their access to ICT and in relation to the opportunities/benefits that such access can offer for their social, economic and other spheres of life, an even wider gap between them and the rest of society is created; Emergence of new forms of exclusion for other groups. If lack of access to ICT and their benefits affects opportunities and outcomes in social, economic and other spheres of life, for example, for older or disabled people, the outcome is a new form of exclusion, i.e. digital divide; Positive opportunities for reducing exclusion for at-risk groups. If access to and utilization of ICT is facilitated and promoted in ways that can result in positive outcomes/benefits, i.e. better access to services, increased employment opportunities, or increased engagement of communities of interest, such situation enables ICT to fight the existing social exclusion. Digital inclusion is a crosscutting issue, involving a number of interrelated social inclusion agenda, as well as the ever-developing ICT. Digital inclusion is, therefore, social inclusion with an ICT stream. Individuals and communities can use ICT to enhance their quality of life, overcome difficulties and fulfil their potential. ICT is an important route to the equality of access to information the essential aspect of creating social equality. Moreover, ICT social and communication applications have been shown to promote social cohesion and identity. Therefore, people need information and support to optimize their use of ICT including communal access and structures to facilitate home use, appropriate technology, adapting ICT and accessing special equipment, ICT skills development in line with technological developments, relevant content and user-friendly web searching tools, participation as a citizen and creating content. ICT can be used as a tool to promote social inclusion, i.e. projects for single parents could focus on work at home support using ICT or projects for homeless people might include publishing creative writing on the web. Another project might tackle crime, isolation and community cohesion through wiring up a housing estate. If ICT is introduced to a community from the perspective of addressing a community need it is more likely to inspire individual interest and to reach sustainability. Initiatives that attempt to provide ICT for its own sake are less likely to succeed. 49

50 Overall policy approaches addressing e-inclusion in Lithuania Project [21] ended in the beginning of It was set up to support Information Society policy-making in the European Union by initiating a Europe-wide dialogue among those working for an accessible and inclusive Information Society; establishing a knowledge base that will provide a resource on key e-iclusion and e-accessibility policies and practice. Mykolas Romeris University participated as a national correspondent for Lithuania in e-inclusion@eu project [6], which was launched under the European Union s Information Society Technology program in Under this project, three information gathering tools were designed; they were to be used by the national correspondents for the data and information gathering processes in their own countries. National correspondents had to address: 1) the issues of e-inclusion and e-accessibility; 2) ICT and their contribution to active ageing and equal opportunities in work and employment; 3) selected aspects of the national situation in relation to research and policy activities in the field of e-inclusion; and 4) the activities directed towards monitoring and benchmarking e-inclusion. All project work and analysis were carried in the three waves of information gathering in The results of the analysis that was carried under the e-inclusion@eu project can be the background for deriving main aspects of e-inclusion policy in Lithuania [6]. Main aspects of e-inclusion related policy E-inclusion related policy and research activities can take many different forms: from fullfledged policy programs or policy statements to grassroots initiatives, from basic research projects and technology development to market implementation studies. They are likely to be found in many different areas of the wider field of e-inclusion. Several types of e-inclusion-related public policy activities can be distinguished: inclusive online services, independent living, and e-services for social inclusion [7]. Inclusive online services. The spread of ICT into all spheres of everyday life results in an increasing pervasiveness of online services: e-government, e-health, e-learning, e-commerce, etc. The emergence of these services lends a new urgency to the question of access and the digital divide as described above. When such vital services are increasingly provided by means of online media, it is essential to ensure that inequitable access and/or utilization of online media does not result in a medical, educational or any other structural divide counteracting the goal of a cohesive society. Ways must be found, both through research and through political activities, to ensure that this threat is avoided and that online services are accessible by all people, particularly as regards the services that are of public interest such as e-government, e-health and educational online services. Independent living. The concept of independent living seems, at first glance, to be rather selfexplanatory. In general terms it describes all measures, technologies or activities helping older people and people with disabilities to live as selfdetermined or independent as possible [8]. From a technology point of view, this encompasses four key application domains: assistive technology (i.e. devices compensating in some way for motor, sensory or cognitive difficulties, screen-readers for a computer, text-to-speech relay services for telephone), smart homes (i.e. networked dwellings responding to specific needs threatening the independence of older people, providing facilities ranging from simply detection and action - turning lights off or on, locking doors and providing alarms - up to fully automated electrical systems and networking components within the home environment), remote social and medical care (i.e. solutions that allow some medical services to be provided to the home, communication with a care centre via voice, transmission of biomedical data or, linked to smart home technology, dwelling based monitoring) and so called ambient intelligence solutions (i.e. the creation of a living environment where humans interact in a natural and noninvasive manner with computational services that help them in their everyday tasks, a concept similar to that of ubiquitous computing ) [9]. E-services for social inclusion. The understanding nowadays is that the information society is not all risks, but rather something that offers a number of opportunities or even clear-cut benefits for societal at-risk groups. This means that ICT in general and also it more specific applications and services can help those people to increasingly participate in societal life. The focus for this sub-issue is on e-services facilitating the inclusion of disadvantaged people. The concrete type of such a service depends largely on its target group or groups that can range from older and disabled people to the illiterate, immigrants and people with a low level of educational attainment. The examples 50

51 are online learning platforms for illiterate people that lower the barriers to participate by means of their anonymity or online services offered to low-income households via alternative platforms like digital television. E-inclusion policy in Lithuania There is a certain interest from the government bodies to promote e-inclusion in Lithuania. The specific body of the Government of the Republic of Lithuania Information Society Development Committee is engaged in this sphere. This Committee continues the work of the earlier Ministry of Telecommunications and Informatics. The main function of this Committee is regulation of information technologies and telecommunication and coordination of development of information society. In the Seimas of the Republic of Lithuania (the Parliament) a special committee on development of information society exists. In 2001 the Seimas passed a resolution on priority work on knowledge society and knowledge economy in Lithuania [10]. This resolution was a complex of suggestions for the Government to develop knowledge and information society. It covers education (computer literacy requirements in schools, the increased number of students in the field of informational technologies), e-government, e-business, and knowledge economy fields. In order to improve the functioning of e-government, it is important to coherently develop electronic context, to stimulate service offering by electronic ways, to ensure for citizens and business subjects the opportunity to use such services. Moreover, it is important to ensure the acceptance of modern technologies by all willing persons. Information Society Development Committee takes part in formation process of comprehensive state policy on information technologies and telecommunication. In 2001 Government of the Republic of Lithuania has passed resolution on National concept of development of information society and in 2005 Strategy on the Development of Information Society in Lithuania [11]. It is acknowledged in National concept of development of information society that many people in Lithuania do not know how to use and cannot use information technologies, especially in rural localities (in 2001 only 8 percent of population used internet, in rural areas only 1 percent). However the situation as regards internet and computer usage is rapidly improving in Lithuania: in percent of all population used internet and in percent of population did the same. The Strategy on the Development of Information Society in Lithuania is focused not only on improving computer literacy and internet penetration but is also oriented towards development of public infrastructure of electronic services. It is projected to achieve that by percent of inhabitants will be using public electronic services and 70 percent of public services will be provided according to one window principle. With reference to the main documents on information society mentioned above, the following policy areas can be distinguished: people, public administration, e-business, the Lithuanian language and culture. E-inclusion covers the programs related to training and education. The main goal is to ensure that people can use information technologies and telecommunication, be more flexible, and adjust to changing circumstances. The programs of training include computerization of schools and libraries, creation of public internet access spots, digital community projects, raising the qualification of information technologies educators, use of open code, promotion of remote studies, and development of qualification of the unemployed people through the use of ICT. The Ministry of Education and Science, the Ministry of Culture, the Ministry of Social Security and Labor, the Ministry of the Interior, the Ministry of Agriculture and the Information Society Development Committee takes part in e-inclusion programs related to people. Public administration area [12] also includes several e-inclusion oriented programs: development of computer literacy of civil servants, integration of disabled persons in information society. The main target of the latter program is fulfillment of Web Accessibility Initiative. Almost all web pages of government institutions are ready for the use of disabled persons ( There are several practical Governmental initiatives to stimulate e-inclusion in Lithuania. For example, in 2002 Government of the Republic of Lithuania passed the concept of e-government [13] and introduced program Vartai. It aims to develop e-government, e-education, and e-business and enable people to get all public information and actively participate in state s life. This program encourages wide internet usage in schools and libraries, creates public internet spots for free use. In February 2004 the Ministry of Social Security and Labor signed a Cooperation Treaty with the telecommunication enterprise Lietuvos telekomas (currently TEO LT ). An additional proto- 51

52 col of the project Voice and Internet Services for Disabled Persons and organizations of disabled persons was also signed. This treaty and the project provide cheaper internet and telephone services for disabled persons. The aim of such project is to create an opportunity for disabled persons and organizations of disabled persons to use contemporary communication, help them to integrate into society, and promote their employment. In July 2004 the Ministry of Social Security and Labor with the telecommunication enterprise Lietuvos telekomas started a project called A Wider way to the World. The main purpose of this project was to integrate disabled persons into society. 46 computers were donated to 25 day centers for disabled persons during this project [14]. In 2000 the Ministry of Education and Science passed Strategy on Information and Communication Technologies in Education. In 2001 the program Education for Information Society was prepared. This program includes web page computer net in comprehensive schools, public internet spots in schools, promotion of computer literacy in schools. The main aims of the computer net are the following: 1) to use information technologies for improvement of education process, 2) to encourage wide usage of information technologies in after class activities, 3) to modernize management of schools, and 4) to improve functioning of schools libraries. E-inclusion and e-accessibility is also very important when ensuring equal opportunities for all people to employment and general social integration. In the Republic of Lithuania the European directive 2000/78/EC of 27 November 2000 is implemented with reference to the appendix of the Law on Equal Opportunities [15]. This Law determines implementation of European Directive 2000/78/EC and of European Directive 2000/43/EC of June that aim at implementing the principle of equal treatment between persons irrespective of racial and ethnic origin. The National Program for Social Integration of Disabled Persons for the years [16] includes a provision related to e-accessibility. Clause 10.2 deals with accessibility of information by disabled persons. This clause determines the necessity to adapt public information to the needs of disabled persons. The National Program refers to the Concept of Adaptation of Information Environment to the Needs of Disabled Persons. This Concept has been created in order to fulfill the aim of adaptation of public information to the needs of disabled persons and creation of special supporting equipment for disabled persons. The Association of Environment Adaptation for Disabled of Lithuania was recently established under the support of Open Society Fund-Lithuania (OSFL - one of the network of foundations established since 1985 in Central and Eastern Europe, Asia, Africa and Haiti). The main objectives of the organization are following: To monitor projections and the building of new buildings processes; To participate in the expert groups accepting the exploitation of newly built or renovated buildings with the evaluation of their correspondence to the needs of the disabled; To initiate and implement different programs on adaptation of city environment, public institutions (schools, universities etc.) and nongovernmental organizations to the needs of disabled people; To provide an assistant on adaptation of the accommodation owned by a disabled person to his needs; To provide training and information regarding the needs of disabled people and friendly environment in general for public officials. Although the objectives of the Association cover wide range of issues, the activities are limited by the financial possibilities and are mainly based on the monitoring the fulfilment of the requirements for public buildings and areas and not to the adaptation issues of private accommodations owned by the disabled. Innovative initiatives like smart house are not affordable yet. Main public policy documents related to e-inclusion issues Positive development in state policy is reflected in Conceptual framework for adapting the information environment to the needs of people with disabilities (hereinafter Conceptual framework ), which was adopted by the decision No T-5 of Director of Information Society Development Committee under the Government of the Republic of Lithuania in January 21, This document needs special attention as it is the main conceptual document in the sphere of e-inclusion issues in Lithuania. Conceptual framework for adapting the information environment to the needs of people with disabilities is a part of National program for disabled people social integration for

53 This conceptual framework set a list of requirements for the creators of information environment (content creators, designers, programmers), which have to be fulfilled in order to adapt information environment to the needs of disabled people. Common requirements embrace provisions that all content must be accessible to people with vision and hearing disabilities, all functions must be accessible with keyboard (without mouse), etc. However conceptual framework is rather consultative and provides creators of digital content with methodical guidelines how to make content more accessible for visually impaired. There are several other legal acts which are important legal documents regulating technical aids for disabled people that are guaranteed or supported by the state. It is worth to mention Catalogue of means of technical aids for disabled peopl [17] (hereinafter Catalogue ) and Description of supply with means of technical aids for disabled people and the order of compensation of their purchase expenses (hereinafter Description ). As it is stated, technical aids for disabled people enhance human activity; provide opportunity to move freely and independently. The Catalogue contains a list of means set by the International Standard LST EN ISO 9999:2001 Technical Aids for Disabled People: The Classification. The Description specifies the order of supply and compensation of purchase expenses of technical aids. The state position towards the disadvantaged groups of the population specified in its legal acts is very important in the field of e-inclusion. Sometimes it might be one of the main driving forces for innovation, an adviser for nongovernmental organizations or an efficient listener to the needs of disabled or elderly people. The main instruments presently offered or available for the above mentioned target groups might be called a very basic ones in order to improve quality of life in general and lowering their dependence on other people in particular, i.e. an improvement of medical, social and professional rehabilitation of disabled people by means of provision with technical aids, such as wheelchairs, walkers, crutches, anti-bedsore mattresses, sticks, etc. New possibilities opened by a very fast developments of ICT and other technologies (i.e. smart house solutions) are not into consideration yet. Researches of sponsorship of projects of information environment accessibility was accomplished with purpose to establish why information environment of Lithuania not enough suitable for disabled persons. These researches showed that although sponsorship of such projects increased during years, but its part of all programmes of social integration of disabled persons decreased from 6,5 percent (2003) till 5,6 percent (2006). As it is indicated in the Figure 1 only a small amount of all financial means allocated for the implementation of the National program for disabled people social integration for are devoted for the e-accessibility projects. Such projects aim at enhancing possibilities of disabled persons to get equal access to information and other benefits of information society. This situation shows that e-inclusion issues are not among the priorities of the National program for disabled people social integration for and reveals weakness of e-inclusion public policy implementation. Thousands Litas , Financing of eaccessibility projects Financing of implementation of National program for disabled persons social integration in Figure 1: Sponsorship of projects of access of information environment of disabled Source: Report on Creation of Universal System of Integration of Disabled Persons. Vilnius: VITI,

54 Lithuanian state websites adaptation for the disabled persons Another aspect of e-inclusion public policy is the adaptation of state institutions websites for the disabled persons. This aspect clearly shows how the declarative statements of conceptual and programming documents related to e-inclusion issues are implemented. Decision No 480 by the Lithuanian Government on Common requirements for internet pages of government institutions [18] set several principles for the governmental internet pages, which have to be implemented in order to create more opportunities for all citizens to use services of information society. According to this Decision all governmental internet pages have to be adapted to the needs of disabled persons [19]. This Decision is implemented in practice, and now almost all internet pages of government institutions are adapted to visually impaired people, for example, During the research websites of main Lithuanian state institutions were analyzed: Seimas (Parliament of the Republic of Lithuania) and its administration; President of the Republic of Lithuania and his administration; Government of the Republic of Lithuania; Ministries and other state institutions. Links to these institutions are presented on Government s website in point Links. Purpose of this analysis was to establish how these websites are adapted for disabled persons. Authors didn t analyze particular technical solutions used on certain websites. If website is adapted for disabled persons it was decided by particular link. Durin the research 120 objects were analysed. The analysis revealed that only one website of the three main state websites has a link adapted for disabled, i.e. the Government s website ( The Parliament s website has the link text version only. Only nine websites of ministries websites have such a link; it makes up only 69.2 percent of all state institutions websites. If we analyze both the websites of ministries and its institutions, the amount markedly increases. 11 of 13 groups (85 percent) of either a ministry s website or its institution s website are adapted for disabled persons (but of all 74 websites only 21 are adapted, i.e. 29 percent). Only three websites (13.6 percent) of 22 Parliament institutions are adapted for the disabled: the Office of Parliament Controller, the Investigation Centre of Genocide and Resistance, and the Lithuanian national radio and TV. 33 websites (28 percent) of all 120 analyzed institutions are adapted for disabled persons It is interesting to analyze what particular websites have such links. The sites of the Environment Ministry ( the websites of the Ministry, the Agency of Environment Protection, Environment Protection Inspections and the Ministry of Finance ( the website of Taxes Inspection are adapted. However, The Ministry of Social Security and Labor website ( is not adapted for disabled persons, but the sites of The Labor Market Education Service and The Disabled People s Affairs Service are adapted. The site of the Social Insurance Fund is also not adapted. On the contrary, the sites of Roads Direction and the State Transport Inspection of Ministry Transport and Communication ( and the site of State Patient Till under the Ministry of Health Protection ( are adapted. Furthermore, the websites of the Ministry of Education and Science ( the Ministry of Economy ( the Ministry of Foreign Affairs ( the Ministry of Justice ( are adapted for disabled persons. But the portal of Legal Information Centre ( is not adapted to disabled persons. The websites of environment protection, cultural and education institutions are best adapted for disabled persons in the best way. Websites of such important institutions as State Tax Inspectorate, State Patient Fund, and Department of Statistics are also adapted for disabled person. However, some very important institutions such as Social Protection and Labour Ministry, Social Insurance Fond, Labour Market do not have adapted versions of their websites for the disabled persons. And portal Government Electronic Gates hasn t link adapted for disabled persons. Internet site of Lithuanian Republic Prosecute Office ( is adapted for disabled persons. The analysis of state institutions websites shows that there is no systematic and crosscutting policy of adaptation of such websites for the needs of disabled persons. Moreover, among three main political institutions (Parliament, Government and President) only Government has a version of its website for the disabled. Thus there could be observed a wide gap between declarative statements in political documents and practical intentions to fight digital divide problems can be clearly observed. 54

55 Examples of good practice and innovative projects There could be observed private initiatives aimed at enhancing positive outcomes of interaction between ICT and social inclusion processes in Lithuania. Such examples of good practice usually fight accessibility and computer literacy problems. Several good practice examples are described below. Success of such projects lies in public-private partnership, bottom-up initiative and down to earth solutions of e-inclusion problems. Window to the Future. In 2003 the alliance Window to the Future, formed by leading mobile and fixed telecommunication and IT companies, largest commercial banks and Vilnius City Municipality, implemented a project IT Training for Society. The aim of this project was to provide Lithuanian residents with an opportunity to participate in basic internet usage courses for free. The project intended to emphasize positive features of internet usage, encourage people to use computers and e-services at home, and invite them to adapt the knowledge obtained during the courses in internet centers. The courses began in spring In December 2003 there were Lithuanian residents who have taken part in these courses. 60 percent of participants were people aged 35-60, percent of the participants were people aged 18-35, the rest of the participants were more than 60 years old. The average age of the participants was 40 years. 80 percent of the participants were women. The smallest group of participants was retired persons (2.45 percent). The results of the courses are positively evaluated percent of participants declared that these courses had encouraged them to further improve their computer literacy percent of participants evaluated courses as very good, percent as good. Another Window to the Future project is focused on the establishment of public internet access points. Window to the Future together with the Ministry of the Interior established around 200 public internet access points in Lithuania during The Ministry of the Interior and Window to the Future cooperate in 1) developing a unified strategy for the establishment of public internet access points and 2) coordinating activities of such points. This initiative was followed by the project The Establishment of Public Internet Access Points in Rural Areas implemented by the Ministry of the Interior and sponsored by the Phare socialeconomical cohesion programme supported by the EU. 300 more public internet access points were established during this project. Currently Window to the Future together with its partners implement a project financed by the EU Structural Funds during which 400 more public internet access points are going to be established in Lithuania. Figure 2 shows how already running public internet access points are spread across Lithuania. Figure 2: Public internet access points in Lithuania. Source: Alliance Window to the Future [22]. 55